LES PRINCIPALES FONCTIONS DE L'ÉTAT 'Ï'ÎT

patrons particuliers reconnaissent à leurs employés et la servitude mentale et morale où la plupart des Étataont la prétention de tenir leurs fonctionnaires '. La barbarie avec laquelle, pour des suspicions poétiques, des employés ayant quinze, vingt ou vingt-cinq ans de service sont congédiés sans indemnité, le roulement même des offices dans certaines démocraties, la maxime si pratiquée de victoribus spolia, au vainqueur les dépouilles, témoignent hautement que TÉtat, l'État moderne plus encore que l'ancien État monarchique, apporte dans ses relations avec son personnel moins de cordialité et de ménagement que ne le font la généralité des administrations particulières.

De même, dans les travaux ipublics, en France par exemple, les croyances de la majorité de la nation et les convenances môme générales sont peu respectées. On n'a jamais pu obtenir jusqu'ici des administrations gouvernementales ou municipales qu'elles observassent sur leurs chantiers le repos du dimanche, qui est aussi bien recommandable dans l'intérêt hygiénique, récréatif et familial de tous., qu'au point de vue des opinions religieuses d'un grand nombre.

Néanmoins, cet État, successivement si hautain, si impitoyable ou si fantasque et si négligent, on a la prétention ^à le transformer en un patron modèle, qui donnerait des exemples et indiquerait à tous les patrons particuliers la voie où ils doivent entrer. Lui-même se laisse facilement séduire, dans les pays démocratiques, pour accroître sa clientèle électorale, à cette pensée. Ces modèles qu'il serait disposé à fournir à la nation porteraient sur trois ou quatre points : l'abréviation de la journée de travail ; la hausse des salaires; l'avancement de l'âge de la retraite et les rapports entre les directeurs ou chefs d'atelier et les ouvriers.

Certes, sur ce? quatre points et d'autres encore l'État ne doit pas rester en retard ; il ne doit pas être des derniers à diminuer les heures de travail, à élever les salaires, à avancer Tâge de la

• Voir notre État moderne et tet fonctions, pages 80 à C2.

retraite et à établir des jurys mixtes pour rexamen des plaintes, là où ces mesures ont été démontrées possibles. Mais est-ce à lui à prendre les devants et à offrir des modèles? Il y a beaucoup plus de dangers de perturbation que de chances d'amélioration générale dans une semblable conduite.

Si l'État introduit le premier, dans ses chantiers, comme aux États-Unis d'Amérique, la journée de 8 heures, en attendant celle de 7 ou de 6, s'il hausse les salaires avant tous les patrons libres, etc., il court le risque de créer une classe de privilégiés dans le pays, celle des ouvriers d'État, de susciter le mécontentement des ouvriers libres et de jeter la perturbation dans les industries particulières. LÉtat est très mal placé pour prendre l'initiative de réformes dans l'organisation du travail. Il n'a pas une complète indépendance, puisque ses membres^ sortant des élections, sont toujours tentés de flatter la masse électorale et de se livrer à des démonstrations démocratiques, dont les ■membres du gouvernement n' ont pas à payer eux-mêmes les frais: c'est aux dépens des contribuables qu'ils font des expériences, in anima vili par conséquent. L'Etat, n'ayant pas le frein de la concurrence, qui est en même temps un guide, ne peut guère prendre des hiitiatives que par caprice. Il peut malaisément revenir sur celles de ces mesures qui seraient ou prématurées ou exagérées. Si iindustrie ne peut le suivre, il aura contribué au mécontentement général et accru les maux sociaux, au lieu de les atténuer. Les faveurs faites aux ouvriers de l'Etat provoquent à la fois un déclassement et un amoindrissement de la responsabilité et de l'initiative individuelle. Le goût des emplois publics, déjà si vif dans certaines nations, s'en trouve accru et porte de plus en plus à la désertion des campagnes, à l'abandon de la vie indépen» dante et du travail spontané. L'appât au collectivisme y gagne également.

Dans la situation présente du monde, cette prétendue fonction de patron modèle que l'on veut conférer à l'Etat avec le caractère si faible, sinon si vil, de nombre de politiciens, constitue un danger sérietix.

Il sufût que l'État soit attentif à être humain envers tout son

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personnel, à introduire sur ses chantiers et dans ses administrations toutes les réformes, tous les progrès, que l'initiative privée aura essayés, appliqués et que l'expérience aura recommandés. Quant à attendre de lui qu'il fournisse des exemples sociaux, qu'il devienne le grand patron que tous doivent imiter^ c'est se tromper sur l'indépendance d'esprit de ceux qui le représentent, sur leur compétence, sur leur responsabilité effective.

Motifs de modestie qui doivent s'imposer a l'État. — Dans l'accomplissement de ses fonctions diverses, l'État doit s'efforcer d'agir avec fermeté et esprit de suite; il doit éviter la préoccupation et la précipitation. // a autant, sinon plus, que Vindividu des raisons d'être modeste. Voici les motifs de modestie qui doivent s'imposer à l'État :

io Les représentants de VEtat moderne^ sortant de la masse des citoyens, par voie d'élection, non 'par voie de sélection naturelle et spontanée, ne sont pas plus intelligents qu'eux. L'Etat estassu* jetti à tous les préjugés variables et à tous les engouements qui se succèdent dans le genre humain; il met une force énorme au service de V engouement du moment. Il n'est guère de période dans l'histoire qui ne soit marquée par un engouement quelconque : l'engouement de la force, l'engouement de la sensibilité, l'engouement pour la tutelle ou la réglementation, l'engouement pour tel ou tel genre d'instruction ou d'éducation, l'engouement pour les travaux publics ou pour tel ou tel mode de travail public, etc. L'État devrait prendre à tâche de modérer ces engouements: cela lui est très difficile, par la nature même et l'origine des pouvoirs publics. L'action de l'Etat est presque toujours unilatérale, plus capricieuse ou passionnée que réfléchie.

2' L'État moderne n'a pas une suite complète dans les idées et en a peu dans le personnel. 2'ous les pouvoirs sortant d'élections qui se déjugent souvent et qui offrent des revirements soudains et complets, le personnel directeur qui représente VEtat est trèi instable. Il en résulte une certaine incohérence dans la conduite de l'État. Quand les attributions de l'État sont modérément étendues, cette incohérence est un mal restreint ; quand elles

se multiplient, il devient très grave. C'est là une des infériorités de l'État vis-à-vis des individus ou des associations libres.

3° L'État est, en principe, un être impartial, représentant l'universalité des citoyens. Mais c'est souvent là une illusion. UEiat moderne manque, par définition même, par constitution, d* impartialité. Les hommes au pouvoir, qui sortent d'élections, représentent non pas les idées de l'universalité des citoyens, mais simplement celles de la majorité, majorité souvent minime, instantanée, précaire. L État moderne, à l'intérieur du moins j est toujours unparti au pouvoir; d'où il résulte que l'État, quoique en principe le plus désintéressé de tous les êtres, agit, néanmoins, au nom d'un parti, d'une catégorie de citoyens qui s'impose aux autres et qui cherche à favoriser les siens, à décourager, parfois à opprimer ses adversaires. Plus les attributions de l'État sont étendues, plus il y a de fonctionnaires, d'employés, d'ouvriers de l'État, plus cette tendance au favoritisme et à l'oppression est forte et plus elle a de moyens de nuire.

4° L'État n'a, pour beaucoup de ses fonctionnaires, ni le stimulant, ni le frein de Vintérêt personnel; il n*est soumis à aucune cbncurence dont V action du moins lui soit sensible à chaque instant, La concurrence extérieure, c'est-à-dire celle des autres États, ne se révèle à lui que dans un seul domaine, celui do la guerre. Dans les administrations privées, si vastes soientelles, il n'en est pas de même ; une compagnie de chemin de fer privée n'est jamais unique dans un pays ; ses actionnaires exercent toujours quelque contrôle, tout au moins au point de vue de l'efficacité pécuniaire de l'entreprise qui se manifeste par les dividendes. La responsabilité d'un employé privé est presque toujours plus précise, moins voilée, moins disséminée que celle d'un employé d'État; elle est aussi plus effective. La responsabilité de l'État, pour les fautes de ses agents, est plus difficile à mettre enjeu que celle non seulement des patrons individuels mais des sociétés anonymes. Nous en avons fourni ailleurs bien des exemples. Un point auquel on ne fait pas assez allcntion et qui aune importance capitale, c'est que, aumoins

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pour le choix ou l'avancement des employés moyer.s et souvent des employés supérieurs ^ V Etat moderne, dominé par les considérations de joarti et les servitudes électorales, se place très rarement au seul point de vue technique. Il en résulte qu'il y a de nombreuses chances pour que, dans des industries de même nature, l'administration de l'État soit inférieure, comme effectivité, aux bonnes administrations libres *.

Par ce même défaut de concurrence, que nous indiquions plus haut^ VÉtat est souvent porté à ne pas proportionner les moyens à la fin poursuivie. Le point de vue esthétique domine sur celui de l'intérêt bien entendu dans beaucoup de ses œuvres, les chemins, les routes, les écoles. Si, pour quelques bâtiments, la magnificence artistique qu'il déploie peut avoir ses avantages ou son excuse, cette tendance à s'élever au-dessus des exigences techniques de l'entreprise offre, dans l'ensemble, des inconvénients considérables. Il en résulte un gaspillage de forces et de capitaux. La généralité des services que rend VÉtat^ sauf quelques branches d'industrie qu'il a monopolisées en vue de l'impôt^ incline déplus en plus, sous la pression électorale ou sentimentale, à la gratuité^ laquelle n'est qu'une chimère et consiste à rejeter sur tous le prix d'avantages procurés à quelques-uns. Nous en avons donné quelques exemples plus haut, notamment en ce qui concerne la poste (voir tome I", pages 670 à 674). C'est là un des inconvénients de toute extension des attributions de l'Etat dans la production.

5° La difficulté et la comj^Ucation nécessaire des contrôles de VÉtat, leurs lenteurs, les formalités croissantes d'une bureaucratie exubérante^ Vincertitude, Valéa, l'imprévu des décisions parlementaires font que VEtat moderne doit hésiter à compliquer davantage sa tâche, déjà énorme^ en assumant des services dont les particuliers ou les associations libres peuvent s'acquitter dans des conditions suffisantes.

Par la force des choses, pour éviter les suspicions qui, dans

* Voir dans notre État moderne et ses fonctions, le chapitre que nous consacrons à la Comparaison de VÉtat moderne ef- des Sociétés anon^jmea, )ages 11 à 93.

782 TRAITÉ THÉORIQUE ET PRÂTIOUE d'ÉCONOMIE POLITIQUE ,

une démocratie plus que sous tout autre régime, planent con. linuellement sur les détenteurs des pouvoirs publics, pour parer à l'incompétence habituelle de ministres précaires^ toutes les administrations de l'État doivent s'entourer de formalités et de contrôle superposés qui excluent une initiative prompte, laquelle est exigée par le train de la généralité des affaires de ce monde. Il résulte de là une infériorité pratique et constante de l'État pour tous les services qui, par leur nature, pourraient être défrayés par des associations libres.

Le vote du budget, chez les nations modernes, devient déjà une affaire quasi inextricable ; très rarement il s'effectue dans les délais voulus; les cadres rigoureux des crédits s'opposent, à moins d'abandon de ses droits par ie Parlement, à tous les suppléments soudains ; on en a eu un exemple curieux en 1894 en France du chef de l'administration d'État des téléphones, qui se mit à refuser de nouveaux abonnés parce qu'elle avait épuisé les crédits pour l'établissement de fils nouveaux. La Cour des comptes n'arrive qu'avec la plus grande peine et un énorme retard, de 2, 3 ou 4 années, quelquefois de plus encore, à vérifier les pièces comptables. Si l'on ajoute que la plupart des industries que l'État moderne est sollicité à exercer ou à monopoliser, les chemins de fer, les mines, etc., ont des exigences très variables et des résultats très divers d'un exercice à l'autre, qu'elles sont loin d'offrir la régularité habituelle des vieux services traditionnels de l'État, comme la guerre, la marine, la police, les postes, même l'instruction publique, qu'il en résulterait un nouvel élément aléatoire et instable dans les dépenses et les recettes, on peut conclure que l'organisme de l'Etat se prête mal à toutes les activités nouvelles que beaucoup de gens veulent en attendre.

Nombreux sont donc les motifs de modestie qui s'imposent à l'État. Les infirmités de l'État, notamment de l'État moderne, sont autant de raisons pour lui d'être discret, circonspect, de ne pas étendre indéfiniment ses attributions, ni disperser ses forces. Il convient, au con traire , qu'il les concentre sur son domaine essentiel, celui qui constitue sa raison d'être, afin d'y

LES LIBERTÉS PUBLIQUES ET l' ACCROISSEMENT DE l'ÉTAT "83

apporter toute la méthode, toute la rigueur, toute Vexactitude qui sont nécessaires à la sécurité et au bien-être de la nation.

Une autre raison de limitation des attributions de l'État. — La conservation intacte de la liberté de la nation et des CITOYENS. — Une autre considération encore est que tout développement des industries exercées par VÉtat tend, en augmentant les moyens de puissance et d'influence du gouvernement, à enlever aux citoyens une partie effective de leur liberté de vote. Déjà, dans une nation comme la France, sur 11 millions d'électeurs, il se trouve au moins un million de fonctionnaires publics ou de gens, à un titre quelconque, subventionnés par le gouvernement. Tout accroissement de ce nombre ne peut qu'être nuisible à la liberté de la nation.

Un économiste allemand, d'une rare impartialité d'esprit, Roscher, le reconnaît à l'égard des chemins de fer de l'État. Tout en commettant l'erreur qu'en principe une administration d'État, pour un service aussi compliqué et aussi variable, peut être aussi compétente, aussi souple et aussi agile qu'une administration privée, tout en négligeant cette observation importante, faite plus haut par nous (page 781), que l'État, dans le choix de son personnel, se place rarement au seul point de vue technique, Roscher écrit : « L'essentielle et inéluctable différence entre les chemins de fer d'État et les chemins de fer privés consiste en ce que les premiers accroissent d'une façon monstrueuse [ungeheuer) la puissance actuelle du gouvernement : non seulement par les places dont il dispose, mais beaucoup plus encore par l'influence sur le commerce, l'un et l'autre à un degré d'autant plus élevé que la situation économique du peuple est plus développée et son système de transports plus intensif*. Le savant allemand expose que l'on a calculé qu'en 1876 l'administration des chemins de fer prussiens d'État absorbait entre le tiers et la moitié de la production totale du fer, entre le cinquième et le

* Roscher, NationalÔkonomik des Handels und Gewerbfleiszes ^ 2'o auflage, page 402.

sixième de la production du charbon et que environ le dixième de la population de l'État dépendait d'elle.

Parlant. de la reprise future de tous les chemins de fer privés par l'État français vers le milieu du xx« siècle, Roscher s'écrie : « Ainsi, un gigantesque domaine, auquel serait attachée une influence bien plus pénétrante que celle du domaine royal au moyen âge, et cela à une époque où presque tous les obstacles qui existaient alors à la toute-puissance de l'État ont disparu : Also ein riesenhafies Domœdum, viel acuter einfluszreichj als der mittelarterliche JDomànenbesitz, und in einer Zeit, îvelche fast aile mit telalter lichen Hemmnisse der Staatsalmacht beseiiigt hat! ' ».

Traitant des chemins de fer allemands qui, pour la plus grande partie, appartiennent aux divers États germaniques, aussi bien aux petits et aux moyens États qu'à la grande Prusse, mais dont aucun, à l'exception du réseau alsacien-lorrain, n'appartient à l'Empire à proprement parler, et examinant le projet d'un certain nombre de publicistes detransférer tous les chemins de fer du pays à l'Empire allemand, Roscher dit «qu'il appartient aux libéraux de voir si ce gigantesque accroissement de force de la puissance gouvernementale répond à leur idéal », et il conclut: « Si l'on ajoute à la centralisation commencée de notre système de banque et de tant d'autres moyens de puissance du gouvernement prussien encore l'administration impériale de tous les chemins de fer, alors le gouvernement impérial et prussien sera en fait comme sans limites; so wird die lieichs-und preussische Staatsregierung thatsâchlich $0 gut îvie unbeschrànkt ^ » .

On ne saurait qu'applaudir à cette clairvoyance; tous les amis de la libe7'té politique et même de la liberté privée doivent être opposés aux invasions successives de l'État dans les divers domaines où le génie moderne a constitué de grandes installations permanentes.

1 Roscher, Nationnlôkonomik des lîandcls und Gewcrb/îe'tszes. 2'« an Ange, page 404.

• Idem, ibid.^ page 409.