CHAPITRE II

4t. Peu de temps après la Révolution de 178Î), quelques mesures furent prises au sujet des chemins vicinaux. Mais elles furent i^^s sommaires.

La loi des 28 septembre-6 octobre 17î)i drclara que k les cliemins reconnus par le Directoire de district pour ctre nécessaires à la communication des paroisses seront rendus praticables et entretenus aux dépens des communautés sur le territoire desquelles ils sont établis ». Elle ajouta qu' « il pourra y avoir, à cet effet, une imposition au marc la livro de la contribution foncière ».

L'arrêté du Directoire du 23 messidor an V (il juillet 1797) chargea l'Administration de faire drosser, dans cliaquo département, un état général des chemins vicinaux, de con^later Tutilité de chacun de ces clnuiiins, de désigner ceux (|ui devaient être conservés et ceux (|ui devaient être supprimés, le S(d de ces derniers devant être rendu à l'a^rirulture.

Puis, un arrêté des Consuls du i thermidor an X '*Jo juillet 1802) décida, à l'article 6 du litre 11, que les chemins vicinaux seraient à la charj^e des communes. 11 j)reserivit, en outre, aux conseils municii)aux d'émettre leur vomi sur le mode le plus convenable d'assurer la réparation des chemins vicinaux et il invita ces assemblées à proposer, à cet ellet, « l'organisation qui leur paraîtrait devoir ètn» préférée j)our la l»restation en nature ».

Ainsi que le fait remarquer llerman 1), c'était la première fois que les mots de prestation m naiarr apparaissaient dans

(1) Herman, Traité pratique de voirie vicijîale, n" 20.

la législation moderne ; mais la brièveté de la disposition d^ Tarrôté des Consuls indiquait assez qu'il s'agissait non d'uiK^ impôt nouveau, mais bien d'un mode de réparation déjà conniB. des populations, auque^l il ne fallait donner qu'une meilleure organisation. C'est ce que le Ministre de l'Intérieur chercha à faire par une Instruction du 7 prairial an XIII (27 mai 1805).

Les r^gles tracées par cette Instruction demeurèrent en vigueur pendant toute la durée du gouvernement impérial et pendant les premières années du gouvernement de la Restauration. La prestation en nature continua à être employée comme le principal moyen d'entretien des chemins vicinaux (1).

Mais, en 1818, une disposition, édictée par la loi de finances, vint, faire cesser l'emploi de la prestation. Cette disposition portait que toute imposition extraordinaire pour dépenses communales ne pourrait ôtre votée par les conseils municipaux qu'avec l'adjonction des plus imposés et perçue qu'en vertu d'une ordonnance royale. La prestation en nature fut assimilée par l'Administration centrale à une imposition extraordinaire, et il en résulta de telles entraves que les municipalités s'abstinrent de recourir à cette ressource. Les chemins vicinaux retombèrent bientôt dans l'état de dégradation d'où les avait tirés, seize ans auparavant, le décret du 4 thermidor an X (2).

La nécessité d'assurer la réparation des chemins amena les Chambres h voter la loi du 28 juillet 1824.

Cette loi maintenait le principe que les revenus ordinaires des communes doivent être tout d'abord aflbclés aux dépenses des chemins vicinaux. Elle décidait qu'en cas d'insuflisance de ces revenus, il serait pourvu à l'entretien des chemins au moyen de deux journées de prestation. Elle autorisait, en outre, la perception de 5 ceutimes additionnels dans le cas où les revenus ordinaires et les prestations ne sufliraient pas pour faire face aux dépenses. Elle renfermait, en outre, quelques dispositions nouvelles propres à favoriser l'amélioration des chemins vicinaux.

La loi du 28 juillet 1824 constitua la première loi organique de la vicinalité, mais on ne tarda pas à reconnaître qu'elle présentait de fâcheuses lacunes.

(i) Herman, Traité pratique de voirie v/ct/ia/e, n* 22. (2) Id., n- 23 et 24.

APERÇU DE LA LEGISLATION VICINALE il

Cette loi prescrivait .bien de pounoir, en cas de besoin, h Tentretien des chemins au moyen de deux journées de prestation, mais cette injonction manquait de sanction. Les conseils municipaux étaient chargés de déterminer le tarif de conversion des journées en argent, mais leurs décisions n'étaient soumises à aucun contrôle. Aucun délai ifétait fixé soit pour l'option des contribuables entre Tacquittenient en natnreet la libération en argent, soit pour lexécution des tra- Taax en nature. Enfin, les travaux de tous les chemins vicinaux étaient restés sous la seule direction des maires qui, dans un grand nombre de communes, n'étaient pas à même d'assurer remploi des ressources (1).

Aussi la loi de 182i ne donna-t-elle (jue de très mé<liocres résultats. Les conseils généraux s'émurent de celte situation et ils indiquèrent, comme le seul remède eflicace, Textt^nsion de l'autorité des préfets sur cette branche des services publics. Ce n'est pas sans une longue hésitation que Ton se décida à restreindre, sur ce point, les attributions de l'administration municipale.

La loi du 21 mai 1836 vint enfin organiser la voirie vicinale sur des bases qui, pour la plupart, sont encore en vigueur. L'économie générale de cette loi a été mise en lumière par le Ministre de l'Intérieur, dans un passage» de son instruction du 2i juin 1836, que nous croyons devoir reproduire :

<* La législation précédente avait fait de la réparation ri di^ Tentretien des chemins vicinaux une charge» comniunali», mais elle l'avait laissée, pour ainsi dire, au rang des dépenses facultatives, en ne donnant à Tautorilé supérieure (juun droit d(î surveillance dépouillé de tout pouvoir co<?rcitif : désormais l'entretien des chemins vicinaux est classé au nomhre des dépenses ordinaires et obligées des communes: h's préfets sont investis du droit de faire suivre le conseil par Tinjonelion : ils pourront suppléer par l'action directe, s'il le faut, à Tintlillérence et à Tinertie et, s'ils doivent n'user de ce pouvoir nouveau qu'avec une sage réserve, ils sauront ce[»entlant en faire usage dès que Tintérèl du pays le commandera.

« Trop peu de liberté avait, d'un autre coté, <Hé laissée à l'autorité municipale dans le cIkhx des moyens à employer

(i) IIerxan, Traité pratique de voirie vicinale, n" 27.

12 OÉNÉRALITÉS

pour la réparation des chemins vicinaux. La prestation en nature devait toujours être employée avant qu'il fût permis aux conseils municipaux de voter des centimes additionnels; il leur sera loisible maintenant de donner la préférence à celle de ces ressources dont l'emploi leur paraîtra le plus conforme aux intérêts de la commune, ou môme de les employer simultanément.

« L'isolement des efforts des communes n'était pas h moindre obstacle qu'avait laissé subsister l'ancienne législation à l'amélioration des communications vicinales. Si c'eî un principe incontestable que Tentretien des chemins vicinau: est d'abord une charge communale, il faut pourtant recon — naître qu'il est de ces voies publiques qui, par les dépenses ^ qu'elles exigent, sont au-dessus des ressources d'une seule commune, et qui, par leur étendue, intéressent plusieurs comnmnes. La nécessité avait donc amené les conseils généraux et les préfets à appliquer des fonds départementaux à des travaux que la loi regardait comme une charge exclusivement communale, et TAdminislralion supérieure avait été contrainte de tolérer celle dérogation à la législation existante. Une faculté légale remplace aujourd'hui une simple tolérance, et Taffectation des fonds départementaux comme fonds de concours est maintenant autorisée par la loi, mais dans de justes limites, avec les j)récautions et les formes nécessaires pour eu assurer l'utile emploi.

« L'absence d'agents spéciaux chargés de préparer et de diriger les travaux se faisait vivement sentir et si, dans quelques départements, leur création avait devancé la loi, les agents que l'Administration employait sous divers titres étaient restés sans caractère officiel et légal. La loi nouvelle remplit cette lacune.

« Les droits de l'Administration avaient été incomplètement définis jusqu'à présent, quant à la reconnaissance des chemins vicinaux, à la fixation de leur largeur et à l'occupation des terrains nécessaires à l'élargissement de ces chemins. 11 fallait rechercher péniblement quelques articles épars de lois, de décrets et d'ordonnances plus ou moins applicables et former ainsi une jurisprudence par voie de simple induction. La loi du 21 mai 1836 a réuni et coordonné les principes consacrés déjà : elle les a complétés comme le demandait l'expérience, et

AP£RÇU DE LA LÉGISLxVTION VICINALE 13

VXdministration n*aura plus h craindre de tomber dans Tarbi-

Iraire en faisant ce que commande Tinlérèt de la viabilité.

« Enfin, et c'est là une des dispositions les plus inîp<»rtanles

de la législation nouvelle, la loi du 21 mai i83(), gc^nérale dans

tout ce qui est du domaine des principes généraux, est d(»ve-

nue aussi une loi locale, si je puis m'exprimer ainsi, par la

faculté laissée aux administrateurs de faire des règlements

spéciaux pour l'application de ces principes, décentralisant

ainsi, dans une juste et sage mesure, cette portion de lactitm

administrative qui peut sans inconvénient être reportée du

centre aux extrémités. »

5. La loi du 21 mai 1836 n'a abrogé que les dispositions des lois antérieures qui lui étaient contraires.

Elle a laissé en vigueur la loi du 9 ventôse an XIll, en ce qui a trait à Fattribution aux conseils de préfecture» de la répression des usurpations.

Elle a également laissé subsister certaines dispositions de la loi du 28 juillet 1824, notamment en ce qui concerne : Les formalités de classement (art. 1") ; Les dégrèvements et le mode de recouvrement des prestations en argent (art. 5) ; La faculté de voter des impositions extraordinaires (art. (>; ; Les formalités en matière d'acquisitions, d'aliénations et d'échanges (1), ainsi qu'en matière d'ouverture ou d'élargissement des chemins (art. 10).

La loi du 21 mai 1836 a d'ailleurs subi, pendant les soixante ans qui viennent de s'écouler, diverses modifications iniporlantes. La loi du 8 juin 1864 a permis de comprendre les rues dans le classement des chemins vicinaux lart, V), En outre, elle a exigé l'émission d'un décret pour Toccupation des terrains bâtis nécessaires à l'ouverture', au redressement ou à l'élargissement des chemins vicinaux (art. 2).

La loi du 21 juillet 1870 a autorisé la remise aux chemins ruraux des prestations disponibles, jus([u'à c jncurrence du tiers des prestations volées.

La loi du 10 août 1871 (2) a restreint considérablement les

(!) Sauf suppression de la limite de 3.000 francs {arl. 08 et 6'J de l.i loi municipale du 5 avril 18S4).

(2) Cette loi n'est pas applicable au département de la Seine.

14 GÉNâRALirés

attributions du préfet, au profit du conseil général ou de l^ commission départementale. Elle a supprimé Tobligation d'un^ proposition du préfet lorsqu'il s'agit pour le conseil général d^ classer les chemins de grande communication et de désigneriez communes qui doivent concourir aux dépenses de ces chemins^

Elle a transféré au conseil général le pouvoir de déterminer la largeur des chemins de grande communication et d'intérêt commun, de prescrire l'ouverture ou le redressement de ces chemins, de fixer le contingent annuel des communes intéressées. Elle a transféré à la commission départementale le pouvoir de classer les chemins vicinaux ordinaires, de déterminer leur largeur et leurs limites, d'autoriser leur ouverture et leur redressement. Cette même loi du 10 août 1871 a donné au conseil général le droit de répartir les subventions accordées, sur les fonds de l'Etat ou du département, aux chemins vicinaux de toute catégorie, ainsi que le droit de choisir le service auquel doit être confiée l'exécution des travaux sur les chemins de grande communication et d'intérêt commun. Elle a chargé la commission départementale de répartir les fonds provenant du rachat des prestations en nature et d'approuver les abonnements relatifs aux subventions industrielles pour la dégradation des chemins vicinaux.

La loi du H juin 1880 a autorisé Taffectation de l'excédent des ressources normales de la vicinalité aux chemins de fer d'intérêt local et aux tramways.

La loi municipale du 5 avril 1884, en reproduisant dans son article 141 une disposition de la loi du 24 juillet 1867, a maintenu aux conseils municipaux le droit de voter, avec un pouvoir de règlement, 3 centimes extraordinaires exclusivement affectés aux chemins vicinaux ordinaires.

Enfin, le mode de nomination des experts a été modifié par la loi du 22 juillet 1889 en ce qui concerne le règlement des subventions industrielles, et par la loi du 29 décembre 1892 en ce qui a trait au règlement des indemnités pour occupations temporaires de terrains.

O. La loi du 21 mai 1836 a produit des résultats considérables.

Toutefois, on se tromperait singulièrement si Ton attribuait ces résultats uniquement à la loi de 1836.

Les chemins ne seraient pas dans l'état de viabilité où ils se trooTent aujourd'hui si, en sus des trois journées de prestation, les communes ne disposaient que des 5 centimes spéciaux ordinaires autorisés par la loi du 21 mai 183C, morne augmentés des 3 centimes spéciaux extraordinaires autorisés d'abord par la loi du 24 juillet 1867 et maintenus ensuite par la loi du SiTiil 1884. La situation serait également tout autre si les départements n^avaient pu affecter à la vicinalité que leurs estimes ordinaires et leurs 7 centimes spéciaux.

C'est grâce à la loi municipale et à la loi départementale que les chemins vicinaux ont pu être amenés à Tétat dans lequel ils existent aujourd'hui.

En ce qui concerne les ressources communales, sans parler des impositions extraordinaires dont le produit a été appli(|ué directement aux travaux ou bien a servi à rembourser des emprunts affectés aux travaux, la loi municipale a permis de voter, en nombre souvent considérable, des centimes pour insuffisance de revenus. On peut prendre un aperçu de Timportance de cette ressource en consultant un tableau qui est annexé au rapport de M. le député Dupuy-Dutcmps (1) et qui est intitulé : Ressources tirées de Vimpôt direct pour alimenter le budget de la ticinalité. Le produit total des centimes pour insuffisance de revenus est de près de 6 millions. Il se répartit d'ailleurs d'une manière très inégale entre les déparlements : s'il y a des départements où cette ressource n'est pas créée, il y en a d'antres où elle dépasse en produit l'ensemble dos 5 centimes spéciaux ordinaires et des 3 centimes spéciaux extraordinaires.

A l'intérieur des départements, des inégalités analofjucs sr retrouvent. Elles ressortent, pour le département do la Marno d'une étude spéciale que nous avons publiée dans la Urrur iF Administration (2), et dont nous signalons les résultats au n*255. Dans ce département, le nombre des ctmtimes pour insuffisance de revenus s'élève jusqu'à ()5 pour certaines communes. Il importe de remarquer que ces centimes sont souvent la clef de voûte des budgets d'entretien, par la raison qu'ils constituent une ressource en argent. Sans eux, l'emploi des pres-

(i;. Rapport au nom de la Commission chargée d'examiner la ?'^A^''/"^ de l impôt des preslatioTU (Séance de In Chambre des députts du '^'* J»"". \,' ,,.... ^ f»\ r^ a. M Ê' jjv f .^/;/ //<» la vtcinaut'' Hevue

[2) Du nombre des centimes additionnels perçus au profit «^ *"

générale d'Administration, 1889, t. III, p. 38:j;.

U\ GËNÉR ALITÉS

lalioiisen nature serait parfois impossible. C'est à ce titre que la loi iiMinicipale est venue au secours de la loi vicinale et a pli fu assurer le succès.

7. ICn ('(» qui concerne les ressources départementales, la loi (In 10 août 1871 n'a pas ouvert aux conseils généraux une porlr aussi large que la loi municipale atux conseils munîcipinix. (li»|)endant, elle donne encore aux déparlements le moyen dr sii|)|»lé('r h rinsulTisance des ressources prévues par la loi du VI imii is:{().

|j»s th''|>artenieuts peuvent, en effet, voler des centimes extrannlinnir(»s jus(|u'à concurrence de 12, maximum fixé par la loi do liniiiMM's. L(î j^roduit de ces centimes, employé à alimenter le liud^rl ilr la vicinalilé, est de 19 millions, d'après le tableau nnn(»\é au rajiport précité de M. Dupuy-Dutemps.

Los tlépnrhMnenls peuvent aussi obtenir des bis spéciales qui iinhirisrnl rinipositiondecentimesextraordinaires au-dessus du niiixiumm ihml il vi(»nt d'rlre question. Le produit de ces cen- IImm'^ p<*n;u au prolil des'chemins vicinaux sVdève à 13 millions.

{\ru d«Mi\ fnlégorirs de centimes forment un total de 32 millîtihn, (|ni s»» Irnuvr sensiblement égal au produit des 7 centimes i.ptM'iMUx MugMMMité du prélèvement opéré sur les centimes lut ulliilil's ordinaires (I).

|*:i il foiiviriil de nMiianpier qu'une partie de ces centimes rxlrnurdiiuiires est alleetée à Tc^ntretien des cliemins de grande uiiiiiiiiiiiienlioii et irintérél commun, ce qui montre bien que Il bu tiepurleiiieiilale assure aussi le fonctioinieinenl de la loi vu m. de II e^«l vrai i\\u\ s'il en est ainsi, c'est parce que le |\iibiiieiil peisi^ile h iiiiiiiit(Miir à 7 le maximum des centimes |M^^».iu\ ouliiuiirei. Il sufUrait d'élever ce maximum pour Ijuu diip.u.ulie le voli» anormal de centimes extraordinaires l« lui' \ \\»\i\iu' dei dépenses permanentes ordinaires.

ïh. \ .iiwvo» ivudu't Ji la législation vicinale par la loi

, j.^!,. ,{ yM \,\ Uii doparleinenlale ne sauraient d'ailleurs

\ lUxMiloi do \\\ loi du LM mai 1830, que l'on peut .. . My \ M'uuuo une des lois de décentralisation les

Parmi ces mérites, celui d*une cxtrôme élasticitc^ est à signaler. Dans la loi du 21 mai 183C, rélasticité a atteint sa dernière limite, si même elle ne Ta point dépassée. Le fait le plus saisissant, à ce sujet, est celui qui a trait à la création du réseau des chemins d'intérêt commun. Ce réseau, qui a maintenant une étendue de 75.000 kilomètres (l), est sorti de Tarticle 6 de la loi, dont l'application avait été considérée tout d'abord parle Ministre de Flntérieur comme devant constituer une mesure exceptionnelle (2). Or, par suite du développement des chemins d'intérêt commun, la plupart des communes peuvent être contraintes à fournir, à titre de contingents, la totalité de leurs ressources normales (trois journées de prestation et 5 centimes), alors que la loi de 183(5, en instituant les chemins de grande communication, avait pris soin de limiter les contingents aux deux tiers des ressources normales, afin de laisser aux communes un tiers au moins de ces ressources pour les besoins de la petite vicinalité. Cette mesure tutélaire a donc reçu une profonde atteinte. 11 y a même un département, celui de TAveyron, où les chemins de grande communication ont disparu entièrement pour céder la place aux chemins d'intérêt commun. C'est un résultat que les auteurs de la loi du 21 mai 1836 étaient loin de prévoir.

(1) Situation financière des départements, eu 18i)3. présentée au Ministre de Tlnléricur, p. ÎW.

(2) Hermax, Traité pratique de voirie vicinale, n' 731.

CHKSI13CS ViCl?(At'X.