UES COMMISES
do prévenir le dommage ou de l'arrêter, le châtiment de leur indifférence coupable, sinon de leur connivence avec les auteurs de délits ou de crimes commis sous leurs yeux et qu'ils ont laissé consommer sans porter secours aux victimes.
Si donc il est dans l'équité de rendre les contribuables domiciliés responsables de faits qu’ils étaient à portée de prévenir , il n’en saurait être de même pour les propriétaires non domiciliés qui sont parfaitement irréprochables sous ce rapport et qui, dès lors , ne peuvent , avec justice, être astreints au payement de la contribution.
En conséquence, il résulte de ce qui précède que, lorsque la commune, considérée comme être collectif, a été condamnée par suite de cette responsabilité obligatoire réglée par la loi du 10 vendémiaire, il y a lieu de recourir à une imposition établie dans une forme toute spéciale; car, comme nous venons de le dire, cette imposition ne peut peser sur les propriétaires forains ou non résidants, elle ne peut être assise que sur les citoyens portés au rôle de la èoniribution personnelle de l'année et domiciliés dans la commune au moment où les délits et attentats ont été commis, soit contre les personnes, soit contre les propriétés.
La répartition de celte imposition est faite en raison des facultés de chacun, et établie d’après la base de toutes les contributions directes payées dans la commune par les domiciliés. Le même mode de répartition serait suivi, si la condamnation frappait simultanément deux communes.
La contribution ainsi payée par les domiciliés n'a pas, du reste, un caractère définitif : le droit de recours peut toujours être exercé contre les vrais coupables, s’ils étaient plus tard reconnus et condamnés, car chacun est responsable des dommages provenant de son fait personnel.
Nous devons dire cependant que le principe que nous venons de poser n’a pas toujours prévalu dans l’application : en effet, une loi du 31 mai 1834 et une ordonnance de 1835 ont autorisé la ville de Metz et la commune de Miglos (Ariége), à s'iu»-
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
poser extraordinairement à l’cflct de payer les réparations des dommages causés par une émeute, et il n'a pas été fuit de dis* ti ne lion, dans cette loi et ordonnance, entre les domiciliés et les forains. Ces exemples ne nous paraissent pas conclure contre notre opinion.
Nous persistons à penser qu’il ne faut considérer la loi ainsi que l’ordonnance citées que comme de simples mesures financières appliquant la règle généralement admise en matière d’impositions communales extraordinaires, sans qu’il en puisse sortir un principe nouveau qui ne blesserait pas moins la raison que l’équité.
Lorsqu’un attentat ou un délit a été commis dans une commune, par suite de rassemblements ou d’attroupements, l’administration municipale doit le faire constater dans les vingtquatre heures et en adresser , sous trois jours , procès-verbal au ministère public près le tribunal civil. Mais, quand la commune est dans le cas de la responsabilité, ce procès-verbal n’est pas absolument indispensable pour l’application de celle responsabilité. (Cons. d’Et. 5 germinal, 20 floréal an xiii.)
11 n'est pas nécessaire que les plaignants demandent à l’autorité administrative l'autorisation de poursuivre une commune dans le cas de responsabilité ( Cass. 18 novembre 1821. Cons. d'Et., Sections réunies, 28 janvier 1826.); la raison en est que les poursuites dont il s’agit ne sont pas purement civiles, mais d'ordre public et de haute police.
La loi du 10 vendémiaire an îv n’est pas applicable :
1° Dans le cas de rébellion à main armée et d’insurrection contre le gouvernement. (C. cass. 7 avril 1836.)
2° Si , au moment du délit, la guerre civile avait brisé la municipalité et l’organisation ordinaire de la défense. (Cass. 27 juin et G décembre 1822; Cour royale de Bordeaux, 1834.)
3° Si la commune prouve qu’elle a pris toutes les mesures pour prévenir le pillage et que les pillards sont étrangers à son territoire. (C. K. d’Aix, 2 juin 1832.)
DES COMMUNES. 201
4° Si elle prouve qu’elle n’a pu avoir matériellement connaissance du désordre. (Décr. 18 juin 1808.)
Du principe que les cas de responsabilité constituent une action extraordinaire niais civile, en réparation d’un délit arrivé par la faute, égoïsme et lâcheté des communes, il suit :
Que les tribunaux sont compétents pour statuer sur la responsabilité des délits commis à force ouverte ou par violence, sur le territoire d’une commune par attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit envers les personnes, soit contre les propriétés nationales ou privées, ainsi que des dommages-intérêts auxquels ils donneront lieu.
Mais que c’est à l’autorité administrative qu’il appartient d'assurer l’exécution des jugements qui interviennent en matière de réparations civiles dont les communes sont responsables , aussi bien que de distribuer entre tous les domiciliés le montant des condamnations pécuniaires prononcées en exécution de la loi du 10 vendémiaire an tv.
A consulter: Vuil. et Mon., Leb. et Pui., Corm-, de Mag. et Del., Dos., Gand. et Boil.
Les communes, avons-nous dit, peuvent posséder, acquérir, échanger, emprunter, recevoir, aliéner, s’obliger, ester en jugement, comme de simples particuliers; mais elles sont soumises, pour l'exercice de leurs droits, à certaines formes protectrices. Ces formes varient suivant la nature des actes qu’il s’agit de faire ; nous allons spécialement nous en ocetqicr dans ce titre.
Acquisition*.
La conservation des biens des communes a été , de tout temps , l’objet de la sollicitude du législateur, et celle sollicitude s’est étendue aux meubles et immeubles que les communes sc proposaient d'acquérir : les lois de 1791 et de 1797 en fout foi.
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
Les achats d’objets mobiliers sont soumis aux formes les plus simples : il suffit au maire de prendre l’avis du conseil municipal, si la dépense a été portée au budget ; lorsqu’il n’y a pas de crédit ouvert , celte délibération doit être approuvée par le préfet. — Il y a lieu d’avoir recours à une adjudication publique, sur soumissions cachetées, lorsque les objets mobiliers à acquérir présentent une certaine importance.
Les communes ne peuvent faire aucune acquisition d’immeubles sans autorisation préalable.
Les acquisitions d’immeubles quand le prix ne s’élève pas au-dessus de 3,000 fr. ( pour les communes dont le revenu est inférieur à 100,000 fr.) , et de 20,000 fr. pour les autres communes , sont exécutoires sur arrête du préfet , en conseil de préfecture. S’il s'agit d’une valeur supérieure, il est statué par une ordonnance du roi. (Art. 46, L. 18 juillet 1837.)
Ces dispositions ne s’appliquent pas toutefois au cas où il s’agirait d’une expropriation pour cause d’utilité communale. Il n’est pas dérogé, sous ce rapport, à la loi du 3 mai 18*1.
Les rentes sur l'État continuent à être considérées comme immeubles , et la valeur de 3,000 Ir. et de 20,000 fr. doit être évaluée d'après son produit, estimé au cours de la bourse de Paris, à l'époque de la dernière formalité de l’instruction. (Cire. min. 18 août 1837.)
La première des conditions pour qu’une acquisition reçoive la sanction du gouvernement , c’est qu’elle soit utile à la commune et ait reçu l’assentiment des habitants , représentés par le conseil municipal.
Tout le système de la loi nouvelle (18 juillet 1837) repose sur une pensée de simplification qui a pour but d’accélérer l’expédition des affaires communales. Cependant , il eût éié peu conforme à la prudence , en rendant l’aulorisalion plus rapide, de lui enlever les éléments d’instruction qui doivent l’éclairer : les formalités préalables ont donc été maintenues ; elles consistent dans la production des pièces suivantes :
DEH COMMUNES
Pièces d'un dossier relatif à une acquisition.
1° Proers-verbal descriptif et estimatif de l’immeuble à acquérir, dressé contradictoirement par deux experts nommés, l’un par la commune, l’autre par le vendeur (en double expédition, dont l’une sur papier timbré);
2° Plan figuré et détaillé des lieux ;
3° Consentement du vendeur (ce consentement, qui doit être également sur timbre, peut être écrit au bas du procès-verbal d’estimation et doit contenir, en termes précis, la désignation de l’immeuble, son étendue en mètres carrés et son prix) ;
4° Procès-verbal d’enquête de commodo et incommodo, dressé par un commissaire désigné par le sous-préfet;
5° Le budget ou l'état de situation financière de la commune (Cire, min int. 2| novembre 1837) ;
6" Délibération motivée du conseil municipal, dans laquelle toutes les pièces ci dessus doivent être visées et approuvées ;
7° Avis du sous-préfet et celui du préfet.
Toutes ces pièces, s’il y a lieu, sont transmises au ministre de l'intérieur, et le rapport de ce ministre au conseil d'Klat devient la base de l'ordonnance royale portant homologation.
Cette ordonnance ne peut être attaquée par des tiers, si ce n’est en vertu d’un droit privatif.
Quand l'immeuble appartient à un particulier, l’aele de vente est passé devant un notaire, qui doit se faire représenter l’ordonnance d’autorisation. Si l’immeuble appartient au domaine, la vente est faite administrativement par les préfets.
Les communes qui acquièrent des biens immeubles étant assujetties aux mêmes formalités que les particuliers, les maires doivent faire, dans le délai de quinze jours, transcrire au bureau des hypothèques les contrats d’acquisition , et les communes ne doivent également payer le prix de ces acquisitions qu’autant que les formalités proscrites pour la radiation et la purge légale des hypothèques ont été préalablement accomplies.
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
Une ordonnance royale du 18 avril 1842 dispense les communes des formalités de la purge des hypothèques , pour les acquisitions faites par elles à l’amiable et dont le prix n’excède pas 100 fr. ; mais il importe de ne pas se méprendre sur l’esprit de celte mesure. Il n’est pas interdit aux communes de purger les hypothèques pour les acquisitions de 100 fr. et audessous; c’est une simple faculté qui leur est donnée de faire ou de s’abstenir dans une certaine limite, et, à cet égard, les conseils municipaux doivent toujours être appelés à délibérer sur l'utilité ou l’inutilité de la purge, et leurs délibérations soumises à l'approbation des préfets. (CirC. du ministre de l’intérieur 30 avril 1842.)
L’acquisition laite par une commune , et dont le prix doit être payé par elle , est passible du droit d’enregistrement et soumise aux règles du droit commun : < En matière d’impôt,
« ou ne peut étendre les exceptions au delà des cas prévus par • la loi. > Cependant la loi du 6 juin 1824, art. 7, a statué ‘ que les actes d'acquisition des communes et autres établissements publics ue seront soumis qu’à un droit fixe de 10 fr., pour frais d’enregistrement et de transcription hypothécaire, lorsque les immeubles acquis devront recevoir une destination publique et ne pas produire de revenus.
Les maires ne peuvent acquérir les biens des communes (C.
C., art. 1596); mais les adjoints? oui. (Ord. 30 juillet 1831 ; Avis du comité de l’intérieur 43 juin 1834 et 14 novembre 1836.)
Les tribunaux sont seuls compétents pour statuer sur les contestations relatives aux ventes faites par des particuliers à des communes.
ÎCrhnngfg.
L’échange est un contrat qui participe à la fois de l’acquisition et de l'aliénation, et qui ne peut en conséquence intervenir, soit entre une commune et un particulier, soit entre deux communes , sans l'autorisation du gouvernement ou du préfet.
DES COMMIMES.
La cause de l’échange esl considérée comme jusle, toutes les fois que l’objet que la commune reçoit en contre-échange vaut mieux ou autant, soit à raison du produit, soit à raison des convenances, que celui qu’elle donne. Dans l’échange, chacune des choses est à la fois et la chose vendue et le prix de l’autre ; chacun des contractants est en même temps vendeur et acheteur. Les principes généraux qui régissent ces contrats sont établis dans le Code civil, art. 1702, 1703, 1704, 1703, 1706 et
De même que, pour les acquisitions, tout échange d’immeubles, quand le prix ne s'élève pas au-dessus de 3,000 fr. (pour les communes dont le revenu est inférieur à 100,000 fr.), et de 20,000 fr. pour les autres communes, est exécutoire sur arrêté du préfet, en conseil de préfecture ; s’il s’agit d'une valeur supérieure, il est statué par une ordonnance du roi. (Art. 46, L. 18 juillet 1837.)
Pour constater les avantages que la commune doit retirer d’un échange, on est tenu de remplir certaines formalités préliminaires; ces formalités consistent dans la production des pièces ci-après indiquées :
Pièces i l'un dossier relatif à l'échange.
I» La soumission de l'échangiste;
2° La délibération par laquelle le conseil municipal a volé l'échange et nommé des experts pour estimer les biens ù échanger ;
3° Le procès-verbal d’expertise contradictoire, constatant la position, la contenance, la valeur de ces biens , et accompagné d'un plan ;
4° Une enquête de commodo et incommodo ;
f>° La délibération du conseil municipal sur l’enquête et l’expertise ;
6° L’avis du sous-préfet et celui «lu préfet.
S’il s’agit d’un échange de bois, les experts doivent être nommés contradictoirement: 1° au nom de l’administration des
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
forêts; 2° au nom de l'administration municipale; 3° au nom de l’échangiste.
L'autorisation d’échange une fois obtenue, le projet doit être converti en acte public.
En règle générale, les échangistes doivent toujours justifier : 1» avant la passation de l’acte , de leurs titres de propriété ; 2" dans les délais prescrits, de la libération de toute hypothèque sur les immeubles offerts par eux en contre-échange.
L’autorisation donnée à une commune d’aliéner ou d’échanger un bien, implique nécessairement que la commune est propriétaire. Si donc il survient un changement contraire à cette présomption , la loi d'autorisation tombe d’elle-méme , puisqu’elle n’a plus d’objet. (Cass. 2* mars 1809.)
S’il s'agissait d’un échange entre l’Etat et une commune, les formalités ne sont pas tout à fuit les mêmes, car les biens dépendants du domaine de l’Etat ou de la dotation de la couronne ne peuvent être aliénés ou échangés qu’en vertu d’une loi. (L. 9 mai, 21 septembre, 22 novembre, 1” décembre 1790, et 8 novembre 1814.)
Aliénations.
Les communes ne peuvent aliéner leurs immeubles qu’en cas d’urgence ou pour un avantage évident ; le gouvernement est juge de celte opportunité. Comme toute vente de biens communaux tend à diminuer les ressources de la communauté, et, par conséquent, à spolier l’avenir au bénéfice du présent, clic doit être repoussée quand les fonds en provenant ne sont pas destinés à un emploi utile et durable; son intérêt, bien entendu , vent qu’elle recoure à une imposition extraordinaire plutôt que de se priver des ressources qui lui sont nécessaires pour couvrir ses dépenses annuelles. (Avis du comité de l'intérieur 31 mai 1833 et 13 septembre 1835.)
Une vente d’objets mobiliers appartenant à une commune est susceptible d’être autorisée , s'il est prouvé qu'ils ne lui soûl
1IF.S COMMCNKS. 207
d'aucune uiilité, ou que «lu moins cette vente présente plus d'avantages que d'inconvénients.
Quant aux aliénations d’immeubles appartenant aux communes, elles sont soumises, à peu «le chose près , aux mêmes règles et aux mêmes formes que celles tracées pour les acquisitions, et l'article 46 de la loi du 18 juillet 1837 leur est également applicable.
D’après les nouvelles instructions, désormais on ne soumettra plus au ministre de l'intérieur les aliénations d'immeubles d'une valeur qui n'excède pas 3,000 fr. pour les communes dont le revenu est au-dessous de 100,000 fr., et 20,000 fr. pour les autres : le préfet , en conseil de préfecture , autorise ces aliénations; quant aux aliénations d'une valeur supérieure, elles sont autorisées par une ordonnance du roi.
Les rentes sur l'Etat continuent à être considérées comme immeubles , et la valeur de 3,000 fr. et de 20,000 fr. devra être évaluée d’après son produit, estimé au cours de la bourse de Paris, à l'époque de la dernière formalité de l'instruction.
Toutefois, l’autorisation par ordonnance du roi sera nécessaire pour les aliénations soit mobilières, soit immobilières, bien qu’il s’agit d'une valeur inférieure à 3,000 lr., si ces aliénations étaient provoquées par des créanciers porteurs de titres exécutoires, conformément au paragraphe 3 de l’article 46 de la loi du 18 juillet 1837. (Cire. min. 28 août 1837.)
Le ministre des finances a prétendu que les bois étaient exceptés de la disposition du premier paragraphe de l'article 46 «le la loi du 18 juillet 1837, en ce sens qu’ils ne pouvaient être aliénés, comme par le passé , qu’en vertu «l'une ordonnance , quelle qu’en fût la valeur ; mais le ministre de l’intérieur s’est refusé à admettre l’exception, lin effot, la loi ne distingue pas, et ubi lex non dislinguit, et nos non distinguera debemus. (Lettre du mois d'août 1838 )
Nous avons dit plus haut qu'une aliénation de biens communaux ne peut être autorisée qu’en cas d’urgence et pour des motifs sérieux et légitimes. Néanmoins, l’expérience a démon-
administrations collectives.
tré que souvent les biens ruraux étaient plus onéreux que profitables aux communes, eu ce que les administrations municipales ne peuvent jamais, par leurs soins, égaler l’activité de l’intérêt personnel ; aussi, dans une instruction ministérielle du 18 mai 1818, il est dit : « que l’on doit reconnaître que, dans tous les temps, les biens des communes ont été généralement mal administrés, et que leur intérêt est de les vendre, de les concéder ou de les partager entre les habitants, sauf, bien entendu, le versement du prix d'aliénation dans la caisse municipale. » Toutefois, notre première opinion n'en subsiste pas moins dans toute sa force, et elle nous semble corroborée par un avis du comité de l'intérieur du 31 mai 183.3, et, par conséquent, postérieur à l'instruction sus citée; cet avis porte : «que le motif que le produit actuel des biens communaux est inférieur à l’intérêt que rapporteraient les fonds placés en rentes sur l’Etat, n’est pas suffisant pour légitimer une aliénation ; si, d’ailleurs, la commune n’a pas des besoins urgents, ou peut subvenir par d’autres moyens au déficit de son budget. »
Le mode à suivre pour l'aliénation des biens communaux doit être, en général, celui des enchères avec publicité et concurrence.
Toute aliénation à l'amiable est exceptionnelle : cependant ce mode peut être autorisé, 1° lorsque l’objet est d’une valeur très-minime ; 2° dans le cas où il y a un avantage tellement évident pour la commune, que la formalité des enchères devient tout à fait inutile; 3° lorsqu'il s'agit d'une vente faite par une commune à un autre établissement public (avis du corn, de l'int. 27 février 1833); 4" lorsqu’il s’agit de l’exécution désalignements de voirie urbaine ou vicinale, ainsi qu’il est prescrit par la circulaire ministérielle du 23 janvier 1836 ; 5* enfin, lorsque l’usurpateur d’un bien communal en fait la déclaration, conformément aux dispositions de l'ordonnance réglementaire du 23 juin 1819.
Les éléments de l’instruction pour les aliénations consistent dans la production des pièces ci-après indiquées :
DES COMMUNES
Pièces ( l’un dossier relatif « une aliénation.
1° Procès-verbal d’estimation dressé par un expert nommé par le maire ;
2" Plan figuré et détaillé des lieux ;
3° Extrait de la matrice cadastrale ;
4° Procès-verbal d’information de commodo et incommodo ;
5° Soumission de l’acquéreur, s’il s’agit d’une vente à l’amiable ;
6° Délibération motivée du conseil municipal indiquant la nature, la contenance et le revenu des biens à aliéner ;
7° Deuxième délibération du conseil municipal, si l’enquête a soulevé quelques oppositions ;
8° Etat de l'actif et du passif de la commune ;
9° Avis du sous-préfet et du préfet, en forme d’arrêté.
En matière d'aliénation, les plus forts imposés ne doivent pas être appelés aux délibérations du conseil municipal, car il est présumable qu’ils voteraient la vente d’une partie des propriétés communales plutôt que des centimes extraordinaires, dont la charge pèserait principalement sur eux. (L. 15 mai 1818, art. 29 et 40 ; avis corn, de l’int. 23 janvier 1835.)
A l'égard des contestations qui peuvent s’élever en matière d’aliénation communale, elles sont exclusivement du ressort des tribunaux. 11 en est de même des actions en nullité pour vices de forme.
L’aliénation, soit aux enchères, soit à l’amiable, est autorisée, s’il y a lieu, par une ordonnance rendue sur le rapport du ministre, et délibérée dans te comité de l’intérieur, si son importance exige cette instruction, aux termes de l’article 46 de la loi du 18 juillet 1837.
Uonaüoits et legs par actes écrit*.
La donation est un acte par lequel le donateur se dépouille actuellement et irrévocablement d’une chose, en faveur du donataire qui l’accepte. (C. civ., art. 894.) Ainsi, une donation
210 administrations collf.ctives.
qui n'a pas été acceptée légalement, c'est-à-dire en vertu de l’autorisation du gouvernement, du vivant du donateur, est nulle de plein droit, car l'acceptation est de l’essence de la donation. (Art. 910 et 931 du C. civ.)
La donation avec réserve d'usufruit a presque toujours été repoussée par le gouvernement. En effet, bien que le Code civil la perhiette, elle présente presque tous les caractères de Véritables dispositions testamentaires, et cependant, à la différence de ces dernières, elle met le gouvernement dans l’impossibilité d’examiner la position des héritiers et, par suite, la convenance de l’acceptation.
Le legs est une donation faite par testament pour le temps où le testateur n’existera plus; jusqu'à ce moment, il peut toujours être révoqué, à la volonté du testateur. (C. civ., art. 896.) Dès lors, il n'y a pas lieu, tant que la succession n’est pas ouverte, à en faire autoriser l’acceptation. Ce n’estqu’au moment du décès que le gouvernement intervient, parce qu’alors seulement le droit de la commune est ouvert et certain.
Lorsque l’usufruit d’un bien a seul été légué à une commune, l’ordonnance qui en autorise l’acceptation doit, par application de l’article 619 du Code civil, fixer la durée de cet usufruit à trente ans, terme auquel la loi a borné tout usufruit qui n’est pas donné à des particuliers.
L’article 896 du Code civil a prohibé les libéralités entachées de substitution, c’est-à-dire celles dans lesquelles celui qui reçoit est obligéde conserver les biens donnés et de les rendre à une autre personne. Ainsi donc, le gouvernement ne saurait autoriser un établissement public à accepter toute donation entre vifs ou testamentaire qui contiendrait une substitution. Mais, pour cela, il faut que la charge de conserver et de rendre soit bien évidente, enfin que la substitution existe bien réellement. Il faut donc prendre garde à confondre la substitution avec toutes conditions légales que les donateurs ou testateurs peuvent imposer aux établissements donataires ou légataires, sous peine de perdre les avantages de la donation ou du legs, car il
DES COMMUNES
est «le principe que les volontés et les intentions «le ces bienfai teurs soient littéralement suivies et religieusement observées.
Outre les substitutions qui entraînent la nudité des libéralités, il peut y avoir, dans les actes de donations ou testamentaires, des conditions contraires aux lois ou à l'ordre public, telles, par exemple, que l’interdiction de jamais vendre, aliéner ou engager les biens donnés. Ces conditions doivent, en tous cas, être regardées comme non écrites. (,Cod. civ., art. 900.)
Il était impossible d’accorder, aux autorités municipales la faculté d’accepter ou de répudier, sans contrôle, les dons et legs qui sont faits aux communes ou aux établissements communaux. En voici la raison : si le don ou legs est conditionnel ou à titre onéreux, son acceptation pourrait entraîner quelque perte, et il en résulterait une sorte d’aliénation indirecte de la richesse communale. Il en serait de même si le legs, étant simple et sans condition , pouvait être répudié par la seule volonté du pouvoir municipal.
D’un autre côté, si la commune pouvait accepter le don ou le legs sans y être dûment autorisée, il pourrait arriver que l’iutérét des familles eût à souffrir de ce défaut de protection.
Une considération puissante s’opposait encore à ce que l’acceptation des dons et legs fut faite en tonte indépendance. Les biens possédés par des communes ou des établissements communaux sont en quelque sorte de mainmorte, en ce sens, qu’ils ne peuvent être vendus qu'avec les autorisations prévues par la loi. Si les communes pouvaient accepter indéfiniment tous les biens qui leur seraient légués ou donnés, il pourrait en résulter qu’une masse considérable de biens fût à la longue hors du commerce ou du moins hors de la circulation. Cet état de choses porterait à la fois préjudice à la richesse nationale, qui trouve des avantages dans la division des propriétés, et au trésor qui compte parmi ses principales ressources les droits successifs et de mutation.
Par ces divers motifs, le législateur ne pouvait pas permet-
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
ire que l'acceptation et la répudiation des dons et legs faits aux communes, ne dépendissent que de la décision du conseil municipal ; aussi a-t-il établi que ce conseil n’aurait qu'à délibérer sur ces objets.
Quant au droit de prononcer souverainement en cette matière, on a jugé qu’il ne devait pas seulement appartenir à l'administration, que c 'était un droit régalien ; qu’il était tout entier dans le domaine du prince, protecteur naturel de tous les intérêts, réformateur par sa sagesse et sa puissance de tous les abus que la loi ne peut, à cause de sa généralité, réprimer au fur et à mesure qu’ils surgissent.
Entre la commune prèle à s’enrichir par une libéralité, et des collatéraux dépouillés par celte même libéralité, il faut un juge sans passion. Le roi seul pouvait avoir ce caractère auguste. C’est aussi la disposition expresse de l’article 910 du Code civil, c’est aussi la prescription de la loi du 2 janvier
Le gouvernement est donc appelé à autoriser l'acceptation des libéralités faites aux communes ; il a également le droit de les réduire, de les rejeter, lorsque des considérations d'ordre public, l’intérêt même des communes, ou l’équité lui en font un devoir. Comme tuteur des intérêts généraux de lElat, comme tuteur des établissements publics, le gouvernement devait être chargé de cette mission. Les principaux éléments de ses déterminations sont : d'une part, la destination, l'utilité et la nécessité du legs, les services que le pays doit en attendre, la situation financière de la commune, les conditions plus ou moins onéreuses qui peuvent y être attachées. D’une autre part, le degré de parenté des intéressés réclamants, leur peu de fortune, les raisons plus ou moins louables qui ont déterminé le testateur à les priver de l'héritage auquel leur position semblait donner quelques droits , l'origine des biens légués , la nature des influences auxquelles le testateur a pu céder, enfin, et, en première ligne, le respect que méritent les actes de dernière volonté.
DES COMMUNES. 21 i
La loi a permis aux testateurs de disposer de leurs biens au préjudice de leurs héritiers légaux, suivant leur caprice, même en faveur de personnes que l’équité ou les bienséances devraient exclure, comment se fait -il donc qu’en exigeant l’autorisation du gouvernement pour l’acceptation des libéralités faites aux établissements publics, elle ait cté davantage préoccupée des intérêts des héritiers et ait voulu mettre ces établissements hors du droit commun et traiter avec moins de faveur les libéralités faites dans des vues de bienfaisance et d’utilité publique?
H est reconnu aujourd'hui, et la loi du 18 juillet 1837 l’atteste dans diverses dispositions, qu’il importe à la rapidité des affaires, à leur examen approfondi, que celles qui offrent peu d’importance soient traitées par les autorités locales, et que les pouvoirs centraux ne soient appelés à s’occuper que des affaires dont la valeur réclame et justifie leur intervention. C'est dans cet esprit qu’a été rédigé l’article 48 de la loi de juillet 1837 qui porte, relativement aux délibérations des conseils municipaux pour les dons et legs :
« Les délilnirations ayant pour objet l’acceptation des dons et legs d’objets mobiliers ou de sommes (C argent, faits à la commune et aux établissements communaux, sont exécutoires en vertu d’un arrêté du préfet lorsque leur valeur n'excède pas 3,000 fr., et en vertu d’une ordonnance du roi, lorsque leur valeur est supérieure ou qu'il y a réclamation des prétendants droit à la succession.
« Les délibérations -qui porteraient refus de dons et legs, et toutes celles qui concerneraient des dons cl legs d’objets immobiliers, ne sont exécutoires qu’en vertu d'une ordonnance du roi.
« Le maire peut toujours, à titre conservatoire, accepter les dons et legs, en vertu de la délibération du conseil municipal ; l'ordonnance du roi ou l'arrêté du préfet, qui intervient ensuite, a effet du jour de cette acceptation. •
L’ensemble des dispositions de l'article sus cité, modifie, en
administrations collectives.
ce qui concerne les communes et les établissements communaux, l'article 910 du Code civil et la loi du 2 janvier 1817 ; mais ces dispositions n’abrogent en rien celles de la législation antérieure sur la matière; seulement elles élargissent le cercle des attributions de l’administration locale, elles décentralisent dans une proportion plus forte l’action administrative, sans porter la moindre atteinte aux règles précédemment établies.
Consulté sur la question de savoir si l’article 48 do la loi de 1837 était applicable aux libéralités faites en faveur des établissements de bienfaisance, lorsque la valeur de ces libéralités ne s’élève pas au delà de 3,000 fr., et qu’il n’y a pas de réclamation de la part des héritiers, le ministre de l’intérieur a répondu, le 23 avril 1838 : • que la loi du 18 juillet 1837 n’est applicable aux établissements de bienfaisance que dans quelques points explicitement indiqués et que, dès lors, il convient de continuer à suivre, pour l’instruction des libéralités qui les concernent, la marche tracée parla législation antérieure, que, conséquemment, les préfets doivent, comme par le passé, adresser au gouvernement les pièces relatives aux dons et legs qui, dépassant 300 fr., doivent, aux termes de l’instruction du 8 février 1823, faire l’objet d’une décision royale. >
Le dernier paragraphe de l’article 48 précité a pour objet d’empécher la caducité des donations, dans le cas ou le donateur viendrait à décéder pendant le temps qui s’écoule entre l’acceptation provisoire du maire et l'acte qui autorise la commune à accepter définitivement la libéralité.
En effet, il résulte de la combinaison des articles 910,911, 931 et 932 du Code civil, que, pour qu’une donation au profit d’une commune engage le donateur, certaines formalités sont indispensables. Or, comme ces formalités entraînent des délais assez longs, les communes ont été exposées à perdre le bénéfice des donations déjà consenties en leur faveur ; sans autorisation, le donateur n’était point lié.
Aujourd’hui un semblable danger n'est plus à craindre, puisque l’article 48 de la loi du 18 juillet 1837 veut que les actes
DES COMMUEES. 215
d’autorisation aient effet du jour de l’acceptation provisoire du maire.
Mais, pour que le bénéfice de la loi nouvelle, sur ce point, ne puisse pas être contesté aux communes, il importe que leur acceptation provisoire ait lieu dans les formes solennelles prescrites par le Code civil, c’est-à-dire que le maire accepte la donation, soit dans l'acte même qui la constitue, soit par un acte séparé également authentique, et que, dans ce dernier cas, l’acceptation soit notifiée au donateur, conformément à l’article 932 du Code civil. Si cette précaution était négligée, les communes s’exposeraient aux inconvénients que le législateur a eu l’intention de leur éviter.
Il est à propos de faire remarquer qu’il est plus simple et moins onéreux d’accepter dans l’acte même de la donation, et que, par conséquent, ce mode doit être adopté par lescommuqes.
Ces instructions ne s'appliquent ni aux hospices ni aux bureaux de bienfaisance. (Extrait d’une cire. min. du 11 juillet 1839.)
S’il arrivait que le legs fût d’une valeur indéterminée, comme s’il s’agissait, par exemple, d’une libéralité à titre universel, le préfet devra, dans le doute, transmettre les pièces au ministre pour qu il soit statué par une ordonnance royale.
L’autorisation administrative donnée à un établissement public pour l’acceptation d’un legs ou don ne juge ni ne préjuge rien, soit sur la capacité de recevoir dans la personne morale du légataire, soit sur là légalité intrinsèque ou extrinsèque de la disposition. Ces questions restent entièrement dévolues à l’autorité judiciaire, l'administration n'ayant qu’à permettre, refuser ou restreindre l’acceptation de l’établissement public.
Tant que la commune n’est pas autorisée, elle n’a pas qualité pour réclamer l’exécution d’un legs, encore bien qu’il ne s’agisse que d’en fixer l’assiette ou la nature. (C. cass. 7 juillet 1834.)
Les legs faits aux communes sont assujettis au même droit que ceux faits aux particuliers. (L. 18 janvier 1831.)
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
Lorsqu’une libéralité est faite collectivement à une commune et à d’autres établissements publics, chacun de ccs établissements doit, par la même ordonnance, être autorisé à l’accepter en ce qui le concerne.
Les ordonnances qui refusent aux communes l’autorisation nécessaire pour accepter une libéralité ne sont précédées d’aucun considérant. Cette forme ne pourrait être suivie, dans tous les cas, sans entraîner de graves inconvénients. On se borne à viser l’opposition ou la réclamation des intéressés.
Les éléments de l'instruction pour les donations et legs consistent dans la production des pièces ci-après indiquées :
Pièces à fournir pour les donations :
1° L’acte de donation ou une expédition authentique;
2° Le certificat de vie du donateur ;
3° L’estimation de l’objet donné faite par expert cl certifiée par le maire;
4° Délibération du conseil municipal portant vote sur l’acceptation provisoire de la donation;
5° Renseignements aussi exacts que possible sur la position de fortune du donateur; l’adhésion ou l’opposition des héritiers à la donation ;
6° Le budget de la commune ;
7® L’avis du sous-préfet et celui du préfet, en forme «l’arrêté, faisant connaître leur opinion sur les causes de la libéralité, sur ses effets quant aux héritiers naturels, etc., etc., etc.
Pièces A fournir pour les legs :
1° Extrait du testament sur papier timbré et légalise par le président du tribunal ;
2® Extrait de l’acte de décès du testateur, également légalisé;
3° Délibération du conseil municipal contenant l’évaluation de l’objet légué, d’après le rapport d'uu expert, et vote d’acceptation provisoire du legs :
DES COMMUNES
4° Un étal de la situation financière de la commune ;
5° Copie de l'acte extrajudiciaire constatant que les heritiers connus ont été appelés à prendre connaissance du testament (1);
6° L’adhésion ou l’opposition de ces héritiers à la délivrance du legs;
7° Un état des biens laissés parle testateur, le degré de parenté de ses héritiers et leur état de fortune;
8° Si l’objet légué est un immeuble, un certificat du bureau des hypothèques constatant s’il est libre ou grevé;
9° S’il n’y a pas d’héritiers connus, acte de l'extrait du testament qui, dans ce cas, a dû être affiché de huitaine en huitaine, et à trois reprises consécutives, au chef-lieu de la mairie du domicile du testateur, et inséré dans le journal judiciaire du département ;
10° L’avis du sous-préfet et celui du préfet, en forme d’arrêté.
Les différentes pièces exigées pour l'instruction des affaires relatives aux donations et aux legs sont transmises au ministre de l’intérieur, et, sur le rapport de ce ministre, le maire est autorisé, s’il y a lieu, à accepter, au nom de la commune , la libéralité qui lui est faite, par une ordonnance délibérée dans le comité de l’intérieur, s’il n’y a pas de réclamation de la part des héritiers, et dans le conseil d’Etat, s’il y a réclamation, ou s’il s’agit de libéralités d’une valeur de 50,000 fr. et au-dessus.
Donation*» anonymes»
En principe, la donation anonyme doit être repoussée, parce
(t) Nous devons faire remarquer qu'aucune loi n’exige , sous peine de nullité de l’ordonnance rendue, que les héritiers connus du testateur soient mis en demeure de présenter leurs réclamations. Aussi , la réclamation tardive des héritiers naturels, auxquels la loi ne reconnaît aucun droit, ne saurait être prise en considération, du moment où le droit de la commune a été reconnu et consacré par une ordonnance royale.
ADMINISTRATIONS COI.IECTIVES.
qu’elle met le gouvernement dans l’impossibilité de connaître la position du donateur, celle des héritiers, et par suile d’apprécier la convenance de l'acceptation. Cependant , pour ne pas priver une commune ou un établissement public des avantages de la littéralité d’une personne qui désire garder l anonyme, on doit faire attester, par une personne honorable et connue , qui représentera le donateur, dans une déclaration sous seing privé, à produire, que celui-ci peut faire cette libéralité sans blesser aucune disposition du Code civil et sans nuire à sa famille.
Faite de cette manière, la donation anonyme peut être autorisée par ordonnance royale ou par le préfet, suivant les cas.
Dons nianiiels.
On entend par dons manuels les dons d’argent ou d’objets mobiliers, faits de la main à la main et sans acte.
Sous l'empire de l’ordonnance de 1731, il était généralement admis que les dons manuels, pour être vatides , n’avaient besoin d'autre formalité que la tradition de manu ad manum. On en a conclu naturellement qu’il devait en être de même sous l’empire du Code civil, qui, dans son article 932, porte que, tous actes portant donations, seront rédigés, etc., etc., et non point toutes donations.
D'ailleurs, en fait de meubles, la possession vaut titre (C. civ., art. 2279) : ce principe, à lui seul, nous paraîtrait suffisant
pour trancher la question Nous devons donc regarder
comme certain que l’acceptation des dons manuels, faits à une commune ou à un établissement communal, n’est pas soumise à l’autorisation préalable du gouvernement ou du préfet, surtout s'il ne s'agit que d’une somme modique. Plusieurs arrêts de cours royales et de la cour de cassation ont jugé dans ce sens, notamment un arrêt de cette dernière cour en date du 26 novembre 1833.
Mais il devrait en être autrement si le don manuel était fait
DES COMMUNES
à titre onéreux ou avait pour objet des droits incorporels et mobiliers, tels que des créances, des titres de succession, etc. Comme dans ces divers cas l’exécution des conditions, le recouvrement des créances, ou la reconnaissance des titres, pourraient entraîner la commune dans des dépenses supérieures à la valeur du don, il importe que l’autorité supérieure soit appelée à peser les avantages et les inconvénients de l’acceptation , pour l’autoriser ou l’interdire , suivant qu’elle le jugera convenable : dans une telle circonstance, l'administration doit exercer son droit de tutelle administrative.
Emprunte*.
L’emprunt ost un moyen exceptionnel de subvenir, à défaut d’autres ressources, à des dépenses extraordinaires et urgentes.
Les emprunts méritent une attention sérieuse ; ils excèdent, en général, la mesure d’une simple administration. L’autorité qui exerce la tutelle suprême doit veiller à ce que le présent ne rompromette [tas l'avenir, en dévorant des ressources par anticipation. La facilité d’emprunter a toujours été pour les communautés, comme pour les particuliers, une source de ruine ; aussi le législateur s’est-il attaché à prévenir ce danger pour la fortune communale. Sans doute, des nécessités impérieuses peuvent se présenter, et c’est pour cela que le droit d’emprunt a été accordé; mais il était indispensable de prendre toutes les précautions pour s’opposer aux abus de celte faculté nécessaire.
M. le ministre de l’intérieur s’est gravement préoccupé de cette question, et, après avoir donné, le 16 juillet 1840, des instructions remarquables sur les emprunts départementaux , il en a adressé de nouvelles, le 12 août 1840, sur le service des emprunts communaux : cette dernière circulaire est trop importante et se rattache trop directement à l’objet de notre travail, pour que nous négligions de la faire connaître; elle nous servira donc à rédiger cet article relatif aux emprunts.
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
* L’accroissement des populations, y est-il dit, lintérét de la salubrité, le bien-être des habitants, la tendance presque générale aujourd’hui vers l’amélioration et le progrès, le désir des fonctionnaires municipaux de marquer le temps de leur administration par des travaux durables, sont autant de raisons qui sont mises en avant pour obtenir les autorisations nécessaires pour contracter des emprunts communaux ; mais la multiplicité des demandes de cette nature, les abus de ce moyen tinancicr, les graves inconvénients qu'il eniraiue après lui , etc., doivent être pour les administrations locales des motifs puissants pour ne recourir à cette ressource, qui grève l’avenir au profil du présent, qu’avec beaucoup de réserve et en cas d’absolue nécessité ; le bien même veut être fait avec mesure autant qu'avec discernement, et une amélioration matérielle cesserait d'être un avantage si elle était acquise au prix d’un embarras financier.
< Nous savons tout ce qui peut être dit de spécieux, de fondé même en faveur du système des emprunts ; il est raisonnable et juste d’appeler la génération qui nous suit à supporter une partie du poids des travaux dont elle profilera autant et plus que nous-mêmes ; les intérêts à payer ne sont-ils pas plus que compensés par la plus prompte construction des voies de communication que le pays attend avec impatience , et par la plus prompte confection de travaux d'utilité publique? D'ailleurs, n'est-il pas une partie de ces travaux qui ne peut être entreprise avec avantage que lorsque la plus grande portion de la somme à dépenser est réalisée?
< Sans doute , des cas exceptionnels peuvent se présenter comme une juste application de ces principes ; mais, en général, le système des emprunts a des inconvénients trop graves pour que des administrateurs prudents doivent s'y exposer sans une impérieuse nécessité. Enchaîner l'avenir n'est au pouvoir de personne, et c'est une imprudence inexcusable que de se lier pour un long terme par la voie des emprunts; car, si des années calamiteuses survenaient, comment les communes sup-
DES COMMIMES.
porteraient-elles les charges trop lourdes qu’elles se seraient imposées? D’un autre côté, accoutumer de nombreux ouvriers à des salaires élevés , ne serait-ce pas s’exposer à jeter plus lard, dans les populations, des ferments de trouble ou au moins de mécontentement, si ces salaires ne pouvaient pas être continués? Il est donc du devoir du gouvernement de commander à cet égard une sage réserve ; les ressources nationales doivent toujours être disposées de façon à recevoir, au besoin , tout leur développement.
« On ne peut trop insister sur la nécessité de limiter la durée des emprunts communaux, afin d’éviter de prolonger la charge des intérêts au delà des bornes que prescrit une sage économie. En général , le conseil d’Etat se montre peu disposé à accueillir toute proposition d’emprunt dont le terme dépasse douze années.
< Les seuls moyens sur lesquels les communes puissent compter pour le remboursement des emprunts sont : un prélèvement sur les recettes ordinaires du budget communal ; une imposition de centimes additionnels ; une création de droits d’octroi ou autres taxes municipales; enfin, une coupe extraordinaire de bois.
« S'il s’agit de rembourser l'emprunt au moyen d’un excédant annuel de recettes, l’administration locale doit avoir soin de faire figurer dans le budget de chaque exercice, au chapitre des dépenses extraordinaires, outre le montant des intérêts décroissants, la somme affectée à l'amortissement du capital divisé en autant d'annuités que le comportent les termes de l’emprunt.
« Quant au remboursement par voie d’imposition extraordinaire, il n'y a qu’à suivre la marche légale.
< Mais les emprunts dont le gage repose sur l'augmentation des droits d’octroi ou sur le produit de toutes autres taxes municipales, exigent une attention plus particulière. En effet, la loi du 1 1 frimaire an vu, sur les recettes et dépenses publiques, dispose, article 56 , en ces termes : Les administrations muni-
222 administrations collectives.
cipalcs et bureaux centraux auront égard, dans leurs projets de taxes municipales , à ce que le tarif et le produit en soient, le plus qu’il se pourra , proportionnés au montant des sommes rigoureusement nécessaires.
» Or, les droits d’octroi ou autres taxes proposés comme moyen de remboursement d'un emprunt, ne peuvent l’être qu’à titre essentiellement temporaire, qu’à défaut de toute autre ressource, en cas d’urgence absolue, et à la condition que cet accroissement de charges, qui pèse plus particulièrement sur les classes nécessiteuses , sera strictement limité au terme du remboursement.
* Il peut être procédé à la réalisation des emprunts communaux de deux manières, à savoir : par adjudication avec publicité et concurrence, ou par traité de gré à gré avec la caisse des dépôts et consignations.
t Ce dernier mode est préférable à tous égards , en ce qu il simplifie les formes et procure à la commune des facilités qu’elle ne rencontre pas toujours dans le concours des particuliers ;
néanmoins, il peut y avoir quelquefois avantage ou convenance à ce que les habitants s’associent, en y engageant leurs capitaux, au succès d’une opération qui intéresse la communauté ; et, dans ce cas, à égalité de conditions, rien n’empêche que ce dernier mode soit préféré. Les formalités à observer et la marche à suivre, dans les emprunts à contracter avec la caisse des dépôts et consignations sont tracées dans une instruction ministérielle insérée dans le Répertoire administratif , tome 7, page 321.
« Il n’est pas hors de propos de faire observer que tout système d'emprunt, par l'effet duquel la dette de la commune serait divisée en coupons transmissibles par voie d'endossement , comme effet de commerce, ne serait point accueilli : il en serait de même pour les emprunts avec prime qui ne tendraient qu’à établir un jeu de loterie interdit parla loi.
« Un conseil municipal ne peut, sans remplir les formalités exigées en matière d’emprunts, traiter avec un entrepreneur pour la construction d’un édifice , l’ouverture d’une rue , ou
DES COMMUNES
toute autre opération d’utilité communale , avec stipulation que cet entrepreneur ne sera payé qu’en plusieurs années, et à charge par la commune de lui tenir compte de l’inlérél de ses avances. De semblables conventions seraient considérées comme des emprunts déguisés. Toutefois, dans la pratique, surtout à l’égard des petites communes, l’application rigoureuse de celle règle est abandonnée à la prudence des préfets.
« Toute réalisation d’emprunt à l’époque fixée est considérée comme obligatoire , à peine de péremption de l’autorisation accordée-: à ce sujet, le comité de l'intérieur a posé en principe que toute prorogation d'emprunt constitue une obligation nouvelle qui exige une autorisation spéciale rendue dans les formes usitées pour l’emprunt lui-méme.
* La destination des emprunts ne peut recevoir aucun changement. >
Autrefois, pour obtenir l’autorisation d’emprunter, il fallait des lettres patentes enregistrées. Voici les règles (pic l’on doit suivre aujourd’hui :
D'après les articles 41 et 42 delà loi du 18 juillet 1837, loi qui, à l'égard des emprunts, ne fait que reproduire la disposition de la loi du 15 mai 1818 , l'adjudication d’un emprunt n’est définitive que par ordonnance du roi pour les communes ayant moins de 100,000 fr. de revenu, et par une loi s’il s'agit d’une commune ayant un revenu supérieur. Néanmoins, en cas d’urgence et dans l’intervalle des sessions, une ordonnance du roi pourra autoriser les communes , dont le revenu est de 100,000 fr. et au-dessus, à contracter un emprunt jusqu'à concurrence du quart de leurs revenus ; quant aux productions à faire à l’appui des propositions, elles doivent se composer des pièces suivantes :
Pièce * à produire pour obtenir t' autorisation d'emprunter.
1° Délibération motivée du conseil municipal énonçant, outre la demande en autorisation d'emprunter, le taux de l’intérêt, le
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
mode et les termes du remboursement, ainsi que les ressources à l’aide desquelles la commune se propose d’y pourvoir et qui doivent être régulièrement votées;
2° Un relevé présentant, dans des colonnes distinctes, le total des recettes et dépenses ordinaires , d’après les comptes des trois derniers exercices , afin qu’on puisse juger, par la moyenne des revenus ordinaires, si la commune est en mesure de se libérer dans le temps fixé ;
3° Un état dûment certifié des dettes de la commune (emprunts antérieurs ou autres engagements obligatoires, travaux extraordinaires en cours d’exécution, etc., etc.), en un mot, le passif de la caisse municipale ;
4° Le projet des travaux à exécuter ou l'énoncé des charges auxquelles l’emprunt proposé a pour but de subvenir;
5° Le budget communal réglé pour l’exercice courant ;
6° L’avis du sous-préfet et celui du préfet, en forme d’arrêtés.
Aux termes de l’article 42 de la loi du 18 juillet 1837, dans les communes dont les revenus sont inférieurs à 100,000 fr., toutes les fois qu’il s’agit d'emprunts , les plus imposés aux rôles de la commune sont appelés à délibérer avec le conseil municipal, en nombre égal à celui de ses membres en exercice: ces plus imposés sont convoqués individuellement par le maire, au moins dix jours avant celui de la réunion. Lorsque les plus imposés appelés sont absents , ils sont remplacés, non pas par des fondés de pouvoir, mais par les plus imposés portés après eux sur le rôle : ce sont leurs véritables représentants, les seuls que la loi pouvait accueillir. Si, au jour fixé, tous les imposés ne se sont pas rendus, le maire convoque à la place des manquants ceux qui les suivent sur la liste ; et, en résultat, n’y eûtil qu’un seul des plus imposés présent, la délibération est valable, pourvu que tous les conseillers municipaux en exercice y aient pris part. (Cire. min. 27 mars 1837.) La loi n’exige pas en effet qu’ils soient présents, elle veut qu’ils soient convoqués. (Lettre min. 26 juin 1839; l)av., pag. 344.)
DES COMMUNES
Cette adjonction des plus imposés de la commune est une mesure d’équité encore plus qu’un hommage rendu au principe du vole de l'impôt par l’imposé. Si les villes qui ont plus de 100,000 fr. de revenu sont dispensées de l'obligation d’appeler les plus imposés , cela tient à la composition des conseils municipaux des villes et à la nature différente des intérêts de cité qui éloignent les motifs qui ont déterminé l’adjonction des plus imposes dans les communes moins importantes. l)u reste, dans l’un comme dans l’autre cas, les autorités locales ne sont pas affranchies de l’obligation où elles peuvent être placées par les luis et règlements de consulter toutes les opinions du pays par une information de commodo elincommodo.
L’adjonction des plus imposés aux conseils municipaux a souvent mis en opposition la pensée législative et les nécessités de la pratique, toutes les fois qu’il a fallu faire l'application des articles 2 et 42 de la loi du 18 juillet 1837. Aussi M. le ministre de l'intérieur, dans sa circulaire du 14 février 1843, transmet les décisions du conseil d’Etat sur deux questions qu'il a cru devoir lui soumettre à ce sujet. Voici ces questions :
« Dans quelle forme doit être faite la convocation des plus
< imposés, de manière que le remplacement des absents puisse » s’opérer utilement et légalement ?
• Si les plus imposés, en état d’incapacité légale, tels que les
* mineurs, les femmes mariées séparées de biens, les veuves, « enfin les personnes morales, telles que les établissements pu-
* blics, les sociétés anonymes, etc., etc., sont admis à se faire
* représenter au conseil municipal , et s’ils doivent , en consét quence, être convoqués? »
Sur la première question, le conseil d’Etat a répondu :
« Qu’il est toujours facile au maire de la commune de s’as-
< surer si les plus forts contribuables qu’il doit indistinctement « convoquer, présents ou absents, pourront assister à la réu-
* nion au jour fixé; que, dans la prévision de l’absence de
* quelques-uns d’entre eux , rien ne s'oppose à ce qu’il con- « voque en même temps, pour les remplacer, et toujours en
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
« suivant l'ordre décroissant du rôle des contributions, un cori tain nombre de contribuables ; que la convocation de ceux-ci « ne saurait porter atteinte au droit qui demeure réservé aux « plus imposés de siéger avant tous autres, droit qu’ils peuvent « toujours revendiquer en se présentant avant la séance ; qu'il « suffit, en principe , que les plus imposés ne puissent prétent dre qu'ils ont ignoré la convocation , mais qu'il est convc- < nable que celte convocation soit notifiée comme les autres « actes administratifs qui s'adressent aux citoyens individucl-
• leinenl. > (Avis du 21 décembre 1812.)
Quant à la seconde question, le conseil d'Etat a répondu :
« Que, considérant que, dès qu’il s'agit de la défense d'inlé- « rôts généraux et publics, elle ne peut être confiée qu’à des « personnes capables d’exercer par elles-mêmes leurs droits ci-
• vils, et qu’en dehors des actions civiles pour lesquelles le « tuteur, le curateur ou les administrateurs d’établissements « publics sont chargés par la loi de représenter les mineurs , « ils ne sauraient agir en leur lieu et place pour l’exercice des « droits que les mineurs ne peuvent exercer eux-mômes,
II est d'avis
< Que les ptus imposés en état d’incapacité légale , tels que c les mineurs et les interdits, les femmes mariées séparées de « biens, les veuves, enün les personnes morales, telles que les « établissements publics , les sociétés anonymes , etc. , etc., ne « sont pas admis à se faire représenter au conseil municipal , « et qu’en conséquence, ils ne doivent pas être convoqués. »
Dans sa circulaire suscitée, M. le ministre de l’intérieur déclare acquiescer pleinement à ccs principes posés par le conseil d’Etat le 21 décembre 1842.
Lorsque l’affaire est parvenue à son état d’instruction , le sous-préfet, à qui les pièces sont adressées, les transmet, avec ses observations, au préfet du département, qui, lui-méme, adresse le tout , avec son avis, au ministre de l’intérieur.
Une circulaire du ministre de l’intérieur, en date du 13 juillet 1841, indique la conduite que devront tenir les villes ou
DES COMMUNES
communes, dûment autorisées, qui seront dans l'intention de contracter des emprunts à la caisse des dépôts et consignations.
Impositions extraordinaires.
Un des principes fondamentaux du droit public de la France, c’est qu’aucune contribution ne doit être levée si elle n’a été votée par les représentants des citoyens : dans la chambre des députés pour les dépenses générales de l’Etat, dans les conseils généraux pour les dépenses départementales, dans les conseils municipaux pour les dépenses communales.
Mais, d’un autre côté, la loi a déterminé les dépenses obligatoires des communes, et quand la loi a prononcé, il faut qu’elle soit exécutée. Or, comment le serait-elle , si l’on pouvait la violer par un refus ou l’éluder par une allocation insuffisante? C’est ce danger que l’article 39 de la loi du 18 juillet 1837 a eu pour but d’éviter.
Cet article, un des plus importants de la loi, consacre, dans le droit d'inscription d’office, une innovation que la controverse a présentée tour à tour comme un bien et comme un mal. Mais, qu’on le remarque bien, il ne s’agit que des dépenses obligatoires et il était indispensable de créer les voies et les moyens nécessaires pour y subvenir.
Aux termes de cet article 39 de la loi du 18 juillet 1837, si un conseil municipal n’allouait pas les fonds exigés pour une dépense obligatoire, ou n’allouait qu’une somme insuffisante, l’allocation nécessaire serait inscrite au budget par ordonnance du roi, pour les communes dont le revenu est de 100,000 fr. et au-dessus, et par arrêté du préfet, en conseil de préfecture, pour celles dont le revenu est inférieur, toutefois, après délibération préalable du conseil municipal.
S’il s’agit d’une dépense annuelle et variable, elle sera inscrite pour sa quotité moyenne pendant les trois dernières années. S'il s’agit d’une dépense annuelle et fixe de sa nature ou
administrations collectives.
d’une dépense extraordinaire, elle sera inscrite pour sa quotité réelle.
Si les ressources de la commune sont insuffisantes pour subvenir aux dépenses obligatoires inscrites d'office en verlu du présent article, il y sera pourvu par le conseil municipal, ou, en cas de refus de sa part, au moyen d’une contribution extraordinaire établie par une ordonnance du roi, dans les limites du maximum qui sera fixé annuellement par la loi de finances, et par une loi spéciale, si la contribution doit excéder ce maximum.
Dans tous les cas, comme le conseil municipal, qui a refusé la contribution extraordinaire ou une allocation suffisante pour les dépenses obligatoires, a pu être induit en erreur, la loi a voulu qu’il puisse revenir sur sa première décision et qu’il soit mis en demeure de la réformer. C’est un hommage rendu à ses droits et un appel fait à scs devoirs; aussi l’autorité supérieure ne peut passer outre sans provoquer une nouvelle délibération.
Il résulte de ce qui précède qu’il ne faut rien moins qu'une nécessité absolue pour qu’une imposition puisse être levée sans le vote des corps électifs qui, aux divers degrés de notre organisation administrative, interviennent dans l'établissement des impôts. Quand celle nécessité existe, l’autorité royale peut tente intervenir pour la déclarer et pour remplacer le consentement des organes légaux des citoyens.
Maintenant, examinons les dispositions de l’article 40 de la loi du 1» juillet 1837 ; cet article est ainsi conçu :
* I,cs délibérations du conseil municipal, concernant une contribution extraordinaire destinée à subvenir aux dépenses obligatoires, ne seront exécutoires qu’en vertu d’un arrêté du préfet, s’il s’agit d’une commune ayant moins de 100,000 fr. de revenu, et d’uue ordonnance du roi, s’il s’agit d'une commune ayant uu revenu supérieur.
« Dans le cas où la contribution extraordinaire aurait pour but de subvenir à d'autres dépenses que les dépenses obliga-
DES COMMUNES
loires, elle ne pourra être autorisée que par une ordonnance du roi, s'il s'agit d'une commune ayant moins de 100,000 fr. de revenu, et par une loi, s'il s’agit d’une commune ayant un revenu supérieur. »
De plus, la même loi exige (art. 42), et il est de principe que, dans les communes dont les revenus sont inférieurs à 100,000 fr., toute délibération ayant pour objet une imposition extraordinaire, affectée à une dépense quelconque, obligatoire ou facultative, nécessite l'appel des plus forts contribuables. Néanmoins, est dispensé de celle formalité : 1° le vote des centimes spéciaux affectés à l'entretien des chemins vicinaux; 2° le vole des centimes applicables au service de l'instruction primaire; 3° enfin, le vote des centimes ordinaires alloués de droit pour subvenir aux dépenses municipales.
La tendance à faire des dépenses hors de proportion avec leurs revenus ordinaires et à y suppléer par des impositions extraordinaires, se fait remarquer dans un grand nombre de communes ; il est donc urgent d’opposer une digue à cette tendance et de ne pas autoriser d'impositions destinées à des dépenses qui ne réuniraient pas ces principaux caractères d’être à la fois : 1° à la charge de la commune ; 2° d’une évidente nécessité; 3° d’une urgence imminente; 4° enfin, autant que possible accidentelles cl passagères, hors le cas où il s'agit de charges obligatoires cl où la commune est dépourvue de toute autre ressource.
Dans l’ancien état delà législation, c'est-à-dire en vertu des lois des 15 mai 1818 et 28 juillet 1824, aucune contribution extraordinaire quelconque n'était autorisée par les préfets ; l’autorité de la loi ou celle du roi était toujours nécessaire. Aussi, l'article 40 sus cité introduit une innovation importante qui s’étend à la plus grande partie des communes rurales. Désormais, les communes qui ont moins de 100,000 fr. de revenu n’auront plus à craindre les lenteurs de la correspondance, la multiplicité des travaux du conseil d’Elat ; une simple approbation du préfet régularisera la perception des centi-
administrations collectives.
mes additionnels volés pour subvenir à leurs dépenses obligatoires. De cette manière, une partie des attributions du gouvernement, en matière d'impositions communales, est déférée aux préfets sans restriction, et l'action du pouvoir administratif est décentralisée au profit de la plus prompte expédition des affaires, sans rien changer du reste aux règles préexistantes.
Comme il est juste que, lorsque de nouvelles charges doivent atteindre la propriété , ceux-là qui doivent en supporter la plus lourde part, aient eux-mèmes contribué à la voter, la loi du 18 juillet 1837, dans son article 42, veut que, daus les communes ayant moins de 100,000 fr. de revenu, les plus imposés aux rôles de la commune soient appelés à délibérer avec le conseil municipal, toutes les fois qu’il s’agira de contributions extraordinaires. Pour la forme, le mode et la régularité de la convocation, on devra suivre l’avis du conseil d'Etat du 21 décembre 1842, rapporté plus haut à la fin de l’article Emprunts.
Si, au jour fixé parla convocation, les plus forts contribuables ne se rendent pas à la réunion, en nombre égal à celui des membres du conseil municipal en exercice, ils sont remplacés par ceux qui les suivent sur la liste des plus imposés et non pas par des fondés de pouvoirs. Et, comme il est de principe que le conseil municipal elles plus imposés réunis, ne forment qu’un seul et même corps délibérant, les dispositions de l’articlè 28 de la loi du 18 juillet 1837, sont applicables à ces réunions. Si donc, après la troisième convocation, il y avait absence complète des conseillers municipaux et des plus haut taxés, la proposition du maire représenterait légalement la délibération. Dans ce cas, la dépense étant obligatoire, le préfet serait compétent pour rendre exécutoire, par un arrêté, cette délibération, ou plutôt l’acte qui en tient lieu, conformement à l’article 40.
Mais, si le maire lui-même ne se rend pas à la réunion, ou bien s’il y a refus expressément formulé, soit de la part des membres présents, soit de celle du maire, à défaut d'autres appelés, le préfet alors, et seulement dans ce cas, doit sou-
des communes. 231
meure le refus de se réunir ou la délibération de refus à Pau* torilé supérieure, pour qu’il soit statué par une ordonnance royale, nus termes de l’article 39 de la loi du 18 juillet 1837.
Les impositions extraordinaires ne doivent pas dépasser 20 centimes par chaque nature de contribution, et bien entendu que les centimes affectés aux chemins vicinaux, à l'instruction primaire, etc., etc., doivent rester en dehors du déficit à couvrir par l'imposition. (Cire. 18 mai 1818.)
Aux termes d’une instruction ministérielle du 27 mars 1837, désormais toute imposition de centimes additionnels pour dépenses d’utilité communale, quel qu’en soit l’objet, sera établie au principal des quatre contributions directes de la commune, c’est-à-dire sur les contributions foncière, des portes et fenêtres, personnelle et mobilière, et des patentes. Il n’y a d’exception à cette règle que pour l’imposition relative aux salaires des gardes champêtres, et qui est régie par une disposition spéciale de la loi du 21 avril 1832. Elle doit continuer à être assise sur la contribution foncière seulement.
Les pièces à produire à l’appui des propositions d’impositions extraordinaires, varient suivant la nature des dépenses qui nécessitent ce moyen extrême ; et nous répéterons ici que, dans leurs délibérations à ce sujet, les conseils municipaux ne sont obligés d'appeler les plus forts imposés que dans les communes ayant moins de 100,000 fr. de revenu. Dans l’énumération des pièces à produire pour l’instruction des demandes en autorisation, nous allons nous occuper de ces dernières communes ; quant à celles qui jouissent d'un revenu de plus de 100,000 fr., on saura que les pièces à produire sont absolument les mêmes; seulement, pour ces communes, l'assistance des plus forts imposés n’est nullement nécessaire
Dossier relatif à une imposition extraordinaire pour dépenses facultatives annuelles :
1° Délibération du conseil municipal avec l’adjonction des
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
plus imposés au rôle, conformement à l’article 42, exprimant le voie d’uu impôt extraordinaire, sa quotité et son objet ;
2° Un tableau d’émargement des membres du conseil et des plus imposés présents à la séance;
3° La liste des plus imposés dressée par le percepteur et visée par le maire ;
4° Certificat du percepteur attestant si la commune est ou non grevée d'autres impositions du môme genre, pour l’exercice ou les exercices auxquels cette contribution extraordinaire est applicable; et, dans le premier cas, le nombre de centimes déjà autorisés ;
5° Budget proposé pour l’exercice qu’il s’agit d’imposer ;
6° Tableau analytique de toutes les contributions directes sur lesquelles l’imposition extraordinaire doit porter;
7° Avis du sous-préfet et celui du préfet.
Dossier relatif à une imposition extraordinaire pour acquisition s d'immeubles :
Outre tontes les pièces exigées pour l’instruction des demandes en autorisation pour acquisitions, page 203 ci-dessus, on devra produire les pièces indiquées plus haut pour une demande en imposition extraordinaire pour dépenses facultatives, n°* 1, 2, 3, 4 et 6.
Dossier relatif à une imposition extraordinaire pour travaux aux édifices communaux :
Outre les pièces indiquées plus haut pour une demande en imposition extraordinaire pour dépenses facultatives aux nos I , 2, 3, 4, 5 et 6, il faut produire :
1° Plan et devis, avec détail estimatif et cahier des charges;
2° S’il s’agit d’une construction neuve, les plans, coupes et élévations dans la forme indiquée pour les travaux de constructions ;
DES COMMUNES. 233
3° Si l'édifice est consacré au culte, le budget de la fabrique ;
4° L’avis du sous-préfet et celui du préfet.
jV. B. Pour les travaux des chemins vicinaux, il n’est pas indispensable que les demandes en imposition extraordinaire soient accompagnées des projets approuvés; cette justification n’a jamais été exigée et elle parait superflue en raison des garanties que présente le concours des autorités appelées par la loi à déterminer le classement des chemins, leur direction et les moyens d'exécution des ouvrages.
Dossier relatif à une imposition extraordinaire pour frais de
procès :
Outre les pièces indiquées plus haut pour une demande en imposition extraordinaire pour dépenses facultatives aux n°* 1, 2, 3, 4, 5, 6, il faut produire :
1° Expédition de l’arrété du conseil de préfecture qui a autorisé la commune ù plaider ;
2° Expédition des jugements et arrêts, s’il y a chose jugée, accompagnés des pièces qui s’y rattachent;
3° Etat des frais dûment taxés par l’autorité judiciaire. Cette condition est de rigueur;
4° Avis du sous-préfet et celui du préfet.
Dossier relatif à une imposition extraordinaire d’office :
f° La délibération portant refus du conseil municipal et des plus haut taxés, ou l’attestation du maire que les trois convocations fuites en exécution de l'article 26, loi du 18 juillet 1837, ont été sans succès ; '
2° Les pièces indiquées aux n°' 4, 5, 6, pour une demande en imposition extraordinaire pour dépenses facultatives;
3" Un arrêté du préfet;
4" S’il s'agit de condamnations judiciaires, les autres pièces
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
mentionnées plus haut pour une demande en imposition extraordinaire pour frais de procès.
Les propositions d’impôts extraordinaires doivent être adressées au ministre avant le lor juin ; ce délai de rigueur est conforme aux dispositions du décret du 28 août 1810, sur le recouvrement général des impôts, ainsi qu'a la circulaire ministérielle du 10 septembre 1810; mais des instructions subséquentes des 27 mars 1837 et 13 septembre 1838 ont prorogé ce délai jusqu’au 30 juin de chaque année, au plus tard.
Lue circulaire du 21 octobre 1 840 invite les préfets à s’abstenir, autant que possible, d'autoriser les dépenses facultatives qui, n’étant pas d’une absolue nécessité, pourraient donner lieu à des impositions extraordinaires. Quant aux dépenses obligatoires, on doit également examiner avec soin si les travaux ou réparations qui les motivent ne pourraient pas être retardés sans trop d’inconvénients.
Procès.
La commune, agissant par son corps municipal, devient une personne morale qui possède et gère sa propriété; elle doit donc pouvoir recourir à la justice pour revendiquer ses droits ou pour repousser les attaques dont elle peut être l’objet. Elle est représentée par son maire, soit en demandant, soit en défendant ; mais on a reconnu que les communes pouvaient être facilement entraînées, par des espérances trompeuses ou des apparences mensongères, dans des procès dont les frais devenaient des charges accablantes pour leurs finances. Aussi, la loi du 28 pluviôse an 8, rappelant elle-même d’anciens règlements dont le but avait été d’élever une digue contre l’introduction trop facile des procès, établit que nulle commune ne pourrait introduire une action en justice, sans y être autorisée par le conseil de préfecture.
La loi du 18 juillet 1837 reproduit cette disposition dans son article 49; nous allons en donner le texte aussi bien que de tous ceux qui se rapportent aux actions judiciaires.
DES COMMCNES.
Art. 49. Nulle commune ou section de commune ne peut introduire une action en justice sans être autorisée par le conseil de préfecture.
Après tout jugement intervenu, la commune ne peut se pourvoir devant un autre degré de juridiction qu'en vertu d’une nouvelle autorisation du conseil de préfecture.
Cependant, tout contribuable inscrit au rôle de la commune a le droit d'exercer, à ses frais et risques, avec l’autorisation du conseil de préfecture, les actions qu’il croirait appartenir à la commune ou section, et que la commune ou section, préalablement appelée à en délibérer, aurait refusé ou négligé d’exercer.
La commune ou section sera mise en cause, et la décision qui interviendra aura effet à son égard.
L'état de tutelle des communes rend indispensable l’autorisation du conseil de préfecture : en cas de refus, les communes peuvent se pourvoir devant le conseil d’Etat. Les maires qui représentent les communes en justice doivent toujours avant d’intenter aucun procès :
1° Faire délibérer le conseil municipal ;
2U Obtenir l’autorisation du conseil de préfecture.
A défaut de délibération du conseil municipal, le maire serait sans qualité pour demander au conseil de préfecture l’autorisation de plaider.
Une fois l'autorisation donnée, elle ne peut être révoquée ; mais les conseils de préfecture sont libres de revenir sur leur refus d’autorisation, lorsqu'ils se trouvent plus éclairés par la production de nouveaux titres et documents, à moins que, sur l’arrêté de refus, il ne soit intervenu des jugements irrévocables.
Les conseils de préfecture doivent se borner à autoriser ou à refuser, sans jamais s’ériger en juges du procès. S’ils autorisent, le débat s’ouvre contradictoirement devant les tribunaux ; s’ils refusent, l’affaire, après l’expiration des délais du pourvoi au conseil d’Etat, délais réglés par l’article 50 de la loi, est
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
jugée par défaut, et obtient, à la suite des significations et délais prescrits par la loi, l’autorité de la chose jugée.
Dans le cas où un arrêté de conseils de préfecture refuse à une commune l’autorisation d'ester en justice, et que le conseil municipal veut exercer son droit de recours au roi en conseil d'Etat, alors les pièces doivent être adressées directement à M. le ministre de la justice, président du conseil d'Etat, au lieu d’être transmises à la préfecture. Ce mode d’envoi direct a pour but d’éviter des lenteurs souvent préjudiciables aux intérêts des communes et est recommandé parM. le ministre de l’intérieur dans sa circulaire du 1er juillet 1810.
Pour pouvoir obtenir l’autorisation du conseil de préfecture d’introduire une action en justice, il faut produire à l’appui de cette demande :
1° La délibération du conseil municipal approuvant l’action ù introduire;
2° Tous les actes et litres sur lesquels la commune prétend établir ses droits;
3° Une consultation signée de trois jurisconsultes nommés par le préfet.
Cette consultation, exigée par un décret du 17 avril 1812, n’est pas de rigueur dans tous les cas. Ou doit comprendre que celle précautiou n’est impérieusement utile que dans les affaires d'une certaine importance. Il en est de même pour les actions que les communes veulent intenter contre l’Etat; le mémoire qu’elles doivent, dans ce cas, remettre à l’autorité administrative, doit être précédé d’une consultation de trois jurisconsultes. (Décr. des 18 décembre 1810 cl 11 janvier 1813.)
L’autorisation ne doit être refusée à une commune que sur la manifeste injustice ou la complète nullité de ses moyens.
Au maire seul appartient le droit de représenter valablement la commune (cependant un adjoint peut être délégué pour suivre un procès); la révocation, la suspension ou le décès du maire pendant l’instance n’cmpèche pas son successeur de suivre l’action autorisée; les communes ne meurent jamais, et
DLS COMMUNES.
c’est au représentant de la commune et non à l’homme que l’autorisation est donnée.
Les maires qui plaident sans autorisation sont condamnés aux dépens, en leur nom personnel.
Le principe de la nécessité de l’autorisation doit, toutefois, quelle que soit sa généralité , souffrir quelques exceptions. Ainsi, l'autorisation n’est pas nécessaire :
1* Pour défendre à une demande en péremption d'instance formée contre les communes (L. 14 décembre 1789; C- cass. 26 mars 1834), ou pour défendre à une opposition formée contre les réclamations d’une commune (Art. 63, L. 18 juillet 1837);
2° Pour défendre en matière correctionnelle ou criminelle (Cons. d’Et. 22 février 1821);
3° Pour défendre sur les suites d’un jugement en dernier ressort (C. cass. 3 août 1830, 17 novembre 1831) ;
4° Pour suivre l'exécution des jugements rendus par les tribunaux, et pour plaider sur les difficultés que peut faire naître cette exécution (C. proc. civ., art. 1032; C. roy. de Douai, 3 août 1820) ;
5° Pour se pourvoir au conseil de préfecture, dans les contestations qui sont de son ressort, ou au conseil d’Elat, soit contre les arrêtés du conseil de préfecture, soit contre des décisions ministérielles , soit contre des ordonnances royales qui leur porteraient préjudice (Cons. d’Et. 10 février 1826 et 1or novembre 1826);
6° Pour faire des actes conservatoires qui empêchent la déchéance de certains droits , sans en compromettre aucun , comme, par exemple, des actes d’appel principal ou incident, sauf à réclamer ensuite l’autorisation avant de plaider au fond;
7° Pour former toutes demandes incidentes (C. cass. 12 janvier 1821);
8° Pour opposer en justice la nullité de procédures accomplies sans l’autorisation préalable ;
9® Pour assigner devant les tribunaux le propriétaire d’une maison menaçant ruine, et pour en faire ordonner la démolition. (C. cass. 14 août 1832.)
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
Autrefois, le défaut d’autorisation pour plaider entachait la procédure d’une nullité absolue ; aujourd'hui , cette nullité n’est plus que relative. Les communes peuvent proposer la nullité en tout étal de cause ; mais leurs adversaires ne peuvent la leur opposer, pas plus qu’à un mineur, à un interdit, à une femme mariée. (C. civ., art. 1 125 ; C. cass. 2 février et 23 avril 1833.)
Les garanties établies en faveur d’une partie ne peuvent tourner contre elle ; le défaut d’autorisation ne se présume pas, il se prouve. Si la commune a gagné, on peut supposer que l’autorisation lui aurait été donnée ; si elle a perdu , on pourrait supposer que celle même autorisation lui aurait été refusée.
L’autorisation de demander la délivrance d’un legs implique celle de plaider sur les effets de celle délivrance. (21 novembre 1819.)
Le deuxième paragraphe de l’article 49 a pour but d’assurer aux intérêts communaux toute la sollicitude d’une tutelle vigilante. A chaque degré de juridiction , une autorisation nouvelle, voilà le principe sans nulle exception. Néanmoins, quelques personnes ne veulent pas reconnaître une juridiction nouvelle dans l’exercice d’un appel au pouvoir qui a prononcé, et elles prétendent que l’autorisation première accordée aux communes emporte autorisation implicite d’interjeter appel au cas où elles succomberaient en première instance.
M. llenrion de Pansey ne partage pas cette dernière opinion ; il croit que les communes condamnées par un premier jugement peuvent seulement , sans être autorisées , signifier qu’elles en appellent, parce que cet acte est purement conservatoire, mais que, pour suivre cet appel, il leur faut une nouvelle autorisation , à moins que l’arrêté du conseil de préfecture ne portât au moins implicitement qu’en cas de non succès elles sont autorisées à parcourir tous les degrés de juridiction.
Cette opinion nous semble sage et en harmonie autant avec la lui de juillet 1837 qu’avec la sollicitude de la tutelle admi-
JtfcS COMMIMES.
nislrativc; car l'intervention du conseil de préfecture peut, en défendant do suivre , après un nouvel examen de l'affaire et d'après les documents fournis par les débats, éviter des frais considérables aux établissements communaux.
Le troisième paragraphe de l'article 49 contient une disposition nouvelle, en vertu de laquelle tout contribuable a le droit d’exercer à ses frais et risques les actions qu'il croirait appartenir à la commune, et que celle-ci, préalablement mise en demeure, aurait refusé ou négligé d'exercer. Eu effet, outre que tous les droits de la commune intéressent chacun de ses habitants, il en est quelquefois qui se lient directement à l’intérêt particulier de quelques-uns de ces habitants, et pour l’exercice desquels ces derniers ne doivent pas être entravés par le mauvais vouloir ou l’indillércnce du conseil municipal. La nécessite de recourir au conseil de préfecture est une garantie contre les abus qui pourraient naître d’actions qui seraient évidemment formées dan6 un esprit de chicane ou d’inimitié personnelle.
Il résulte du quatrième et dernier paragraphe de l’article 49 que le jugement qui intervient a effet contre la commune, s’il lui est contraire, et à son profil, s’il lui est favorable.
Art. &0. La commune, section de commune, ou le contribuable auquel l’autorisation aura été refusée, pourra so pourvoir devant le roi en conseil d’Etat ; le pourvoi sera introduit et jugé en la forme administrative ; il devra, à peine de déchéance, avoir lieu dans le délai de trois mois, à dater de la notiiicalion de l’arrêté du conseil de préfecture.
Ainsi donc , attendu que les arrêtés d'autorisation ne sont que des actes de tutelle , le législateur a voulu que le pourvoi fût jugé dans la forme administrative et non par la voie contentieuse.... Dans ce cas, les maires devront directement adresser les pièces à M. le ministre de la justice. (Cire. min. 1er juillet 1840.)
Art. 51. Quiconque voudra iutenter une action contre une section de commune, sera tenu d’adresser préalablement au
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préfet un mémoire exposant les motifs de sa réclamation ; il lui en sera donné récépissé.
La présentation du mémoire interrompra la prescription et toutes déchéances.
Le préfet transmettra le mémoire au maire avec l'autorisation de convoquer immédiatement le conseil municipal pour en délibérer.
Cette obligation, imposée aux particuliers, a pour objet d'assurer à l’administration le moyen d’empôchcr les commîmes de soutenir des procès injustes ou onéreux, et non pas de lui donner le droit de statuer sur le fond litigieux et de refuser au demandeur l’autorisation de plaider contre la commune. En pareille occurrence, très-souvent le préfet termine l’affaire à l'amiable. La délibération du conseil municipal est une sorte de contre-mémoire destiné à établir la cause.
Il est rare qu’on refuse l’autorisation ù une commune défenderesse ; la raison en est que la défense est de droit naturel, et que la possession immémoriale ou trentenaire est le meilleur et souvent le seul titre qu'une commune puisse faire valoir.
Art. 52. La délibération du conseil municipal sera, dans tous les cas, transmises au conseil de préfecture, qui décidera si la commune doit être autorisée à ester en jugement.
La décision du conseil de préfecture devra être rendue dans le délai de deux mois, à partir de la date du récépissé énoncé en l’article précédent.
La décision du conseil municipal appelé à délibérer sera donc transmise, dans tous les cas, même en cas de refus de se défendre ; car ce conseil n’est pas plus souverain pour renoncer à se défendre que pour s’y engager.
Art. 63. Toute décision du conseil de préfecture , portant refus d’autorisation, devra être motivée.
En cas de refus de l'autorisation , le maire pourra, en vertu d’une délibération du conseil municipal, se pourvoir devant le roi, en son conseil d’Etat , conformément à l'article 50 cidessus.
DES COMMUNES
11 devra être statué sur le pourvoi dans le délai de deux mois, à partir du jour de son enregistrement au secrétariat général du conseil d'Etat.
Après l'expiration des délais indiqués dans les articles 52 et 53, l’adversaire de la commune est bien sans doute autorisé à poursuivre l’instance, et les tribunaux peuvent prononcer leur décision ; mais tant que la commune n’a pas été expressément autorisée, les jugements et arrêts sont pris contre elle par défaut , car il lui est interdit de se défendre.
Art. 64. L’action ne pourra être intentée qu’après la décision du conseil dè préfecture, et, à défaut de décision dans le délai fixé par l’article 52, qu’après l’expiration de ce délai.
En cas de pourvoi contre la décision du conseil de préfecture, l'instance sera suspendue jusqu’à ce qu’il ait été statué sur le pourvoi, et, à défaut de décision dans le délai fixé par l'article précédent, jusqu’à l’expiration de ce délai.
En aucun cas , la commune ne pourra défendre à l’action qu'aulanl qu’elle y aura été expressément autorisée.
Art. 55. Le maire peut toutefois, sans autorisation préalable, intenter toute action possessoire ou y défendre, et faire tous autres actes conservatoires ou. interruptifs des déchéances.
Les actes conservatoires dont parle l’article 55 sont, par exemple, des actes d'appel principal ou incident, et tous ceux dont il est question à la page 237 ci-dessus, sauf à réclamer ensuite l’autorisation avant de plaider au fond.
Art. 56. Lorsqu’une section est dans le cas d’intenter ou de soutenir une action judiciaire contre la commune elle-même, il est formé , pour cette section , une commission syndicale de trois ou cinq membres, que le préfet choisit parmi les électeurs municipaux, et, à leur défaut, parmi les citoyens les plus imposés.
Les membres du corps municipal qui seraient intéressés à la jouissance des biens ou droits revendiqués par la section, ne devront point participer aux délibérations du conseil municipal relatives au litige,
administrations collectives.
Ils seront remplacés , dans toutes ces délibérations, par un nombre égal d'électeurs municipaux de la commune, que le préfet choisira parmi les habitants ou propriétaires étrangers à la section.
L’action est suivie par celui de ses membres que la commission syndicale désigne à cet effet.
Le préfet ne peut se refuser à nommer une commission syndicale, lorsque la demande lui en est faite par les habitants d'une section. En effet, ce refus semblerait impliquer l’appréciation des prétentions des parties, et serait contraire à l’esprit de la loi, qui veut que les sections aient un organe d’action dans le cas prévu par le paragraphe 1er de l’article 56. ( Avis min. int. cons. d’Et. 6 décembre 1839.)
Art. 57. Lorsqu’une section est dans le cas d’intenter ou de soutenir une action judiciaire contre une autre section de la même commune , il sera formé, pour chacune des sections intéressées , une commission syndicale, conformément à l'article précédent.
On comprendra facilement le but de cette nomination de commission. En effet, quand le litige s’élève entre une commune et une section, et entre deux sections de la même commune, il serait assez difficile de se procurer les autorisations nécessaires à l’une pour défendre , à l'autre pour attaquer, puisque le conseil de préfecture ne pourrait donner ces autorisations que sur le vu d’une délibération municipale. Or, le corps municipal qui représente également le demandeur et le défendeur ne pourrait valablement se prononcer. Ce cas avait déjà été prévu par un arrêté du 24 germinal an xi, qui portait que < le sous-préfet doit choisir cinq personnes des plus imposées dans chaque section, les rassembler chez lui sous sa présidence, et écouter leurs motifs respectifs; en cas de non-conciliation, le procès-verbal est adressé au conseil de préfecture qui prononce. »
Les articles ci-dessus 56 et 57 ne parlent ni de la tentative de conciliation , ni de l'autorisation ; mais évidemment, ils
DES COMMUNES
n’ont changé les dispositions de l'arrêté de l'an xi qu’en ce qni concerne la nomination de la commission syndicale : d’après ces articles, elle appartient au préfet.
, Art. 68. La section qui aura obtenu une condamnation contre la commune, ou contre une autre section, ne sera pas passible des charges ou contributions imposées pour l’acquittement des frais et dommages-intérêts qui résulteraient du fait du procès.
11 en sera de même à l’égard de toute partie qui aurait plaidé contre une commune ou section de commune.
Comment doit-il être pourvu à l'acquittement des frais et dommages-intérêts qui sont mis à la charge d’une commune par suite d’un procès soutenu ou intenté par elle? Si la commune peut y faire face au moyen de ses revenus ordinaires , point de difficulté : ces frais et dommages-intérêts forment une dette communale qui doit être acquittée, comme toute autre dépense, sur les fonds de la caisse municipale.
Mais, si les revenus ordinaires de la commune sont insuffisants? Il faut alors avoir recours à une imposition extraordinaire ; et, dans ce cas, est-il juste que, soit la section, soit le particulier qui a plaidé contre la commune, contribuent pour leur part à cette imposition ?
Des considérations également puissantes peuvent être émises à l’appui de l’un et de l'autre système ; mais l'article 58 de la loi du 18 juillet 1837 a mis un terme aux incertitudes nées des variations de la jurisprudence, sans cependant lever toute difficulté sur ce point. En effet, d'après la rédaction de l'article ci-dessus rapporté , il paraîtrait que l'exemption doit être prononcée pour le particulier, tontes les fois qu’il a plaidé, et, pour la section, seulement dans le cas où elle a obtenu une condamnation, c’est-à-dire que le particulier serait traité plus favorablement que la commune. Une semblable solution, en même temps quelle établit entre la section et le particulier une distinction que repousse l’équité, est incontestablement contraire tant à la jurisprudence qu'à l’esprit de la loi elle-même. En
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
effet, quant à la jurisprudence, par les décrets des 22 et 31 mai 1812, 24 et 31 mai 1813, et par l’ordonnance royale rendue en conseil d’Etat le 1er septembre 1819, il a été reconnu en principe que les particuliers contre lesquels des communes ont plaidé ne doivent pas être compris dans la répartition de l’impôt local destiné à couvrir les frais et dépens des procès par elles perdus, c’est-à-dire que l’excepiion n’a lieu que dans ce cas; quant à l'esprit de la loi, il résulte de la discussion de la loi que, loin de vouloir introduire une disposition seulement favorable aux particuliers , le projet primitif présenté par le gouvernement ne leur reconnaissait aucun droit à un avantage qui n’était d’abord demandé que pour les sections de communes ; mais un sous-amendement fut proposé dans la séance du 4 avril 1835, et une parité de faveur leur fut accordée.
Il demeure donc évident que, malgré la différence qui parait résulter des termes employés dans le premier et second alinéa de l’article 58 susrelalé , cet article doit être interprété et appliqué de la même manière en ce qui concerne les sections et les particuliers qui auraient plaidé contre une commune, c’està-dire que les particuliers, aussi bien que les sections, ne sont exemptés de la contribution imposée pour le payement des frais du procès soutenu par les communes que dans le cas seulement où ils auront obtenu contre elles une condamnation.
Ainsi, en nous résumant, nous pensons que l’article 58 de la loi du 18 juillet 1837 doit être appliqué sans distinction et de la même manière, soit à la section , soit au particulier qui aura plaidé contre une commune, savoir : que, l’un comme l’autre, doivent, pour profiter de l’exemption consacrée par cet article, rapporter un jugement de condamnation , et que , dans ce cas, tous les biens que possède le particulier dans la commune, jouissent de cette exemption.
Nul ne peut se soustraire à la réparation du ton qu’il a causé; or, celui qui succombe dans une action qu’il a injustement soutenue ou intentée, doit non-seulement être tenu d’acquitter tous les frais portés dans le jugement qui le condamne , mais
DES COMMUNES
il faut encore qu’il concoure au payement des avances qu’ont pu nécessiter les dépenses extrajudiciaires de la procédure, telles que frais d'avocat, de mémoire, etc., etc., etc.
Les règles posées ci-dessus s'appliquent aux autres établissements publics, tels que fabriques, hospices, etc., etc. , sauf quelques légères modifications indiquées à l’article spécial à chacun de ces établissements.
Transartion. — Désistement.
La transaction est un contrat par lequel les parties terminent une contestation née ou à naître. (C. civ., art. 1044.)
Le désistement est le renoncement à une procédure commencée.
L’article 59 de la loi du 18 juillet 1837 est ainsi conçu :
• Toute transaction consentie par un conseil municipal ne peut être exécutée qu’après l’homologation par ordonnance royale , s’il s’agit d’objets immobiliers ou d’objets mobiliers d’une valeur supérieure à 3,000 fr., et par arrêté du préfet, en conseil de préfecture, dans les autres cas. >»
Il est bien entendu que, quand il s'agit de valeurs immobilières, le chiffre se trouvût-il au-dessous de 3,000 fr., l’ordonnance royale est toujours, et dans tous les cas, nécessaire.
Aujourd'hui, les communes ne peuvent donc transiger qu’avec l'autorisation expresse du gouvernement (C. civ., art. 2045); le motif en est que la transaction suppose la faculté d'aliéner, et doit, par conséquent, être entourée des mêmes garanties.
Toute transaction doit être précédée d’une consultation de trois jurisconsultes désignés par le préfet du département: cette consultation préalable est regardée comme tellement nécessaire que son absence serait un motif suffisant, pour le gouvernement, de refuser l’homologation de la transaction. ( Déc. du 18 janvier 1813.)
L'arrêté du 21 frimaire an xn a conservé toute sa force obli-
administrations collectives.
gatoirc depuis la loi du 18 juillet 1837 ; cet arrêté a le caractère d’un règlement d’administration publique, et, dès lors , il doit être maintenu dans toutes ses dispositions auxquelles il n’a pas été dérogé par une loi postérieure.
Quant aux moyens de constater la valeur des droits et prétentions que règle une transaction, ils résultent des actes d’expertise contradictoire auxquels il doit être procédé , et qui doivent contenir l’appréciation tant des droits en litige que des concessions respectives dont ils forment l’objet.
Voici les règles à observer en cas de transaction :
1° 11 faut d’abord que le fait sur lequel on demande à transiger puisse donner matière à procès, et qu’il y ait question litigieuse ;
2° La transaction ne saurait avoir pour effet de déroger aux principes d'ordre public et de bonne administration, ( Avis com. int. 29 juin 1831);
3° Il est nécessaire que la commune s’enquière de la capacité de celui avec qui elle contracte, et si elle ne produit pas cette justification, l’approbation est refusée ;
4° Le projet de transaction ne saurait être admis s’il cachait un compromis , un pareil acte étant formellement interdit aux communes. (Com. int. 18 novembre 1831.)
L’homologation une fois accordée, les transactions rentrent dans les règles ordinaires du droit.
Les formes dans lesquelles doit être demandée l’autorisation du gouvernement sont réglées par un arrêté du 21 frimaire an xii.
Les pièces à produire se composent :
1° Du projet de transaction par acte public ou sous seing privé ;
2° De la consultation de trois jurisconsultes (en triple expédition ) ;
3° De la délibération favorable dn conseil municipal ;
4° De l’expertise contradictoire des objets qui sont la cause de la transaction ;
DES COMMUNES. 247
5° De l’avis du sous-préfet, du conseil de préfecture et du préfet.
Toute transaction sur les difficultés nées des legs faits aux communes doit être approuvée par ordonnance royale, dans les formes ordinaires, et , en règle générale, une transaction sur legs doit suivre et non précéder l’acceptation de la libéralité.
Comme nous venons de le voir, la commune, assimilée à une personne civile en état de tutelle, plaide et transige ; elle peut aussi faire acte de désistement, c’est-à-dire renoncer à une procédure commencée.
En droit commun, un désistement peut être fait et accepté par de simples actes signés des parties ou de leurs mandataires (C. proc. civ., art. 403); mais l’état de minorité des communes exige l’accomplissement de quelques formalités particulières, car il en est du désistement comme de la transaction, cet acte peut léser des intérêts communaux.
Pour que le désistement soit régulier, il faut donc qu’il soit précédé 1° d’une délibération du conseil municipal: 2° d’une autorisation du préfet, en conseil de préfecture.
Le maire a besoin d’une nouvelle autorisation pour pouvoir se désister d’une action intentée par lui au nom de sa commune. (C.cass. 28 janvier 1835.) Il a été jugé que le désistement était insuffisant, s’il contenait des réserves.
Les règles posées ci-dessus pour les transactions et désistements s’appliquent également aux autres établissements publics en se conformant aux prescriptions des articles 19, n° 10, et 21, n° 5 de la loi du 18 juillet 1837.
Baux communaux.
Lorsque les propriétés rurales ou urbaines des communes ne sont pas affectées à un service communal, et que les administrations locales ne pourraient convenablement les exploiter par elles-mêmes, il y a lieu de les affermer, pour faire profiter la commune du produit de leur location.
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Les baux à ferme de ces biens devaient, autrefois, être autorisés par des ordonnances royales, lorsqu'ils excédaient neuf années, et, par les préfets dans les autres cas. (Arr. 7 germinal an îx , Ord. 7 octobre 1818.) Plus tard, la loi du 25 mai 1835 n’exigea l’autorisation royale que pour les baux excédant dixhuit années.
Aujourd'hui, l'autorisation du préfet n’est pas même nécessaire pour les baux d'une moindre durée qui concernent les biens ruraux, puisque les conseils municipaux sont appelés , par l'article 17 de la loi du 18 juillet 1837, à régler les conditions des baux à ferme ou à loyer dont la durée n'excède pas dix-huit ans, pour les biens ruraux, et neuf ans pour les autres biens, sauf l’approbation du préfet. (Art. 47, L. 18 juillet 1837.)
Les baux à ferme ou à loyer des biens communaux ne peuvent être passés qu'après avoir été délibérés par le conseil municipal, et que lorsque les clauses, charges et conditions du cahier des charges en ont été préalablement dressées par le maire, réglées par le conseil municipal, et homologuées par le préfet sur l'avis du sous-préfet. (Ord. 7 octobre 1818, art. 2, et L. du 18 juillet 1837, art. 17, n° 2.)
Les baux sont le plus ordinairement de trois, six ou neuf années; ils comprennent les immeubles , les droits de chasse sur lesdits biens, l’octroi, les banalités d’usines, les droits de places aux halles et marchés, les théâtres et salles de spectacle, le droit de mesurage, pesage et jaugeage, etc., etc., etc. Les baux s'appliquent aussi aux fournitures des différents services, à l’éclairage, à l’entretien des pavés, etc., etc., etc.
Les baux communaux à loyer se distinguent des baux communaux à ferme, en ce que les premiers concernent les maisons ou bâtiments, et les seconds les biens ruraux proprement dits.
Le caractère propre à un bail communal ordinaire, est de ne pouvoir excéder dix-huit années pour les biens ruraux, et neuf pour les autres biens. Un terme plus long les classerait parmi
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les baux à longues années, dits baux emphytéotiques dont nous parlerons un peu plus loin.
La délibération qui règle les conditions des baux communaux doit être immédiatement adressée au sous-préfet qui en délivre ou fait délivrer récépissé ; cette délibération est exécutoire, si, dans les trente jours qui suivent la date du récépissé, le préfet ne l’a pas annulée. (Art. 18, L. 18 juillet 1837.) Pour l’exécution de cet article 18 de la loi municipale, est intervenue une ordonnance du roi, en date du 18 décembre 1838, relativement aux réclamations que les parties intéressées peuvent élever contre les délibérations prises par les conseils municipaux, sur l’un des objets énumérés dans l'article 17 de la loi du 18 juillet 1837. Ed transmettant cette ordonnance, M.le ministre de l’intérieur dit, dans une circulaire du 13 mars 1839, que, pour ne pas rendre illusoire celte voie de recours, l’ordonnance sus citée prescrit aux maires d’avertir de suite les habitants, par la voie des annonces et publications usitées dans la commune, qu’ils peuvent se présenter il la maison commune pour prendre connaissance desdites délibérations, conformément à l'article 25 delà loi du 21 mars 1831.
Et, pour assurer l’accomplissement de cette formalité, la circulaire suscitée charge les sous-préfets de veiller à ce que la publicité des annonces soit réelle et complète, et. en conséquence, elle leur défend de ne délivrer le récépissé mentionné en l’article 18 de la loi qu’aulant que les délibérations des conseils municipaux seront accompagnées d’un certificat du maire, constatant l’accomplissement de la formalité prescrite par l'article 1er de l’ordonnance royale du 18 décembre 1838.
Les articles 19 et 20 de la loi du 18 juillet 1837 portent : le conseil municipal délibère sur les conditions des baux à ferme ou à loyer dont la durée excède dix-huit ans pour les biens ruraux et neuf ans pour les autres biens, ainsi que sur celles des baux des biens pris à loyer par la commune , quelle qu’en soit la durée. — Ces délibérations sont exécutoires sur l'approbation du préfet, sauf les cas où l'approbation par le ministre corn-
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pètent ou par ordonnance royale est prescrite par les lois ou par les règlements d’administration publique.
Ici nous rappellerons une circulaire du ministre de l’intérieur du 20 avril 1839 qui porte qu’une amodiation trop longue ne peut être le fait d’une bonne administration. Afin de subvenir à des dépenses extraordinaires, on peut avoir un jour besoin d'aliéner les biens d'une commune ; en les affermant pour un laps de temps trop long, c’est donc s’enlever une ressource et priver nos successeurs de toute participation au bénéfice des biens amodiés.
Forme des baux administratifs.— La loi du 18 juillet 1837 . attribue aux maires, de la manière la plus formelle, et sans aucune restriction, le droit de passer les baux; elle porte :
Art. 10. Le maire est chargé, sous la surveillance de l'administration supérieure, de passer les baux des biens et les adjudications communales dans les formes établies par les lois et règlements.
Art. 47. Quelle que soit la durée du bail, l’acte passé par le maire n’est exécutoire qu’après l’approbation du préfet.
Toutefois, il faut bien le remarquer, cette attribution du droit de passer les baux qui intéressent les communes, formellement conférée aux maires, n’est pas exclusive de la faculté d’employer le ministère des notaires. Nous pensons même qu’il est convenable d’y recourir toutes les fois que l'importance ou la nature de l’acte à intervenir pourra exiger les garanties que présentent le caractère et les lumières de ces officiers publics : c’est à la prudence des maires à apprécier les circonstances; mais, encore une fois, cela est purement facultatif et nullement obligatoire.
La loi du 18 juillet 1837 n’a nullement abrogé la disposition de l’ordonnance royale du 7 octobre 1818 qui porte qu’il sera passé acte de l’adjudication des baux communaux par-devant notaire.
Les formalités à observer par un maire pour passer un bail communal à loyer de neuf ans et au-dessous sont celles-ci : le
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maire rédige le cahier des charges, il communique ce cahier des charges au conseil municipal, le conseil municipal y donne son assentiment et le sons-préfet l’approuve, s’il y a lieu, sur le vu de la délibération du conseil. En vertu de cette approbation, le maire procède à la passation du bail par adjudication publique; la minute de l’acte est ensuite soumise à l'homologation du préfet. Si l’intervention d’un notaire a été jugée nécessaire, l’acte est passé par-devant lui, après que l’adjudication préalablement faite par le maire a reçu l’approbation du préfet. (Déc. min. 18 décembre 1822.)
Le maire doit être assisté, dans l’adjudication, de deux membres du conseil municipal désignés d’avance par le conseil, ou, à défaut, appelés dans l’ordre du tableau, ainsi que du receveur de la commune. (L. 18 juillet 1837, art. 16.)
Les baux sont annoncés un mois d’avance par des publications, de dimanche en dimanche, et par des afliches, de quinzaine en quinzaine, aux lieux accoutumés. Extrait de ces affiches sera inséré dans le journal du lieu de l’établissement.
Dans le cas où la commune prend elle-même à loyer un bien quelconque, les conditions du bail, rédigées de concert entre le maire et le propriétaire, sont soumises au conseil municipal sur le vu de la délibération et de l’avis du sous-préfet, le préfet autorise le maire à dresser le bail et à y engager la commune. La minute de l’acte est ensuite soumise à son homologation.
Soit que la commune donne, soit qu’elle prenne un objet à loyer, la minute de l’acte doit être enregistrée dans le délai de vingt jours, sous peine du double droit, en exécution de l’article 5 de l’ordonnance du 7 octobre 1818, portant :
L’adjudication ne sera définitive qu’après l’approbation du préfet, et le délai pour l’enregistrement sera de vingt jours après celui où elle aura été donnée, conformément à l’article 78 de la loi du 15 mai 1818.
Les baux passés dans les formes légales par les corps administratifs, et conséquemment par les maires, dans l’intérêt des
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communes, confèrent le droit d'hypothèque et l'exécution parée, c’est-à-dire qu’ils produisent les mêmes effets, quant aux obligations qui en dérivent, que les actes notariés et les jugemenu des tribunaux. Or, la grosse d’un bail communal est un titre suffisant pour autoriser à prendre inscription au bureau des hypothèques sur les biens du débiteur ou de sa caution, et à procéder contre lui par voie de saisie.
Les baux des hospices et établissements de bienfaisance diffèrent fort peu des baux communaux. Comme leurs administrateurs n’auraient pas la qualité publique nécessaire pour imprimer aux actes d’adjudication l'authenticité qu'ils exigent, la loi a voulu que l'adjudication eût lieu devant un notaire désigné par le préfet. (L. 1*2 août 1807, art. 1er.) Un membre délégué de la commission administrative de l'établissement que i’acte intéresse assiste aux enchères et à l'adjudication. (Même loi, art. 4.)
Dans les cas particuliers où il pourrait être utile de dispenser les hospices de la formalité des enchères, les préfets peuvent autoriser ces exceptions sur la demaude des commissions administratives. (Ord. 31 octobre 1821, art. 15.) Mais ces exceptions doivent être fort rares, et il est nécessaire qu'elles soient motivées sur des considérations qui rendraient inutile ou désavantageuse la formalité des enchères. (Cire. min. 8 février 1823.)
Le délai d’enregistrement des baux de ces établissements est de quinze jours qui ne doivent être comptés que du jour où ces actes, approuvés par le préfet, sont parvenus au maire.
Soit qu'il s’agisse des baux relatifs à des communes, soit qu'il s’agisse de baux relatifs à des établissements publics soumis à la tutelle administrative, les difficultés que peuvent faire nailrc ces actes sont de la compétence des tribunaux ordinaires pour tout ce qui concerne leur exécution, leur interprétation, leur validité, leurs ell'els, leur étendue et leurs limites. Toutefois, la compétence des tribunaux cesse lorsque des lois ou règlements ayant force de loi ont réservé à l'autorité administra-
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tive le jugement des contestations en matière de baux administratifs ; c'est ce qui a été établi pour les baux d'eaux minérales appartenant à l’État, des droits de passage sur les ponts, des droits de bacs et passages d’eau, si la contestation s’élève entre l’État et le fermier, d’octrois, etc., etc.
Baux emphytéotiques. — Le bail emphytéotique était principalement en usage chez les Romains ; il n’avait pour objet dans l’origine que le défrichement et la culture des terrains stériles, et ceci était conforme à l’étymologie du mot emphytéose, qui est grec et signifie améliorer, planter une terre; mais, par la suite, l’emphytéose fut employée à l’égard des terres qui étaient en valeur, et même à l’égard de toutes sortes de biens.
Le bail emphytéotique est un contrat par lequel le propriétaire d’un fonds, ayant la libre disposition de ses biens, en transfère à quelqu'un la propriété utile pour un certain temps, à la charge par celui-ci d’y faire certaines améliorations et, en outre, de payer certaines redevances annuelles ; ses effets sont de diviser la propriété du domaine donné en emphytéose en deux parties , l’une formée du domaine direct , dont la rente que se retient le bailleur est représentative ; l’autre , appelée domaine utile, qui se compose de la jouissance des fruits qu’il produit. Le preneur possède le domaine utile comme propriétaire pouvant, pendant la durée du bail, en disposer par vente, donation, échange ou autrement, avec la charge toutefois des droits du bailleur.
Dans l’usage, la durée du bail emphytéotique dépasse toujours neuf années, mais n’excède pas cent ans ; elle est ordinairement de quatre-vingt-dix-neuf ans.
D’après la loi du 25 mai 1835 , les baux intéressant les communes et autres établissements publics deviennent emphytéotiques lorsqu'ils dépassent dix-huit ans.
Aucuu bien rural appartenant aux communes, aux hospices ou autres établissements publics , ne peut être concédé à bail emphytéotique qu’en vertu d'une ordonnance rendue en conseil d'Etat. (Arr. 7 germinal an ix.)
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Pour obtenir une autorisation de ce genre, il faut produire :
i° La délibération du conseil municipal ou delà commission administrative portant que la concession à longues années est utile et nécessaire ;
2° Une enquête de commodo ei incommodo, faite dans les formes accoutumées, en vertu de l’ordre du sous-préfet; cette enquête doit faire connaître la situation des biens, l'état actuel tant des bâtiments que des terres , l’utilité qu'il peut y avoir pour la commune à meure le domaine hors de ses mains pour un temps déterminé, l'avantage qui peut en résulter, tant pour la décharge des réparations et impositions qu'à raison des améliorations qu’un preneur à long terme pourrait y faire ;
3° Le cahier des charges auxquelles le preneur est assujetti;
4° L'avis du conseil municipal du lieu où est situé l'établissement dont dépendent les biens des hospices ou d'autres établissements publics;
5° L’avis du sous-préfet et celui du préfet.
Il importe d’exiger du concessionnaire un cautionnement et de l'obliger à verser, dans la caisse communale ou des hospices, une somme déterminée imputable par portion sur chacune des dix dernières années du bail.
Les baux emphytéotiques ne peuvent être faits que par adjudication et aux enchères; les formalités à remplir rentrent dans les attributions des maires : ces baux sont soumis aux mêmes règles que les autres baux administratifs ; les tribunaux ordinaires sont également seuls compétents pour connaître de leur interprétation et de l’application des lois qui les régissent.
Le bail emphytéotique est soumis à la formalité de la transcription et au droit proportionnel d'enregistrement de 4 p. 0/0 établi sur tous les actes translatifs de propriété. (C. cass. l*r avril 1840.)
Travsiix romniiinaux.
Les corps municipaux doivent veiller avec sollicitude à la
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conservation des propriétés communales, ce qui entraîne , en premier lieu, l’obligation de faire faire, aux bâtiments appartenant à la commune, tous les travaux d’entretien connus sous le nom de réparations locatives.
Les dépenses relatives à cet objet étant habituellement comprises dans le budget annuel , nous ne nous en occuperons point ici.
Mais il importe quelquefois aux communes de changer la destination de leurs édifices, ce qui entraîne soit des démolitions, soit de nouvelles constructions. Il est quelquefois nécessaire aussi d’y faire des travaux considérables connus sous le nom de grosses réparations : ce sont ces différents genres de travaux qui feront l’objet de ce titre.
L’article 45 de la loi du 18 juillet 1837 est ainsi conçu :
« Aucune construction nouvelle, ou reconstruction entière ou partielle (pour le compte d’une commune), ne pourra être autorisée que sur la production des projets et devis.
< Ces projets et devis seront soumis a l’approbation préalable du ministre compétent, quand la dépense excédera 30,000 fr., et à celle du préfet quand elle sera moindre. »
Ici, nous devons faire observer que le décret du 10 brumaire an xiv, concernant les adjudications des travaux des hospices, décret étendu aux communes par celui du 17 juillet 1808, contient une disposition qui n’a pas cessé d’étre applicable ; c’est celle de l'article 5, qui dispense de toute formalité , même do l'approbation du préfet, les réparations de simple entretien qui ne s’élèvent pas à plus de 300 fr. (Cire. min. du 9 juin 1838.)
L'article suscité de la loi du 18 juillet 1837 modifie l’ordonnance du 8 août 1821, qui ne dispensait de l’approbation ministérielleque dans le cas où la dépense n’excédait pas 20,000fr. C'est encore là un acheminement à la décentralisation, et nous devons nous en féliciter ; car, si la centralisation est utile comme action administrative , elle est nuisible au progrès de l’art. L’institution du conseil des bâtiments civils est peut-être excellente pour la capitale, mais elle ne doit pas être constam-
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ment imposée aux départements; et, comme l’approbation ministérielle n’a lieu qu’après examen préalable des plans et devis de toute construction projetée', on ne pouvait pas trop la limiter. En effet, que fait le conseil des bâtiments civils? Se borne-t-il à examiner les projets de construction qui sont envoyés des divers points de la France? Non, il les refait, il les soumet â des vues particulières , il les impose aux villes et départements comme type exclusif et base unique de tous les édifices publics, sans tenir compte des conditions spéciales de chaque localité et des rapports nécessaires entre un édifice , à construire et ceux qui doivent l'entourer. C’est ainsi qu’on détruit le génie local, l’invention, l’originalité; c’est ainsi qu’on étouffe sous une froide uniformité tous les talents qui ne demandent qu'à se produire dans les provinces.
Il résulte de l’article 45 que, lorsqu’il y aura lieu d'entreprendre une construction pour le compte d'une commune , et que la dépense en aura été votée par le conseil municipal, qui, par l'article 19, n° 6, même loi, est appelé à délibérer sur les projets de construction , de grosses réparations et de démolitions, aussi bien que sur tous les travaux à entreprendre , le maire devra commencer par faire choix d’un architecte, et le charger de la rédaction des projets et devis.
Une instruction du ministre de l’intérieur du 10 février 1840 trace les formalités qui se rattachent spécialement à d'approbation des plans et devis, à la justification de l’utilité ou de la nécessité des travaux, enfin à l’existence des ressources disponibles pour faire face aux dépenses; de plus, celte môme instruction fait observer que quelques préfets, faisant une application erronée de l’article 45 de la loi du 18 juillet 1837, autorisent des constructions jusqu’à concurrence de 30,000 fr., pour les hospices et autres établissements de bienfaisance. Or, comme la loi précitée n’est applicable à ces derniers établissements que dans les dispositions oii elle s’en est expressément occupée, et que l’article 45 ne statue que pour les communes , on doit, conformément aux règlements antérieurs, continuer à
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soumettre à l’approbation ministérielle les plans et devis relatifs à des travaux hospitaliers, lorsque leur dépense excède la somme de 20,000 IV.
Les éléments de l’instruction pour les travaux communaux consistent dans la production des pièces ci-après indiquées.
Pièces d'un dossier relatif aux constructions, etc., des communes:
1° Délibération du conseil municipal justifiant l'utilité et la nécessité des travaux , et portant vote de la dépense et les moyens d’y subvenir ;
2° Budget de la commune;
3° Plan général de l’emplacement et de ses tenants et aboutissants ;
4° Plans des divers étages de l’édifice à construire, avec une indication exacte de l’usage des diverses pièces dont ils se composent;
5° Coupes en long et en travers, et les profils nécessaires pour indiquer les pentes du sol, les hauteurs des planchers, des combles, etc., etc.;
6° Les élévations propres à faire connaître les diverses façades , ainsi que le style et le genre de décoration des édifices (1);
7° Un devis descriptif ;
8° Un devis estimatif, accompagné des sous-détails, selon le cours du pays ;
9° Un cahier des charges de l'adjudication ;
(I) Lorsqu’il s’agit de travaux de restauration ou d’appropriation , on doit se conformer à l'usage reçu d'exprimer ; t° par une teinte noire , ce qui doit être conservé; 2» par une teinte jaune, ce qu'on propose de démolir; 5° par une teinte rose, ce qu'il faut reconstruire. — Les plans d'ensemble doivent être en général dressés à l’échelle de cinq millimètres pour mètre; les plans de de détail , sur celle de dix millimètres ou mémo de vingt, selon le besoin de mieux préciser ces détails.
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10° Le programme qui a servi de base à la composition du projet (1);
1 1° L’avis motivé du sous-préfet et celui du préfet.
Toutes les pièces de l’instruction sont envoyées par le maire au sous-préfet, qui les transmet au préfet avec son avis. La dépense peut alors être autorisée par le préfet lorsqu’elle ne s’élève point au-dessus de 30,000 fr. : lorsqu'elle doit dépasser ce taux, le préfet transmet le dossier, avec son avis, au ministre de l'intérieur, qui le communique immédiatement au conseil des bâtiments civils : ce conseil examine les projets, et donne ensuite son avis au ministre. Enfin, une ordonnance , délibérée en conseil d’Etat, accorde ou refnse l’autorisation d’exécuter les travaux. Lorsqu'une ampliation de cette ordonnance est parvenue au maire, c’est alors que ce magistrat doit s’occuper de rédiger le cahier des charges (2).
L’article 30 de la loi du 18 juillet 1837 classe parmi les dépenses communales obligatoires : les grosses réparations aux édifices communaux. 11 est utile de savoir ce qu’on doit entendre par grosses réparations ; leurs caractères sont définis par l'article 006 du Code civil : ce sont les réparations de gros murs et des voûtes, le rétablissement des poutres et des couvertures entières, celui des digues et des murs de soutènement et de clôture aussi en entier.
Quant aux travaux de voirie , tels que percements de rues , formation de places, constructions de ponts et autres ouvrages intéressant la viabilité ou la salubrité dans les villes, la loi du
(I) Le programme qui est réclamé parmi les pièces îi produire a été prescrit par une circulaire ministérielle du SS juin 1815: c'est un aperçu raisonné des besoins do l'établissement dont les architectes ont été chargés de dresser le projet. Ce programme n'est cependant pas rigoureusement exigible on matière de travaux communaux ; il doit être rédigé par ie maire et approuvé par le préfet.
(S) On appelle cahier des charyes l'acte contenant l’énonciation des principales conditions du f entreprise; sa rédaction doit être la plus claire et la plus
précise possible.
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16 septembre 1807, mo|lifiéc par celles des 8 mars 1810, 7 juillet 1831, ainsi que par l’ordonnance du 23 août 1835, a posé des régit* spéciales pour la connaissance desquelles nous nous bornerons à renvoyer à ces lois et ordonnances elles-mêmes, ainsi qu’aux Traités publiés sur la matière par MM. lsambcrt et Daubanton, Fleurigeon et Davenne.
Il en sera de même pour les travaux des chemins vicinaux qui sont régis par les lois des 28 juillet 1824 et 21 mai 1836 , auxquelles nous ne pouvons également que nous référer, d’autant plus qu'aux termes de l’article 21 de cette dernière loi (21 mai 1836), un règlement particulier à chaque département a dû être fait pour assurer l’exécution de celte loi, suivant les besoins de chaque localité.
Le cahier des charges, dont nous venons de parler plus haut, est déposé à la mairie , où les ouvriers et entrepreneurs sont invités, par des affiches, à venir en prendre connaissance ; les mêmes affiches feront connaître le jour fixé pour l'adjudication des travaux.
Ce qui concerne les adjudications de travaux communaux se trouve réglé par une ordonnance royale du 14 novembre 1837, qui étend aux communes les principales dispositions de l’ordonnance du 4 décembre 1836, concernant les marchés passés au compte de l’Etat. Cette ordonnance du 14 novembre 1837 et une instruction ministérielle du 9 juin 1838 tracent les règles à suivre pour la passation des adjudications et marchés en matière de travaux communaux.
Tout en maintenant en principe le mode d’adjudication, avec concurrence et publicité, l’ordonnance royale du 14 novembre 1837 autorise les administrations municipales et hospitalières à traiter de gré à gré pour les travaux et fournitures dont la valeur n’excédera pas 3,000 fr., sauf toutefois l’approbation du préfet ; elle autorise également les mêmes établissements à traiter de gré à gré, à quelque somme que s’élèvent les travaux et ’ fournitures, mais avec l’approbation du ministre de l’intérieur, pour l’acquisition des objets qui se fabriquent par les seuls por-
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leurs de brevets d'invention, ou de ceux qui n'ont qu’un possesseur unique, de môme que pour la confection des ouvrages d’art et de précision, etc., etc. Les autres articles de celte ordonnance déterminent certaines clauses que devront contenir les cahiers des charges, le mode de réalisation des cautionnements à fournir, les formalités relatives aux adjudications, aux soumissions, etc., etc.; enfin l’article 10 porte que les adjudications ne seront valables et définitives qu’autant qu’elles auront été approuvées par le préfet.
L’acte de cautionnement reçu par le maire n’emportant pas exécution parée, l’hypothèque à prendre sur les biens offerts par l’adjudicataire, pour assurer la bonne exécution des travaux, doit ôtre consentie par-devant notaire, dans la forme authentique prescrite par les articles 2127 et 2146 du Code
Aux termes des articles 10 et 16 de la loi du 18 juillet 1837, les maires sont chargés de passer les adjudications et marchés. En procédant à cette opération , le maire est assisté de deux membres du conseil municipal, désignés d'avance par le conseil, ou, à défaut, appelés dans l'ordre du tableau. Le receveur municipal est appelé à toutes les adjudications. Pour les travaux de quelque importance , rien ne s’oppose à ce que , comme par le passé , l’adjudication ne soit effectuée au cheflieu de la préfecture ou de la sous-préfecture ; mais, en pareil cas, le maire doit s’y transporter pour procéder à l'opération , accompagné de deux conseillers municipaux et du receveur de la commune (cire. min. 9 juin 1838) : lui seul a le droit de présider à l'adjudication. (Inst. min. 18 août 1839.)
Les travaux doivent être surveillés dans leur exécution , et reçus quand ils sont terminés. Le maire , en sa qualité de premier administrateur de la commune, préside seul de droit à ces actes de surveillance et de réception ; mais il peut s’y faire assister de tel architecte ou ingénieur qu'il juge digue de sa confiance, ou même lui déléguer scs pouvoirs s'il le croit couvcnable-
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Les procès-verbaux de réception des travaux sont dressés par le maire ou par son délégué ; ils dégagent les entrepreneurs de toute responsabilité.
Compétence et jurisprudence. — Les travaux communaux doivent-ils être considérés comme des travaux publics? Ceux qui les entreprennent sont-ils justiciables des conseils de préfecture ou des tribunaux ordinaires? Quelle est l'autorité compétente pour connaître des contestations relatives à ces travaux? Ces questions ne sont pas susceptibles d’une solu-
tion générale. Il est certain qu'aucun texte de loi ou de règlement n’a rangé les travaux des communes dans la classe des travaux publics; mais il peut arriver, par exception, que certains travaux dirigés et payés par les communes, doivent néanmoins être assimilés aux travaux publics quand ils en ont le caractère. A cet égard, la jurisprudence du conseil d’État a souvent varié.
Le caractère de travaux publics doit principalement se tirer de la destination de l’entreprise, et non des fonds qui y sont affectés ; ainsi, par exemple, par cela seul que les communes payent de leurs deniers les dépenses nécessitées, soit par la construction d’un corps de casernes, soit par l’achèvement d'une route royale, ces travaux n’ont pas cessé d’être travaux publics ; car les travaux publics sont ceux dont l'utilité intéresse l’universalité des habitants du royaume, d'un département ou arrondissement, d’un canton ou même d’une commune, lorsque cette utilité n’a pas les caractères qui résultent de la propriété patrimoniale cl privée En général, tous travaux communaux destinés à un usage public et gratuit doivent être assimilés aux travaux publics et soumis , en conséquence , pour le jugement des contestations , à la juridiction administrative.
Mais, si les travaux communaux peuvent quelquefois être considérés comme travaux publics, il faut cependant prendre garde à en faire une confusion dangereuse ; ce serait une grave erreur si, pour tixer son jngement sur ce point, l’on voulait se
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diriger constamment d’après un principe absolu qui excluerail l’examen el l'appréciation des circonstances particulières qui, seules, peuvent conduire à une solution certaine.
Ainsi les simples entretiens des édifices communaux, les constructions neuves et grosses réparations de bâtiments appartenant aux hospices, aux communes, et même au gouvernement, quand ils ont d'ailleurs les signes extérieurs de la propriété privée, comme lieux d'habitation, etc., etc.; ainsi les marchés relatifs à l'enlèvement des boues dans une ville, el autres qui, sans utilité publique, proprement dite, intéressent cependant la généralité des habitants, ne sont réputés que travaux communaux, et comme tels constituent des marchés ordinaires, dont l'exécution est soumise à la juridiction des tribunaux civils. Aussi, les parties ne pourraient-elles pas valablement insérer dans le cahier des charges une clause spéciale attributive de la juridiction administrative ; car, de deux choses l’une ; ou cette stipulation serait conforme au droit consacré, et alors elle serait superflue, ou bien elle y dérogerait, et. dans ce cas, elle serait nulle, personne n’ayant le pouvoir de changer l'ordre des juridictions. (Ord. 2 septembre 1829.)
Pendant longtemps il a été fort difficile de discerner les contestations soumises â la juridiction administrative de celles dont la connaissance appartient aux tribunaux ordinaires ; mais la jurispnidence qui s’est établie depuis plusieurs années au conseil d’Etat, en matière de travaux communaux, a rendu cette appréciation beaucoup moins incertaine. Ce n’est plus seulement dans les formes variables de l’approbation et de l'adjudication des travaux communaux que l'on cherche s’ils ont ou non le caractère de travaux publics; mais bien dans l’objet ou la destination même de ces travaux; nous pensons donc devoir indiquer à nos lecteurs divers cas où des ordonnances royales rendues au conseil d’Etat, soit en matière contentieuse, soit sur des arretés de conflit, ont décidé que l’on doit considérer comme travaux publics des ouvrages exécutés pour la construction d’un pont. (Ord. 23 février 1839, 17 août
DES COMMUNES
1841, 7 décembre 1843, 10 mars 1843); pour la construction ou la réparation d’églises (Ord. 8 janvier 1840, 2 septembre 1840, 23 juin 1841); de fontaines (Ord. 22 mai 1840, 7 décembre 1843); des mairies ou hôtcls-de-villc (Ord. 22 mai 1840, 10 décembre 1841, 30 août 1842)); d’entrepôts de douanes (Ord. S juillet 1840) ; du pavage des rues (Ord. 2 septembre 1840, 5 mars 1841, 30 novembre 1841, 28 mars, 6 septembre, 25 novembre, 7 décembre 1843, 23 février 1844); do lavoirs et abreuvoirs (Ord. 23 juillet 1843, 30 août 1842, 7 décembre 1843); de chemins vicinaux (Ord. 20 juin 1842) ; de collèges et d’écoles (Ord. 30 août 1842, 23 août, 9 décembre 1843); de halles (Ord. 30 août 1842, 9 décembre 1843) ; de prisons (Ord. 30 août 1842) ; de salles d’asile (Ord. 9 décembre 1843) ; de presbytères (Ord. 23 août 1843); de bibliothèques publiques (Ord. 29 avril 1843); pour l’ouverture des rues nouvelles (Ord. 9 décembre 1843, 21 mars, 28 août 1844). (Extrait d’une instruction de M. le ministre de l’intérieur du 26 décembre 1844.)
11 demeure d'ailleurs bien entendu que s’il y a incertitude relativement aux contestations qui s’élèvent entre les communes et les entrepreneurs, celles qui pourraient naître entre une commune et un particulier, à l’occasion de travaux communaux, de quelque nature qu’ils fussent, sont toujours du ressort des tribunaux ordinaires.
On ne peut pas non plus invoquer la législation exceptionnelle qui régit les entrepreneurs de travaux publics pour faire décider administrativement les difficultés qui s’élèveraient entre une commune et son architecte ; le droit commun est seul applicable en pareil cas. (Ord. 16 décembre 1830.)
Iæs architectes sont personnellement responsables de l'exécution des plans et devis régulièrement approuvés, et supporteront les frais de tout changement fait sans autorisation. (Ait. min. 18 juin 1812.)
D’après une circulaire ministérielle du 22 juillet 1816, les entrepreneurs sont pareillement responsables de l’exécution
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
régulière des travaux, et les altérations ou changements qui n’ont pas été expressément autorisés demeurent à leur charge, aussi bien que les vices de construction. (C. civ., art. 1792.)
Quant aux devis supplémentaires dont l’abus a été souvent signalé, une instruction du 5 août 1828 prescrit de n’allouer aux architectes aucune remise pour les travaux supplémentaires, à moins que l'insuffisance des prévisions du projet primitif ne proviennent de causes indépendantes de leur volonté.
Comptabilité communale.
Dépenses et recettes communales. — Les dépenses des communes sont obligatoires, facultatives ou imprévues. (Art. 30 et 37, L. 18 juillet 1837.)
Les recettes des commîmes sont ordinaires et extraordinaires. (Art. 31, ibid.)
Les conseils municipaux ont le droit de régler les dépenses communales, d’en augmenter ou d'en réduire le nombre et l’importance. C’est leur principale attribution. Mais, à côté du droit de la commune , se trouve le droit général de l'Etat et l’intérêt de l’avenir dont l'État est aussi le défenseur et le gardien.
Toute dépense qui peut affecter l’Etat et les intérêts généraux est nécessaire, et peut être exigée de la commune. Elle doit pourvoir également à celles qui ont pour objet l’exécution d’une loi, l’accomplissement d’une obligation publique et privée ; enfin, parmi les dépenses purement communales, le gouvernement a droit d’imposer celles qui intéressent essentiellement l’existence même de la commune, et dont le refus suspendrait, si l’on peut s’exprimer ainsi, la vie communale. Hors de ces catégories, dans lesquelles une juste part est faite ù toutes les nécessités, la commune rentre dans son droit et ne peut être obligée par l'administration à aucune dépense qui n’aurait pas son aveu.
Ces principes ont été suivis dans la Gxation des diverses dé-
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penses énumérées dans les articles 30 et 37 de la loi du 18 juillet 1837.
Des dépenses, la loi passe aux recettes qui donnent les moyens d’y pourvoir. Deux sources distinctes alimentent les richesses d’une commune, ce sont : 1° les revenus quelle tire d'une manière quelconque des propriétés dont elle jouit, ou les droits imposés à son profit sur des objets qui se consomment en nature dans son sein; 2° les contributions qui, dans certains cas, sont imposées directement par la loi sur chacun de ses membres, ou qu’elle est admise à voter dans les limites tracées par les lois.
Quoique les ressources de la première espèce soient plus particulièrement connues sous le nom de revenus, et les secondes sous celui de recettes, la loi du 18 juillet 1837, dans son article 31, a compris les unes et les autres sous cette dernière dénomination.
budget communal. — En administration publique, comme en économie privée, la plus essentielle de toutes les règles, c’est que les dépenses soient toujours calculées d’après les moyens d’y subvenir; celle balauce entre l’actif et le passif s’appelle budget.
Les sommes allouées pour le payement des dépenses pendant le cours de l'année, s’appellent crédits. Aucune dépense ne peut être faite qu’autant qu’il existe un crédit ouvert pour la couvrir, à moins d'autorisations extraordinaires données par qui de droit. Le temps pendant lequel le crédit est ouvert se nomme exercice. L’exercice commence au 1er janvier et finit au 31 décembre de l’année qui lui donne son nom. (Ord. 23 avril 1823 et 31 mai 1838.)
Le budget de chaque commune, proposé par le maire, et voté par le conseil municipal, est définitivement réglé par arrêté du préfet.
Toutefois, le budget «les villes dont le revenu est de 100,000 fr., ou plus, est réglé par une ordonnance du roi. (Art. 33, L. 18 juillet 1837.)
200 ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
Les pièces qui doivent accompagner l'envoi des budgets communaux sc composent de celles énumérées ci-après :
1° Le compte d'administration du maire, eu double expédition (l’une pour la mairie, l’autre pour la préfecture) ;
2° Le budget, en triple expédition (l’une pour la mairie, la seconde pour la préfecture et la troisième pour le receveur municipal ) ;
3» Les chapitres additionnels, en triple expédition (l’une pour la mairie, la 28 pour la préfecture et la 3e pour le receveur municipal) ;
4° La délibération du conseil municipal approbative du compte d'administration du maire;
6° Expédition du compte de gestion du receveur municipal ;
6° L’état de situation au 31 mars ou 30 juin (2° année), qui se compose des restes à recouvrer et à annuler ;
7° L’état des restes à payer à la clôture de l’exercice, c’està-dire au 31 mars ou 30 juin (2« année).
Les crédits qui pourraient être reconnus nécessaires après le règlement du budget sont délibérés conformément à l’article 33 sus cité, et autorisés par le préfet dans les communes dont il est appelé à régler le budget, et par le ministre dans les autres communes. — Toutefois, dans ces dernières communes, les crédits supplémentaires pour dépenses urgentes pourront être approuvés par le préfet. (Art. 34, L. 18 juillet 1837.)
Pour l’exécution de l’article 34 de la loi municipale, on a introduit dans le cadre des budgets deux nouveaux chapitres, distincts du budget primitif; ces chapitres sont intitulés : chapitres additionnels des recettes et des dépenses supplémentaires. De cette innovation il résulte que le budget primitif ne recevra aucune modification par suite des recettes et des dépenses autorisées supplémentairement pendant l’année ou plutôt dans le cours de l'exercice , puisque ces recettes et dépenses figureront à part dans un titre spécial.
Les délibérations qui auront lieu, soit au mois de mai, soit
DES COMMUNES
au mois d’août, pour former les chapitres additionnels des recettes et des dépenses supplémentaires, oflrant une occasion naturelle de compléter, soit en recettes, soit en dépenses, le budget primitif, il sera bon de réserver, autant que possible, pour cette époque, les demandes de crédits, supplémentaires, de manière à rentrer dans l’exécution de la circulaire du 20 avril 1831, qui recommandait expressément aux administrations locales de ne pas multiplier ces sortes de demandes pendant le cours de l’exercice. Cependant, cette disposition, qui a été surtout dictée par le désir d’abréger et de simplifier la correspondance, ne doit pas être entendue et appliquée dans un sens tellement absolu qu’elle devienne une gêne et une entrave pour le service. Ainsi , elle ne fait pas obstacle à ce qu’avant ou après la formation du titre spécial, les administrations, en cas d’urgence bien constatée et pour des motifs sérieux, puissent demander et obtenir les crédits supplémentaires qui leur seraient indispensables pour pourvoir à une dépense qu’il ne serait pas possible d’ajourner sans inconvénients. (Instr. 10 avril 1835.)
Pièces à produire pour obtenir un crédit supplémentaire :
1° Délibération du conseil municipal indiquant la nature et le détail de la dépense demandée, l’insuffisance des ressources allouées au budget, et la nécessité d’un crédit supplémentaire;
2° L'état de situation de la caisse municipale ;
3° Si la demande est faite par un établissement de bienfaisance, l’avis du conseil municipal, conformement à l'article 21 de la loi du 18 juillet 1837.
Dans le cas où, par une cause quelconque, le budget d'une commune n’aurait pas été approuvé avant le commencement de l’exercice, les recettes et dépenses ordinaires continueront, jusqu’à l’a pproba lion de ce budget, à être faites conformément à celui de l'année précédente. (Art. 35, L. 18 juillet 1837.)
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
Cet article, quant aux dépenses, ne s'applique qu’aux besoins ordinaires, journaliers, et non pas aux dépenses extraordinaires.
Les dépenses proposées au budget d'une commune peuvent être rejetées ou réduites par l’ordonnance du roi , ou par l'arrêté du préfet qui règle ce budget. (Art. 36, L. 18 juillet 1837.)
D'après les règles aujourd'hui établies pour la clôture des exercices, le maire présente le budget au conseil municipal , savoir : dans la session de mai , pour les communes non justiciables de la cour des comptes, et dans la session d’août, pour les communes dont la comptabilité ressortit de celle cour.
Aux termes de l’article 66 de la loi du 18 juillet 1837, les comptes des receveurs mnnicipaux sont définitivement apurés par le conseil de préfecture pour les communes dont le revenu n’excède pas 30,000 fr., sauf recours à la cour des comptes. Les comptes des receveurs des communes dont le revenu excède 30,000 fr. sont réglés et apurés par cette cour.
Des difficultés se sont élevées relativement à l’interprétation donnée à l’article 37 de la loi du 18 juillet 1837, en ce qui concerne l’emploi du crédit porté au bubget des communes pour dépenses imprévues.
Il résultait de cette interprétation que l'obligation imposée aux maires par la loi , de ne disposer de ce fonds qu’avec l’approbation du préfet et du sous-préfet, devait être entendue en ce sens, que l’approbation serait donnée par le préfet pour les budgets réglés par le roi , et par le sous-préfet pour ceux qui auraient été réglés par le préfet. Mais , après un nouvel examen de ces dispositions par les ministères de l’intérieur et des finances, il a été reconnu que le vœu de l’article 37 de la loi du 18 juillet 1837 était que l'emploi du crédit fût soumis seulement à l'approbation de l'autorité la plus rapprochée , c’est-àdire à celle qui administre l'arrondissement dont fait partie la commune intéressée. On a considéré que cette solution est celle qui s'accorde le mieux avec le dernier paragraphe du même
DES COMMUNES
arlicle, qui laisse aux maires des communes, autres que les chefs-lieux de département et d’arrondissemeut , la faculté d’employer le crédit sans autorisation préalable , à la seule condition d’en informer immédiatement le sous-préfet, et d’en rendre compte au conseil municipal dans la première session ordinaire qui suit la dépense effectuée. (Extrait d'une instruction du ministre des finances , en date du 28 janvier 1843.)
Durée et clôture des exercices. — Chaque budget n’est réglé que pour un an. Ainsi , les crédits ouverts par le budget d'une année ne peuvent être employés qu’à des dépenses effectuées dans l’année même, c’est-à-dire du 1er janvier au 31 décembre. Néanmoins, l’expérience ayant démontré que, parmi les revenus annuels des communes, quelques-uns étaient de nature à ne pouvoir être entièrement perçus dans le cercle de douze mois , qu’il y avait impossibilité de solder, dans cet intervalle , des dépenses pour lesquelles les fournisseurs n’auraient pas remis leurs mémoires, et surtout d’établir, dans le même laps de temps , la comptabilité de dépenses qui seraient valablement faites jusqu'au 31 décembre, on sentit la nécessité d’arrêter que les recettes et le solde des dépenses faites pourraient continuer à avoir lieu pendant quelques mois de la seconde année. Ces mois supplémentaires forment , avec l’année à laquelle ils se rattachent, ce qu'on appelle la durée d’un exercice.
Précédemment, sous l’empire de l’ordonnance royale du 23 avril 1823 , la clôture de chaque exercice n’avait lieu que le 31 décembre de la deuxième année, de telle sorte que le conseil municipal, en votant son budget annuel, ne pouvait arrêter définitivement le compte du budget de l'année précédente. II fallait , pour cela, que la seconde année fût complètement écoulée. Pour obvier aux inconvénients que présentait un tel mode de comptabilité, et sans renoncer au principe esscutiel de la séparation et de la clôture des exercices, il était nécessaire de fixer celte clôture à une époque de la seconde année, calculée de manière à ce qu’on pût ù la fois laisser aux
ADMINISTRATION COLLECTIVES
administrations locales le temps de compléter la liquidation ot le payement des dépenses de l’exercice (au moins pour la majeure partie), et reporter ensuite non plus au budget à régler , mais à celui qui se trouverait en cours d'exécution au moment de la clôture, tant l’excédant de l'exercice clos que les restes à recouvrer et à payer dudit exercice.
C’est ce qui a été fait : l’ordonnance du 1" mars 1835 a déterminé cette époque, en admettant à cet égard une différence fondée par l’importance des comptabilités; elio a voulu que, pour les communes et les établissements non justiciables de lu cour des comptes , la clôture de l’exercice eût lieu le 31 mars de la seconde année , tandis que, pour les autres , l’exercice se prolongeât jusqu’au 30 juin.
Il ne sera pas sans utilité d'établir ici quelques principales prescriptions de cette ordonnance du 1«T mars 1835 :
1° Les comptes définitifs d exercice ne comprendront que les recettes et les payements effectués jusqu’à l’époque de clôture.
Ainsi , les mois de la seconde année ne sont donc accordés que pour payer les dépenses faites, et non pour en faire de nouvelles.
2° Les crédits demeurés sans emploi seront annulés ;
Tout crédit alloué pour une dépense qui n’a pas été entreprise dans le court de l’année , tout crédit qui n’a pas été matériellement employé par des payements effectifs avant la clôture de l’exercice sont annulés de droit, et les sommes provenant de leur annulation sont acquises aux ressources de l’année suivante.
3° Les restes à payer et à recouvrer seront reportés de droit et sous un litre spécial au budget de l’exercice pendant lequel la clôture aura lieu ; il en sera de même de l’excédant final que présenterait le compte de l’exercice clos.
4° Aucune dépense ne pourra être ordonnancée, passé le 15 du mois de la clôture de l’exercice, et les mandats non payés dans les quinze jours suivant seront annulés, sauf réordonnan-
DBS COMMUNES. 271
cernent , s’il y a Heu , avec imputation sur les reliquats de l'exercice clos, reportés au budget de l’année courante.
5o Du reste, seront appliquées aux budgets et aux comptes des communes et des établissements de bienfaisance, les dispositions des articles 8, 9 et 10 de la loi de finances du 23 mai 1834, relativement aux payements à effectuer sur les exercices courants, par rappel sur les exercices clos.
De ces dispositions nouvelles il résulte une modification importante aux règles précédentes. En effet , sous l'empire de l’ordonnance du 23 avril 1823, tous crédits annulés, quelle que fût la cause de leur annulation , ne pouvaient plus revivre sans un crédit nouveau, autorisé dans les formes ordinaires; cette règle était juste en ce qui concerne les crédits annulés à défaut par l'administration d’avoir fait la dépense; mais il n’en est pas de même des dépenses faites et qui restent seulement à payer. 11 ne peut y avoir lieu de soumettre l’emploi des fonds déjà votés à la nécessité d’un crédit nouveau ; car les sommes provenant des crédits annulés sont le gage des fournisseurs, et, par conséquent, elles n’appartiennent plus aux communes.
Aussi , l’ordonnance du 1er mars 1835 a remédié à cet inconvénient en déclarant les dispositions des articles 8 , 9 et 10 de la loi du 23 mai 1831 , applicables à la comptabilité des communes et des établissements de bienfaisance. En conséquence, aujourd’hui , les dépenses faites avant le 31 décembre et qui n’ont pus été acquittées à la clôture de l’exercice, c’est-à-dire au 31 mars ou au 30 juin suivants , peuvent être payées de droit sur le budget courant et sans allocation nouvelle , puisque les sommes provenant de crédits correspondants, annulés par la clôture de l’exercice, y auront aussi été reportées.
Si , par oubli ou par toute autre cause , les restes à payer n’ont pas été régulièrement constatés à la lin de l’exercice, et si, par conséquent, les crédits n’ont pas été nominativement reportés au budget courant, alors ils ne peuvent plus être acquittés qu’au moyen de crédits supplémentaires.
Au moment où arrive la clôture de l'exercice {31 mars.
' ' IIKS COMMCNKS. 273
couverte par le restant du crédit ; le surplus fera l’objet d'une demande en crédit supplémentaire au budget courant.
Les sommes reportées de l’exercice clos à l'exercice courant ne doivent pas être confondues avec les recettes et dépenses propres à ce dernier exercice.
Les ressources de l’exercice clos figureront au budget en cours d’exécution, par un chapitre additionnel, qui comprendra, dans une première section : 1° l’excédant des recettes, constaté au moment de la clôture de l’exercice ; 2° les sommes restant à recouvrer. — Les dépenses de l’exercice clos seront pareillement inscrites au chapitre additionnel des dépenses qui contiendra aussi , dans une première section, le détail des crédits réservés de droit pour l'acquit des restes à payer de l'exercice clos, lequel sera d'ailleurs toujours conforme à l’état des restes à payer, énoncé ci-dessus.
Ainsi , les conseils municipaux auront trois opérations distinctes à faire :
1° Effectuer la clôture de l’exercice et en arrêter la situation ;
2° Reporter par supplément au budget courant les restes à recouvrer et ù payer, ainsi que l’excédant de l’exercice clos;
3J Procéder à la formation du budget pour l’exercice suivant.
Pour vérifier l'exactitude de la situation qui lui est présentée et pour pouvoir procéder au règlement de l’exercice clos , comme il est dit dans la Circulaire du 20 avril 1834, le conseil municipal se fera remettre soPS Tes yeux :
1° Le budget de l'exercice clos et tous les titres et autorisations supplémentaires qui s’y itvttaclient;
2° L’état des restes à payer dressé par le maire et le receveur; n d 1
3° 1æ compte du maire et l'état de situation du receveur.
Ici , il faut bien remarquer qud le compte d'administration du maire n’est pas, comme celui du receveur, un compte de gestion qui embrasse tous les faits accomplis dans le cours
ADMINISTRATIONS COt.l.ECTIVES.
de l’année, à quelque exercice qu’ils appartiennent; c'est un compte d’exercice qui , partant du dernier budget, présente les opérations en recettes et en dépenses faites en exécution de ce budget , depuis le 1er janvier jusqu’au 31 mars ou 30 juin, époque de la clôture définitive. Les opérations des premiers mois de la seconde année , qui ont rapport au budget de l'exercice courant, y doivent rester entièrement étrangères. C’est un compte d’exercice portant le timbre de l’exercice clos.
Le compte du receveur, au contraire , est un compte de gestion , qui embrasse toutes les opérations d’une année , du 1" janvier au 31 décembre, soit qu’elles aient rapport à l’exercice clos, soit qu’elles concernent l’exercice courant.
Ainsi , différence dans la période de temps qu’embrassent les deux comptes et différence dans les faits qu'ils décrivent. Il est donc tout simple que les résultats de ces deux comptes ne présentent pas le même chiffre; cependant, le modèle du compte de gestion des receveurs, aujourd’hui en usage, a été conçu de manière à ce qu’on pût suivre distinctement les opérations qui , dans le compte d’une année, se rapportent à l’exerrice clos , c’est ce qui fait l’objet de la première partie du compte des receveurs. Or, en détachant celte première partie, on aura un véritable compte d’exercice qui ne pourra que concorder exactement avec celui du maire, puisqu’il embrasse la même période et décrit les mêmes opérations. C’est celte première partie qui devra être jointe au compte d’administration.
Le maire fournira les documents, développements et explications qui doivent former la partie morale du compte de deniers et qui doivent servir, tant au conseil municipal qu'à l’autorité supérieure, à apprécier les actes administratifs du maire pendant l’exercice qui vient de se terminer. La partie morale des comptes des ordonnateurs n'a point de règles positives , elle est laissée au zèle et au discernement de 31 51. les maires; elle ne doit être qu’un exposé rapide et complet des faits d’ad-
DES COMMUNES. 275
ministration qui s'appliquent aux dépenses de l'exercice , et elle doit donner une juste appréciation de l’économie, de l'ordre, de la prévoyance qui ont régné dans leur accomplissement! Les enseignements qui doivent résulter des comptes moraux sont toujours utiles , ils peuvent avoir une grande influence sur l’avenir.
Ainsi que nous venons de le dire, les comptes d’ordonnateurs doi\ent contenir tous les faits d’ordonnancement, comme les comptes de gestion rendus par les comptables, tous les faits de payements : ce mode de comptabilité rend nécessaire un contrôle permanent. Afin de mettre les maires en position de suivre les opérations du receveur municipal, M. le ministre, dans sa circulaire du 18 mars 1836, donne avis aux préfets qu’il a été arrêté que les receveurs municipaux seront tenus de remettre aux maires, à l’expiration de chaque trimestre, un bordereau de situation de leur caisse, en ce qui concerne la commune , conforme à celui qu’ils adressent aux receveurs des finances, en exécution de l’instruction générale du 15 décembre 1826;' de plus, les receveurs municipaux devront adresser aux maires , dans les dix jours qui suivent l'expiration de chaque mois, une simple récapitulation sommaire des recettes et des dépenses effectuées pendant ledit mois.
Les conseils municipaux procèdent à l’examen des comptes d'administration,* et toujours avant la formation du budget, afin que les faits passés servent à éclairer leurs propositions à venir. L’examen a principalement pour objet de reconnaître que les maires n’ont ordonnancé que des dépenses utiles, régulières et autorisées, et que leurs ordonnances ont été restreintes dans la limite des fonds alloués au budget , et des crédits extraordinaires ou provisoires qui leur ont été ouverts.
Le conseil municipal, en arrêtant le chiffre des restes à recouvrer, exprimera son avis sur les causes des retards, et proposera, s’il y a lieu , d’en mettre le montant , en tout ou en partie, à la charge du receveur.
A I égard des sommes qui seraient reconnues irrecouvrables,
ADMIMSTRATIONS COLLECTIVES.
par suite de l’insolvabilité constatée des débiteurs ou de la caducité des créances, et sans qu'il puisse être reproché aucune négligence au receveur, le conseil municipal pourra en provoquer l’allocation en non-valeurs ; mais, dans aucune de ces circonstances, il n'apportera des modifications au chiffre des comptes présentés, attendu qu’il ne peut qu’exprimer des vœux à cet égard, le règlement défiuitif des comptabilités étant attribué soit à la cour des comptes, soit au conseil de préfecture.
Le compte moral ou d'administration est définitivement approuvé par le préfet pour les communes dont le revenu est inférieur à 100,000 fr., et par le ministre compétent pour les autres communes. (Ord. 31 mai 1838, art. 459 ; L. 18 juillet 1837, art. 60.)
Les comptes du receveur municipal sont définitivement apurés par le conseil de préfecture, pour les communes dont le revenu n’excède pas 30,000 fr. , sauf recours à la cour des comptes ) les comptes des receveurs des communes dont le revenu excède 30,000 fr. sont réglés et apurés par ladite cour (les comptes dont il est question dans cet article sont les comptes de gestion).
Les dispositions ci-dessus, concernant la juridiction des conseils de préfecture et de la cour des comptes, sur les comptes des receveurs municipaux, sont applicables aux comptes des trésoriers des hôpitaux et autres établissements de bienfaisance. (Ord. 31 mai 1838, art. 483 ; L. 18 juilleL 1837, art. 66.)
On remarquera que l’effet de l’article 66 de la loi du 18 juillet 1837, sus cité, est de rapporter la disposition de l’article 6 de l’ordonnance du 23 avril 1823, d’après laquelle les souspréfets arrêtaient les comptes et réglaient définitivement les budgets des communes dont les revenus ne s’élevaient pas à 100 fr. Désormais, ces comptes et budgets, sans aucune exception, sont apurés et réglés par les conseils de préfecture, lorsqu’ils n’excèdent pas 30,000 fr.
Tels étaient les règlements sur la comptabilité communale.
DES COMMIMES.
lorsque parut l'ordonnance du 24 janvier 1843, qui porte que :
« à partir de l'exercice 1842, l’époque de la clôture des exercices , pour les communes et établissements de bienfaisance dont les receveurs sont justiciables de la cour des comptes, est fixée au 31 mars de 1a seconde année de l'exercice, et qu’à l’aveuir, les comptes de ces communes et établissements seront transmis directement par les receveurs à la cour des comptes, avec les pièces à l’appui. Les préfets, de leur côté, continueront d’y envoyer, comme élément de contrôle , et avec ieurs observations , une copie des comptes d’administration rendus par les maires, conformément à l'article 60 de la loi du 18 juillet 1837. »
Cette ordonnance du 24 janvier 1843 , dont nous venons de transcrire les principales dispositions, introduit une amélioration réelle dans la comptabilité des communes et des établissements justiciables de la cour des comptes , en fixant la clôture de leur exercice au 31 mars, au lieu du 30 juin de la deuxième année. En effet, plus la durée de l’exercice est restreinte et rapprochée de celle de l’année même qui lui donne son nom , et plus on avance vers la perfection. Le délai de trois mois est, dans tous les cas, suffisant pour compléter les opérations de comptabilité qui composent l’exercice ; car il ne faut pas perdre de vue qu'il ne s'agit plus, dans la durée de ce délai, de faire de nouvelles dépenses sur l’exercice qui va être clos, mais seulement d’apurer et de liquider celles qui ont été effectuées jusqu'au 31 décembre précédent : or, cette liquidation peut toujours être opérée dans les trois mois complémentaires , en ce qui concerne les communes et établissements justiciables de la cour des comptes, aussi bien que pour les autres. St, exceptionnellement , il arrivait que cette liquidation n’ait pu avoir lieu avant la clôture de l’exercice , les crédits spéciaux qui s'y rapportent restant ouverts et à la disposition des ordonnateurs , au moyen de l’état des restes à payer, le règlement n’en aurait pas moins lieu ultérieurement sans aucune espèce d’inconvénients.
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
Au nombre des avantages de la nouvelle mesure, nous regardons comme l’un des plus importants celui qui résultera inévitablement de la diminution des demandes de crédits supplémentaires, par suite de la formation des chapitres additionnels à une époque moins reculée ; mais , pour en conserver le fruit , il importe que les administrations municipales, par une exacte prévision, ouvrent dans les chapitres additionnels tous les crédits que les besoins du service paraissent devoir rendre nécessaires pendant le reste de l’exercice courant : à défaut de cette précaution, les chapitres additionnels ne satisfaisant pas à ces besoins , il faudrait recourir de nouveau aux crédits supplémentaires, ce qui apporte de la confusion dans les comptes et augmente considérablement le travail des bureaux.
Une instruction de M. le ministre des finances, en date du 28 janvier 1843, a suivi l'ordonnance royale du 24 du même mois, modificative des règlements antérieurs. Nous allons emprunter à celle instruction la partie qui est destinée à développer les dispositions de la nouvelle mesure.
1° La fixation de la clôture de l’exercice, an 31 mars de la seconde année, pour toutes les communes et tous les établissements publics indistinctement, est une modification qui procurera aux communes qu'elle intéresse tous les avantages qu’en retirent déjà celles qui y sont soumises depuis 1835. Tant que, pour les communes les plus importantes, l’époque de la clôture de l’exercice a été prolongée jusqu’au 30 juin de la seconde année, la nécessité où se trouvaient les conseils municipaux de ne délibérer sur les comptes que dans la session d’août, a donné lieu à des inconvénients réels. Le report du boni de l'exercice clos à l’exercice courant était effectué à une époque trop tardive pour que les fonds pussent être utilisés dans l’année même, et il en résultait fréquemment que les budgets supplémentaires étaient réglés avec des excédants de recette considérables, dont on s’autorisait ensuite pour arrêter les nouveaux budgets avec un déficit. Sous le régime nouveau, au contraire, les faits doivent s’enchaîner méthodiquement et sans lacune d’un exercice
DES COMMUNES
à l’autre , au moyen du resserrement de la durée de l’exercice ; les conseils municipaux délibéreront dans la session de mai sur les chapitres additionnels de l’exercice courant, oit il doit être fait emploi du boni de l’exercice clos, et, de cette manière, l’application des bonis pourra être faite immédiatement aux besoins de l’année courante. 11 y aura enfin plus de régularité et de promptitude dans l’exécution des services, et les résultats soumis au contrôle de l’autorité supérieure, étant plus complets, pourront ainsi être plus facilement appréciés.
2° Production à faire directement par les receveurs de leurs comptes de gestion à la cour des comptes. — Cette seconde modification, conforme au principe posé par l'article 12 de la loi du 16 septembre 1807, a été sollicitée par la cour des comptes. Précédemment, ces comptes de gestion parvenaient à la cour des comptes par l’entremise et avec les observations des préfets; par suite du changement opéré par l’ordonnance (|ui nous occupe, les observations que les préfets auront à présenter sur les comptes des receveurs ne seront plus puisées pâteux dans ces comptes mêmes, tuais dans les éléments combinés du compte d'administration et de l’état de la situation de l’exercice clos, que les comptables doivent adresser aux maires dans la première quinzaine qui suit la clôture de l’exercice.
Formation tirs budgets. — Pour celte opération, à part la modification qui résulte de la création au budget du titre spécial des recettes et dépenses supplémentaires, les administrations locales auront à se conformer eu tous points à la circulaire ministérielle du 20 avril 1834. Une autre circulaire du 18 octobre 1838 donne de nouvelles instructions sur la forme de ces budgets; les budgets sont rendus publics par la voie de l'impression , conformément à l’article 69 de la loi du 18 juillet 1837, et à l’article 23 de la loi du 21 mars 1831.
Ordonnancement des dépenses. — En principe, le maire scu peut délivrer des mandats pour le payement des dépenses , et ces mandats ne doivent porter que sur un crédit régulièrement ouvert. Cependant, il faut remarquer que si un maire refusait
ADMINISTRATIONS COLLECTIVES
d’ordonnancer une dépense régulièrement autorisée et liquidée, il serait prononcé par le préfet en conseil de préfecture. Dans ce cas, l’arrêté du préfet tiendrait lieu du mandat du maire. (L. 18 juillet 1837, art. 61.)
Payement des dépenses. — Par une conséquence naturelle des règles rappelées ci-dessus , les receveurs municipaux doivent être soumis à l'obligation impérieuse de ne payer que des dépenses régulièrement ordonnancées et de ne jamais excéder les crédits. (Décr. 27 février 1811 ; Ord. 23 avril 1823.) Ces comptables sont juges de la régularité du mandat et des pièces produites à l'appui ; ils doivent être forcés en recettes de toutes les sommes qu’ils auraient irrégulièrement acquittées. (Arr. 23 juillet 1802; Décr. 7 avril 1803, 27 février 1811.)
L’exécution des budgets et des autorisations extraordinaires, ainsi que la responsabilité qui y est attachée , se trouve , par conséquent, divisée entre le maire qui ordonne la dépense et le receveur qui effectue le payement.
Etablissements de bienfaisance. — Le système de comptabilité étant le même pour les communes et les établissements de bienfaisance, sans aucune réserve, il s’ensuit que toutes les dispositions prescrites à l’égard de l’un de ces services s’appliquent naturellement à l’autre. 11 en résulte encore que l’ordonnance du 22 janvier 1831, qui a appliqué aux hospices et autres etablissements la comptabilité communale, a virtuellement abrogé la décision royale du 4 novembre 1821. Ainsi, à l’avenir, pour tous établissements de bienfaisance, les excédants restés libres sur les crédits ouverts par un budget ne pourront être employés à d’autres dépenses qu’en vertu de décisions de l’autorité compétente , comme lorsqu’il s'agit de crédits supplémentaires.
Par une circulaire ministérielle du 16 novembre 1839, il est rappelé qu’aux termes de l’article 21 de la loi du 18 juillet 1837 les conseils municipaux doivent toujours être appelés à donner leur avis sur les budgets des établissements charitables.
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el que celle disposition s'applique évidemment aux crédits supplémentaires demandés pendant le cours des exercices. Sans l’accomplissement de cette formalité , les autorisations sollicitées ne seront pas accordées.
En terminant cet article, nous ne pouvons mieux faire que d’engager nos lecteurs à consulter, sur cette partie difficile de notre travail, l’instruction générale du 17 juin 1840, sur le service et la comptabilité des receveurs des finances , des percepteurs et des receveurs des communes et des établissements de bienfaisance. Un extrait de cet immense travail, qui réunit, en ce qui concerne les communes et les établissements de bienfaisance, les dispositions en vigueur qui se trouvaient disséminées dans les circulaires des vingt années précédentes, donne les enseignements les plus complets sur la matière. Cet extrait fait partie du huitième tome du Répertoire administratif, année 18il.
Receveur municipal.
Le receveur municipal est tenu de faire, sous sa responsabilité personnelle , toutes les diligences nécessaires pour la perception des revenus, legs et donations, et autres ressources affectées au service des communes; de faire faire contre les débiteurs en retard de payer, et à la requête des maires, les exploits , significations , poursuites et commandements nécessaires ; d'avertir les administrateurs de l’expiration des baux , d’empêcher les prescriptions , de veiller à la conservation des domaines, droits, privilèges et hypothèques ; de requérir, à cet effet, l'inscription au bureau des hypothèques de tous les titres qui en seraient susceptibles ; enfin, de tenir registre de ces inscriptions et autres poursuites et diligences.
Les receveurs municipaux sont assimilés, pour tout ce qui concerne la responsabilité de leur gestion, aux comptables des deniers publics.
Ils sont placés sous la surveillance et la responsabilité des
AMI1NISTKATI0NS COLLIXTIVLS.
receveurs des finances , conformément a l'article 67 de la loi du 18 juillet 1837 et à l'ordonnance royale du 17 septembre 1837, qui est spéciale à la matière.
Les communes ont, sur les meubles et immeubles des receveurs municipaux, les mêmes droits, privilèges et hypothèques qu’a le trésor royal sur les meubles et immeubles de ses comptables. (C. C., art. 2098 et 2121 ; L. 6 septembre 1807.)
D’après l’article 67 de la loi du 18 juillet 1837 et l’ordonnance du 17 septembre 1837, le receveur municipal n’est plus aujourd’hui responsable que vis-à-vis du receveur d’arrondisinent chargé de le surveiller, et c'est ce dernier qui doit compte directement à la commune de tous les déficits.
Il est de principe qu’aucun titre de créance ne peut être mis en recouvrement, s'il n’est en la forme exécutoire, et autrefois, en cas de refus du débiteur, le receveur n’avait contre lui aucun moyen de poursuite immédiate ; il fallait recourir aux voies extrêmes d’un jugement de condamnation. L’article 63 de la loi du 18 juillet 1837 remédie à cet inconvénient; il porte :
« Toutes les recettes municipales pour lesquelles les lois ou règlements n’ont pas prescrit un mode spécial de recouvrement s’effectuent sur des états dressés par le maire; ces états sont exécutoires après qu'ils ont été visés par le souspréfet.
« Les oppositions , lorsque la matière est de la compétence des tribunaux ordinaires , sont jugées comme affaires sommaires, et la commune peut y défendre sans autorisation du conseil de préfecture. »
Cette innovation est salutaire , elle abrège et facilite les recouvrements; un simple visa du sous-préfet empêchera les nouvaleurs nu préjudice des communes. Les poursuites que les receveurs doivent exercer contre les débiteurs en retard ont deux degrés : 1° le commandement par huissier, à la requête du maire; 2° la saisie-exécution, qui comprend la vente des meubles. (Tit. 8, C. Proc.)
DKS C' MMUNES.
Toute personne autre que le receveur municipal , qui , sans autorisation légale , se serait ingérée dans le maniement des deniers de la commune, sera, par ce seul fait, constituée comptable ; elle pourra en outre être poursuivie, en vertu de l’article 258 du Code pénal, comme s'étant immiscée sans titre dans des fonctions publiques. (Art. 64, L. 18 juillet 1837, et Ord. 31 mai 1838, art. 464.)
Quant aux nominations des receveurs municipaux , l’article 65 delà loi du 18 juillet 1837 est ainsi conçu :
* Le percepteur remplit les fonctions de receveur municipal.
t Néanmoins , dans les communes dont le revenu excède 30,000 fr., ces fonctions sont confiées, si le conseil municipal le demande, à un receveur municipal spécial. Il est nommé par le roi, sur trois candidats que le conseil municipal présente.
« Les dispositions du premier paragraphe ci-dessus ne seront applicables aux communes ayant actuellement un receveur municipal que sur la demande du conseil municipal , ou en cas de vacance. » (Ord. 31 mai 1838, art. 465.)
L’attribution des fonctions de receveur municipal au percepteur des contributions directes s'explique facilement; car le plus grand nombre des communes ne peuvent avoir un receveur municipal qui présente des garanties suffisantes de solvabilité et des connaissances spéciales ; elles ne seraient pas en état de lui assurer un traitement convenable.
Ainsi, la réunion de la recette municipale à la perception est aujourd’hui la règle; leur séparation, l’exception. Pour les communes dont le revenu excède 30,000 fr., il n’y a même plus maintenant obligation, pour les conseils municipaux, d’intervenir dans la nomination des receveurs spéciaux ; désormais, ce sera une faculté que la loi leur aura accordée et dont il leur sera loisible d’user ou de ne pas user.
Par analogie, l’ordonnance réglementaire du 17 septembre 1837 a décidé que la recette des établissements de bienfaisance, dont les revenus ne dépassent pas 30,000 fr., serait confiée au
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receveur municipal de la commune. Les dispositions contraires des ordonnances des 31 octobre 1821 et 4 mars 18.35 sont abrogées.
Une circulaire ministérielle du 20 novembre 1836 a décide que les fonctions d’économe dans les hospices n'étaient pas incompatibles avec celles de receveur, et que, dès lors, ce dernier peut être chargé de l’économat.
Les receveurs municipaux sont soumis à l’obligation de fournir un cautionnement en numéraire égal au dixième des revenus dont la perception leur est confiée. (Décr. 21 décembre 1804; L. 28 avril 1816.)
Ces cautionnements sont affectés, par premier privilège, au payement des débets de ces comptables et ù la garantie des condamnations qui pourraient être prononcées contre eux pour faits relatifs à leur gestion. (L. 6 septembre 1807.)
L’ordonnance précitée du 17 septembre 18.37 a étendu le cautionnement des receveurs municipaux à toutes les gestions.
Les cautionnements des receveurs d'établissements de bienfaisance sont fournis en numéraire, en immeubles ou en renies surl'Ëial. (L. 28 avril 1816; Ord. roy. 31 octobre 1822;Inst. min. du 16 septembre 1830.)
D’après l’ordonnance royale du 17 avril 1839 et celle du 23 mai 18.39, à l’avenir les traitements des receveurs des communes et des établissements de bienfaisance consisteront en remises proportionnelles , tant sur les recettes que sur les payements effectués par ces comptables. La susdite ordonnance détermine le taux de ces remises. Tel est le système qui a prévalu et qui régit maintenant le mode de rétribution. (Cire. min. 22 avril et 1er juin 1839; Inst. min. du 12 février 1840.)
Les nouveaux percepteurs-receveurs des communes et d'établissements de bienfaisance prêtent le serment voulu par la loi du 31 août 1830, devant les autorités locales ou devant la cour des comptes , s’ils sont justiciables de celte cour. (Ord. 29 juillet 1816.) Ils doivent, pour être installés daus leurs fonctions ,
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justifier au préfet du département, par l'intermédiaire du receveur des finances de l'arrondissement, de la réalisation de leurs cautionnements et de la prestation du serment.
L’acte de prestation de serment est soumis aux droits d’enregistrement, fixés à 15 fr., pour les comptables dont le traitement excède 500 fr., et à 3 fr. pour ceux qui ont un traitement inférieur. (L. des 25 mai 1791 et 31 août 1830; Inst, du min. de l'int. du 16 septembre 1830.)
Si , par suite de vérification , il est constaté des retards dans les recouvrements ou des irrégularités dans le service administratif des communes et des établissements de bienfaisance, le receveur des finances peut placer auprès du percepteur un agent spécial. (Inst, des 18 décembre 1815, 26 juin 1820 et 9 février 1824.) Dans ce cas, un rapport est adressé au préfet ou au sous-préfet.
Si les irrégularités reconnues sont de nature à motiver la suspension du percepteur, le receveur des finances peut lui retirer immédiatement les valeurs , rôles , registres et pièces dont il serait dépositaire, et alors il nomme un gérant intérimaire. Dans ce cas, copie du procès-verbal de suspension est envoyée au receveur général pourêtre transmise au ministredes finances. (Cire. 6 février 1838.) Le receveur des finances donne avis de cette nomination au préfet ou au sous-préfet, eu l’invitant à faire accréditer ce gérant dans les communes.
Lorsqu'il y a lieu de pourvoir au remplacement d’un percepteur-receveur de communes ou d’établissements de bienfaisance qui serait décédé ou révoqué , le préfet , sur la proposition du receveur général , ou le sous-préfet, sur la proposition du receveur particulier de l’arrondissement , désigne un gérant intérimaire, à moins que le service ne soit déjà confié à un gérant provisoire dûment accrédité.
Les devoirs et obligations des receveurs des communes et des établissements charitables sont tracés dans les articles CO, 61 et 62 de la loi du 18 juillet 1837, cl ils sont parfaitement développés dans l'instruction générale du 17 juin 1840, à laquelle
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nous renvoyons pour tout ce qui concerne la comptabilité communale.
A consulter pour tout ce qui concerne les communes : Blan., Bos., Corm., Dav., C., de Mag. et Del., Gand. et Boil., Hen., lourd., Leb. et Pui., Lem., Vuil. et Mon., Boy., et, enfin, Inst, gén., etc., etc., etc.
