I.ui du 8 décembre 1814. Ordonnance du al juillet

— du y décembre 181 4*

Le droit d'octroi est un impôt local assis sur divers objets de consommation, et dont le produit est destiné à pourvoir aux dépenses communales.

DES OCTKOIS.

L’institution des octrois n'est pas d'origine moderne ; quelques auteurs l’ont fait remonter au règne de Loiiis-le-Jcune. Il est présumable que ces droits furent dans le principe arbitrairement établis par les villes suivant leurs besoins ; mais, lorsque l'action du gouvernement se lit mieux sentir, les taxes municipales furent soumises à la sanction du roi, ce qui leur fit donner le nom d’octrois, parce que c’était une permission que le roi octroyait aux communes de s’imposer elles-mêmes. — Ces droits existaient dans presque toutes les villes de France dès longtemps avant la révolution de 1789 ; un décret du 19 février 1791 en prononça la suppression; mais, sous le directoire, la loi du 11 frimaire an vu admit en principe l’établissement de taxes indirectes et locales, dans le cas où les revenus des communes ne pourraient suffire à l’acquittement de leurs charges. — Bientôt, la loi du 27 frimaire an vm organisa ces perceptions et leur rendit leurs noms d'octrois. — Peu après, les octrois furent rétablis dans la plupart des grandes villes; enfin, la loi du 5 ventôse an vm décida, comme règle générale, qu’il serait établi des octrois municipaux et de bienfaisance dans les villes où les hospices n'auraient pas de revenus suffisants pour leurs besoins. — Depuis , diverses dispositions législatives ou réglementaires ont statué sur le mode d'administration et de perception des octrois, entre autres les arrêtés et décrets du gouvernement, du 28 ventôse , 29 germinal an xu , 21 brumaire an xiu, 11 mai 1807; puis, le règlement général du 17 mai 1809, et, enfin , la loi du 8 décembre 1814, qui fait rentrer dans les attributions des maires l’administration directe et la perception des octrois, qu’un décret du 8 février 1812 avait confiées à la régie des droits réunis.

En résultat et dans l’état actuel des choses, l’ordonnance réglementaire du 9 décembre 1814 et le titre 2 de !a loi de finances du 28 avril 1816, résument à peu près aujourd’hui toute la législation sur la matière.

Etablissement des octrois. — Lorsque les revenus d’une commune sont insuffisants pour scs dépenses , il peut y être établi

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un octroi sur la demande du conseil municipal. (L. 28 avril 1816, art. 147.) — Le préfet peut provoquer cette mesure lorsqu’il reconnaît l'insuffisance des revenus ordinaires de la commune, soit pour couvrir les dépenses annuelles, soit pour acquitter les dettes arriérées, ou pourvoir à des besoins extraordinaires (Ord. 9 décembre 1814, art. 5) ; mais il ne peut le faire que lorsque le conseil municipal, mis en demeure, aura négligé ou répudié le droit d'initiative qui lui appartient ; seulement, dans ce cas, le préfet peut alors inviter, proprio moiu, les conseils municipaux des communes ayant moins de 20,000 fr. de revenus ordinaires, à délibérer sur les moyens de suppléer par un octroi à l’insuflisance de leurs ressources. Si les communes jouissent d’un revenu excédant 20,000 fr., le préfet ne peut provoquer cette délibération sans avoir préalablement pris l’avis du ministre de l’intérieur. (Ord. 9 décembre 1814, art. 9.) Toutefois, ce droit est bien rarement aujourd’hui exercé par les préfets, et, en effet, il est difficile à concilier avec les principes introduits dans la législation postérieure, notamment dans la loi du 28 avril 1816, qui consacre la liberté du vote des conseils municipaux eu ce point.

Les octrois sont donc établis pour subvenir aux dépenses à la charge des communes (Ord. 9 décembre 1814, art. ô), et ils sont placés dans les attributions des maires. ( L. 8 décembre 1814, art. 121.) —On voit par ce qui précède que ce n’est plus seulement dans les villes dont les hospices n’ont pas une dotation suffisante qu’il peut être créé des octrois, mais dans toutes celles dont les besoins excèdent les ressources ; d’où il suit que la dénomination d’octroi municipal et de bienfaisance a cessé d’être exacte. — Il ne faut pas oublier non plus que la loi du 18 juillet 1837 range le produit des octrois parmi les ressources ordinaires des communes. (Art. 30, n° 5.)

Mais ici nous devons présenter quelques observations : il est vrai qu'aucun acte législatif ou réglementaire n'a fixé un chiffre de population au-dessous duquel l'octroi ne puisse être autorisé; mais, comme l’autorisation du gouvernement est

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exigée dans tous les cas , il reste toujours juge des conditions auxquelles il doit l'accorder. Or, le ministre de l’intérieur a considéré que les droits d’entrée qui se percevaient sur les boissons, au profit du trésor, dans les villes et communes de 1,500 habitants agglomérés, ayant été supprimés par les lois des 12 décembre 1830 et 21 avril 1832, dans le but principal de faire cesser les exercices qui excitaient des plaintes, et la limite de la population ayant été portée à 4,000 âmes, il y aurait des inconvénients à créer dans des localités d’une population moindre des taxes municipales dont la perception exigerait le rétablissement des exercices auxquels le trésor a renoncé pour son propre compte.

D'un autre côté, les octrois n'offrent des produits de quelque importance que dans les grands centres de population, ou du moins dans les lieux où il se fait un mouvement commercial assez considérable ; les localités peu populeuses , où la consommation est faible, n’en retirent presque aucun avantage. — Quant aux communes rurales, on a reconnu depuis longtemps qu'étant ouvertes de toutes parts, elles offrent à la fraude.des facilités qui exigent une surveillance dont les frais absorbent une grande partie des produits ; en sorte que le profit qu’en relire une commune n’est pas en proportion du sacrifice imposé aux contribuables.

Lorsqu'un octroi est proposé dans le but de faire face à une dépense extraordinaire , il faut examiner de quelle nature est celte dépetise. Ainsi , l'établissement d’un collège , qui n’intéresse que les classes aisées ; l'ouverture d’un chemin vicinal de grande communication, spécialement utile aux transports de l'agriculture et du commerce; des travaux de pur embellissement, qui profilent principalement à la propriété foncière dans les villes, ne sauraient justifier la création de droits sur les objets de consommation , parce qu’il serait injuste d’obliger les habitants nécessiteux de participer à des dépenses qui ne les intéressent pas et qui n'ont pas le caractère d’utilité communale.

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D’:i illeurs, le revenu des octrois constitue une ressource permanente que ne comporte pas un besoin temporaire; dans les cas ci-dessus énoncés , il serait donc préférable de recourir à 1a voie d’une imposition extraordinaire.

Nous terminerons ces observations qui servent de règle à l’autorité supérieure dans les décisions qu'elle est appelée à rendre en cette matière, en disant que multiplier, sans une évidente nécessité, les droits d’octroi , c'est nuire aux intérêts généraux de la production et de la consommation.

Formes et attributions. — Les délibérations des conseils municipaux portant établissement d’un octroi, doivent être adressées par le maire au so us- préfet , et renvoyées par celui-ci, avec ses observations, au préfet ; ce dernier les transmet, avec son avis, au ministre de l’intérieur, qui statue et qui autorise, s’il y a lieu, le conseil municipal à délibérer les tarifs et règlements. (Ord. 9 décembre 1814, art. 6.) — Les projets de tarifs et de règlements ainsi délibérés parviennent de même au préfet avec l’avis des maires et des sous-préfets ; le préfet les transmet au directeur général des contributions indirectes pour être soumis au ministre des finances, sur le rapport duquel le roi prononce. ( Ibid art. 7.)

La même marche doit être suivie pour les changements proposés, par les maires ou les conseils municipaux, aux tarifs et règlements en vigueur, ainsi que pour ceux que l'autorité supérieure juge nécessaire de provoquer. (Ibid., art. 8.)

Ainsi , un droit d’octroi ne peut être légitimement perçu sans l'approbation royale, et toute délibération des conseils municipaux, pour modilier ou interpréter les dispositions des règlements et tarifs des octrois, n’est valable qu’autant qu’elle a été approuvée par l’autorité légitime et supérieure. ( Arr. C. cass. 2 juin et 22 décembre 1820.) C’est là une conséquence de la tutelle que le gouvernement accorde aux communes ; mais le droit d'arrêter les règlements et tarifs des octrois appartient tellement aux conseils municipaux, qu’ils doivent être rejetés ou approuvés par le roi sans aucune modification. Le

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conseil d'Etat , dans un avis du 24 août 1836, a déclaré < que ce serait porter atteinte à l’initiative des conseils municipaux que d’insérer d’office, dans les tarifs, des objets que ces conseils n’auraient pas proposé de soumettre aux droits d’octroi. »

Matières soumises aux droits. — L’ordonnance réglementaire du 9 décembre 1814, enfermait les objets de consommation soumis aux taxes d'octroi dans cinq classes ou catégories, savoir : 1° les boissons et les liquides ; 2" les comestibles; 3° les combustibles ; 4° les fourrages, 5° les matériaux, et le législateur avait eu grand soin d’énumérer tous les objets qui devaient être considérés comme appartenant à l’une de ces cinq catégories (art. 12, 15, 19, 21 et 22; Ord. 9 décembre 1814) ; mais la loi du 28 avril 1816, articles 147 et 148 est venue abroger, au moins implicitement, les dispositions limitatives de l'ordonnance du 9 décembre 1814; aussi il faut aujourd'hui considérer comme pouvant être soumis au tarif tous les objets généralement quelconques servant à la consommation locale. (Arr. cass. 18 juillet 183t; Avis du cons. d’Et. 21 janvier 1835, 11 février 1836, etc., etc.) On doit donc également conclure de ce qui précède que la loi du 28 avril 1816 a levé les exceptions prévues par l’ordonnance de 1814 (art. 16), notamment en ce qui concerne les grains et farines; désormais, il n’y a plus obstacle à ce que ces denrées soient taxées, selon l’exigence des besoins, sur la demande des conseils municipaux. (Arr. cass. 2t juillet 1834.) — Quoi qu’il en soit, l’impôt des farines ne peut jamais devenir pour les villes une ressource permanente, il ne doit être autorisé que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles et dans les cas de la plus impérieuse nécessité. (Min. de Tint. 3 novembre 1837.)— En fait d'octroi, il est un principe hors de contestation, c'est que toute matière spécialement affectée à l’usage de la partie indigente des populations doit être affranchie des droits ; il en est de même des combustibles employés à la fabrication des produits manufacturés, et cette exemption a été accordée en vue de la protec-

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lion qne réclame l’industrie et dans l’intérêt même des localités qui risqueraient, en taxant les matières utiles à la fabrication, d'éloigner de leur sein des établissements à la présence desquels leur prospérité est souvent attachée.

Jamais les tarifs d’octroi ne doivent être exagérés ; le gouvernement a tellement compris celte nécessaire prévoyance qu’il ne souffre pas, par exemple, que les boissons soient taxées pour l’octroi à un taux plus élevé que le droit d’entrée perçu au profit de l’Etat.

Perception.— Comme nous l’avons dit plus haut, pour ce qui concerne la désignation des objets à imposer, le tarif, le règlement, les limites de la perception, le conseil municipal délibère et propose; mais quant au mode et aux formes de la perception, la loi lui reconnaît le pouvoir de décider. (L. 28 avril 1816.)

Le mode de perception des droits d’octroi peut être la régie simple, la régie intéressée, le bail à ferme, l'abonnement avec la régie des contributions indirectes. — Les conseils municipaux décident et choisissent le mode qui leur paraîtra le mieux convenir à la population, au commerce, à l’industrie, à l’agriculture, à la nature des lieux, etc., etc. (Décr. 17 mai 1809, art. 6.)

D’après le mode de régie simple, les droits d’octroi sont perçus sous l'autorité immédiate du maire , pour le compte et aux frais de la commune; suivant le mode de régie intéressée, ils sont perçus pour le compte d’une personne qui s'en est rendue adjudicataire moyennant un prix fixe, quels que soient les produits, et , en outre, moyennant une portion déterminée dans les bénéfices, si ces produits excèdent le chiffre présumé par le contrat et la somme abandonnée pour les frais. Le bail à ferme est l’adjudication pure et simple des produits de l’octroi, moyennant un prix fixé par les enchères, sans jiartage de bénéfices et sans allocation de frais. L’adjudicataire ne peut ni transférer son droit au bail , ni sous-traiter sans le consentement du conseil municipal, approuvé par le ministre des finan-

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ces ; il ne peut non plus faire aux contribuables les remises des droits, ni consentir aucun abonnement avec eux. — L’abonnement avec la régie des contributions indirectes est la remise de la perception des droits et du service entre les mains des employés ordinaires des contributions indirectes, sauf l’approbation du ministre des finances. L'abonnement avec la régie n’enlève pas au maire le droit de surveillance sur les préposés, ni celui de transiger sur les contraventions, dans les cas où les transactions sont autorisées.

La perception des droits d’octroi s’étend sur les faubourgs des villes et bourgs, elle peut aussi s’effectuer dans les banlieues en subissant les modifications que les circonstances ou les localités nécessitent ; mais elle ne doit point atteindre les dépendances rurales entièrement détachées du lieu principal.

Quoi qu’il en soit, le pouvoir accordé aux conseils municipaux, par l’article 147 de la loi du 28 avril 1816, pour régler les limites de la perception de l’octroi, étant absolu et sans restriction, les dépendances rurales ne peuvent pas être regardées comme entièrement affranchies des droits d’octroi. (Décis. 10 novembre 1832 et 16 décembre 1835.)

Nulle personne, quelles que soient ses fonctions, ses dignités et son emploi , ne peut prétendre, sous aucun prétexte, à la franchise des droits d’octroi ; le gouvernement lui-même y demeure assujetti pour les matériaux qu’il emploie dans les travaux publics autres que ceux des ponts et chaussées. (Art. 105, ord. 9 décembre 1814.)

Adjudications.— Toute adjudication relative à une régie intéressée ou à un bail à ferme doit être faite dans les formes indiquées parle décret du 17 mai 1809; ces formalités, ainsi que les obligations des adjudicataires sont expressément énoncées dans ce décret.

Contentieux. — Les actions auxquelles donnent lieu les procès-verbaux des employés de l’octroi , les questions que soulève un prévenu pour sa défense, et les contestations élevées entre l’administration des octrois et les contribuables, touchant

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l'application du tarif, sont du ressort exclusif de l'autorité judiciaire. Quanta l’autorité administrative, elle n'est compétente que lorsqu'il s'agit d’interpréter le cahier des charges de l’adjudication de l'octroi , l’ordonnance royale qui en règle le tarif, ou tout autre acte administratif. (L. 2 vendémiaire et 27 frimaire an vm.)

Aux termes de l’article 36 du décret du 17 mai 1809, les contestations qui peuvent s'élever entre les communes et les fermiers des octrois sur le sens des clauses des baux, doivent être déférées au préfet en conseil de préfecture.

Comme administrateur de la commune, l'intervention du maire, dans les affaires de l’octroi, quel que soit le mode de perception, est de tous les instants. Comme magistrat de police judiciaire, son intervention est aussi indispensable en diverses circonstances, dans l’intérêt même des contribuables.

Les maires sont autorisés , sauf l'approbation des préfets, à faire remise, par voie de iransaction, de la totalité ou de partie des condamnations encourues même après le jugement rendu. — Ce droit appartient exclusivement à la régie des contributions indirectes, et d’après les règles qui lui sont propres, toutes les fois que la saisie a été opérée dans l’intérêt commun des droits d’octroi et des droits imposés au profit du trésor. (Ord. 9 décembre IS14, art. 83.)

Cependant , dans ce cas , il convient que le directeur de la régie prenne l'avis du maire, ou celui du fermier si l’octroi est mis en ferme. (Instructions du ministre des finances). — Ainsi, quand les octrois sont en régie, l’intervention du maire ne fait pas question ; mais quand les octrois sont en ferme, il résulte de la législation actuelle que le fermier a besoin de l’autorisation du maire pour transiger et que le maire n’a pas le droit de transiger sans le consentement du fermier. (Décr. 17 mai 1809, art. 124; cire. min. int. 10 octobre 1839.)

Ou doit suivre , pour les transactions en matière d’octroi, les formes adoptées par la régie, lesquelles sont fondées sur l’article 2044 et suivants du Code civil.

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F.u terminant ces quelques principes sur le contentieux, nous rappellerons que les voitures particulières suspendues sont, depuis la loi du 24 mai 1834, soumises aux mêmes visites que les voitures publiques.

Entrepôt, passe-debout et transit. — Tout ce qui concerne les entrepôt, passe-debout et transit, est réglé par les articles 37 à 55 de l’ordonnance du 9 décembre 1814.

Prélèvement du dixième. — Ce prélèvement doit son origine à certains actes du gouvernement qui ont successivement grevé le produit des octrois de diverses retenues au profit du trésor.

Ce prélèvement (5 p. 0/0) qui, dans le principe, ne devait avoir lieu que dans les villes d’une population au-dessus de 4,000 ûmes, eut pour première destination le payement du pain de soupe des soldats de l’armée, attendu que le droit d’octroi est sensiblement accru par la consommation que font les militaires en garnison (Arr. 24 frimaire an xi.)

Le décret du 24 floréal an xui disposait qu'il serait pourvu à la dépense des compagnies de réserve par une retenue d’un vingtième sur tous les revenus communaux, biens-fonds, rentes ou octrois. — Plus tard, 1a loi du 24 avril 1806 a statué que cette retenue sera portée à 10 p. 0/0 du produit net des octrois, et qu'elle s'opérera désormais dans toutes les villes qui ont plus de 20,000 francs de revenus ou au moins 4,üt)0 âmes de population. — Eufiu, un décret du 23 juillet 1811 a ordonné le prélèvement de I p. 0/0 sur les octrois au prolit de la caisse des invalides.

Tel était l'état de la législation, lorsque est intervenue la loi du 28 avril 1816 dont l’article 153 porte : • Le produit net des octrois, dans toutes les communes où il en est perçu, sera soumis, au profit du trésor, à un prélèvement de 10 p. o/O à titre de subvention, pendant la durée de la présente loi. — A compter du l*r juillet 1816, il ne pourra être fait aucun autre prélèvement soit sur le produit net des octrois, soit sur tous autres revenus des communes, sous quelque prétexte que ce soit, et

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en vertu de quelques lois et ordonnances que ce puisse être. Elles sont expressément rapportées en ce qu'elles pourraient avoir de contraire à la présente loi. »

On voit qu’en réduisant à 10 p. 0/0 du produit net la retenue à exercer désormais sur les octrois, la loi du 28 avril 1816 a étendu, de fait, à toutes les communes où il se perçoit des taxes de cette nature, le prélèvement que les règlements antérieurs restreignaient aux villes ayant 20,000 francs de revenus ou 4,000 âmes de population.

Ce prélèvement nous semble contraire au principe même de l’octroi , qui doit être spécialement affecté aux dépenses communales. Il est donc à désirer que le gouvernement puisse trouver les moyens d’abroger l’article 153 de la loi du 28 avril 1816.

Parmi les raisons qui ont fait maintenir une semblable redevance de la part des villes, il faut compter sans doute cette considération qu’une grande partie des objets soumis à l’octroi, tels que les liquides en général, étant déjà soumis à des droits au profit du trésor, les taxes municipales qui les frappent en diminuent d’autant la consommation , et conséquemment préjudicient, dans la même proportion, au revenu de l’État qui prélève le dixième de ces taxes à titre de dédommagement. — Toujours est-il que la chambre des députés a constamment écarté par l’ordre du jour, et notamment en février 1840, les réclamations qui lui ont été adressées dans le but d’obtenir la suppression de ce prélèvement.

Malgré tout notre respect pour les décisions de nos honorables représentants, il n’en est pas moins vrai que l’impôt qui résulte de ce prélèvement est inégal , puisqu’il ne frappe que sur les communes qui ont été obligées de se grever d’un octroi, et qu’ainsi il surcharge les populations qui ont le moins de revenus particuliers et le plus de besoins.

Toutefois, aux termes de l’article 16 delà loi du 17 août 1822, cette retenue ne porte pas sur les taxes additionnelles d’octroi que les villes sont autorisées à s’imposer extraordinaire-

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ment et temporairement pour subvenir à des dépenses d’établissements d'utilité publique. — Mais un octroi peut être créé avec une durée limitée, et celâ est hors de doute, puisque la loi ne dit nulle part le contraire ; or, un établissement de cette nature jouirait-il de l'exemption accordée par la loi du 17 août 1822? Non, sans doute ; car la loi ne voulant exempter que les taxes additionnelles d'octroi , n’a pu entendre parler que des villes où il existe déjà des octrois. Autrement, par ce moyen ou plutôt par ce subterfuge , on pourrait trop facilement éluder les dispositions de l’article 153 de la loi du 28 avril 1816.

Quant au mode de versement du dixième revenant au trésor sur le produit des octrois, il y a distinction à faire entre les octrois qui se perçoivent en régie simple ou par abonnement, et les octrois en ferme ou en régie intéressée. Il est de règle, à l’égard des premiers, que le produit doit en être versé intégralement à la caisse du receveur municipal, parce que ce n’est qu’ultérieurement et après liquidation que la part du trésor peut être établie et donner lieu à un reversement exact et régulier. Quant aux octrois en ferme ou en régie intéressée dont le produit, déterminé à l’avance par le prix du bail, ne peut éprouver aucune variation, rien ne s’oppose à ce que le prélèvement du dixième du trésor soit versé, à la fin de chaque mois et directement par le fermier, à la caisse de la régie des contributions indirectes, puisque le fait de ce versement peut toujours être justifié, comme article de dépense, dans la comptabilité du receveur municipal, au moyen d’un bordereau arrêté en fin d’année par le directeur des contributions indirectes de l'arrondissement; ce mode est, d’ailleurs, plus simple, et le trésor y trouve l’avantage de réaliser plutôt et sans difficulté, un produit dont l’intçrveniion des communes retarderait inévitablement le versement. (Extrait d’une instruction du ministre des finances, cn date du 28 janvier 1843.)

A consulter : Dav., C., Lem., Gand. et Boil., Bos., Mir., F., de Mag. et Del.