CHAPITRE II

LÉGISLATION

Décret du in octobre 1789, art. 3. Constitution de 1791, nrt. 5.

Decret du 27 avril 1791, arl. 4, 5, 7, 9, 10, 11, 12; 3o.

— du i3 juin 1791, art. 96.

— du 5 fructidor au 3, art. i5a.

— — du 10 vendent, an IV, art. 5, fi, 7. Loi du 1 1 frimaire an iv.

Constitution de l’an vin, art. 54, 55, 72. I>écret du 11 frimaire an vin, art. 57.

Arreté du t«r nivôse an ix.

« — du 2 thermidor au ix.

Ordonnance du 75 juillet 181.4.

— du 26 août 1824, art. 1, etc.

— du 8 j.tnvier 1828.

— du 10 février 1828, art. 1.

Charte i83o, art. 4fi. 4?.

Ordonnance du 11 octobre f 83?, art. 3.

— du 6 avril 18 J4, art. f , 2, 3.

— du 19 septembre i836.

Les ministres sont les agents immédiats du roi, et ce chef suprême de l’administration ne fonctionne, en quelque sorte,

que sous leur impulsion. Us sont les auteurs responsables des mesures administratives, dont il n’est que l’éditeur inviolable. Les actes «le l'administration, c’est-à-dire les ordonnances royales et les décisions ministérielles, émanent donc essentiellement des attributions d'un ministre ou du ministère.

En l’absence d'une loi sur la responsabilité ministérielle (1), les parties ont actuellement trois voies de recours à prendre en cas de déni de justice.

Elles peuvent s’adresser directement au roi, aux chambres, à la presse.

Mais, disons-le franchement, ces trois voies n’aboutissent à rien; le roi renvoie aux ministres, les chambres passent à l'ordre du jour, la presse ne fait qu’enregistrer la plainte, le conseil d'Etat seul peut réformer utilement, s’il y a lieu, les décisions ministérielles.

Les ministres proposent et contresignent, sous leur responsabilité personnelle, les actes de l’autorité royale. Celle responsabilité est la base du gouvernement représentatif; elle assure au pouvoir exécutif la liberté de son action, à la puissance législative l’inviolabilité de ses prérogatives, aux citoyens l’efficacité de toutes les garanties constitutionnelles. Du reste, cette responsabilité lient à la nature même des fonctions ministérielles. Nécessairement placés entre la nation et le souverain, qui n’agit le plus souvent que d’après leurs rapports, les ministres doivent répondre des fausses directions, des excès de pouvoir, que le refus de leur contre-seing peut toujours arrêter.

Les ministres ont une action de contrôle, de surveillance et de patronage sur les départements, sur les communes, sur les établissements publics : cette haute tutelle a pour but de protéger contre l’intérêt du moment les droits des membres futurs de ces communautés.

(1) Lot promise par l’article G9 «le la Charte «le 18V).

L’autorilé des ministres s’exerce sur les citoyens, soit par des mesures réglementaires, soit par des décisions individuelles; mais, dans ce cas, comme juridiction contentieuse au premier degré, et sauf recours au conseil d'Etat, sur certaines matières ; celte autorité s’exerce aussi sur l’appel porté devant eux de certains arrêtés des préfets rendus notamment en matière d’alignement, voirie, mines, cours d’eau, domaines nationaux, budgets communaux, etc., etc., etc.

Quand leurs décisions interviennent en matière d’administration active, elles ne sont pas susceptibles d’être attaquées par la voie contentieuse, au conseil d’Etat. Ainsi, lorsqu’un ministre prononce une destitution, règle l’ordre des travaux de son département, refuse d’allouer une indemnité ou prescrit une mesure d’exécution, la partie intéressée n’a d’autre recours que la demande en révision devant le même ministre ou la voie de supplique au roi.

Il y a encore des matières qui excèdent leur compétence et qui, cependant, sont mises eu discussion devant eux ; dans ce cas, leur avis n’est pas un jugement, et il n’est pas, conséquemment, susceptible de pourvoi.

Les ministres sont donc tout à la fois administrateurs, tuteurs et juges :

Administrateurs, lorsque leurs fonctions s'exercent sur les intérêts généraux de la société, en assurant, en éclairant l’exécution des lois, et lorsqu'à cet effet ils dirigent tous les agents de l’administration, correspondent avec eux, leur donnent des instructions nécessaires, font des règlements et envoient des circulaires explicatives dans certains cas ;

Tuteurs, lorsqu’ils surveillent, sanctionnent ou contrôlent les actes de gestion des départements, des communes et des établissements publics ;

Juges, lorsqu’ils statuent, soit en matière d’administration active, soit en matière d’administration contentieuse.

Mais ici nous devons encore faire remarquer qu’on ne peut mettre trop de soin à distinguer les décisions susceptibles

ou non susceptibles de pourvoi devant le conseil d'Etat. Ainsi, par exemple, si le ministre a simplement rejeté la demande d’une grâce ou d’une faveur, ou donné des instructions ou solutions, ou autorisations à ses subordonnés pour la poursuite, la défense ou la conservation des intérêts de l’Etat, on donné de simples avis, ou tenté des préliminaires de conciliation ou transaction, ou statué par voie réglementaire de police, d'ordre public, de sûreté générale; ou s’il n'a fait que des actes de pure administration, de correspondance officieuse, de régime intérieur, de simple gestion, de pure faculté, il est évident alors que de tels actes, pris ou non sous la forme de décisions, ne sont pas susceptibles d'étre attaqués devant le conseil d’Etat par la voie contentieuse. Sans quoi, l’on ôterait au pouvoir exécutif la salutaire liberté de ses mouvements, et l’on transférerait peu à peu, par la voie détournée des recours, le gouvernement tout entier dans le sein du conseil d’Etat.

Le droit de juridiction que les ministres exercent provient d’une délégation spéciale du pouvoir exécutif.

Le mode de procéder devant les ministres n’a été organisé par aucune loi ni aucun règlement. L’instruction des affaires s’y fait sans frais, par la voie ordinaire des mémoires et des pétitions. Dans la pratique, on divise la procédure en deux périodes : l’information et l'examen.

L’information se compose des publications et affiches, des enquêtes de cotnmodo et incommudo, des expertises, des plans et devis, des observations, rapports et témoignages des hommes de l’art, des avis des autorités locales et des contrôles des autorités intermédiaires.

L’examen se compose du rapport et de la discussion.

Les ministres ne sont pas astreints à prononcer dans un certain délai, et. par conséquent, il dépend d’eux seuls d accélérer ou de retarder I instruction Leurs décisions n’ont pas do formes constantes.

La juridiction des ministres est donc une juridiction exceptionnelle qui ne peut porter atteinte a celle des préfets et des

conseils de préfecture, non plus qu’aux droits acquis, ni à la chose jugée administrativement ou judiciairement.

Les ministres ne peuvent élever aucun conflit, niais ils peuvent ordonner aux préfets de l’élever. Ils peuvent également ordonner aux préfets de rapporter leurs arrêtés.

Les ministres peuvent encore se pourvoir, dans l'intérêt de la loi, 1° contre les arrêtés des conseils de préferture, sans préjudice des droits acquis aux parties; 2° contre les arrêts de la cour des comptes pour violation des formes ou de. la loi.

Les décisions prises par les ministres, en matière contentieuse, emportent contrainte et sont exécutoires à l’égal de celles des tribunaux. L'exécution, nonobstant pourvoi, en appartient aux tribunaux, à moins que !.i loi ne l’ait réglé autrement .

Puisque les décisions des ministres, prises dans les limites légales, ont la force et les effets desjugemenls, elles doivent être notifiées. 11 n’existe aucune forme particulière pour celle notification ; aussi, les décisions ministérielles sont tantôt signifiées cxtrajudiciairement, c’est-à-dire par huissier, tantôt administrativement, c'est-à-dire par lettre, a la partie ou à son fondé de pouvoir. Il est passé en jurisprudence que les notifications administratives des décisions ministérielles ont la même force que les notifications extrajudiciaires, et font, comme celles-ci, courir les délais du pourvoi.

Le pourvoi n’est plus recevable lorsque les parties ont exécuté la décision ministérielle sans protestation ni réserves.

De ce qui précède, il résulte qu’en matière non contentieuse ou d’administration active, le pourvoi contre les décisions ministérielles doit être porté auprès du roi, par la voie gracieuse, tandis que ce recours doit être fait auprès du roi, en conseil d'Etat, si le litige qui a donné lieu à la décision a le caractère du contentieux administratif.

Par analogie, les décisions des ministres qui ne sont que l’exécution d’ordonnances royales rendues par la voie gracieuse, ne sont pas attaquables devant le conseil d'Etat.