DE L’ADMINISTRATION

L’administration est l’exercice du pouvoir gouvernemental. Ses attributions sont de deux sortes, elles consistent à agir ou à statuer : Agir, c’est-à-dire élmlier les hommes, les choses, les circonstances, discerner les besoins des niasses, aviser et disposer les moyens d'y répondre; puis, soit dans la sphère abandonuée par la loi à la sagacité, au tact, aux lumières, à la prudence, et, en un mol, à l’art de l'administrateur, soit en exécution de la loi elle-même, appliquer ces moyens. Statuer, c’est-à-dire prononcer, arbitrer entre des intérêts divers et opposés les uns aux autres, qu’il y ait ou qu’il n’y ait pas litige existant.

On nomme aussi administration uu ensemble d’agents d'or-

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tires divers, subordonnés les uns aux autres et répartis surtout le territoire national pour y représenter le gouvernement.

Le droit administratif est la collection des règles qui fixent les rapports des citoyens avec l’administration; envisagé sous un autre point de vue, le droit administratif est le développement du droit public.

Le droit administratif diffère essentiellement du droit privé, en ce qu’il met toujours la société en cause pour lui accorder un avantage ou lui imposer une charge, tandis que le droit privé, soit civil, soit.pénal, ne régit jamais la société, si ce n’est lorsqu’elle se présente comme un simple particulier, usant des mêmes titres , en vertu des mêmes lois. Aussi , en se rapprochant, ces deux droits ne se confondent pas, mais ils s’acceptent, ils s’invoquent et se prêtent un mutuel secours.

L’administration est active ou contentieuse : elle est active quand elle poursuit l’exécution de la loi ou prescrit une mesure d’utilité publique ; elle est contentieuse quand elle juge les questions d’intérêt privé qui se lient à son action.

Pour l’exécution de la loi le roi fait des ordonnances, et parfois les ministres prennent des décisions et adressent des circulaires aux agents de l’administration. Quant à l’utilité publique, elle est déterminée par l’ensemble de la législation ; mais elle se meut dans un cercle élastique que l’intérêt général étend ou circonscrit. Éclairée par la science, dirigée par l’économie politique, elle opère tout le bien que son intelligence peut concevoir selon les temps, et que son habileté peut réaliser selon les lieux.

L’administration contentieuse, avons-nous dit, juge les intérêts privés qui se lient à son action. On peut conclure de là que la voie contentieuse est ouverte toutes les fois que l’intérêt privé est atteint par une décision émanant d’une autorité qui ressortit au conseil d’Etat. S’ensuit-il aussi qu’un fonctionnaire public puisse se pourvoir contre l’ordonnance qui le révoque? Quelques-uns l’ont pensé : le conseil d’Etat n’a pas adopté cette opinion. Cette exception particulière au principe général

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nous parait fondée. L’intérél privé, dans le sens administratif, s’entend d'un intérêt positif et matériel , et non facultatif quant À l'administration.

La juridiction administrative n’est compétente que lorsque l’intérêt public est engagé ; elle est incompétente quand il n’y a collision qu’entre des intérêts privés, lors même que ces intérêts émaneraient de faits ou d’actes d'origine administrative. Principe général : lorsqu’il s’agit de déterminer les effets et les conséquences de la loi sous le rapport des contestations auxquelles ils donnent lieu entre particuliers, c’est aux tribunaux à prononcer.

Ainsi les contestations qui peuvent s’élever, quant à l’usage des eaux, entre deux propriétaires d'usines, sur un cours d’eau ni navigable ni flottable, sont du ressort des tribunaux ; mais si le cours d’eau était navigable et flottable, bien que la difficulté ne s’élevât qu’entre simples particuliers, la juridiction administrative serait compétente : l’administration contentieuse serait alors saisie par l’intérêt public de la navigation.

La juridiction administrative, comme la juridiction civile, ne statue que sur des cas particuliers ; l’une ne peut pas plus que l’autre rapporter ni modiGer ses propres décisions ; l’administrateur seul peut rapporter et modifier ses propres arrêtés. Cette règle est fondée en principe, le juge a d’autres devoirs que l'administrateur : le premier prononce sur des droits, le second sur des intérêts; l’un ne doit appliquer que des règles fixes, l’autre ne doit considérer que les motifs de l’utilité publique d'une incessante variabilité.

La maxime non bit in idem s’applique aussi aux décisions de l’administration.

Quant à l’autorité de la chose jugée, elle n’a pas, en matière administrative, le même absolu qu’en matière civile; de non* velles circonstances peuvent faire remettre en litige et juger différemment la même question. ’ ,

Comme nous l'avons dit plus haut, les attributions de l’administration consistent à agir ou à délibérer ; d’après cet état

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de choses, le législateur a créé des institutions de deux ordres représentées, les unes, par un fonctionnaire unique, les autres par un conseil, et, en général, il a confié, aux premières, l’action administrative, aux secondes, la délibération ; on regarde, en effet, comme un principe reconnu qu’agir est le fait d'un seul, mais que délibérer est le fait de plusieurs.

Àu premier rang des institutions représentées par un fonctionnaire unique se trouve l’autorité royale.

Le roi est le centre de tous les pouvoirs administratifs ; tous relèvent de lui : en lui est le pouvoir générateur de tous les autres. Il est le premier anneau de la chaîne administrative , chaîne non interrompue depuis la première magistrature de l’État jusqu'à la dernière ; et , pour qu’il n'y ait point solution de continuité, ces divers anneaux sont subordonnés les uns aux autres , de telle sorte que les anneaux supérieurs peuvent toujours annuler l’action des inférieurs, jusqu'à l’action du roi , dont le pouvoir générateur est au-dessus de tous et ne relève d’aucun.

Les attributions du roi , comme chef suprême de l’État , comme chef de l’administration civile , sont établies dans les articles 12, 13, 14, 15, 17, 18, 21, 23, 25, 42, 48, 49, 52,58 et 62 de la Charte de 1830.

Nous ne croyons pas devoir ici passer sous silence la distinction qui existe entre ce qu’on appelle le pouvoir royal, le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.

Le pouvoir royal , irresponsable , inviolable, est placé au sommet de toutes les hiérarchies dont il dirige et règle les mouvements ; c’est l’auteur de tout bien, et jamais le mal ne lui est imputable.

Le pouvoir exécutif, au contraire , dont l’action et la pensée émanent du pouvoir royal auquel il appartient constitutionnellement, fonctionne par les ministres et sous leur responsabilité, et se communique de proche en proche à tous les fonctionnaires de l’ordre administratif, qui par conséquent doivent avoir dans la sphère de leur commandement des fonctions

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analogues à celles des ministres : c’est là le fondement de cet adage des gouvernements constitutionnels que le roi règne et ne gouverne pas , et de cette autre iiction que le roi ne peut ni faillir ni se tromper.

Quant au pouvoir législatif, il s’exerce collectivement par le roi , la chambre des pairs et la chambre des députés. C’est le concours de ces trois branches qui forme le pouvoir législatif.

Les attributions du roi , comme chef de l'administration civile , se répartissent en deux classes , suivant qu’elles ont pour objet les règlements et ordonnances nécessaires à l’exécution des lois, ou une certaine juridiction, soit en premier, soit en dernier ressort.

Les attributions de la première classe sont , elles-mêmes, de deux sortes, selon que le roi les exerce, sur le simple rapport d’un ministre ou bien en conseil d’Étal.

Les attributions exercées par le roi sur le simple rapport d’un ministre consistent, tantôt à faire des actes d’une autorité purement gracieuse et discrétionnaire , comme la nomination , la révocation des fonctionnaires administratifs , ou la distribution des récompenses ; tantôt à prescrire, pour le service intérieur des ministères, certaines mesures propres à améliorer ce service, à en accélérer la marche.

Les attributions exercées par le roi en conseil d’Élat consistent, soit à créer des règlements d’administration publique , soit à faire d’autres ordonnances qui reçoivent la forme de ces règlements.

Les règlements d’administration publique sont des ordonnances royales qui intéressent directement le public, embrassent une certaine généralité, qui commandent et obligent, qui prévoient et règlent l’avenir, et enfin qui , vu leur haute importance , sont entourées de formes spéciales comme l’instruction méthodique et régulière , la discussion au conseil d’Etat et l’insertion au Bulletin des lois.

Les ordonnances rendues dans la forme des règlements d’administration publique sont des ordonnances qui se réfèrent