Services rendus par rînstitution

583L — Retourà rordonnanee du i^ juin i829.

58i. — Division da sujet.'— Conflit positif et conflit négpttif.

577. — L'assemblée coostituante, après-avoir proclamé le principe de Tindépendance respective des autorités administrative et judiciaire, dut bientôt reconnaître que, pour ménager à ce principe uoe application toujours efficace et complète, il était indispensable de prévoir les difficultés qui pouvaient naître entre les deux autorités relativement à leurs attributions, et de pourvoir à leur solution.

Ces difficultés, désignées sous la dénomination de conflits, sont réglées par des dispositions qui touchent aux institutions mêmes du pays.

578. — La loi des l-ii octobre 1790 comprenait les conflits au nombre des réclamations d'incomp&mi à Végard des corps administratifs^ dont la connaissance était interdite aux tribunaux, et qui devaient être portées au roi. La loi du 21 fructidor an III, plus précise, dispose, qu'en cas de conflit d'attribution, il sera sursis jusqu'à décision du ministre, confirmée

par le directoire exécutif, qui en référera, s'il est besoin, au corps législatif. (Voy. art. 27.) La constitution de Tan VIII change l'organisation, sans altérer le principe. Le conseil d'État, chargé par l'art. 52 de cette constitution de résoudre les difficultés susceptibles de s'élever en matière administrative, est spécialement appelé par l'art. 11 du règlement du 5 nivôse an VIII à prononcer sur les conflits. On voit par ces monuments législatifs que l'on ne songea qu'à protéger l'autorité administrative. Ce fut l'effet d'une préoccupation due à ce fait que, dans le passé, l'usurpation et, à sa suite, la confusion étaient venues de l'autorité judiciaire. Cette inévitable influence de la loi des réactions est plus frap-. pante encore dans les actes destinés à régler l'exercice du droit confié à l'administration, pour la répression des envahissements préjudiciables à son empire. L'arrêté du 13 brumaire an X investit le préfet du droit d'élever le conflit sur toute question de la compétence administrative qui aurait été portée devant un tribunal, et, à cet effet, de prendre un arrêté déclarant que le conflit est élevé et que la cause est revendiquée par f autorité administrative; et il impose aux tribunaux l'obligation de surseoir, en conséquence de cet arrêté, à toutes procédures, jusqu'à ce qu'il ait été prononcé sur le conflit. Dans la suite, de nombreux avis du conseil d'État, dont les principaux sont datés des 12 novembre 1811, 22 janvier 1813 et 6 février 1821, ont bien eu pour objet de résoudre les difficultés relatives au règlement des conflits, mais il n'en est résulté aucune restriction au principe consacré par l'arrêté de brumaire an X. Il en faut dire autant III. iO

des décrets et ordonnances. Le gouvernement s'al gardé d'affaiblir le moyen d'action remis dans ses mains. Une ordonnance du 18 décembre 18^2 atteste, au contraire, qu'il ne faisait nulle difficulté de se considérer comme maître d'en rendre les conditions plus faciles, car elle confère au préfet de police, à Paris, le droit d'élever le conflit, qu'il n'avait point précédemment.

579. — Nous n'avons point à faire l'historique des abus, plus ou moins graves, qui ont eu leur source dans la législation dont nous venons de présenter une courte analyse. Qu'il nous suffise de constater que les plaintes qu'ils suscitèrent devinrent de plus en plus vives, et de résumer les points sur lesquels portaient principalement les réclamations. On signalait, en premier lieu, comme exorbitant, le droit donné au préfet d'arrêter l'action la plus juste. Od faisait remarquer qu'il n'était pas même tenu de nii^tiver les arrêtés de conflits, et qu'il était le maître Jf les faire intervenir jusqu'au dernier terme de l'action judiciaire. L'absence de tout délai pour la procédun donnait d'ailleurs, au grand préjudice des citoyens, le moyen de suspendre indéfiniment le cours de la justice. Enfin, les jugements et arrêts eux-mêmes pouvaient être frappés dans leur exécution ; le droit de l'administration allait jusqu'à faire violence à Faut»»rite de la chose jugée. (Voy. Bavoux, Des conflits, 1. 1. p. 5.)

Dans le cours de l'année 1828, l'opinion publiqu» avait pris assez de force pour qu'il fût désormais impossible de résister à ses exigences ; on dut se préparer à modifier la législation des conflits.

Un arrêté ministériel du 16 janvier 1828, institua une commission : « 1® pour examiner suivant quelles « règles et quelles formes et dans quelles limites le « droit de revendiquer les affaires dont la connais- « sance appartient à l'administration, soit en vertu « des lois qui ont réglé les attributions, soit en vertu « des lois spéciales, peut et doit être exercé, aux ter- « mes des lois existantes, par les agents du gouverne- « ment ; ^ pour proposer et rédiger s'il y a lieu, les « dispositions réglementaires qui pourraient paraître « nécessaires ou utiles pour maintenir l'autorité de « la chose jugée et la compétence des tribunaux, sans « porter atteinte à l'indépendance de l'action de l'ad- « ministration. »

€ Cette commission composée de neuf membres tous recommandables par leurs lumières et leur position dans la ma^strature, le conseil d'État ou le barreau, écrit M. Boulatignier, consacra onze séances à constater l'état de la législation et de la jurisprudence sur les conflits, à rechercher et à discuter les réclamations qui s'étaient élevées ; après avoir approfondi les principes de la matière et reconnu la nécessité de maintenir à l'administration le droit qu'on lui voulait enlever et dont on contestait même l'existence, elle établit des règles qui lui parurent propres à calmer les colères de l'opinion, en offrant des garanties contre le retour des abus. Ainsi, la commission détermina les limites légales du conflit, de manière qu'elles ne pussent être franchies désormais, et proposa, en outre, d'interdire l'exercice du droit de conflit dans des matières et devant des juridictions où, d'après les principes, il pouvait être exercé, mais

OÙ Ton pensa que radministratîon pouvait y renoncer sans voir entraver sa marche et sans compromettre son action d*une manière sensible. Pour les cas où le droit fut conservé, il fut assujetti à des formes qui eurentpour objet de forcer l'administration à préciser les revendications qu'elle exerçait devant rauloritéjudiciaire, à établir leur fondement légal, à aitendre pour élever le conflit que l'autorité judiciaire eût affirmé sa*compétence, à prendre et à notifier les arrêtés de conflits dans un bref délai. L'intervention des parties dans l'instruction fut, d'ailleurs, assurée d'une manière aussi économique, mais plus simple que précédemment ; enfin, le jugement des conflits fut soumis à des délais rigoureusement calculés et dont l'administration supérieure ne put s'aflFranchir.

« Les propositions de la commission qui devaient, dans son opinion, servir de base à une proposition législative, donnèrent lieu à une simple ordonnance réglementaire sous la date du l®*'juin 1828. Le gouvernement pensa sans doute qu'il était préférable de procéder ainsi, pour remédier plus prompiement au mal et satisfaire les exigences de l'opinion. » (Voy. Dictionnaire d'administration, v^ Conflit.)

580. —A la suite de la révolution de 1830, deux ordonnances, l'une du 12 mars 1831 et l'autre à la date du 18 septembre 1839, n'eurent pour objet que de mettre le mode de procéder sur les conflits en harmonie avec l'organisation nouvelle donnée au conseil d'État. Le régime établi en 1828 n'en fut point altéré.

Le chef de l'État, dans le système consacré par l'ordonnance de 1828, est appelé à régler les conflit'^ en conseil d'État, non comme administrateur su-

prême, dans l'intérêt de Tautorilé administrative, mais comme dépositaire du pouvoir exécutif, à l'effet de rétablir Taccord entre les agents de l'administration et les tribunaux, qui s'en partagent l'exercice. Mais il n'en est pas moins vrai, qu'en fait, c'était du conseil d'État qu'émanait la décision ; que le conseil d'État, tel qu'il était constitué, c'était l'autorité administrative; et que cette autorité était, en réalité, juge et partie dans le débat.

Qu'en résulta-t-il ? L'opinion publique garda ses iléfiances, et la magistrature elle-même eut peine à accepter les ordonnances rendues sur conflits comme émanant d'un supérieur commun aux autorités administrative et judiciaire. Ces ordonnances ne furent pour les tribunaux et pour la cour de cassation ellemême que des décisions d'espèce. Et de là, sur beaucoup de points entre la cour de cassation et le conseil d'État, des dissentiments qui se traduisirent en une opposition directe et absolue de jurisprudence, et compromirent, surplus d'un point, les plus précieux avantages de l'unité de législation.

581. — Les auteurs de la constitution de 1848 entreprirent de remédier à cet état de choses par l'institution d'un tribunal spécial pour le règlement des conflits. Ce tribunal se composait, indépendamment du ministre de la justice qui en avait la présidence, de huit juges pris, en nombre égal, parmi les membres de la cour de cassation et parmi les membres du conseil d'État. Ces juges, désignés pour trois ans par leurs corps respectifs, étaient, en cas d'empêchement, remplacés par des suppléants élus dans le corps auquel le juge empêché appartenait, pour le

Diême laps de temps. (Voy. constitution» 4 novembre 1848, art. 89, et L. 4 février 18S0, art. 3.) Le concours des huit juges et du président était nécessaire pour la validité des décisions, qui ne pouvaient être rendues qu'après un rapport écrit fait par l'un des membres du tribunal, et sur les conclusions du ministère public (Voy. L. 4 février 1850, art. 4). Les fonctions de rapporteur étaient, alternativement, confiées à un conseiller d'État et à un membre de la cour de cassation. Celles d'organe du ministère public étaient remplies par deux commissaires du gouvernement choisis, annuellement, par le chef de rÉtat, l'un parmi les maîtres des requêtes au conseil d'État, l'autre dans le parquet de la cour de cassation. (Voy. ibid.) Enfin, dans aucune affaire, les fonctions de rapporteur et celles d'organe du ministère public ne pouvaient être confiées k deux menibre> pris dans le même corps. (Voy. ibid.)

582. — On avait pensé qu'en prenant au sommet de la hiérarchie administrative et judiciaire , les hommes investis au plus haut degré de la confiance de leurs collègues, et en les appelant à examiner et résoudre en commun, et dans les conditions de la plus parfaite égalité, les questions d'attributions débattues entre les pouvoirs administratif et judiciaire, on aurait raison de toutes les prétentions irréfléchies* et que leurs décisions n'inspireraient pas moins de confiance et de respect aux organes de la justice qu'aux agents de l'administration. Ces espérances n'ont pas été trompées. Le tribunal des conflits sesi montré l'interprète impartial et éclairé des lois de compétence ; les prérogatives du gouvernement ool

trouvé en lui le gardien le plus vigilant ; et, sans se laisser égarer jamais par le sentiment exagéré de ses droits et de sa force, il a su imprimer à ses décisions assez d'autorité pour les faire accepter à titre d'actes régulateurs. Les conseillers d'État et les magistrats qui le composaient apportaient dans le sein de cette assemblée les idées puisées, pour les uns, dans l'étude des faits, et pour les autres, dans la pratique des lois, et, en rentrant dans leurs corps respectifs, ils y rapportaient et y faisaient pénétrer des convictions acquises dans les discussions les plus approfondies. Le conseil d'État et la cour de cassation se sont, comme par l'effet d'un commun accord, tenus pour réciproquement liés par les arrêts du tribunal des conflits, et les dissidences ont cessé sur tous les points qu'il a réglés.

583. — Les services rendus par l'institution nouvelle n'ont cependant pu la sauver ; elle n'a pas survécu au régime avec lequel elle était née. La constitution de 1852 nous a ramenés à l'ordonnance du I®' juin 1828. Mais cette ordonnance, redevenue la règle unique de la matière, a pris place au milieu d'institutions bien différentes de celles avec lesquelles elle s'était trouvée en harmonie à son origine. On avait considéré, en 1828, que si le gouvernement abusait des conflits, la responsabilité des ministres était un remède toujours prêt. Cette garantie a disparu en 1852 ; si on doit la regretter, sous d'autres rapports, comme toutes les garanties dont la nature est de rester sans application dans les temps calmes et de se retrouver au besoin pour donner aux situations difficiles une solution légale et pacifique, au moins

632 DROIT ADMINISTRATIF APPUQUÉ.

faut-il reconnaître qu'en ce qui concerne les confliu. il y a été suppléé par la sagesse du conseil d'État, par la sévérité avec laquelle il a toujours contenu l'administration dans le domaine qui lui est propre.

584. — Dans l'analyse que nous venons de présenter, nous n'avons envisagé que le conflit proprement dit, que celui qui résulte de la revendication par lladministration d'une question soumise aux tribunaux et retenue par eux, et qu'on désigne sous la dénomination de conflit positif. Nous en traiterons tout d'abord. Mais on dit aussi qu'il y a conflit dans le cas où l'autorité administrative et Faulorité judiciaire se déclarent, l'une et l'autre, incompétentes pour connaître d'un litige; on dit qu'il y a. conflit négatif. Nous consacrerons un second article à cette deuxième espèce de conflit qui est, d'ailleurs, restée étrangère aux prévisions du règlement de 1828.

Art 1. — Conflit positif.