SECTION II

De l'administration communale.

LEGISLATION

L*»i du 28 août 179*,

— du 10 juin 1 7<)3.

— du a4 ioAt I7y3.

— du 10 Tcadroiiairc sa iv.

Décret du 10 tendron .-lin* no ir. Loi du ai prairial an iv.

| Loi du a prairial an v.

— du 9 vrulAie an xu.

. Decret du 9 brumaire an xnr.

— du 4* j'*«« r complémentaire an xttt.

Ordonnance du 23 juin 1819.

Loi du 18 juillet 1837.

I.a commune est le principe, le motif, le but de l'administration municipale; elle est son théâtre, son élément, la mesure de son action.

Ce qui constitue proprement la commune, c’est l’association par laquelle un certain nombre d’individus jouissent en commun, sous In condition de remplir certaines obligations, de certaines propriétés ou de certains droits, dans les limites d’une portion du territoire soumise à une seule administration municipale : ces agrégations d’habitants peuvent faire, en sc conformant aux prescriptions de la loi, tous les actes de la vie civile ; ce sont en quelque sorte des personnes morales : créées par la loi, il ne dépend pas d’elles de n'exisier pas.

Tutelle. — I.es communautés d'habitants ont toujours été réputées mineures; c’est là un de leurs caractères distinctifs : la tutelle administrative remplace à leur egard lu tutelle civile et les délibérations du conseil de famille. La surveillance de l'autorité supérieure n’a jamais été plus utilement réclamée : en effet, la condition des propriétés communales diffère essentiellement de celle des propriétés particulières ; c’est une espèce de fidei-commit, c’est un legs des générations passées aux générations futures ; la génération présente n’en a que l’ usufruit.

DES COMMUNES

Cette action de contrôle nécessaire appartient spécialement à l’autorité royale : cependant, dans des cas extraordinaires, l'intervention de la loi est indispensable : en d'autres cas, l’autorisation du ministre, du préfet, du conseil de préfecture ou du sous-préfet, est suffisante.

Biens communaux.

Les biens communaux sont ceux à la propriété ou au produit desquels tous les habitants d’une ou plusieurs communes ont un droit commun. (C. civ., art. 542.)

Les communes peuvent avoir des biens meubles et immeubles.

Les meubles se composent, dans les moindres campagnes, du chétif mobilier qui garnit la maison commune; dans les villes, des bibliothèques, musées, galeries de tableaux, statues; entin des créances et des renies dues à la commune.

Les immeubles se distinguent principalement en deux classes : 1° les édifices publics, les places et marchés; 2° les biens ruraux qui sont livrés au pâturage des bestiaux, ou bien sont affermés : dans celte nomenclature se placent aussi des servitudes et des droits d’usage.

Comme il y a toujours sagesse et prudence à faire assurer les bâtiments communaux contre l’incendie, les conseils municipaux doivent être appelés à délibérer sur les moyens à employer qui offriraient une plus grande garantie , une plus grande sécurité.

Aux termes d’une circulaire du ministre de l’intérieur, en date du 0 août 1842, l'assurance par les compagnies à prime est reconnue plus avantageuse pour les bâtiments publics que celle par les compagnies d'assurance mutuelle, quoique ces dernières, depuis 1826, aient acquis une plus grande consistance. Néanmoins, il résulte des instructions contenues dans cette circulaire que toute compagnie légalement constituée peut être admise à traiter avec les communes; que les préfets sont

ADMINISTRAI IONS COLLECTIVES

autorises à approuver les assurances passées avec les compagnies à prime pour les communes dont ils règlent les budgets; que , pour les villes qui ont 100,000 fr. de revenu , les polices doivent être soumises au ministre de l’intérieur, de môme que toutes celles qui seraient contractées avec les compagnies mutuelles, quel que soit le chiffre du revenu des villes.

Les biens communaux se divisent en biens communaux proprement dits , et en communaux : les premiers sont ceux qui se louent, s'afferment ou s’exploitent régulièrement au profil des communes , tandis qu’on entend par communaux ceux dont les habitants jouissent en commun.

Les landes, bruyères, marais ; les bois, les forêts, et en général tous les terrains incultes, paraissent avoir été longtemps considérés comme la propriété des cités, villes, bourgs et autres corporations d’habitants, avant l’établissement en France de la féodalité; mais, à celte époque de confusion, les seigneurs s’emparèrent de ces biens, et ces spoliations, ces abus révoltants ne cessèrent qu'avec l’abolition du régime féodal (4 août 1789} : alors, les communes rentrèrent dans la possession de ces biens qui furent déclarés commuuaux de plein droit.

Les lois des 28 août 1792 cl 10 juin 1793 forment seules, pour ainsi dire, les titres cd vertu desquels les communes possèdent aujourd'hui.

Nous n'avons pas l’intention de présenter les vicissitudes auxquelles ont été soumis les biens communaux depuis la loi de 1793 ; nous ne parlerons ni de leur usurpation , ni de leur rachat; nous garderons le même silence à l'égard de la loi du 20 mars 1813 , qui , injustement, ordonna l'aliénation de certains de ces biens au profit de la caisse d’amortissement; loi qui, du reste, a été abrogée définitivement par une loi postérieure du 28 avril 1816.

DES COMMUNES

Purluge «1rs biens communaux entre les habitants de la commune.

Les Liens dont les habitants d’une commune jouissent en commun peuvent être aliénés lorsque l’intérét de la commune l’exige : en principe , leur aliénation est soumise aux mêmes règles et doit être faite dans les mêmes formes que l’aliénation de toute autre propriété communale.

Cependant, dans plusieurs circonstances, il a été dérogé à ce principe , et les habitants de la commune ont été autorisés à faire entre eux le partage des biens communaux et à en devenir propriétaires délinitifs, soit à litre onéreux, soit à titre gratuit. L.es lois des 14 août 1792 et 10 juin 1793 ont particulièrement donné l’impulsion à ces partages : la première avait posé en principe la dépossession des communes ; la seconde conférait d'une manière générale aux habitants le droit de partager gratuitement entre eux les biens communaux , hors les bois et les terrains consacrés aux usages publics.

Ces dispositions trouvent peut-être une sorte de justification dans la nécessité des circonstances politiques où l’on se trouvait alors ; mais eu elles-mêmes elles sont évidemment attentatoires aux droits de propriété des communes. Partager un bien communal, c’est spolier la commune, cet être moral et permanent, qui ne comprend pas seulement les habitants actuels, mais les habitants futurs; c'est dépouiller l’avenir au bénéfice du présent.

On ne tarda pas à sentir les iuconvéïiients attachés à ces partages; aussi l’exécution de la loi du 10 juin 1793, qui les autorisait, fut-elle indéfiniment suspendue par la loi du 21 prairial an iv. Les habitants devenus propriétaires, en vertu de partages régulièrement opérés , furent maintenus en possession ; tous détenteurs de biens communaux, en vertu d'un partage fait sans qu’il en ait été dressé d'acte, qui ne pouvaient justifier d’un titre écrit , furent mis en demeure d’en faire la

ADMINISTRATIONS COU.F.CTITF.S.

remise ou l’acquisition, moyennant un prix déterminé, dans le délai de trois mois. (L. 9 ventôse an xn.)

Bientôt après, la loi du 2 prairial an v interdit définitivement de faire aucune aliénation de biens communaux en vertu de la loi du 10 juin 1793 ; enfin, le décret du 9 brumaire an xiii, relatif au mode de jouissance de ces biens, disposa que les communes qui, n'avant pas profité de la loi du 10 juin 1793 pour les partager, avaient conservé leur ancien mode de jouissance , continueraient d’en jouir comme par le passé. Les communes ne sont donc plus fondées à réclamer le partage de leurs biens communaux, en exécution de la loi du 10 juin 1793. (Avis du coin, de fini, du 26 août 1834.) Celle loi, d’ailleurs, n’eût-elle pas été révoquée, ne serait pas davantage applicable aujourd'hui ; car son seul but est de soustraire les communes à la tutelle du gouvernement : or, des lois postérieures n’obligentelles pas ces communes à ne plus faire aucune aliénation et par conséquent aucun partage de leurs biens, sans l’autorisation de l'autorité supérieure. (Avis du corn, de l'int. 4 août 1835.)

Sous la législation actuelle , on refuse même le nom de partage aux opérations qui y donnent lieu ; les ordonnances d’autorisation les considèrent maintenant comme des aliénations amiables ordinaires faites, non pas à des habitants copartageants, mais à des acquéreurs déterminés. (Ord. délibérée dans le com. de l’int. le 30 octobre 1835.)

En conséquence , les mêmes conditions exigées pour toutes autres aliénations ont été imposées aux acquéreurs.

I^es anciens partages entre habitants opérés par suite de la loi du 10 juin 1793 donnent quelquefois encore lieu, quant à leur existence , à des contestations : lorsque ces contestations présentent à juger des questions de propriété sur les biens partagés , c’est aux tribunaux ù en connaître ; mais, lorsque ces contestations naissent à l’occasion des actes et des preuves du partage, la loi du 9 ventôse an xn renvoie le jugement de ces difficultés aux conseils de préfecture, avec faculté d’appel de-

DES COMMUNES. 101

vant le conseil {l'Etat , sur le rapport du ministre de l'intérieur.

Partage île h bien** indivis entre deux communes.

Lorsque doux communes, concurremment en possession depuis plus de trente ans d’un bien communal, sans titre de part ni d’autre, veulent faire cesser l’indivision, il est, aux termes de la loi du 10 juin 1793 , procédé au partage par la voie administrative. Le partage est opéré en raison du nombre de feux (1) par chaque commune , et sans avoir égard à l’étendue du territoire de chacune d’elles. (Avis cons. d’Et. 20 juillet 1807 et 26 avril 1808.)

Mais si les droits des deux communes propriétaires reposent sur des litres, et si ces communes ne s'entendent pas pour faire à l'amiable le partage sous la direction de l'autorité administrative supérieure, alors elles doivent être renvoyées à s'adresser aux tribunaux ordinaires, qui, seuls, peuvent légalement apprécier leurs titres de propriété. Pour les autorisations ù obtenir, voyez l’article 46 de la loi du 18 juillet 1837.

IVIodeN de jouiHsanre.

Les communes qui n'ont pas profité des dispositions de la loi du 10 juin 1793 pour partager leurs biens communaux, mais qui ont, depuis cette loi, conservé le mode de jouissance antérieurement en usage, doivent, conformément au décret du 9 brumaire an xm , continuer d’en jouir de la même manière que par le passé (avis cons. d'Et. 20 mars 1833) ; de même si, au lieu de conserver son ancien mode de jouissance, une commune en a établi un nouveau, conformément à la faculté qui lui en était donnée par l’article 12, section 3, de la loi du 10

(1) On entend par feux les gens mariés ou garçons, ayant ménage ou feu particulier.

ADMINISTRATIONS COIXKCTIVE8.

juin 1793, et antérieurement au décret du 9 brumaire an xm, ce nouveau mode de jouissance doit continuer d'être exécuté. (Avis cons. d’Et. 29 mai 1808, et com. de i'int. 5 août 1834.)

Dans ces deux circonstances, le mode de jouissance existant de fait est devenu l'état légal, quant aux biens delà commune.

Toutefois, ces modes de jouissance pourront être changés sur la demande des conseils municipaux, après avis du sous-préfet et du préfet, par une ordonnance délibérée en conseil d’Etat, et rendue sur le rapport du ministre de l’intérieur. 11 y a toujours un fonds de sagesse et de justice dans un mode de jouissance qu’une communauté garde, lorsqu’elle est libre de le changer.

Un avis du conseil d’Etat, du 21 février 1838, a parfaitement établi les différentes manières dont les communes peuvent jouir et disposer de leurs biens; le voici :

« Considérant, qu’aux termes des lois actuellement en vigueur, et depuis celle du 21 prairial an iv, il ne peut plus y avoir lieu à partage de biens communaux ;

« Qu'en effet, d’après les principes posés par ces lois, la propriété des biens communaux, sans distinction de ceux qui sont mis en jouissance commune, ne peut être considérée comme résidant sur la tête de chaque habitant, cl comme susceptible de se diviser entre eux, mais que ces biens constituent, quelles que soient leur nature et leur origine, la propriété indivisible du corps de commune;

« Considérant qu’il n’existe que quatre manières de disposer de cette propriété, soit quant au fond, soit quant à l'affectation et à ses produits; savoir:

* 1° L’aliénation, par voie de vente ou d’échange, réglée par l’article 19, paragraphe 3 et par l’article VG de la loi du 18 juillet 1837;

« 2° L’affectation à un service public dans la forme prescrite par l’article 19 de la même lui;

< 3° La jouissance en commun, ù laquelle se rapportent l’article 105 du Code forestier et l’article 17, paragraphe 3 et 4 de la loi du (8 juillet 1837 ;

DES COMMUNES

« V° Enfin, le bail à ferme ou à loyer, dont parlent les articles 17, § 2, et 19, § 5, de la loi du 18 juillet 1837 ;

* I.e conseil d'Etat est d’avis que tous règlements, délibérés par les conseils municipaux, seraient contraires aux lois, s'ils ne se renfermaient pas dans l’une de ces quatre manières de disposer des biens communaux. »

Pour être admis au bénéfice du droit de participation ù la jouissance des biens communaux, il faut justifier de sa qualité de Français, et avoir un domicile aeluel et réel dans la commune. (Voy. les décrets des 23 avril 1807 et 16 juillet 1810, ainsi que les art. 103, 10V et 105 du C. C.) (L. 14 août 1792 et 10 juin 1793.)

Dans une circulaire du 28 mars 1838, M. le ministre de l'intérieur dit, que des difficultés s’étant élevées dans plusieurs départements, au sujet d’anciens usages, d’après lesquels toute personne, née hors la commune où elle venait s'établir, devait verser, dans la caisse municipale, une somme d’argent, pour être admise à la jouissance des biens communaux, avait cru devoir consulter le comité de l'intérieur sur la légalité de ces taxes, désignées, suivant les localités, sous les noms de droit s d'entrée en jouissance, droits d'inco/at, droits de bourgeoisie. Ce comité, se fondant sur les dispositions de l’article 542 du Code Civil, a pensé < que, môme en restreignant la qualité d’habitants

• à ceux qui sont domiciliés dans la commune, on ne pourrait, « sans violer, soit cet article, soit les articles 102 et suivants « du même Code, relatifs au domicile, établir, quant à la jouis- « sance des biens communaux, entre les anciens et les nou- « veaux domiciliés, une distinction qui tendrait à exclure ces

* derniers de tout ou partie des droits acquis aux habitants « en général ; que, par conséquent, dans le cas où des conseils « municipaux auraient exclu, par leurs délibérations, les nou- « veaux domiciliés de la jouissance des droits acquis aux autres « habitants, ou les auraient assujettis, à raison de celte circon- « stance, à des conditions plus onéreuses, il y aurait lieu, par < les préfets, à prononcer l’annulation de ces délibérations,

ADMINISTRATIONS collectives.

« pour violation d’une loi, en vertu de l’article 18 de la loi < du 18 juillet 1837. >

Del (cm communales.

La loi du 24 août 1793 a déclaré nationales les dettes des communes, contractées jusqu'au 10 août de la même année: en conséquence, toutes dettes communales antérieures au 10 août 1793 étant devenues dettes nationales et leurs créanciers, créanciers de l’État, les communes sont libérées sans réserve et sans exception ; de plus, une déchéance absolue frappe indistinctement les créanciers qui n’ont pas été payés par les communes, ni liquidés par l'État, quels que soient, d’ailleurs, leurs litres, leur caractère et leur position (1). (Avis du Cons. d’Ét. de 1819.)

Une commune ne peut donc pas aujourd’hui être autorisée à payer une dette antérieure à 1793, et si, dans l'ignorance de scs droits, l’administration a consenti un titre nouvel pour une dette de cette nature, ce titre doit être regardé comme nul; car un titre nouvel ne crée pas de droits nouveaux, et ceux du créancier ne peuvent résulter que du titre primitif.

Quant aux dettes nouvelles ou actuelles, c’est-à-dire qui ont été contractées postérieurement à la loi du 24 août 1793, qui se contractent encore tous les jours, les communes doivent les acquitter au moyen, soit de fonds libres, soit d’un emprunt, soit d'une imposition extraordinaire, soit de l'aliénation de quelques biens communaux.

C’est de ces dernières dettes dont nous allons nous occuper, et dont il s'agit dans l’article 30, n° 21, delà loi du 18 juillet

A l’administration appartient le devoir de prendre les mesures convenables pour opérer l’acquittement desdeltes des com-

(I) Les préfets seuls statuent sur l'application de la loi du il août 1795, sauf recours au ministre compilent.

DES COMMI SES.

munes, an cas où elles se refuseraient elles-mêmes à y pourvoir. Mais il faut que ces dettes, aux termes de la loi, soient exigibles, c’est-à-dire qu’elles aient été contractées en vertu d’autorisations régulières, et qu’elles ne puissent être contestées; ou bien, après contestation, qu’elles aient été reconnues légitimes, soit par un arrêté d’un conseil de préfecture, soit par une décision judiciaire, les indemnités dues en exécution delà loi du 10 vendémiaire an iv, au profit des victimes d’attentats commis par attroupement sur le territoire d'une commune, rentrent dans la catégorie des dettes exigibles.

Lorsqu’une dette est ainsi établie, si la commune a en caisse des fonds suffisants pour se libérer, l'autorité supérieure peut, ou en autoriser le payement, ou porter d'ofiiee au budget la somme nécessaire.

Si, n’ayant point de fonds libres, elle possède des rentes ou des propriétés immobilières, susceptibles d’être aliénées, c’est au créancier, porteur du titre, à se pourvoir auprès du ministre de l’intérieur pour obtenir l'autorisation d'en poursuivre la vente, conformément au vœu de l'article 46 de la loi du 18 juillet 1837.

Si la commune est dépourvue de toute ressource, il y a lieu de procéder, par voie d'imposition d’office, suivant le dernier paragraphe de l’article 39 de la loi du 18 juillet 1837, dans la limite du maximum déterminé par loi des Gnanccs.

Mais, c’est ici que peut échouer le pouvoir de l’administration, car il arrive assez souvent que des dettes, d’ailleurs parfaitement établies, sont tellement hors de proportion avec les ressources créées par la loi, que l'imposition d'office des vingt centimes imposables suffit à peine au payement des intérêts de la créance.

Or, en pareil cas, l’impossibilité de faire peser indéfiniment, sur les contribuables, une imposition additionnelle qui aggrave leurs charges d’une manière exorbitante, conduit inévitablement à faire déclarer l’insolvabilité de la commune débitrice.

Si la dette était tellement considérable, a dit plusieurs fois le comité de l'intérieur, que, pour l’acquitter, il fallût imposer la

ADJlirilSTIlATlGNS COLLECTIVES.

commune pour des sommes excessives, ou pour un temps indéfini, l'administration serait dans la nécessité de regarder la commune comme insolvable, et de n’autoriser l'imposition qu’après avoir obtenu du créancier la réduction de sa créance dans une proportion qui permette à la commune d’y faire face. En effet, d'une part, on ne peut imposer à une commune des sacrifices qu’elle ne pourrait raisonnablement supporter, et d’autre part le gouvernement ne peut autoriser l’établissement d'impositions locales, dont l'effet serait d’épuiser la matière imposable, et, par suite, de nuire à la rentrée des contributions publiques. (Avisdu Comité de l’intérieur 23 août 1836.)

Toute délibération municipale approuvée par l'autorité supérieure compétente, portant vote d'une dépense, même facultative, qui doit profitera des tiers ou engager leurs intérêts, ouvre des droits en faveur de ceux-ci, et prend, dès lors, le caractère d’une dette exigible.

En ce qui concerne spécialement les condamnations judiciaires, il est nécessaire, pour obtenir l’autorisation de s’imposer, de vendre ou d'emprunter, que la commune produise :

1" Une expédition en forme du jugement ;

2° Le mémoire des fiais dûment taxés par le tribunal.

Pour l'imposition, la vente ou l'emprunt, on doit procéder dans les formes prescrites par la loi pour ces diverses opérations.

A l’égard des intérêts, ils ne sont dus qu’autant qu’il y a eu demande en justice et jugement qui les prononce ; dans tous les cas, ils ne sont exigibles que pour cinq ans.

Les impositions extraordinaires ne peuvent être soumises à aucune autre limite que la quotité de la dette elle-même. En effet, la loi n'a pas fixé le nombre des centimes extraordinaires, que les conseils municipaux réunis aux plus forts contribuables, auraient la faculté de voter pour les dépenses urgentes de la commune. Les circulaires ministérielles ont bien réduit à vingt le nombre des centimes qui pourraient être perçus annuellement ; mais cette règle, applicable dans les cas ordinaires, cesse d’être obligatoire quand il s’agit d’acquitter des dépenses aussi ttrgen-

DES COMUCHLS. 197

les et aussi rigoureuses que celles résultant d’une délie. (Avis du Comité de l’intérieur 6 février 1826.)

Le payement des sommes dues et reconnues par les communes ne peut être poursuivi, quels que soient les créanciers, que par voie administrative, c'est-à-dire devant les préfets qui vérifient la créance, constatent sa légitimité et ordonnent la manière dont le payement sera effectué, sauf recours au ministre de l’intérieur.

Les tribunaux ont consommé leurs pouvoirs, lorsqu'ils ont prononcé des condamnations contre des communes autorisées à plaider, c’est à l’autorité administrative qu’appartient le droit de répartir entre les habitants le montant de ces condamnations.

De la maxime que l'impôt frappe le fonds et non la personne, et que le propriétaire quel qu’il soit, ancien ou nouveau, répond de la charge dont son fonds est ou a été grevé dans sa main ou dans celle de ses auteurs, il suit :

Qu'une condamnation communale, dès qu’elle existe, donne naissance à une charge qui pèse moralement et de droit sur tout le territoire de la commune, et pour chaque possesseur, dans la proportion de ce qu'il y possède ;

Que , lorsqu’une commune succombe , les habitants ne peuvent être condamnés aux frais et dépens ; la commune , être moral, est seule condamnée.

Pour rendre plus faciles aux communes les moyens d’acquittement, les préfets, d’ordinaire, séparent et divisent la dette entre plusieurs années.

Responsabilité des» commune*.

La loi du 10 vendémiaire an iv oblige les communes à payer des indemnités aux victimes des pillages , incendies ou autres crimes commis sur leur propre territoire par des attroupements armés ou non armés, quand bien même les auteurs n’ont pu être mis sous la main de la justice. L’application et le

ADMIMM HATIONS COLLECTIVES.

modo d’exécution de cette loi, toujours en vigueur, a une trèsgrande importance dans l’administration communale : elle mérite quelques explications.

Aux termes des articles 8 et 11 de la loi du 10 vendémiaire an iv, l'avance des condamnations devait être faite dans les dix jours par les vingt plus forts contribuables , et, à défaut d’acquittement, la force armée était envoyée pour en faire opérer le versement.

Mais, pour apprécier la loi de vendémiaire dans son esprit et dans les moyens de répression qu'elle a consacrés, il faut se reporter aux circonstances et aux nécessités de l’époque où elle a été promulguée.

La tranquillité des campagnes universellement troublée par les entreprises de la malveillance et les effets d’une longue disette et, surtout, l’impérieux besoin d’assurer le service des subsistances compromis à chaque instant par le pillage des grains , ont pu justifier l’excessive sévérité des dispositions de l'article 11 et même les rendro indispensables. Mais, outre que les mêmes motifs n’existent plus , le nouvel ordre établi sous l’empire de la charte, dans la répartition de l'impôt et la fixation d'une base exclusive commune à toutes les impositions locales, ne permettrait plus de recourir à l’emploi des mêmes moyens.

Disons donc qu’aujourd'hui les principes posés dans les lois des finances, notamment dans celle du 28 avril 1816, ont eu pour elTet d’abroger la loi de vendémiaire an iv, en ce qui concerne l’avance demandée immédiatement aux vingt plus forts contribuables.

La seule disposition de cette loi qu’on doive considérer comme maintenue et qui, au fond, en constitue le principe essentiel, est celle de l'article 9, en exécution duquel les indemnités à payer doivent être réparties entre les habitants de la commune.

En effet , le but de cette loi a été de faire supporter, non par les communes, mais par ceux-là seuls qui étaient à même