Du pourvoi en cassation

605. — De l'appel pour cause d'incompétence à l'égard des juge-

ments qualifiés en dernier ressort.

586. — Aux termes de l'arrêté du 13 brumaire an X, aussitôt que le procureur impérial est informé qu'une question attribuée par la loi à l'autorité admi-

634 DBOIT ADMINISTRATIF APPLIQUE.

nislrative a été portée devant le tribunal où il exerce ses fonctions, il est tenu d'en requérir le renvoi devant l'autorité compétente, et de faire insérer ses réquisitions dans le jugement qui intervient. (Voy. art. 1«'.) Nous croyons qu'en outre, et pour procurer l'application de la disposition toute particulière au régime institué par l'ordonnance de 1828, d'après laquelle le préfet doit, préalablement au conflit, proposer le déclinatoire et amener le tribunal à statuer sur sa propre compétence, il convient qu'il avertisse immédiatement ce fonctionnaire.

Dans tous les cas, si le tribunal refuse le renvoi, le procureur impérial en instruit sur-le-champ le préfet et lui envoie, en même temps, copie de ses réquisitions motivées. (Voy. arrêté 13 brumaire an X, art. 2.)

587. — Ces prescriptions, toutefois, n'ont trait qu'aux matières dans lesquelles le conflit peut être élevé.

« A l'avenir, porte l'art. 1®' de l'ordonnance du « l^*" juin 1828, le conflit d'attribution ne sera jamais « élevé en matière criminelle. » Ce n'est pas qu'en matière criminelle, il ne puisse surgir aucune question de la compétence administrative. Il sufiBi de supposer qu'un comptable public, poursuivi pour dilapidation, demande la vérification préalable de ses comptes, à l'efifet de faire constater s'il est ou non en débet, pour reconnaître qu'il s'élèvera une question de nature à influer sur la décision du juge saisi de l'accusation, et que cette question préjudicielle ne peut se résoudre qu'en un règlement de comptabilité du ressort exclusif de l'administration. Ce n est pas non plus que la compétence administrative doive

S effacer dans ces matières. La disposition que nous examinons s'explique par les souvenirs qu'avait laissés l'ancien régime. On s'est rappelé que sous le Directoire a la question de savoir si Ton était émigré, € prêtre déporté, chouan, déserteur, embaucheur, « espion, dans le cas d'arrestation, ou condamnable « à mort était jugée par l'administration. » (Voy. Sirey, Du conseil d'État selon la Charte, n® 139.) Et c'est pour lui interdire à jamais la possibilité de faire invasion dan$ l'application des lois pénales, qui touchent à la liberté et à la sûreté des citoyens, sous le prétexte de revendiquer les questions préjudicielles de son domaine, qu'il a été statué qu'on ne pourrait pas ôlcverde conflits dans les procès criminels. La crainte <le Tabus a eu assez de force pour faire renoncer à l'usage.

588. — D'après cela, le maintien de la séparation des pouvoirs en matière criminelle n'est assuré par aucune mesure spéciale. Le respect des attributions administratives est abandonné à la prudence et à l'impartialité des tribunaux. L'obligation pour les magistrats qui les composent, de reconnaître et de déclarer eux-mêmes leur incompétence sur telle ou telle question qui serait du ressort de l'autorité administrative et qui se présenterait dans le cours d'un débat criminel, n'en est que plus sacrée. La cour de cassation l'a sanctionnée par un arrêt du 15 juillet 1819, qui casse et annule les décisions des conseils de révision et conseils de guerre qui avaient consacré la plus monstrueuse injustice au préjudice d'un sieur Fabry. On lit, notamment, dans les considérants, « que Fabry était poursuivi pour fait de dilapidation

t)36 DROIT ADMINISTRATIF APPUQUÉ.

« de deniers publics ; mais qu'il n'en pouvait être « déclaré coupable qu'autant qu'il aurait été préala- « blement décidé, par l'autorité compétente, qu'il « était reliquataire dans les comptes de sa gestion: « qu'il avait requis cet examen préjudiciel de sa « comptabilité; et que, néanmoins, sans qu'il eût « été définitivement prononcé, le conseil de révision « a déclaré la compétence de la juridiction militaire. « par son jugement du 10 mai 1815; qu'en consé- « quence, le premier conseil de guerre permanent a « statué sur la plainte, et a condamné Fabry par son « jugement du 2 juin, qui a été confirmé le 5 du « môme mois, par le conseil de révision ; ce qui a « été, de la part de ces deux tribunaux, une violation « des règles de compétence. »

589. — En matière de police correctionnelle, il e^t nombre de délits dont la répression est formellement attribuée à la juridiction administrative. Toutes les contraventions de la grande voirie, par exemple, donnent lieu à des poursuites devant le conseil de préfecture. Pour les délits mêmes dont la connaissance a été laissée aux juges correctionnels, les questions préjudicielles de la compétence administrative sont de nature à se présenter bien plus fréquemment que dans les procès criminels proprement dits. Ainsi, il est aisé de concevoir qu'une foule de délits forestiers peuvent dépendre de la question de navigabiliu' des rivières ou de défensdbilité des bois. L'abus du conflit en matière correctionnelle est, d'ailleurs, infiniment moins dangereux. La politique s'y mêle difficilement, et la vie ou l'honneur des citoyens ne s j trouvent point engagés. Aussi le conflit a-t-il lieu en

TIT. II. CilAP. VII. — DES CONFLITS. 637

cette matière lorsque la répression du délit est attribuée, par une disposition législative, à Tautorilé administrative, ou lorsque le jugement à rendre par le tribunal dépend d'une question préjudicielle dont la connaissance appartient à Tautorité administrative en vertu d'une disposition législative. (Voy. ord. '!«' juin 1828, art. 2.)

390. — La forme de la rédaction de l'ordonnance en ce point suppose un sacrifice du droit d'élever le conflit ; elle ne semble l'admettre qu'à titre d'exception, pour des cas déterminés. Mais, en réalité, l'article dont il s'agit ne fait, suivant la judicieuse remarque de M. Boulatignier, que préciser le droit de l'administration. « On lui accorde, d'une part, la revendication pleine et entière des matières répressives dont la connaissance lui est attribuée par une disposition législative ; d'autre part, dans les cas où la décision du tribunal de police correctionnelle dépend d'une question administrative, on lui réserve le droit d'élever le conflit sur cette question préjudicielle. Il nous est difficile d'apercevoir quelle plus grande extension le conflit eût pu recevoir régulièrement. » (Voy. Dictionnaire d'administration, w^ Conflit.)

591. — Quoi qu'il en soit, le tribunal des conflits, par une décision à la date du 47 avril 1851, a établi entre l'action civile et l'action à fin d'application de la loi pénale, une distinction qui réduit singulièrement la portée des restrictions imposées, relativement aux instances portées devant les juridictions répressives, à l'exercice du droit pour l'administration de revendiquer les questions de sa compétence.

Un sieur Rougier, qui poursuivait devant la police

638 DROIT ADMIMSTRATIF APPLIQUÈ-

correctionnelle deux employés aux travaux du canal de Marseille, à raison de blessures faites par imprudence à son fils, avait cru devoir mettre en cause la ville de Marseille comme civilement responsable. Le préfet des Bouches-du-Rhône prit un arrêté de conQit qui fut confirmé par arrêt ainsi motivé :

« Considérant que, des termes de l'arrêté du 27 Jan- € vier 1851, il résulte que le préfet n'a voulu reven- « diquer la contestation pour l'autorité administrative « qu'en ce qui concerne la responsabilité civile de la 9 ville de Marseille ;

« Considérant que l'art. 2 de l'ordonnance du a l«r juin 1828 ne s'applique qu'aux matières correc- « tionnelles, et que l'action introduite contre la ville « de Marseille est une action purement civile ; que <t si les dispositions générales du Code d'instruction « criminelle autorisent la partie lésée à exercer à a son gré l'action civile séparément de l'action pu- « blique ou conjointement avec cette dernière, celle « faculté est subordonnée à l'existence de la compéa tence de l'autorité judiciaire, et ne saurait déroger « aux lois spéciales qui attribuent, par des considé- « rations d'ordre public, la connaissance de l'actioD a à l'autorité administrative ;

a Considérant que le sieur Rougier, au nom de « son fils, a actionné la ville de Marseille comme cire vilement responsable du dommage causé à celui-ci « dans l'exécution de travaux ayant le caractère de « travaux publics; que l'autorité administrative. 0 seule compétente, aux termes de l'art. 4 de la loi « du 28 pluviôse an VIII, pour statuer sur les réclaa mations des particuliers qui se plaignent de lort«

TIT. II. CHAP. Vil. — DES CONFLITS. 639

« et dommages procédant du fait personnel des en- « trepreneurs, l'est à plus forte raison pour con- « naître des réclamations qui proviendraient du fait « de l'administration. »

Le tribunal des conflits a ainsi posé en principe que l'interdiction du conflit en matière correctionnelle, et même en matière criminelle, n'a trait qu'à l'action à fin d'application de la loi pénale ; que l'administration est restée maîtresse de recourir au conflit à l'égard de l'action civile; que la faculté, pour la partie plaignante, de porter cette action devant le juge saisi de la première ne doit pas être considérée comme exclusive du droit réservé à l'administration ; et que, partant, le juge criminel peut être, nonobstant les exceptions consacrées par les art. 1 et 2 de l'ordonnance de 1828, dessaisi par arrêté de conflit de toute action civile portée devant lui.

S92. — « Les rédacteurs de l'ordonnance de 4828, écrit M. Boulatignier (Voy. loc, cit.), avaient incontestablement la pensée que le conflit- ne pût être élevé désormais ni devant les juges de paix, ni devant les tribunaux de commerce (1) ; cela résulte tout à la fois du procès-verbal des délibérations que M. Taillandier a fait connaître, et de Vavis qui accompagnait le projet d'ordonnance et qui fut remis avec lui au

(1) Avant celte ordonnance, et depuis le gouvernement directorial, le conflit avait été élevé devant les justices de paix, dans un trùs-grand nombre de cas, devant les tribunaux de commerce, moins fréquemment sans doute, mais assez souvent encore, et cela sans qu'on paraisse avoir fait la moindre difficulté à cet égard. (Note de V auteur cité,)

6iO DROIT ADMINISTRATIF APPLIQUÉ.

garde des sceaux. Mais en l'absence d'une disposilion formelle sur ces points, il a été réservé à la jurisprudence, de trancher la question.

« Le débat s'est ouvert en ce qui concerne les juges de paix, statuant comme juges de police, presque immédiatement après la publication de l'ordonnance précitée.

€ Un sieur Bruhat, entrepreneur des travaux de la route royale de Bordeaux à Saint-Malo, dans la traverse de Tonnay-Gharente, fut cité devant le tribunal de police du canton, pour avoir encombré la voie publique de matériaux, et avoir ainsi occasionné la chute d'une voiture appartenant à des sieurs Rouit et Russeil. Le préfet dé la Charente-Inférieure intervint et proposa le déclinatoire, en se fondant, d'une part, sur ce que le sieur Bruhat alléguait avoir agi d'après les ordres de l'administration, et, d'autre part, sur ce qu'il s'agissait de dommages résultant de l'exécution de travaux publics. Mais le déclinatoire fut rejeté par un jugement du 9 août 4828, qui condamna l'entrepreneur, solidairement avec plusieurs de ses ouvriers, à l'amende et aux frais, ainsi qu'au remboursement pour dommages d'une somme de 119 fr. Le 20 du même mois, le préfet prit un arrêté de conflit qui fut annulé par une ordonnance royale du 3 décembre, motivée comme il suit : c Cod- « sidérant que, d'après les règles et les formes pres- « crites par l'ordonnance du 1®' juin 1828, le conflit « ne peut être élevé devant la justice de paix; quil « n'y a lieu au conflit que lorsque le tribunal de pre- « mière instance est saisi de l'appel interjeté d'une « sentence du juge de paix, puisque c'est alors seu-

« lement que peuvent être accomplies les formalités « prescrites par les art. 5, 6 et suivants de ladite orif donnance. »

«... A supposer qu'il put rester quelques doutes après cette ordonnance, ces doutes ne pourraient plus subsister aujourd'hui, car il existe sous la date du 16 juillet 1846, une autre ordonnance qui annule un conflit élevé par le préfet du Finistère, le 9 mai précédent, devant le juge de paix du canton de Landerneau, jugeant comme juge de police... « Considé- « rant, y est-il dit, que d'après l'ordonnance royale « du 1®' juin 1828, le conflit ne peut être élevé devant « les tribunaux de simple police. »

« En ce qui concerne les justices de paix proprement dites, la jurisprudence a été promptement et nettement fixée. Au commencement de 1829, le conseil d'État ayant été appelé à statuer sur un conflit élevé le 28 septembre 1828, par le préfet de l'Yonne, dans une instance engagée devant le juge de paix du canton de Sens, entre la commune de Serbonne et quelques-uns de ses habitants, au sujet d'une action possessoire relative à des terrains que la commune prétendait avoir été usurpés, il intervint, à la date du 11 janvier, une ordonnance qui annula l'arrêté de conflit en reproduisant littéralement le considérant de l'ordonnance du 3 décembre précédent, rendue sur le conflit Bruhat. Depuis lors, le conseil d'État a eu plusieurs fois occasion de résoudre la question, et il a suivi la même règle.

« La difficulté s'est présentée un peu plus tard, relativement aux tribunaux de commerce ; c'est, eu efifet, en 1832 seulement, que le conseil d'État a été m. il

appelé à Texaminer par suite d'un conflit élevé le 15 février de cette même année, par le préfet de la Seine, devant le tribunal de commerce du déparlement, à Toccasion d'une action intentée par le sieur Desprez, ancien banquier, contre le trésor public. L'arrêté de conflit a été annulé par une ordonnance du 29 mars dont voici les motifs: < Considérant que a l'ordonnance du 1®' juin 4828 ne peut s'appliquer a aux tribunaux de commerce, près desquels il « n'existe pas de ministère public, et que c'est de- « vaut la cour royale, sur l'appel, que peuvent être « accomplies les diverses formalités prescrites par a les art. 6, 7, 12, 13 et 14 de ladite ordonnance. »

593. — Le conseil d'État, pour décider que le conflit ne pouvait être élevé devant les tribunaux de simple police, les justices de paix et les tribunaux de commerce, ne s'est attaché qu'à la lettre de Tordonnance ; il a fait résulter l'interdiction de l'impossibilité d'obtenir devant ces juridictions, l'observation de prescriptions dont l'exécution n'était confiée qu'au procureur du roi. La pensée qui a présidé à la rédaction n'en est pas moins certaine et facile à saisir. On a considéré les affaires sur lesquelles prononcent les juges de paix, comme trop minimes pour que l'administration eût à s'en préoccuper; on na pas cru que les questions réservées à l'autorité administrative fussent exposées à se trouver souvent engagées dans les litiges du ressort des juges consulaires (Voy. M. Taillandier, Commentaire sur Vordtm' nancedes conflits, p. 159); et d'un autre côté, l'âmo vibilité des juges de paix et des membres des tribunaux de commerce enlevait aux excès de pou-

voirs de ces magistrats, tout le danger qu'ils peuvent présenter de la part de corps organisés dans des conditions de durée et d'indépendance.

Remarquons, d'ailleurs, que c'est à la juridiction et non point à la matière que s'applique l'exception. L'administration a la ressource de suivre en appel le procès dans lequel sa prérogative lui semble avoir été compromise, et d'élever devant le juge du second degré, le conflit dont il ne lui a pas été donné de s'armer en première instance. (Voy. ord. 30 mars 1842, Blanchet ; 2 mai 1845, Carisey.)

594. — Le comité de législation, consulté par le ministre des travaux, publics, a émis, à la date du 3 mai 1844, l'avis: 1** que l'administration publique n'a aucun moyen d'empêcher qu'on la cite en référé ; 2<> que quand elle est citée en référé, elle ne peut empêcher l'exécution provisoire d'une décision rendue contre elle, qu'en élevant le conflit sur les questions qui lui paraissent être de la compétence administrative; 3° que le conflit peut être régulièrement élevé devant le juge de référé. L'avis du comité dont j'emprunte la citation à M. Boulatignier, est, quant à ce dernier point, motivé ainsi : « Considérant qu'il « n'existe aucun obstacle à ce que le conflit soit « élevé en référé ; que le président d'un tribunal de « première instance jugeant en référé, n'exerce pas « une juridiction exceptionnelle ; qu'il exerce la juri- « diction ordinaire du tribunal dont l'autorité lui a «t été déléguée par la loi , pour les cas d'urgence et « l'exécution des titres parés ; que dès lors, l'admi- « nistration, quand elle est citée en référé, se trouve « devant la juridiction où le préfet est autorisé à

6i4 DROIT ADMINISTRATIF APPLIQUÉ.

« élever le conflit ; que rien ne s'oppose à ce que <c le procureur du roi assiste au référé ; qu'il doit y « assister, lorsque FÉtat est en cause, la généralité « des art. 83 et 112 du Code de procédure civile « comprenant les référés comme les causes ordi- « naires; que le préfet devra, comme il ferait devant « le tribunal de première instance, adresser son dé- « clinatoire au procureur du roi ; que le président « sera tenu de statuer sur le déclinatoire, et d or- « donner lui-même, après l'arrêté de conflit, qu'il « soit sursis à l'exécution ; que les délais de l'or- « donnance du l®*'juin 1828, introduits dans l'intérêt « des justiciables et comme maximum du temps « laissé à l'administration pour revendiquer les « questions qui lui paraissent être de sa compétence, « ne font pas obstacle à ce que le déclinatoire soit « présenté et l'arrêté de conflit déposé au grefle le « même jour, à ce que le préfet prenne connaissance « de l'ordonnance sur minute, etc. »

La question s'est présentée récemment devant le conseil d'État, au contentieux, et elle a été résolue dans le même sens par une décision sur laquelle nous reviendrons au chapitre des iravaux publics, parce qu'elle indique l'autorité à laquelle on doit recourir pour faire procéder aux constatations provisoires eo cas de torts et dommages causés à la propriété par des travaux de cette nature (Voy. décr. 22 janvier 1867, Pajot).

o9o. — Nous croyons avec M. Dareste {Justice administrative, p. 321), et contre l'opinion de M. Serrigny (t. ^«^ p. 240, édition de 1865) que le conflit ne peut pas être élevé devant le jury d'expropriation. La

Tlï. 11. CHAI». VII. — DES CONFLITS. 645

raison de décider nous parait devoir être tirée de la nature même de la mission du jury qui consiste à procéder à une sorte d'arbitrage entre Tintérêt public et rintérêt privé. Cet arbitrage, le jury n'a pas à en déterminer lui-même la matière; il n'exerce pas, à cet égard, de pouvoir juridictionnel ; il ne pourrait donc statuer sur le déclinatoire préalable ; on ne conçoit pas non plus comment il pourrait prononcer un sursis, lui dont Texistence est éphémère. C'est donc par d'autres moyens que l'administration devra faire respecter ses attributions ; il dépend d'elle que le décret déclaratif d'utilité publique, l'arrêté de cessibilité, le jugement d'expropriation, les offres enfin ne s'appliquent qu'à des biens et droits dont la dépossession donne lieu à des indemnités à régler par le jury ; lorsque celui-ci a statué, la garantie contre les excès de pouvoirs qu'il a pu commettre ne se trouve plus que dans le recours en cassation (Voy. décr. 29 mars 1866, Usines de Saint-Maiir), et nous ne voyons, pour notre part, dans ce résultat, rien que de conforme au principe que l'expropriation s'opère par autorité de justice. Au fond et en soi, le règlement d'indemnité constitue une opération administrative ; cependant, à partir du jugement d'expropriation, l'administration se dessaisit ; elle s'en remet pour la fixation dé la somme à allouer, à l'arbitrage du jury ; de même aussi elle s'en remet, pour la détermination de la compétence du jury, à la cour de cassation, en sorte cju'il ne peut jamais arriver qu'elle reprenne par voie de conflit ce qu'elle a abandonné.

La doctrine que nous proposons i<â peut avoir ses inconvénients ; mais nous croyons qu'ils tiennent bien

moins à la doctrine en elle-même qu'à l'usage qui s'est introduit de permettre aux parties de modifier leurs conclusions devant le jury jusqu'au dernier moment et de le saisir ainsi de demandes accessoires que la partie expropriante n'a le temps ni d'étudier ni de contredire.

596. — Il n'est pas sans exemple que les préfets aient eu l'idée de recourir au conflit pour se garder et défendre des usurpations tentées par d'autres fonctionnaires du même ordre et, par exemple, pour trancher une question de compétence entre les conseils de préfecture et eux-mêmes (Voy. ord. 24 mars 1832, veuve Bouillet), ou encore pour obliger un tribunal à se dessaisir d'une demande d'indemnité et à renvoyer les parties devant un jury d'expropriation. (Voy. décr. 12 mars 1863, syndicat de la Basse- Veyle.) Mais il est clair que c'était mettre en oubli le but et la nature du pouvoir qui leur a été confié et l'afifecter à un usage directement contraire à sa destination.

597. — La garantie donnée aux fonctionnaires publics par l'art. 75 de la constitution du 22 frimaire an VIII, qui soumet leur mise en jugement à une autorisation préalable du gouvernement, n'est manifestement établie que dans leur intérêt personnel ; elle est d'ailleurs, pleinement étrangère à l'ordre des juridictions ; et, par conséquent, il est bien certain qu'il est loisible aux agents du gouve^ nement qu'elle protège d'y renoncer, et que, dans tous les cas, elle ne saurait être ressaisie par la voie du conflit. La jurisprudence ancienne s'est, ellemême, montrée fidèle à cette doctrine. (Voy. ord.

10 décembre 1817, Hurth ; 3 déc. 1823, Bry ; 24 mars 1824, Paris ; 26 déc. 1827, Jacquet.) Cependant, il se rencontre sur ce point, dans Tépoque antérieure à 1820, quelques précédents empreints de cet esprit dominateur qui anima l'administration sous le directoire et sous Tempire. Une ordonnance du 27 déc. 1820, notamment, décide entre les sieurs Serres et Anzas qu'il y a lieu d'élever le conflit si un tribunal saisi d'une poursuite contre un fonctionnaire public, passe au jugement avant l'autorisation préalable du gouvernement. Il a paru sage aux auteurs de l'ordonnance de 1828 de prévenir à jamais le retour à cette fausse doctrine en déclarant expressément que le défaut d'autorisation de la part du gouvernement, lorsqu'il s'agit de poursuites dirigées contre ses agents, ne donnerait pas lieu au conflit. (Voy. art. 3,