CHAPITRE I

DES HOSPICES (I)

LEGISLATION

Loi du 16 vendémiaire an v.

— du 7 iiimairc an v.

— du 16 messidor an vu.

— du 4 vcnlôse an ix.

Arrête du *7 messidor an ix.

— riu luiniti. de fini. 5 prairial an xt. Décret du 3i juillet 180G.

Ilcglcmeut du 18 février i8oy.

Ordonnance du 2 avril 1817.

— du G février 1818.

— du ni août iHai.

— du 3i octobre i8ar.

— du n4 décembre 182G.

— du 6 juin 18. Vf.

— du nn janvier i83i.

Loi du n5 mai i8'35.

< Donner à tous indistinctement, ce serait doter la profession de mendiant ; donner aux seuls nécessiteux, c'est s’acquitter d’un devoir envers l’humanité, c’est payer la dette de la société. Porter des consolations dans le sein des familles, y distribuer des secours, c’est la perfection de la charité publique. »

Ces quelques mots ne pouvaient pas être mieux placés qu’à la tète de ce titre, puisqu’ils indiquent les véritables devoirs de tous les administrateurs des établissements de bienfaisance.

Les hospices, dont la première fondation, due à la religion catholique, remonte à plusieurs siècles, étaient primitivement destinés à recevoir, soit les malades pauvres auxquels étaient

(t) Voyez les articles spéciaux sur les enfants trouvés, abandonnés et orphelins, ainsi que sur les aliénés.

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administrés tous les secours nécessaires pendant la durée de leur maladie, soit les infirmes et vieillards indigents, ainsi que les enfants abandonnés qui trouvaient dans ces pieux asiles des moyens de subsistance qu’ils ne pouvaient se procurer par leur travail.

Les établissements affectés à la première destination étaient et sont encore plus particulièrement connus sous la dénomma* lion d’hospices, les autres sous celle d’hôpiiaux.

Dans l'intérêt social et dans celui de leur propre existence, ces établissements publics subissent une sorte de tutelle ; ils sont, pour le inode de la forme des actes de leur administration, soumis presque aux mêmes règles que les communes. Pour acheter, pour recueillir à litre de legs ou de donation, une autorisation supérieure leur est nécessaire, car les biens acquis par eux sont comme retirés du commerce, et tombés en mainmorte ; or, c’est là un fait grave, soit vis-à-vis de l’industrie pour laquelle ces biens sont perdus, soit vis-à-vis du trésor, qui cesse de percevoir sur eux ses droits ordinaires de mutation.

D’un autre côté, l'autorité doit veiller à ce que les parents des testateurs ne soient, par caprice, erreur ou bizarrerie, frustrés des biens dont la loi leur permet l’espérance; à ce que les donateurs n’aient point à déplorer les effets, ou d’une séduction trop habile, ou d’un élan trop généreux ; enfin, à ce que certaines libéralités ne tournent au préjudice de la société, en dotant outre mesure, soit des corporations dont la puissance alarmerait l’ordre social, soit des établissements de charité dont la fortune cl le zèle extrême aggraveraient le mal du paupérisme.

Pour vendre, échanger, emprunter , faire des baux à long terme, agir ou défendre en justice, la même autorisation supérieure est encore indispensable à ces établissements. Ils sont, en effet, des êtres complexes qui offrent trois intérêts opposés, savoir : l'intérêt des membres actuels, celui des membres futurs et celui des administrateurs. N’est-il pas possible, dès

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lors, que les membres actuels assurent leur propre avantage avant celui des membres futurs de lu communauté, et que les administrateurs, à leur tour, cherchent leur profit personnel aux dépens des uns et des autres?

Mous allons nous occuper de l'administration intérieure des hospices, de leur service intérieur, de leur comptabilité et de leur gestion économique.

t Administration intérieure.

Dans chaque ville où il existe des hospices, une commission administrative, composée de cinq membres, non compris le maire président-né de ces commissions, est chargée de la gestion des biens, de l'administration intérieure et de prononcer sur l'admission et le renvoi des indigents. (L. Ifi messidor an vu.)

Ces cinq membres sont à la nomination des préfets dans les communes, dont ces magistrats nomment les maires, et à la nomination du ministre de l’intérieur, sur l’avis des préfets, dans les villes dont les maires sont nommés par le roi. (Ord. 6 févr. 1818.) — Ces commissions administratives sont renouvelées, chaque année, par cinquième; un des membres est nommé vice-président et un autre ordonnateur. — La révocation des administrateurs nommés par les préfets ne peut être prononcée que par le ministre de l'intérieur sur le compte qui lui est rendu par les préfets. (Ord. 0 févr. 1818.) — Il n’y a pas d’incompatibilité entre les fonctions de membres d'une commission administrative et celles d’un membre d’un conseil municipal. (Inst. min. 17 septembre 1830.)

Avant d'entrer en fonctions, les membres d’une commission administrative prêtent le serment prescrit par la loi du 31 août

1830. (Inst. min. 17 septembre 1830.)

Les conseils de charité institués par une ordonnance du 31 octobre 1821, pour éclairer les commissions administratives de leurs avis, ont été supprimés par une ordonnance du 2 avril

ADMINlSTIUTtONS COLLECTIVES.

Il doit étro établi, dans cliaque arrondissement, un comité consultatif des hospices, composé de trois jurisconsultes, pour donner son avis sur toutes les affaires contentieuses qui intéressent ces établissements. Les fonctions de ce comité sont gratuites.

Ce comité consultatif a été institué pur uu arrêté du 7 messidor au ix. C’est aux sous- préfets qu'appartient la nomination des membres de ce comité, sauf l’approbation du préfet.

Dans les hospices dont les revenus ont une certaine? importance, les recettes et payements sont contrôlés par un préposé spécial qui a le titre de contrôleur. Suivant l’article 18 de l’ordonnance du 31 octobre 1821, le contrôleur, les aumôniers, médecins, chirurgiens et tous autres employés ou agents, à l’exception du receveur, sont nommés par le préfet, sur la présentation de trois candidats par les commissions administratives.

Aujourd’hui, dans tous les hospices, il doit y avoir une comptabilité en matières et une comptabilité en deniers.

Un économe est charge de la comptabilité en matières, comptabilité qui a pour but de suivre, jour par jour, l’entrée et la sortie des objets de tout genre qui s'emploient ou se consomment dans les hospices. Les fondions elles devoirs de l’économe sont tracés dans les circulaires ministérielles des 20 novembre 1836 et 6 août 1839, insérées dans les quatrième et sixième volumes du Répertoire administratif (page 61 du tome 4 et page 319 du tome 6).

Un receveur est chargé de la comptabilité en deniers ; ses devoirs et ses obligations sont les mômes que ceux imposés aux receveurs des communes.

Par une cirrulaircdu ministre de l’intérieur du 12 mars 1839, des inspecteurs départementaux ont été créés, avec mission, conformément aux principes constitutifs de l’administration générale, et, notamment, de la loi du 22 décembre 1789, section 3, article 2, § 2, d’inspecter les hôpitaux et Hôtels-Dieu, sous le rapport de l'administration et de la comptabilité.

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Enfin, dos inspecteurs généraux sont établis près du uiinistra de l'intérieur. Leurs attributions et leurs devoirs sont tracés dans une circulaire en date du 18 juillet 1839, insérée dans le Répertoire administratif, tome 6, page 301. La circulaire relative à l'institution des inspecteurs spéciaux est insérée dans le même tome, page 181, dudit Répertoire administratif.

Service intérieur.

Chaque hospice est régi par un règlement particulier proposé par la commission administrative et approuve par le préfet. (Ord. 31 octobre 1821.) Vuij. un règlement modèle, en date du 31 jauvier 1840, inséré dans le Répertoire administratif, tome 7, page 162.

Les sous-préfets ont la surveillance immédiate des hospices civils établis dans leur arrondissement. (L. 16 vendémiaire an v.)

Les diverses congrégations de soeurs hospitalières out été supprimées par les lois des 14 octobre 1790 et 18 août 1792; mais leurs excellents soins, leur zèle infatigable , avaient été trop bien appréciés pour qu’on les oubliât. Aussi, en 1800, elles furent rappelées , et leur institution régularisée en

Aujourd'hui, le service intérieur des hospices peut donc être conlié , et nous devons nous en féliciter, à des sœurs de charité tirées des congrégations hospitalières autorisées par le gouvernement. (L. 24 mai 1825 et Inst. 17 juillet 1825.)

Les commissions administratives se concertent avec les congrégations hospitalières pour régler le nombre des sœurs à attacher aux hospices et les conditions de leur admission; mais les conventions qu’elles arrêtent à cet égard ne sont définitives qu’après avoir été approuvées par le ministre , sur l’avis des préfets. Une circulaire du ministre de l'intérieur, en date du 26 septembre 1839, porte instruction relative à ces traités; celle circulaire est insérée dans le Répertoire administratif,

administrations collectives.

tome 7, page 35. Il existe aussi des modèles de ces traités, rédigés suivant l’importance des hospices.

Les sœurs de charité attachées au service des hospices sont placées, quant aux rapports spirituels, sous la juridiction de l’évéquc du diocèse dans lequel les hospices sont situés; quant aux rapports temporels, elles sont placées sous l’autorité des administrateurs des hospices et tenues de se conformer aux règlements de ces établissements.

Aux termes de la loi du 24 vendémiaire an n , l’indigence seule ne donne droit aux secours publics, dans une commune, qu'aulant que l'individu qui les réclame y a acquis le domicile de secours. Ce domicile, jusqu'à l’âge de vingt-un ans, est le lieu de la naissance; après cet âge, il faut, pour acquérir le domicile de secours , un séjour d’une année dans une commune, sauf quelques exceptions prévues dans la même loi par les articles 8, 13, 14, 15.

Mais la vieillesse, les infirmités, les maladies, sont des titres qui doivent dispenser l’indigent de la formalité du domicile de secours. L’administration charitable la plus voisine doit alors le recevoir et lui donner, domicile ou non, les secours que réclame sa position. (Art. 17 et 18, L. 24 vendémiaire an ii.)

Les frais occasionnés par l’admission d’un indigent dans un hospice tombent à la charge de l’hospice ou , à défaut , de la commune où il est placé. Cependant , lorsqu’une commune, sans avoir d’hospice, se trouve profiter de ceux des communes qui l'avoisinent, elle peut être appelée à contribuer aux dépenses dont elle serait l'objet. (Cire. min. 12 janvier 1829.) Les dépenses que les voyageurs indigents occasionnent aux hospices sont exclusivement à la charge de ces établissements, comme celles de tout autre malade. (Même cire )

Les personnes reçues dans les hospices ne sont pas toujours dans un état complet d’indigence ; mais alors elles n’y sont admises qu’en s’engageant à payer une somme déterminée ou une rente annuelle, en échange du logement, de la nourriture et des soins qu’elles y reçoivent. Ces sortes de contrats , tout

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au bénéfice des nécessiteux, ne doivent être acceptés que lorsqu'ils présentent un avantage pour l’hospice: cependant, dans certains cas, cet avantage peut exister, alors même que la somme payée ne serait pas la représentation exacte des déboursés de l’hospice; car, pour certains nécessiteux, l’état complet d’indigence peut promptement arriver, et, alors, ils réclameraient comme un droit leur admission gratuite dans les hospices -

Quelquefois , ces contrats sont présentés sous la forme de donations dans lesquelles le donateur impose à l’hospice donataire la condition de lui accorder une entrée dans l’établissement ; mais il serait préférable qu’ils fussent toujours passés dans la forme de contrats de vente ou de rente viagère. L’hospice qui doit en profiter préviendrait, de cette manière, les embarras où il pourrait se trouver, si le donateur venait à décéder avant que l’autorisation de recevoir la donation ait été donnée par le gouvernement ; car alors la donation , n’ayant pas été acceptée, serait viciée dans son essence et ne pourrait avoir aucun effet , la loi ne faisant aucune distinction entre les donations gratuites et celles qui emportent des obligations de la part du donataire. (Art. 932 et 937, C. C.)

Les successions des personnes décédées dans les hospices sont-elles dévolues à ces établissements, à l’exclusion des héritiers?

Cette question avait été résolue affirmativement par un jugement du tribunal de la Seine du 27 août 1833, confirmé par un arrêt de la cour royale de Paris du 22 avril 1834 ; mais ce dernier ayant été annulé par la cour de cassation , le 29 juin 1836, et l’affaire ayant été renvoyée devant la cour royale d’Orléans, celte cour a rendu, le 3 février 1837, un arrêt qui juge, comme l’avait jugé la cour régulatrice, que les anciens statuts et règlements qui déféraient aux hospices les successions dont il s’agit ont été abrogés par la législation transitoire et par les dispositions du Code civil sur les successions.

D’après celte jurisprudence , à défaut d’héritiers légitimes.

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d'enfant naturel ou d'époux survivant, les successions des personnes décédées dans les hospices sont acquises à l’État , en vertu de l'article 708, C. C., et ne pourraient être retenues par les hospices.

Comptabilité.

Nous croyons devoir nous borner à rappeler ici que les règles établies par les ordonnances des 21 décembre 1826, 22 janvier 1831, 1er mars 1836, par les circulaires des 29 mars 1831, 30 septembre et 5 octobre 1837, et, enfin, par la loi du 18 juillet 1837 et l'ordonnance du 17 septembre 1837, pour la comptabilité des communes , doivent être appliquées à celle des hospices et de tous les établissements communaux. Plus loin, nous donnerons les détails de cette comptabilité.

Les receveurs des hospices sont nommés par le ministre de l’intérieur, sur une liste de trois candidats présentés par les commissions administratives et sur l’avis des préfets. Ils fournissent un cautionnement dont le chiffre s'élève au dixiéme des recettes. (Arr. 6 avril 1804 ; ürd. 31 octobre 1821, art. 22, et L. 28 avril 1816.)

Mais l’article 12 de l'ordonnance du 17 septembre 1837 porte que la recette des établissements de bienfaisance dont les revenus n'excèdent pas 30,000 fr. sera confiée, de droit, au receveur municipal de la commune, et que les dispositions contraires des ordonnances des 31 octobre 1821 et 4 mars 1835 sont abrogées. MM. les préfets doivent donc tenir la main, de concert avec les receveurs des finances , à ce qu’à chaque vacance qui surviendra désormais, d’une recette d'établissement de bienfaisance n'excédant pas 30,000 fr. de revenus , la remise du service de l'établissement soit faite d’office au receveur de la commune. Ce ne sera plus , par conséquent , que pour les établissements dont les revenus excéderont 30,000 fr. que le consentement des commissions administratives sera nécessaire pour autoriser la remise du service aux mains du receveur municipal.

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L'article «6 de la loi du 18 juillet 1837 porte également que les comptes du receveur des hospices sont définitivement apurés par le conseil de préfecture , pour les établissements dont le revenu n’excède pas 30,000 fr., sauf recours à la cour des comptes (il s’agit ici des comptes de gestion) , et que les comptes du même receveur dont le revenu excède 30,000 fr. sont réglés et apurés par la cour des comptes. (Ord. 31 mai 1838, art. 483; Inst. Gén. du ministère, des finances 17 juin 1840, art. 1049, 1050 et suiv.)

Les receveurs généraux et particuliers des finances sont chargés de surveiller et de vérifier à domicile les caisses et la tenue des écritures des receveurs des hospices. Les inspecteurs des finances ont le droit de vérifier la gestion desdits receveurs; ils peuvent les suspendre de leurs fonctions dans le cas de déficit. (Inst. Gén. du ministère des finances 17 juin 1840, art. 1115 et suiv.)

Les comptes des hospices sont soumis à l’examen de la commission administrative et aux délibérations du conseil municipal ; ils sont ensuite adressés au préfet par le receveur des hospices, pour être définitivement apurés, soit par le conseil de préfecture, soit par la cour des comptes. Dans l’ordre hiérarchique, cet envoi des comptes est fait par l'intermédiaire des sous-préfets.

Les pièces à produire à l'appui des budgets des hospices sont :

1° Le budget, en triple expédition : l'une pour l'hospice, la deuxième pour la préfecture et la troisième pour le receveur;

2° Les chapitres additionnels, en triple expédition, chacune ayant la même destination que celles du budget;

3° La délibération de la commission administrative approbative du budget ;

4° Une expédition du compte de gestion du receveur ;

5° La délibération du conseil municipal ;

6° L’état de situation an 31 mars ou 30 juin (deuxième année), qui se compose des restes à recouvrer et à annuler ;

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7° L’élat des restes à payer à la clôture de l’exercice , c’està-dire au 31 mars ou au 30 juin (deuxième année);

8° Le procès-verbal de clôture au 31 décembre de chaque année. (Voy. Comptabilité municipale.)

Càeation économique.

Aujourd’hui , et contrairement à un avis du conseil d’F.lat du 7 octobre 1809, l’article 15 de l’ordonnance du 31 octobre 1821 donne aux préfets le droit d’approuver les délibérations des commissions administratives qui ont pour objet d’être autorisées à exploiter leurs propriétés, quel qu'en soit le revenu.

Toutefois, les préfets doivent ne pas perdre de vue les principes qui avaient dicté l’avis du conseil d'Élat du 7 octobre 1809 et n’accorder qu’avec beaucoup de réserve aux administrations charitables l’autorisation d’exploiter par elles-mêmes leurs propriétés.

Il est, en général, plus avantageux et plus conforme aux principes d’une bonne administration d’affermer les domaines des établissements de charité, et cette règle ne doit ordinairement recevoir d’exception que pour les jardins, les champs et les prés qui sont à la proximité des hospices , et pour les bois, qu’on ne peut guère affermer sans inconvénient.

Baux.

Les baux des biens des hospices sont faits aux enchères publiques devant un notaire désigné par le préfet; ils doivent être précédés des affiches ou publications prescrites pour les biens communaux.

Le droit d’hypothèque sur les biens du preneur est stipulé par désignation , conformément au Code civil. (Décr. 12 août 1809.)

L’adjudication est approuvée par ordonnance royale ou par arrêté du préfet , suivant que la durée du bail excède ou n’excède pas dix-huit ans. (L. 25 mai 1835.) Lorsque l’acte d’adju-

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dicalion doit être soumis à r approbation royale, il est transmis au ministre de l’intérieur, accompagné :

1° De la délibération de la commission administrative ;

2° De l’avis du conseil municipal;

3° D’une information de commodo et incommodo , qui fasse connaître l’utilité qu’il peut y avoir, pour l’établissement , â mettre la gestion de l’immeuble hors de ses mains pour un temps déterminé ;

4° De l’avis du sous-préfet et de celui du préfet. (Voy. Baux communaux.)

Réparations et constructions.

Toutes les formalités prescrites pour les travaux communaux sool applicables aux travaux ordonnés par les hospices et tous autres établissements de bienfaisance ; elles sont réglées par une ordonnance royale du 14 novembre 1837. L'adjudication est la règle ; néanmoins il peut être traité de gré à gré pour les travaux qui n’excèdent pas 3,000 fr,, ainsi que pour certains ouvrages et objets d’art déterminés dans l’ordonnance suscitée.

Autrefois on était obligé de recourir à l'autorisation du ministre ou à celle du roi pour tous les travaux excédant la somme de 1,000 fr. : ces formalités occasionnaient des lenteurs souvent préjudiciables à l'urgence des travaux ; aussi l'ordonnance du 31 octobre 1821, articles 16, 14 et 4, a statué :

1° Que les commissions administratives pouvaient ordonner, sans autorisation préalable, les réparations et autres travaux dont la dépense n'excède pas 2,000 fr. ;

2° Que les constructions, reconstructions et réparations de bâtiments appartenant aux hospices peuvent être adjugées et exécutées sur la simple approbation des préfets, lorsque la dépense n’excède pas 20,000 fr.;

3° Que, lorsque la dépense excède 20,000 fr., les plans et devis doivent être soumis au ministre de l’intérieur. (Ord. 8 août 1821).

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Bien entendu que, dans la fixation des sommes ci-dessus , il s'agit du chiffre de la dépense totale, et non de celui de devis partiels, qui, réunis, pourraient dépasser ces sommes. (Yoy. Travaux communaux.)

Don* et legs.

Les règles générales qui s’appliquent aux libéralités faites en faveur des communes sont également applicables à celles faites en faveur des hospices et des autres établissements de bienfaisance. La même assimilation a lieu pour les acquisitions, les échanges, les emprunts, les aliénations, les transactions, le désistement, les procès.

Seulement, pour les établissements de bienfaisance, les préfets et sous-préfets ne peuvent autoriser l acceptation des libéralités en objets mobiliers, en argent, en denrées, etc., etc., que lorsque ces libéralités n’excèdent pas 300 fr., aux termes de l’instruction du 8 février 1823 ; car l’article 48 de la loi du 18 juillet 1837 ne concerne que les communes. Encore, dans tons les cas, le conseil municipal doit-il être consulté. (Cire, min. int. 23 avril 1838.) En attendant l’acceptation des legs, les receveurs des hospices doivent faire tous actes conservatoires qui seront jugés nécessaires.

Les pièces à produire pour obtenir les autorisations préalables sont,

Pour une donation entre-vifs :

1° L’acte de donation ou une expédition authentique;

2° Le certificat de vie du donateur ;

3° Une délibération de la commission administrative contenant l'évaluation de l’objet donné, d après le rapport d un expert, et vote d’acceptation provisoire de la donation ;

4° L’avis du conseil municipal (art. 21, L. 18 juillet 1837) ;

5° Dans le cas où la donation pourrait donner lieu à quelques difficultés, l’avis motivé du comité consultatif;

fi° L’avis du sous-préfet et celui du préfet, en forme d'ar-

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rÊté, faisant connaître leur opinion sur les causes de la libéralité, sur ses effets quant aux héritiers naturels, etc., etc., etc.

Pour un legs de biens meubles ou immeubles :

1° Une expédition du testament, ou .du moins un extrait en ce qui concerne le legs fait aux hospices ;

2° L’acte de décès du testateur ;

3° Une délibération de la commission administrative, contenant l’évaluation de l’objet légué, d’après le rapport d’un expert, et vote d’acceptation provisoire du legs ;

4° L’avis du conseil municipal;

5° Dans le cas où le testament pourrait donner lieu à quelques difficultés, l’avis motivé du comité consultatif;

6" L’avis du préfet et celui du sous-préfet, en forme d’arrêté, faisant connaître si les libéralités n’ont provoqué aucune réclamation.

Pour les acquisitions :

1° Une estimation de l’immeuble à acquérir faite contradictoirement par deux experts nommés, l’un par la commission administrative , l’autre par le particulier qui se propose de vendre;

2° Une délibération de la commission administrative qui indique la nécessité ou les avantages de l’acquisition projetée;

3° Une soumission du propriétaire portant engagement de vendre au prix convenu avec la commission administrative;

4° L’avis du conseil municipal ;

5° L’avis du sous préfet et celui du préfet.

Pour les échanges :

1° Une estimation de l’immeuble à échanger faite contradictoirement par deux experts nommés, l’un par la commission administrative, l’autre par l’échangiste;

2° Un plan détaillé et figuré des lieux, au bas duquel l’échangiste met son consentement ;

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3° Une délibération de la commission administrative qui indique les avantages de l'échange projeté;

4° L’avis du conseil municipal ;

5° L’avis du sous-préfet et celui du préfet.

Pour les aliénations :

1° La description topographique et un procès-verbal d'estimation de l’objet à mettre en vente ;

2° Une soumission de celui qui se propose d'acquérir;

3° Une délibération de la commission administrative, qui indique les avantages de l'aliénation projetée et l’emploi qu'elle se propose de faire du produit de cette aliénation ;

4° L’avis du conseil municipal ;

5° L’avis du sous-préfet et celui du préfet. (Pour plus de développements, consultez les pièces à produire par les communes pour les mêmes actes.)

Quant aux emprunts, aux transactions, désistement et procès, les pièces à produire sont les mêmes que celles exigées des communes en pareil cas; cependant il faut toujours y ajouter l’avis du conseil municipal.

Toute vente d’immeubles appartenant aux hospices doit être faite par adjudication publique, à la chaleur des enchères. Il ne peut y avoir d'exception à ce principe que lorsque l’ordonnance du roi autorise un autre mode de vente. Pour les acquisitions, échanges et aliénations d'immeubles, rien ne peut suppléer à l’ordonnance royale d'homologation.

A consulter: De Mag. et Del., Bos., Leb. et Pui., Vuil. et Mon., Gand. et Boil., ainsi que le Code des établissements chari tables, par M. de Watlevillc.

DES BUREAUX de bienfaisance.