K CONSEIL D'ÉTAT

nullement officiel; aussi, le conseil d’Etat n’est-il plus consulté que sur les matières purement administratives et réglementaires ; son concours n’est plus obligé , il est un simple conseil établi près du roi , sans autorité distincte , et sans autre fonction que d'examiner les affaires sur lesquelles son avis est demandé : sons la constitution de l’an vm , sa participation était de droit , aujourd’hui elle est facultative.

Toutefois, alors même que le conseil d'Etat est borné à seconder le roi dans l’exercice de son pouvoir réglementaire , et à préparer les décisions royales sur le contentieux administratif, il remplit encore une indispensable mission. Lui seul, en effet, par la réunion en un même corps de plusieurs hommes éminents , initiés aux spécialités nombreuses de l'administration , assure au gouvernement ces vues d’ensemble qui permettent de rattacher à certains principes généraux toutes les règles et décisions administratives , et d’empêcher que les actes de tel on tel ministère , de telle ou telle direction, ne viennent gêner la marche d’un antre ministère ou d'une autre direction.

Le conseil d’Etat est tout à la fois l'organe le plus élevé de l’administration active et le tribunal suprême de l’administration. Sous ce double point de vue, les attributions générales de ce conseil se divisent en quatre branches spéciales , qui sont :

1° Un exercice de fonctions purement consultatives;

2° Une coopération à la haute tutelle administrative ;

3° Le jugement, direct ou sur appel, en matière de contentieux ;

4° La décision des questions en matière gouvernementale.

Dans le premier cas , le conseil d'Etat est consulté par le roi , et ses comités par les ministres, sur tout projet de loi et d’ordonnance portant règlement d'administration publique ; néanmoins, cette consultation est laissée à la discrétion du roi et des ministres, parce qu’en certaines matières politiques, cette mesure offrirait les graves inconvénients d’une publicité prématurée.

Drus le second cas, c'est en conseil d'Etat que le roi, lorsqu'il s’agit des communes , des établissements publics et de certains établissements financiers et industriels , autorise les aliénations, les échanges, les acquisitions, les transactions, les opérations financières, etc., etc., etc.

Dans le troisième cas , le conseil d'Etat prépare des ordonnances qui ont le caractère de jugement en premier et dernier ressort , d'arrêt d’appel et d’arrêt de cassation : il prépare des jugements en premier et dernier ressort , lorsqu’il est appelé à délibérer , soit sur des affaires de haute police administrative, soit sur des marchés passés avec les ministres, avec l’intendant de la liste civile, ou au nom de ces fonctionnaires. Il prépare des arrêts d’appel , lorsqu’il connaît du recours contre les décisions des ministres , des préfets , des conseils de préfecture notamment, et des diverses commissions administratives exceptionnelles.

Remarquons toutefois, à l’égard des ministres et des préfets, que leurs décisions sont inattaquables lorsque ces fonctionnaires les ont prises en matière d’administration active et dans le cercle de leur compétence. Mais s’ils agissent hors de cette limite , il y a incompétence et excès de pouvoir , et dès lors on peut attaquer leur décision au conseil d’Etat.

Il prépare des arrêts de cassation , lorsqu’il propose des ordonnances qui statuent sur les conflits positifs ou négatifs , sur les questions d’incompétence , excès de pouvoir , sur les arrêts de la cour des comptes pour violation des formes ou de la loi.

Outre ces fonctions de cour d’appel et de cour de cassation, on reconnaît encore au conseil d'Etat les droits de cour du souverain , de cour de haute juridiction administrative , de cour politique et de cour d’équité.

Comme cour du souverain , le conseil d’Etat maintient par le règlement des conflits la division fondamentale des pouvoirs administratif et judiciaire.

Comme cour de haute juridiction administrative, il balance

DU CONSRIL D’ÉTAT. 1&

et fixe les compétences outre les préfets , les conseils de préfecture et les ministres.

Comme cour poiilique , il accorde ou refuse l'autorisation de mettre en jugement les agents du gouvernement.

Comme cour d’équité , il use avec une certaine latitude de la faculté discrétionnaire de remettre ou modérer les amendes encourues.

- Enfin , dans le quatrième cas, le conseil d’État, organe suprême de l’administration, résout toutes le6 liâmes questions auxquelles s’applique le droit public, ainsi qu'on peut facilement s’en convaincre dans le court résumé que nous venons de faire de ses principales attributions.

Le conseil d’Etat se divise en six comités différents.

1° Le comité de législation; 2° le comité duconlentieux ; 3° le comité de l’intérieur ; 4U le comité des finances ; 5° le comité du commerce ; 6° le comité de la guerre et de la marine.

Le comité de lègiüation , des cultes et des affaires étrangères, restauré par l’ordonnance réglementaire du 20 septembre 1839, outre les attributions qui lui sont conférées à ce titre , prépare tous les projets de loi d’intérêt général qui lui sont renvoyés par les ministres. Il est chargé de continuer les travaux de la commission instituée par l’ordonnance du 20 août 1824. à l'effet de colliger et classer les lois et règlements encore en vigueur, et de les réunir en recueil Conflits, naturalisations, bulles, autorisations de plaider, etc., etc., etc.

Le comité du contentieux est spécialement chargé de l'instruction de toutes les affaires contentieuses ; il examine les pouvoirs, ordonne les communications aux parties intéressées, prescrit les mesures à prendre pour compléter l'instruction, et prépare le rapport sur tous les recours , contre les décisions en matière contentieuse , des autorités qui ressortissent au conseil d’Etat.

Le comité de l’intérieur prépare et rédige pour le conseil d'Etat les projets de loi , les règlements d'administration publique et les ordonnances rendues dans la même forme ; — Af-

18 0RGANRS GÉNÉRAUX DF. I.’aDMINISTRATION.

faires relatives ù l’administration des départements , arrondissements, cantons et communes; hospices, bureaux de bienfaisance , monts-de-piété , séminaires , fabriques , paroisses , congrégations religieuses, consistoires, médecine, chirurgie , prisons, théâtres, et généralement toutes matières et questions, tant publiques que particulières , dont l’examen lui est renvoyé par les ministres de l’intérieur et de l’instruction publique.

Le comité des finances délibère et donne son avis sur toutes les matières et questions dont l’examen lui est soumis par le ministre des finances, et notamment sur les questions domaniales de la dette inscrite, sur les pensions, sur la comptabilité générale, sur les douanes, postes, contributions directes et indirectes, domaines, enregistrement, timbre, etc-, etc., etc.

Le comité du commerce, institué par une ordonnance du 5 février 18.38, délibère et donne son avis sur les acquisitions des communes, les abattoirs, les banques, les caisses d'épargne, les chemins de fer, les commissions spéciales et syndicales, les concessions de dessèchement de marais et de mines , les conseils de prud’hommes , les tarifs de frais de courtage, les établissements insalubres et incommodes , les foires , les forges , fourneaux, moulins, usines, ponts, canaux, grande voirie, règlements d’eau , sociétés anonymes, d'assurance et autres affaires analogues

Le comité de la guerre et de la marine délibère et donne son avis sur les affaires qui concernent notamment’ les pensions des armées de terre et de mer, la comptabilité , les créances sur l’Etat, les fournitures, la répartition des parts de prises , rappels de solde, servitudes militaires, fortifications, casernement, le contentieux de la marine et de la guerre, les colonies, les invalides, la Légion d’honneur, etc., etc., etc.

Tel est l’aperçu sommaire des attributions de chaque comité.

Dans le nombre infini des affaires administratives , il s’en trouve qui, sans avoir celle généralité d’intérêts ou d’aspects que peut seul embrasser le conseil entier, concernent néan-

1>U C.0MSM1. n'KTAT.

moins plusieurs ministères (i) dont les agents doivent concourir à leur exécution , et qui, sous ce rapport, exigent la réunion de deux ou, plus rarement, de trois comités administratifs : ces réunions, qui présentent plusieurs combinaisons possibles, dispensent de réunir le conseil entier cl d’enlever à leurs travaux les comités étrangers à l’objet spécial de la délibération.

Outre les comités isolés ou réunis, il y a encore des commissions du conseil d'Etat près de plusieurs départements ministériels, des conseils administratifs pour des affaires spéciales et des commissions mixtes permanentes ou temporaires, dans lesquelles un ou plusieurs conseillers d’Etat sont ordinairement appelés pour y apporter les traditions du conseil et les résultats de l’expérience que leur ont donnés l’étude et la pratique de la législation et de l’administration.

Ici nous croyons convenable d’établir quelques principes qui s’appliquent à ce que nous avons dit plus haut.

En matière de haute police administrative, le roi, en conseil d'Etat, accorde ou refuse l’autorisation nécessaire pour la mise en jugement des fonctionnaires et agents du gouvernement. Le roi, s’il le veut , fait examiner la conduite d'un fonctionnaire inculpé : celui-ci peut être entendu, s’il le demande; il peut se défendre par écrit, mais il ne peut imprimer de mémoire.

En matière religieuse, toute partie intéressée, et le préfet d’oflîce, peuvent recourir au conseil d’Etat s’il est porté atteinte à l’exercice public du culte et à la liberté légale de ses ministres.

Aucune bulle, bref, etc., etc., de la cour de Rome, lors même qu’ils ne concernent qu’un particulier, ne peuvent être imprimés , publiés , exécutés qu'avec l'autorisation du gouvernement. (Décr., 22 juin 1804, et L., 24 mai 1823.)

(t) On appelle matières ou affaires mixtes celles qui concernent l'administration et le droit privé tout à la fois.

oKOANKS GÉNÉRAUX DK l'adMIMSTRATIOX.

Aucune partie du territoire ne peut être érigée en cure, aucune agrégation religieuse ne peut s’établir sans l'autorisation du gouvernement ; il en est de même de toute demande d'oratoires particuliers pour les hospices, prisons, écoles, et même pour un simple individu. (Décr., 22 décembre 1812.)

Autorisation est nécessaire pour la publication et l’exécution des règlements projetés par i< s évêques , et pour l'acceptation des fondations, donations, legs faits aux cathédrales ou associations religieuses. (Décr., 30 décembre 1809.)

Des mesures analogues ont été prises relativement aux divers cultes chrétiens; il en est de même pour les décrets des synodes étrangers, même ceux des conciles généraux. (L., t8 germinal au x.)

Le recours au conseil d'Etat est ouvert dans lous les cas d'abus de la part des supérieurs et autres ecclésiastiques, tant du culte catholique que du culte protestant. On entend par appel comme d’abus le recours au conseil d Etal contre l’usage illicite de la puissance et de la juridiction ecclésiastique empiétant sur la juridict'on laïcale ou les droits d’autrui. Les cas d'abus sont : l'usurpation cl l'excès du pouvoir; la contravention aux lois et règlements de l’Etat; l'infraction aux règles consacrées par les canons reçus en France; l’attentat aux libertés de l’église gallicane, et tome entreprise ou tout procédé qui, dans l'exercice du culte, peut compromettre l'honneur des citoyens, troubler arbitrairement les consciences, dégénérer contre eux en oppression, en injure ou en scandale public. (L. 18 germinal an x.)

En matière de naturalisation, le roi, en conseil d'Etat, admet à la jouissance des droits de citoyen français l'étranger qui a rendu des services importants ou qui apporte en France dos talents, une invention, une industrie utiles. (Acte du 26 vendémiaire an xi.) Le roi accorde des lettres de déclaration de naturalité dans les cas prévus par la loi. (L., IV octobre 181V.)

Enfin, le roi autorise les changements de nom. (L., Il germinal an x.)

l»f CONSEIL lé ÉTAT. J 9

Le conseil «l'Etat se compose de conseillers «l'Etat, «le maîtres des requêtes et d'auditeurs nommés par le roi et r«*voeahlcs à sa volonté.

l.es conseillers d'Etat sont essentiellement chargés de délibérer sur les affaires soumises au conseil d'Etat.

l.es maîtres des requêtes remplissent au conseil d'Etat les fonctions du ministère public, et sont chargés de faire les rapports des affaires administratives et contentieuses portées devant ce conseil.

Les auditeurs peuvent être chargés de faire «les rapports concurremment avec les maîtres des requêtes; ils peuvent même partager, avec ces derniers, les fonctions du ministère public.

I,es conseillers d'Etat et maîtres des requêtes sont en service ordinaire ou en service extraordinaire : en service ordinaire, lorsqu’ils sont employés aux travaux intérieurs et habituels du conseil d'Etat; eu service extraordinaire, lorsque telle est la volonté du roi, soit que les membres désignés pour ce service n’aient jamais appartenu au conseil d’Etat, soit qu'après avoir fait partie du service ordinaire, ils cessent d’exercer des fonctions publiques ou soient appelés à remplir de telles fonctions hors du conseil; les membres qui composent le service extraordinaire sont quelquefois autorisés par le roi à participer aux travaux du conseil d’Etat, sans cependant pouvoir jamais statuer sur le contentieux administratif (1\

De tout ce qui précède nous devons conclure :

1° Que le conseil d’Etat n’ayant pas, par lui- même, le caractère et l’autorité indépendante du juge, les délibérations du comité du contentieux et même celles de tous les comités réunis en assemblée générale, sous le nom de conseil «l'Etat, ne constituent que des projets, des avis, des actes préparatoi-

(t) Sous l’empire, une décision du conseil d'Etat était un décret; sous la royauté, elle se nomme ordonnance; dans le langape technique et jurisprudentiel, elle prend le nom d’arrêt du conseil

,.es> cl no prennent le nom, la force et l’exécution d'arrêts que par la signature du roi; niais, après la signature du roi, les arrêts du conseil ont le même caractère, la même autorité et les mêmes eiïets que les jugements des tribunaux;

2° Que le conseil d’Etat n’ayant au-dessus de lui aucune autorûé ni administrative, ni judiciaire, ses arrêts contradictoires ne sont sujets à aucun recours, même par la voie de cassation, pour violation des formes ou de la loi ;

3- Que le conseil étant le seul et le suprême régulateur des compétences à l'égard des corps administratifs, il peut annuler pour incompétence ou excès de pouvoirs, les décisions de toute autorité administrative, même celles rendues en dernier ressort;

4° Que, la justice éiant une des branches du pouvoir exécutif, et que le chef du pouvoir exécutif étant censé avoir retenu ce qu’il n'a pas délégué, toutes les questions d’Etat, de propriété et de titres privés restent dans le ressort de la justice déléguée, et, par conséquent des tribunaux, sans pouvoir jamais être du ressort de la justice retenue, et, par conséquent, du conseil d’Etat ;

Que, par les mêmes motifs, le conseil d'Etat approuve les conflits, en ce qu’ils revendiquent la portion administrative d'une contestation, et les annule pour la portion judiciaire que la revendication embrasse;

Qu’il confirme ou infirme, à l’aide de là même distinction, les arrêtés des conseils de préfecture et les décisions ministérielles dont le recours est porté devant lui ;

5° Que, par cela même que le conseil d'Etat est juge d’appel, il ne suffit pas qu’une matière soit contentieuse pour qu’il en connaisse, il faut quelle ait été préalablement instruite et jugée par le juge de première instance;

C’est ainsi que le conseil d'Etat renvoie les parties à se pourvoir :

Devant le ministre des finances, ou devant le ministre de l’intérieur (et autres, suivant leurs attributions), lorsqu'il s’agit d'arrêtés des préfets pris en matière de déchéances, de dé -

UC CONSEIL UEIAT.

comptes, etc., ou en matière de cours d'eau, voirie, etc., etc.;

Devant les conseils de préfecture, lorsqu'il s’agit de contestation en matière de voirie, vente de biens nationaux, etc., sur lesquelles les lois et règlements établissent sa compétence, ou bien lorsque les voies d’opposition ou de tierce-opposition n’ont pas été épuisées ;

Devant les préfets, s’il s’agit de recours contre les arrêtés des maires en matière d’alignement, etc., ou de demandes en déclaration de vicinalité de chemins, etc. ;

Devant les tribunaux, s’il y a lieu de faire préalablement statuer sur une question d’Etat, de qualité, de titres, de propriété, de domicile, etc. ;

Devant toute autorité administrative ayant juridiction, qui, avant qu’on ressortisse au conseil d’Etat, doit, d’après les lois et règlements, émettre sa décision en première instance.

6° Enfin, que le conseil d'Etat, n’étant qu’un tribunal d’exception, n'a pas l’exécution de ses jugements, parce qu’elle appartient au juge du territoire investi du commandement; mais les tribunaux, chargés de l'exécution des actes administratifs, ne peuvent rien changer aux dispositions de ces actes.

Procédure contentieune-

C’est un principe général consacré par la jurisprudence administrative, que le recours au conseil d'Etat est ouvert contre les décisions des autorités inférieures, soit qu'elles aient pour objet une matière purement administrative, soit qu’elles concernent des matières contentieuses.

En général, ce recours est ouvert contre les décisions des conseils de préfecture, soit pour incompétence, soit pour mal jugé au fond, soit pour vice d’instruction, soit pour violation des formes ou de la loi, et ce, dans les trois mois (1). — L’obli-

(I) A partir du jour de la notification, lejnm do l.i signification et celui de IVrhëance ne comptent pas.

Tl •ftGAPIF.S GÉKKKAUX DK l’ ADMIMST HA 1IOS.

Ration d’observer ce délai est imposée aux communes comme aux simples particuliers.

En matière contentieuse, le recours des parties au conseil d'Etat doit être formé par requête signée d'un avocat aux conseils, contenant l'exposé sommaire des faits et moyens, les conclusions, les noms et demeures des parties, l’énonciation des pièces dont on entend se servir et qui restent jointes à la requête (2). Toutefois, la requête n’a pas besoin d’être signée d’un avocat en certaines matières, telles que celles des conlrili ibutions et élections.

Le recours au conseil d’Etat n’a pas d’eflei suspensif, s’il n’en est autrement ordonné. L’exécution provisoire est donc de principe en matière administrative, le sursis est l'exception.

Si, après l’examen d’une affaire, il y a lieu d’ordonner que des laits ou des écritures soient vérifiées, ou qu'une partie soit interrogée, le garde des sceaux désigne un maître des requêtes, ou commet sur les lieux les sous-préfets, maires, juges de paix ; c’est ce qu’on appelle l’ordonnance de commitiimus. Cormenin donne les formules des procès-verbaux à dresser dans ces cas, dans le premier volume de son Droit administratif, pages 61 et 62, 5e édition, 1840.

Dans les affaires contentieuses introduites au conseil sur le rapport d’un ministre, il est donné, dans la forme administrative ordinaire, avis à la partie intéressée de la remise faite des mémoires et pièces fournis par les agents du gouvernement, afin qu’elle puisse en prendre communication. Lorsque c’est, au contraire, le gouvernement qui est défendeur, le dépôt qui est fait au secrétariat du conseil, de la requête et des pièces, vaut notification aux agents du gouvernement.

L’affaire ainsi instruite, le rapport est fait au comité du contentieux ou en assemblée générale du conseil d Etat, suivant les cas, soit par un conseiller d'Etat, soit par un mailre des requêtes, soit, enfin, par un auditeur. Après les plaidoiries de

'1) t/inaeromplissemenl de res formalité* entraîne déchéance.

I>U COXslll. ll'ÉlAT

l'avocat et. les conclusions du maître des requêtes l'aisaut fonction du ministère publie, l’affaire est mise en délibéré et I ordonnance est lue à l’une des audiences suivantes.

Les décisions par défaut sont susceptibles d’opposition dans le délai de trois mois, à compter du jour de la notification.

Les décisions contradictoires ne peuvent être attaquées que dans deux cas: 1° si elles ont été rendues sur pièces fausses; 2u si la partie a été condamnée faute de représenter une pièce décisive retenue par son adversaire. Le délai pour ce genre de recours est encore de trois mois.

Ceux qui veulent former tierce-opposition (c'est-à-dire opposition d'un tiers contre un jugement dans lequel il n’a pas été partie), à des décisions du conseil d'Etat rendues en matière contentieuse et lors desquelles ni eux, ni ceux qu'ils représentent, n’ont été appelés, ne peuvent former leur opposition que par requête en la forme ordinaire. La partie qui succombe dans sa tierce-opposition est condamnée en 150 francs d'amende, sans préjudice des dommages-intérêts.

I n dernier mode de recours ouvert contre les décisions du conseil d’Etat est celui qui a lieu par la voie gracieuse. C'est le droit que la partie qui se croit lésée dans ses droits ou sa propriété, par l’effet d'une décision du conseil d’Etat rendue en matière non contentieuse, de présenter requête au roi, pur l’intermédiaire du ministre sur le rapport duquel la décision est intervenue, pour, d'après le second rapport à intervenir, l'affaire être renvoyée, s’il y a lieu, soit à une section du conseil d’Etat, soit à une commission.

Autrefois, l’admission ou le rejet immédiat des requêtes nécessitait un examen préalable fait par un maître des requêtes rapporteur désigné par le garde des sceaux. Cet examen était fondé sur la grande division des affaires en matière purement administrative et en matière contentieuse. 11 fallait, iorsqu’ou étudiait une requête introductive, avoir celte grande division toujours présente, cl voir si, an lieu de statuer sur des intérêts pri\é,, la décision attaquée ne statu lit pas sur des intérêts pu-

blics, soit qu’elle organisât les relations avec l'Etat, soit qu'elle établit des règles générales ou applicables à des classes entières d'intérêts privés, mais collectifs et considérés sous des rapports d ordre et de police seulement.

Ainsi, le rapporteur examinait d’abord si la requête était admissible rationc materiœ. ou si elle était inadmissible, parce qu’elle attaquait une decision administrative ou gracieuse qui n’est pas, de sa nature, susceptible d’être déférée au roi, en son conseil d’Etat, par la voie contentieuse.

Quand la décision, de sa nature, était contentieuse, il recherchait jusqu’à quel point la requête était admissible ralione personne*, c’est-à-dire si la personne qui l’attaquait avait qualité pour le faire.

Puis enlin, le rapporteur voyait si la requête était admissible dans l’état et d’après la nature de la décision rendue ; ce mode était bon; on y reviendra.

Aujourd'hui, et depuis l’établissement des plaidoiries, aucune requête n’est rejetée qu’à l'audience publique par ordonnance du roi (I).

l es règles spéciales sur le rejet des requêtes résultent de nombreuses décisions du conseil d'Etat. Elles se déduisent, du reste, soit directement, soit par analogie, des positions suivantes :

1° Lorsque la matière n’est pas contentieuse;

2° Lorsqu'il y a défaut de qualité et d’action;

3° Lorsque le recours a été dirigé intempestivement;

+® Lorsque le recours a été exercé tardivement;

5° Lorsqu'il y a eu acquiescement ou exécution ;

6° Lorsqu’il y a insuffisance de pièces, de moyens et de procédures ;

(1) Toutefois, l'ordonnance du H mars 1831 niainUcnt le huis-clos et interdit la plaidoieric pour les appels comme d'ahus, les mises en jugement des fonctionnaires, et les autorisations de plaider demandées par les communes cl etablissements publics.

ur COMSKII. d’état.

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7° Lorsqu'il y a chose irrévocableroenl jugée;

8° Lorsqu'il y a défaut d’intérêt ou d’objet ;

9° Lorsqu’il y a défaut de droit positif.

Cette classification peut être plus ou moins modifiée, mais c’est sur l’application de ces règles que s'appuient les solutions .du conseil d Etat.

Le principe de l’article 130 du Code de procédure civile, d’après lequel toute partie qui succombe doit être condamnée aux dépens, ne reçoit pas dans sa généralité son application devant le conseil d’Etat. Ainsi, les préfets, les ministres ne sont point passibles des frais, alors même que, sur le recours des parties, les arrêtés des préfets ou les décisions ministérielles sont annulés. C’est le réclamant, quoiqu’il obtienne gain de cause, qui est obligé de supporter, sans répétition aucune, les frais souvent considérables du pourvoi, de l'instruction et de l’expédition de l’ordonnance prononcée en sa faveur.

Procédure a«IntiniMtrnti«e.

Le contentieux de l’administration a seul des règles générales et lixes, une procédure proprement dite; l'administration active n’est soumise qu’à des modes d'action indiqués par la nature des choses et le besoin des circonstances.

La procédure, en matière d’administration active, a pour objet, tout ensemble, la recherche et l’investigation des faits, l’appréciation des convenances et la prévision de l'avenir.

Aussi l'administration recourt-elle parfois à des rapports de gens de l’art, à des expertises, à des enquêtes, à des vérifications, à des comparutions de parties, enfin à tous les moyens propres à l’éclairer dans sa marche.

Elle reçoit également les oppositions des parties intéressées; elle provoque même des informations de commodo cl incommoda sur les choses d'utilité commune; l’enquête de celle nature a pour objet de constater l’opinion des tiers intéressés relativement aux aliénations, acquisitions, échanges d’utilité générale

•iHf.ANO l,t.>tliAUX IM 1 VIlMIMM liAflOV

proposés p.ir les communes, ei d'éclairer l’iiuiorilé supérieure sur le mérite des projets qui lui soûl soumis, Elle est ordinuirement eonliéeau juge de paix ; le sou» préfel peul déléguer tout autre fonctionnaire dont le caractère et la capacité présentent de l’exactitude et des garanties. L’annonce de l’enquête et l’opération doivent être faites un dimanche et sans frais- Tous les habitants et autres intéressés sont appelés à émettre leurs vœux et à déduire leur opinion, surtout si elle est contraire aux vues de l'administration qui les consulte. ( Vai/ei l’instr. ministérielle du 20 août 1825.)

Les particuliers, de leur côté, doivent préalablement publier, par voie d’affiches, 1° les demandes en autorisation pour établissement de moulins et usines (L., 13 novembre 1791 et Arr., 9 ventôse an vi), — en concession de mines (L., 21 avril 1810), — en permission d’établir des fourneaux à fondre les minerais, des forges, des usines servant de patouillets et bocards, ou à traiter des substances salines ou pyrileuses (L., 21 avril 1810), — en autorisation pour établissements de manufactures insalubres (Décr., 15 octobre 1810) ; — 2“ l’avis aux parties intéressées de prendre connaissance des places de dessèchement (L., 16 septembre 1807); — 3° l’annonce de la délimitation générale et du bornage d’une forêt de l’Etal. (C. forest., art. 10.)

Les oppositions formées à ces demandes sont adressées à ('administration, consultées, appréciées et visées dans la décision administrative.

Lorsque l'administration a réuni tous les actes, informations et documents propres à l’éclairer, elle délibère et statue.

Les divers actes de la procédure de simple administration, bien qu’ils ne soient pas, en général, soumis à des formules rigoureuses, doivent pourtant se calquer, autant que possible, sur les règles générales du droit, les prescriptions de la raison et l’usage de la pratique.

On se pourvoit contre les actes de l’autorité administrative par de simples réclamations écrites. Cependant, lorsqu’il s’a-

IH t.OfcSCIL UÉIAr.

git u’uu acte de haute ailministraliuii. d’une ordonnance, par exemple, que l’on ne peut attaquer au conleutieux, la partie lésée par cet acte doit se pourvoir par requête au roi ; et, s'il y a lieu, la question est renvoyée à une section du conseil (l’État ou à une commission, aux termes de l’article 40 du réglement du 22 juillet 1806.

Comme on a pu le remarquer, d’apres ce que nous venons de dire, l’attaque d’un acte de l’administration active est un recours dont l’exercice n’est soumis à aucune déchéance ; l'attaque d’une décision contentieuse est un appel dont l’exercice est soumis à des délais de droit. De plus, il est de principe :

1° Que le recours contre les arrêtés des préfets, pris dans les limites de leurs attributions, doit être porté devant le ministre avant d'étre soumis au conseil d’État, même quand la décision est un refus d’élever un conflit;

2° Que, lorsqu'un préfet, ne se renfermant pas dans les bornes de sa compétence, autorise des constructions qui nuisent a un tiers, celui-ci doit se pourvoir d’abord devant le ministre pour faire réformer la mesure de police, ensuite devant les tribunaux |>our faire statuer sur le droit privé ;

3° Qu'aucun délai n’est fixé pour le recours contre un arrêté de préfet; il u’en est pas comme du recours contre une décision du ministre ;

4° Que les fonctionnaires de l'administration active, comme ceux des tribunaux administratifs, sont échelonnés hiérarchiquement : la critique de l’acte du premier degré est dévolue au second ; qu'il n’y a qu'unf exception à celte règle : c’est que, lorsqu’une autorité commet un excès de pouvoir dans une décision particulière, celle décision est déléralde directement au conseil d’Étai.

Nous terminerons cet article de la procédure administrative en faisant observer que la complication d’éléments divers dans une même affaire constitue ce que l’on appelle en droit administratif divisibilité, c'est à-dire qu’il faut distinguer les diverses questions qui naissent d’une même contestation, et deman-

lier la solution de chacune d’elles à l'autorité judiciaire ou administrative <|ui doit eu connaître.

Dr» conflit».

LÉGISLATION

Ordonnante du i*rjuln i8a8. | Ordonnance du |3 mars i83i.

l.e mot conflit exprime une contestation à l’égard de laquelle plusieurs autorités ne s’accordent pas à reconnaître ou à dénier leur compétence. Le conflit est de juridiction ou d’attribuliou.

Le conflit de juridiction est le débat qui s’élève entre deux tribunaux de l'ordre judiciaire, se déclarant chacun également compétents.

Le conflit d’attribution, le seul dont nous ayons à nous occuper ici, est positif ou négatif.

Le conflit positif est l’acte par lequel l'administration revendique la décision d’une affaire qui lui appartient, et dont les tribunaux sont saisis : c’est le conflit proprement dit.

Le conflit négatif n’est autre qu’une déclaration d’incompétence respectivement faite par l’autorité administrative et par l'autorité judiciaire.

Le conflit a été institué dans un but d'ordre public, pour maintenir la distinction, ta séparation et l'indépendance pleine et réciproque des matières et des fonctions administratives et judiciaires. Il est limité dans son exercice par des règles de pondération réciproque entre les deux autorités administrative et judiciaire, et par la responsabilité sans cesse invocable des ministres. En résumé, le principe est l’indépendance des pouvoirs; le moyen est le conflit; la conséquence est l’ordre.

Le conflit positif ne peut être élevé, ni par l'autorité judiciaire ( Ord., 3 juillet 1822); ni par le conseil d’État; ni par les ministres Ord., 16 juillet 1810, 29 août 1817); ni par les conseils de préfecture (Ord , 3 juillet 1822); ni pâlies intendants de la marine (Arr., 24 prairial an xO; il ne peut

bl CONSEIL d’ÉTAT. 20

être élevé, soit d'oflice, soit sur la réquisition du procureur du roi, soit sur l'invitation des ministres, que par les préfets des départements (Ord. réglementaire, 12 décembre 1821); ce droit exclusivement déféré à l'autorité administrative lui offre une voie assurée pour défendre sa compétence et repousser les empiétements de l’autorité judiciaire, tandis que les tribunaux n ont aucun moyen pour se défendre contre les envahissements de l'administration. Ce privilège peut donner naissance à des abus plus ou moins graves, il serait peut-être nécessaire de les prévenir.

Trois circonstances diverses autorisent à élever des conflits:

Celle où les tribunaux Civils instruisent une cause qui doit être portée devant les tribunaux administratifs;

Celle ou ils veulent, à l’occasion d’un procès dont la connaissance leur appartient, apprécier préalablement le sens et les effets d’un acte dont la connaissance est réservée à l’administration ;

Celle, enfin, où les tribunaux civils s’occupent d'une demande qui tend à remettre en question des faits déjà décidés par l’autorité administrative dans les matières de sa compétence.

Les mesures à observer avant l’élévation des conflits ont pour objet de prévenir la lutte toujours fâcheuse de l'ordre administratif et de l’ordre judiciaire eu appelant le libre désistement de celui-ci , d’éclairer la prudence des préfets par des débats publics et contradictoires à l'audience, et, enfin, de s’assurer que ces magistrats ont, par devers eux, tous les documents propres à empêcher l’élévation de conflits mal fondés qui deviendraient à la fois une offense gratuite envers les jnges civils et une atteinte portée aux droits des citoyens.

Les mesures dont il s’agit sont prescrites par l’ordonnance du 1er juin 1828; d’après cette ordonnance, le préfet qui estime que la connaissance d’une affaire portée devant un tribunal civil de son département est attribuée par la loi à la juridiction administrative peut, alors même que fadministration n’est pas en cause, demander à ce tribunal lui-Mémc le renvoi du

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litige (levant l'autorité compétente ; à cet effet, le préfet adresse nu procureur du roi un mémoire où est rapporté le texte de la loi qui donne à l’administration la connaissance de ce litige.

La demande du préfet est ensuite communiquée au tribunal par le procureur du roi, qui requiert le renvoi de l’affaire si celle demande lui parait fondée ; et le tribunal, ayant ouï les parties en cause, rend un jugement motivé pour admettre ou rejeter le déclinatoire, c’est à-dire l’exception d'incompétence.

Enfin, dans lescinq jours suivants, le procureur du roi adresse au préfet copie de ce jugement et de ses propres conclusions.

Après tous ces préliminaires, le conflit peut être élevé et il l’est en effet si, d’une part, malgré toutes les lumières que les débats de l’audience lui ont fournies, le préfet persiste dans son o nion, et si, d’autre part, le tribunal civil soutient sa jurid > :ion et rejette le déclinatoire, ou bien si, après que le tril.i.nal a reconnu son incompétence et ordonné le renvoi de l’affaire, une partie qui se croit blessée dans ses intérêts, appelle du jugement du tribunal.

L’élévation d.i conflit, ou, en d’autres termes, la revendication faite, au nom de l’administration, d’une cause qui appartient à la juridiction administrative, résulte d’un arrêté du préfet, lequel doit renfermer, conformément à l’article 9 de l’ordonnance du lpr juin 1828 : 1° le visa du jugement intervenu sur le déclinatoire et l’acte d’appel, s’il y a lieu ; 2° le texte de la loi tpii attribue à l’administration la connaissance du point litigieux.

Cet arrêté, avec les pièces qui y sont visées, est déposé au greffe du tribunal dans le délai de quinzaine, sous peine de nullité du conflit, et, aussitôt après, ce dépôt est remis par le. greffier au procureur du roi qui le communique au tribunal dans la chambre du conseil; c’est, en effet, au tribunal seul de vérifier si le conflit est élevé dans les cas, dans les délais et selon les formes légales, et d’ordonner, en conséquence, qu’il soit sursis à toute procédure ou à toute voie d’exécution jusqu’après le règlement du conflit.

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Quant au délai dans lequel l'élévation des conflits est admissible, reconnaissons d'abord que les préfets ne doivent pas attendre, pour élever les conflits, que les tribunaux saisis de matières administratives aient rendu leurs jugements. L’ordre régulier des juridictions et l'intérêt des parties veulent, au contraire, que le juge incompétent soit dépouillé le plus tôt possible; cependant, il peut arriver que, par ignorance de ce qui se passe au sein des tribunaux, les préfets laissent ceux-ci consacrer leurs usurpations par des jugements, et même, après ces jugements, laissent un certain délai s'écouler : alors question est de savoir jusqu'à quelle époque le conflit peut être valablement élevé.

Les articles 4 et 8 de l'ordonnance de 1828 vont nous servir a résoudre ce point. De ces deux articles combinés il résulte que, sauf le cas fort rare prévu par l’article 8 de ladite ordonnance. le conflit ne peut plus être élevé après que le juge civil saisi d'une matière administrative a rendu sa décision, si celleci est acquieseée ou si elle n’est point susceptible d'appel ; et, qu’au contraire, si cette décision n’est acquieseée ni expressément par un acte écrit, ni tacitement par une exécution volontaire, si, de plus, elle est susceptible d’appel, l’élévation du conflit est possible ; mais alors se présentent deux hypothèses :

Le déclinatoire formé par le préfet au tribunal civil est rejeté; ou bien il est admis et il donne lieu à l’appel de l'une des parties.

Au premier cas, le préfet peut élever le conflit dans la quinzaine de l’envoi qui lui est fait, par le procureur du roi, tant des conclusions ou réquisitions de celui-ci que du jugement rendu sur le déclinatoire, conformément à l’article 7 de l’ordonnance de 1828.

Au deuxième cas, le préfet a le droit d'élever le conflit dans la quinzaine qui suit la signification de l'acte d'appel, et ce, encore bien qu’avant l'expiration de ce délai, il ait été prononcé sur le fond du litige par un jugement en dernier ressort.

Observons que, dans l’une et l’autre hypothèse, ce délai de quinzaine n’est point fatal, puisque, d’une paft. après le délai

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expiré, le fond du procès peut amener les mômes parties de vant un tribunal d’appel, et que, d’autre part, l'article 4 de l'ordonnance de 1828 dit formellement que le conflit peut être élevé en appel, s’il ne l’a pas été en instance ou s’il l’a été irrégulièrement après les délais prescrits par l'article 8 de l’ordonnance.

Le règlement des conflits est l'action de trancher par un jugement définitif les débats qui s’élèvent entre l’ordre judiciaire et l’ordre administratif louchant leur compétence respective. Le règlement des couflits est dans les attributions du conseil d Etal; nous allous voir quelles formalités préparent ce règlement.

Ainsi que nous l’avons dit plus haut, lorsque le préfet voudra élever le conflit, il fera déposer son arrêté et les pièces y visées au greffe du tribunal; il lui sera donné récépissé de ce dépôt, sans délai etsans frais (Ord., 1828). Ces pièces restent au greffe pendant quinze jours.

Ce dépôt effectué, le procureur du roi en prévient de suite les parties ou leurs avoués, lesquels peuvent en prendre communication sans déplacement et remettre, dans le môme délai de quinzaine, au parquet du procureur du roi, leurs observations sur la question de compétence avec tous les documents à l'appui; aussitôt après l’accomplissement de ces formalités, de ces délais, le procureur du roi informe le garde des sceaux de ce qui s’est passé, en lui transmettant, à la fois, l’arrêté du préfet, ses propres observations et celles des parties, s'il y a lieu, avec toutes les pièces jointes, c’est-à-dire avec l’assignation en justice, les conclusions prises à l’audience, le déclinatoire proposé par le préfet et le jugement rendu sur la compétence par le tribunal. Le ministre de la justice, daus les vingt-quatre heures, adresse ces diverses pièces au secrétariat général du conseil d’Etat.

L’affaire, ainsi parvenue au conseil d’Etat, est examinée, élaborée, et, après débats contradictoires, le conseil d'Etat prononce le règlement du conflit.

Ce règlement doit avoir lieu dans le délai de deux mois, à dater de la réception des pièces au ministère de la justice; si donc deux mois s’étaient écoulés, depuis celte époque, sans qu’il eût été statué par le conseil d’Etat, l’arrêté de conflit rendu par le préfet serait censé non-avenu, cl les parties seraient libres de reprendre l'instance par elles introduite devant les tribunaux civils.

Conflit négatif. — Lorsque l’autorité judiciaire et l’autorité administrative se sont déclarées incompétentes, il y a lieu à se pourvoir en règlement de juges devant le roi, en son conseil d'Etat. Il s’agit encore, de même qu’en matière de conflit positif, de prononcer entre ces deux autorités : tel est le point de similitude du conllit positif et du conflit négatif. La différence est en ce que, dans ce dernier, il n’y a pas de délai fatal poulie former, et en ce que c’est à la partie intéressée à se pourvoir, et non à l'administration. ( Vog . Corm., tiand. et lioil, Lem., De Mag. et Del.).

Un projet de loi sur l’organisation du conseil d’Etat a été présenté aux chambres législatives dans la session de 1 843-