DU MONOPOLE DES ASSURANCES PAR L'ÉTAT

ment pour les dividendes aux actionnaires, une bonne partie devant, dans une bonne gestion, être affectée aux réserves et provisions diverses. Les sommes disponibles pour les dividendes sont grossies par le produit des fonds placés des Compagnies, lequel ne figure pas dans les chiffres ci-dessus concer- . nant uniquement les opérations industrielles de ces sociétés. Cette année 1907 a été une année un peu plus favorisée que la moyenne , le rapport des sinistres aux primes nettes n'y étant que de 51.95, au lieu de 52.92 p. 100, moyenne de 1901 à 1907; si les sinistres avaient atteint la moyenne, les bénéfices auraient été de 1,300,000 fr. environ moindres et se seraient réduits à 12 millions 1/2 en chiffres ronds ; mais rien n'eût été changé aux 10,941,302 fr. de frais généraux proprement dits et aux 35,261,822 fr. de commissions aux agents. C'est surtout ce dernier chiffre, représentant 25.40 p. 100 environ des primes, qui paraît énorme ; en 1897, le rapport des commissions aux primes nettes n'était que de 24 p. 100. Il faut tenir compte de ce que les agents recevant les commissions se chargent de tous les frais d'encaissement, de surveillance sur l'étendue entière du territoire, pour les hameaux, les maisons isolées, qu'ils font les estimations de valeurs, et que tout cela représente une quantité d'opérations minutieuses et de déplacements onéreux : les frais généraux proprement dits ne s'appliquent guère qu'au siège social des Compagnies; les frais généraux surplace incombent aux agents, et de là vient en partie le chiffre très élevé des commissions qui leur sont allouées.

D'autre part, il ne faut pas partager l'illusion des personnes qui croient que, quand on charge l'État d'un nouveau service, le personnel des administrations publiques existantes suffit à y pourvoir. C'est une erreur très répandue, et que l'expérience dément bien vite. L'État a beau avoir des contrôleurs ' et des percepteurs pour les contributions directes et d'autres pour les droits d'enregistrement, il ne pourrait se charger d'un travail aussi considérable, aussi minutieux que celui des assurances contre l'incendie, la grêle, sur la vie, etc., tâche toute de détail, singulièrement compliquée, sans instituer un très

35i TRAITÉ TIIEOIUQUE ET PRATIQUE D ÉCONOMIE POLITIQUE

nombreux personnel. L'établissement des polices, plus encore la surveillance des assurés et la véri'fication des sinistres ne sont pas des lâches aussi élémentaires et simples qu'on le croit. La preuve en est que, partout où une assurance d'Etat a à lutter contre des compagnies privées, elle ne peut, même en réduisant ses primes, arriver à restreindre le champ de ces dernières; on Ta vu plus haut (page 346], pour les assurances officielles contre l'incendie en Allemagne; et le très faible développement des affaires de la Caisse JVationale d'assurances contre les accidents en France en offre une nouvelle démonstration; cette caisse publique n'avait, au 31 décembre 1911, que 2,050 entreprises assurées et n'avait perçu, dans l'année entière, que 2,188,973 fr. de primes ; elle comptait, en outre, AT)1 assurés individuels à des primes fixes de 3 fr., de 5 fr. et de 8 fr. ; ce sont là, pour une caisse d'Etat, des opérations minuscules. Les Compagnies françaises d'assurances contre les accidents avaient, en 1910, pour leurs opérations contrôlées, encaissé 122,154,000 fr. de primes S presque soixante fois plus que la Caisse Nationale, qui a près d'un demi-siècle d'existence. L'État pourrait-il faire que sur 100 francs payés en primes par les assurés moins de 47 à 48 passassent en frais de toutes sortes? Ceux qui connaissent les administrations d'État peuvent être sceptiques à ce sujet. En tout cas, s'il y avait une économie, elle serait certainement réduite, et bien plus que compensée par d'énormes inconvénients que nous indiquerons tout à l'heure. En l'année 1908, les assurances officielles allemandes (communales, provinciales ou de district) contre l'incendie, pour une recette totale de 113,238,000 marks (141 millions de francs en chiffres ronds) remboursements des réassurances ol intérêts des fonds placés compris, ont eu à payer 67,009,0(10 marks (83,750,000 fr.) de sinistres, soit 59,18 p. 100 des recettes totales et 70,95 p. 100 des primes proprement dites et autres frais payés par les assurés; cette année 1908 comptait plus d< sinistres que d'habitude, tout en se traduisant par un excr dent de recettes de 10,488,000 marks relativement aux dé-

* Aîûiiiaire tUalisliqiw de la France pour l'Jll, pages 282 à 284.

DU MONOPOLE DES ASSURANCES PAR l'éTAT 355

penses ; en Tannée 1909, où le montant des primes avait un peu fléchi, sans doute par un abaissement du taux, et où les sinistres se sont réduits, ceux-ci ont monté à 62,103,000 marks (77 1/2 millions de fr.) soit 57,4 p. 100 de l'ensemble des recettes qui atteignaient, remboursements de réassurances et intérêts compris, 107^865,000 marks ou environ 134 millions de fr. et <]S,44 p. 100 des primes et frais accessoires payés par les assurés. Les années 1906 et 1907 avaient donné des résultats à peu près analogues, le rapport des sinistres aux primes, sans les frais accessoires payés par les assurés, ayant été de 71,37 et 70,84 respectivement et l'excédent des recettes sur les charges de ces établissements officiels s'étant élevé respectivement à 13,157,000 et 12,706,000 marks. En réunissant les quatre années, 1906-1909, on a, en ce qui concerne ces assurances officielles allemandes, une proportion de sinistres de 71,17 p. 100 des primes et d'environ 70 p. 100 du total des sommes versées par les assurés, frais accessoires compris ^ ; cette proportion est assez sensiblement plus favorable que celle de la généralité des assurances privées contre l'incendie en France; mais, d'une part, on ne voit pas que les impôts tiennent une place notable dans ces assurances officielles allemandes, tandis qu'ils sont très considérables dans les assurances privées françaises; d'autre part, il n'est pas certain que le champ d'activité des unes et des autres soit absolument comparable; les premières paraissent être plutôt urbaines et en outre portent surtout sur les immeubles : en effet, sur les 69,498 millions de marks (86 1/2 milliards de fr.) de capitaux assurés par les institutions officielles allemandes contre l'incendie en 1908, 62,035 milliards de marks (77 1/2 milliards de fr.) concernent des immeubles et seulement 7,443 millions de marks (9,390 millions de fr.), chiffre relativement très faible, des meubles. Ou comprend qu'il faille beaucoup de frais pour l'assurance do plus de 9 millions de maisons et usines et avec les bâtiments de ferme divers d'environ 12 à 13 millions d'immeubles, plus 15 à 18 millions de mobiliers^ aucune de ces unités n'étant 1 Statistiches Jahrbuch fur das Deutsche Reich, 1911, page 405.

semblable à l'autre, chacune ayant sa valeur propre et demandant une vérification sérieuse pour l'assiette de l'assurance et pour la vérification des sinistres *.

Ce qîii prouve, d'ailleurs, que les assurances officielles allemandes contre l'incendie n'offrent pas des avantages reconnus, c'est que la majorité des assurances contre l'incendie dans le pays, à savoir 105,730 millions de marks de capitaux assurés, ou 432 milliards de francs end908, est faite par les Compagnies privées par actions (91,267 millions de marks) ou par les sociétés d'assurances muluelles fl4,463 millions de marks), contre 69,478 millions de marks seulement (86 milliards de francs) par les institutions officielles et que cette proportion de 60 p. 100 environ pour les Sociétés libres et de 40 p. 100 pour les institutions officielles ne se modifie guère depuis nombre d'années (Voir plus haut page 347).

Si Cassurance est une combinaison à la fois précieuse et coûteuse, c'est la nature des choses^ en grande j^artie^ qui fait quH en est ainsi et il ne dépend pas de fEtat de supprimer les frais d'assiette^ d'évaluation^ de vérification des sinistres, de recha-clië et poursuite des fraudes, de débat contradictoire et de contentieux; prétendre réduire toutes ces opérations nombreuses^ délicates y complexes^ à un simple mécanisme automatique d'encaissement et de paiement, comme s'il s'agissait simplement d'impôts et de traitements, c'est confondre des sphères très diverses.

Quant au nombre des agents, il se trouve, dans presque chaque arrondissement en France, une douzaine de représentants de sociétés d'assurances diverses, tandis que l'État pourrait peut-être se contenter d'un ou deux agents par canton en moyenne et de quatre ou cinq employés dans chaque cheflieu d'arrondissement; ce serait moitié moins environ que les agents des compagnies. Mais il faut tenir compte de ce que

1 D'après la revision décennale faite en 1909-1910^ en France, de la propriété bâtie le nombre des maisons se trouve ôtre de 9.415,968, et celui des usines de 137,244 ; mais il faudrait y ajouter tous les bàliments de fermes et autres constructions nï'laut ni usine?, ni maisons. C'est aiusi que nous arrivons approximativomcnt aux chiffres ci-dcpsus^

DU MONOPOLE DES ASSURANCES PAR l'ÉTAT 337

pour ces derniers^ la représentation d'une compagnie d'assurances n'est pas une profession occupant tous leurs instants; c'est, pour beaucoup, une occupation accessoire ; nombre d'entre eux sont, en même temps, commerçants, architectes, experts, agriculteurs. Il s'en faudrait donc qu'il y eût une économie en rapport avec la réduction du nombre des agents.

Ce grand nombre d'agents, d'autre part, et la concurrence qui s'établit entre eux, est pour beaucoup dans la propagande de l'assurance, en même temps que dans une sorte de contrôle exercé sur les assurés, ainsi que dans la vérification soigneuse des sinistres et leur prompt règlement.

Quand M. Wagner dit que les divers agents de l'État pourraient être mis au service des assurances : maîtres d'école, employés des postes et agents de police, c'est d'abord oublier que tous ces fonctionnaires ont leurs occupations qui doivent les absorber, qu'on ne peut indéfiniment leur en conférer de nouvelles; c'est, en outre, faire complète abstraction de la compétence technique (connaissances en bâtiment, en mobilier, en contentieux) dans une matière extrêmement délicate et spéciale, c'est enfin tomber dans la confusion que nous dénoncions plus haut (page 353).

On oublie que si le service des assurances est actuellement coûteux, en ce sens que les prélèvements pour les frais généraux, les commissions aux agents, etc., représentent une très forte proportion des primes payées, d'un autre côté il s'effectue de la façon la plus commode et la plus prompte pour le public. Dans les relations entre les assurés et les compagnies^ il n'y a rien qui ressemble aux rapports entre les contribuables ou les administrés et les agents de VÉtat. L'assuré n'a pas un déplacement à effectuer, pas un pas à faire ; on va le trouver, soit pour l'établissement de l'assurance, soit pour le paiement des primes, soit pour le règlement des sinistres. Nulle organisation n'est, à ce point de vue, aussi parfaite.

On a toujours l'habitude, quand on prétend élargir les organisations d'État, de s'en référer au service postal, comme modèle. Nous avons mainte fois prouvé que, ea France, du

:i58 TRAITÉ THliOKlQUE ET PRATIQUE d'ÉCONOMIE POLITIQUE

moins, l'organisme postal et télégraphique est, au plus haut degré, défectueux, et que jamais le public ne tolérerait de la part d'administrations privées tous les vices qui s'y étalent*.

En admettant^ ce qui n'esL nullement 'prouvé^ que le monopole des assurances dans les mains de VEtat pût amener quelque réduction dans les frais de ce service, ce ne serait qu'aux dépens de son élasticité même, de sa promptitude et de sa complète efficacité.

Quand on connaît les immenses dépenses et les incessants frottements [frictionsy comme disent les Anglais) de tous les rouages d'État, le nombre considérable d'employés, les traitements, sinon très élevés, du moins considérables pour l'oufrage fait, les pensions de retraites, les installations somp- ^euses, comme en ces derniers temps les hôtels des postes dans les principales villes, il est fort douteux que même ce bénéfice, cependant secondaire en cette matière, d'un peu de réduction sur l'ensemble des frais fût acquis à l'assuré. Nous disons que , quand il s'agit d'assurances , c'est-à-dire d'une dépense en général minime, une certaine réduction de cette dépense a beaucoup moins d'importance pour l'assuré que toutes les facilités dans les versements et la promptitude^ l'exactitude^ V impartialité dans le règlement des sinistres. On assure moyennant une prime de 40 ou 50 francs par an une maison de plusieurs centaines de mille francs, et pour 20 ou 25 francs un mobilier de 15 ou 20,000 francs. Dans l'ensemble

1 Voir notre État moderne et ses fonctions , page 163. Dans Tété de 1894, le directeur général des télégraphes a encore pris une mesure des plus extravagantes; il avait décidé que les télégrammes avec adresse incomplète, alors môme que le destinataire serait parfaitement ou facilement connu, ne seraient pas distribués, qu'il faudrait que le destinataire allât les prendre au bureau. L'émotion publique fit rapporter un acte aussi contraire au simple bon sens. Mais bien d'autres abus subsistent. Les télégrammes privés sont, à l'heure actuelle encore, communiqués aux préfets, sous-préfets ou maires et au ministre de rintériem à Paris. L'administration n'est pas responsable pour ses erreurs. De môme pour les téléphones. Un économiste socialisaut, M. Gide, a fait remarquer en 1894, dans un article de la Revue parlementaire^ combien le téléphone en France» noonopoliié par l'État, est arriéré relativement aux autres payi.

DU .MONOPOLE DES ASSURANCES PAR l'ÉTAT o59

des compagnies et en prenant les risques de toute nature, la moyenne de la prime ressortait récemment à 0 fr. 83 pour 1,000 francs. Supposez que, au lieu de 40 ou 50 francs dans le premier cas el de 20 ou 25 dans le second, l'État, ce qui est une concession toute hypothétique, pût réduire à 36 ou 45 francs et à 18 ou 22 fr. 50, respectivement, ce qui serait une diminïition de 10 p. 100 sur la prime et d'environ 20 p. 100 sur Tensemble des frais actuels, cette économie de 4 ou 5 francs et de 2 francs ou 2 fr. 50, suivant les cas, pour l'assuré serait vite compensée par les dérangements qu'imposent toutes les hautaines et paperassières administrations d'État : quelques simples déplacements, une ou deux courses en fiacre, la fourniture de deux ou trois pièces supplémentaires, auraient bien vite absorbé cette mince économie.

La généralité des hommes prouvent qu'ils apprécient surtout en cette matière l'absence de dérangement, de préoccupation et la promptitude des règlements ; c'est ce qui fait que les compagnies par actions peuvent lutter contre les sociétés mutuelles, en général moins chères, et quoique ces dernières depuis quelques années aient pris des habitudes commerciales ; c'est ce qui aussi permet aux compagnies privées, soit par actions, soit mutuelles, de lutter avec succès, même en Allemagne, contre les assurances officielles qui sont si anciennes dans ce pays (voir plus haut, pages 348 -Sol).

2'' Une seconde raison invoquée par le professeur Wagner en faveur du monopole des assurances principales dans les mains de l'État, c'est que le public contrôlerait beaucoup plus strictement la gestion de l'État que celle des compagnies, die Ôffentliche Meinung wûrde die Staatsversicherung schàrfer controliren. On a peine à croire qu'une assertion aussi naïve puisse se produire, quand on voit l'impuissance habituelle du public à déraciner les abus des administrations d'État, notamment en matière postale et télégraphique.

3° On échapperait par le monopole aux grandes difficultés que soulève la législation spéciale sur les assurances, man entgeht durch die Verstaatlichung den grossen Schwierigkeiten

einer Regelung des Verwaltungsrechtes fur die Privatasseccm^ani cette raison ne vaut, certes, pas mieux que la précédente. Si le droit spécial des assurances est épineux, cela tient à la matière même, à la nature de ce contrat et aux éventualités diverses qui peuvent s'y rattacher; il n'importe que ce soit l'État ou une compagnie qui assure, le contrat reste le même, ainsi que toutes ses difficultés et éventualités. La législation sur les assurances devra être tout aussi précise et minutieuse dans le cas de l'État assureur que dans celui de l'assurance par des compagnies. A moins qu'on ne prétende restaurer la justice du cadi, c'est-à-dire l'application arbitraire, sans guides ni règles, de la conception que le juge se fait de l'équité dans chaque cas particulier, il est évident que le droit des assurances ne sera pas simplifié par la création du monopole. Il devrait, au contraire, être encore beaucoup plus précisé, et nous touchons ici à l'un des vices capitaux de l'assurance d'État.

UÈiai n'est pas %in contractant comme un autre, ni un plaideur comme un autre; il se trouve toujours à l'endroit de Vautre partie contractante ou du plaideur avec lequel il est en litige dans une certaine prépotence^ ne serait-ce que parce qu'il nomme et fait avancer les juges. Il se peut qu'on ait affaire parfois à un État bon garçon et familier, qui prenne aisément son parti de ce que ses thèses, soit générales, soit particulières à telle espèce, ne sont pas admises par les tribunaux. Mais il se peut aussi que l'on se trouve en présence d'un État hautain et rancunier, sachant mauvais gré aux magistrats qui lui donnent tort, faisant d'ailleurs, lui-même, dans divers cas, acception de personnes, pour des raisons électorales ou autres. II se peut encore que, sans avoir ces défauts, l'État, à un moment déterminé, c'est-à-dire ses fonctionnaires, soit soupçonné de les avoir; cela suffit pour quil faille rendre aussi raines que possible les éventualités où les particuliers peuvent avoir à plaider contre VÉtat. Quand on voit l'État français maintenir encore à l'heure présente (1913) sur tous les télégrammes qu'il distribue pour les oarticuiïefâ cette mention cynique : « L'État

DU MONOPOLE DES ASSURANCES PAR l'éTÂT 361

n'est soumis à aucune responsabilité à raison du service de la correspondance privée par la voie télégraphique, loi du 29 novembre 1850, article 6 », on se dit que l'État est un personnage qui n'aime pas à être déclaré responsable et que, même dans les cas où il n'a pas pris l'exorbitante précaution qui précède, on se trouve dans une situation inférieure quand on doit plaider contre lui *.

4" La quatrième raison donnée par le professeur Wagner pour le monopole des assurances d'État est une de celles qui doivent le plus porter les esprits réfléchis à se prononcer tontre cette mesure. D'après lui, l'État gérerait les assurances sous une inspiration plus philanthropique, il n'aurait pas besoin de graduer les primes suivant les risques; il ferait soutenir les faibles par les forts ; il accorderait aux premiers une compensation pour une ancienne oppression; les maisons légères, celles à toit de chaume, paieraient la même prime que celles en pierres de taille et à toit de zinc. L'assurance perdrait ainsi complètement son caractère. Ce ne serait plus une combinaison mathématique, reposant sur des données positives; ce serait une organisation arbitraire et fantaisiste, un mode d'assistance et de charité légale. S'il en était ainsi, il est clair que les propriétaires de bons immeubles seraient surtaxés au profit des propriétaires de mauvais immeubles.

Un système semblable d'assurances contribuerait à maintenir les installations défectueuses; la différence de la prime d'assurance est, sinon un motif déterminant, du moins une incitation à améliorer certaines installations mauvaises, à y

* Il nous suffira, entre une foule d'autres exemples, de citer les ordres du jour violents et les protestations qui se produisirent à la Chambre des députés de France, au printemps de 1895, quand le Conseil d'État, juge régulier en cette affaire, donna raison aux Compagnies de chemins de fer le l'Orléans et du Midi, dans la question de la durée des garanties d'intérêt; l'ordre du jour voté parla Chambre, et qui méconnaissait de la manière la plus nette l'autorité du pouvoir judiciaire, fut la cause ou l'occasion de la chute du ministère Dupuy et de la démission de M. Casimir Perler, président de la République ; on conçoit que des magistrats pourraient, dans bien des circonstances, se laisser influeiicerpar une pareille attiludfl 4«i pouvoirs publiei.

362 TRAITÉ THÉORIQUE ET PRATIQUE d'i-CONOMIE POLITIQUE

substituer une organisation meilleure offrant moins de risques. Cette incitation disparaitrail: l'égalité des primes, au contraire, serait un encouragement à maintenir tous les arrangements vicieux.

11 suffit d'avoir expliqué les raisons si fragiles qui sont données par le principal protagoniste du monopole des assurances dans les mains de l'État pour démontrer combien serai/ dangereuse l'exécution de ce plan. En proscrivant de l'une dej branches les plus intéressantes des combinaisons humaines la con^ currence, c'est-à-dire V esprit de variété^ l'expérimentation diversifiée et féconde, on lui conférerait une rigidité^ une uniformité^ qui seraient singulièrement contraires à son développement et à son perfectionnement.

M. Wagner a, d'ailleurs, fourni mu argument décisif contre les assurances d'Etat, en reconnaissant qu'il est vraisemblable que, sous le régime d'une pleine égalité de droits^ les sociétés d'assurances par actions élimineraient aussi bien les sociétés d'assurances mutuelles^ que les établissements publics ou officiels; bei voltiger Darstellung im Recht die Versicherungactiengesellschaften sowohl die Gegenseitigkeitsvereine, wie die offentlichen Anstalten verdringen wurden^. S'il en est ainsi, c'est évidemment que le public trouve plus d'avantages chez les sociétés par actions que dans les établissements publics ; la cause en est que le taux même de la prime, quoiqu'il ne soit pas indifférent, a moins d'importance en cette matière que la facilité et la sûreté des rapports avec l'assureur pour la passation et l'exécution du contrat (Voir plus haut, pages 35(i-358).

De l'intervention de l'État et d'une législation spéciale POUR certaines catégories d'assurances ou d'assurés ; LES assurances CONTRE LES ACCIDENTS, LES MALADIES, I^ VIEILLESSE. —

L'assurance obligatoire contre les accidents du travail en ALLEMAGNE ET AUTRES PAYS. — En matière d'assurances, comme

* L assertion de M. Wagner est un peu exagérée au sujet des soci.tes mutuelles, qui défendent leur terrain, sans toutefois en gagner beaucoup; mais elle paraît très exacte au sujet des assurances oflicielles.

* Wagner, cité parKosclier, Grundlayen der Nationalo/ionomie^ page 60i.

LES ASSURANCES d'ÉTAT COMKE LES ACCIDENTS DU TRAVAIL 303

en toutes autres, le législateur a un rôle à jouer, celui de définir les contrats, de donner une formule de droit aux principaux types de conventions qui interviennent entre les particuliers. Dans notre ouvrage l'Etat moder^ne et ses fonctions nous avons exposé les principes dont le législateur doit s'inspirer dans cette tâche délicate. Il doit, non pas créer le droit, susciter les contrats, mais définir le droit et dégager dans chaque type important de contrat les traits qui sont essentiels à sa nature, afin que les juges ne décident pas au hasard, arbitrairement et sans règles, que les particuliers ne voient pas leurs conventions menacées par l'arbitraire des décisionsjudiciaires*. En matière d'assurances, contrat dans certaines circonstances très compliqué et susceptible de variétés infinies, le législateur doit être particulièrement circonspect, afin de n*empêcher aucune des combinaisons ingénieuses, utiles et équitables.

On peut, se demander si, pour certaines natures d'assurances ou certaines catégories d'assurés, l'État ne peut pas aller plus loin que cette fonction de définisseur du droit. Quand il s'agit, par exemple, d'assurances à effet très différé et intéressant souvent la plénitude des ressources de l'assuré, comme l'assurance sur la vie, TÉtat ne peut-il faire plus que de fournir des formules générales de contrats et des règles pour leur interprétation? On a admis, en général, qu'il le peut : ainsi, beaucoup d'États astreignent les compagnies libres d'assurances sur la vie à certains genres de placements, à certaines publications de leurs bilans ; en ce qui concerne cette dernière précaution, il n'y a aucune objection à faire ; la première peut avoir aussi son utilité, du moins en ce qui concerne les assurances populaires , puisque les sociétés modernes admettent cette contradiction de considérer le peuple comme majeur en matière politique et comme mineur pour la gestion de nombre de ses intérêts économiques. Cette limitation des placements des sociétés d'assurances sur la vie ne laisse pas, cependant, que d'avoir certains inconvénients,

♦ Voir notre État modetmé et sss foncùoiis^ pages 107 à 120.

celui d'exclure souvent de bonnes valeurs et de restreindre le taux de rémunération que les fonds de réserve peuvent obtenir, celui aussi, quand les États sont médiocrement solvables, comme l'Espagne, l'Italie, d'induire les compagnies à placer leurs réseives en fonds nationaux médiocrement garantis. // vaudrait mieux s'en tenir à une publicité très précise, très détaillée et très fréquente des bilans.

Tel est le régime américain qui, en laissant aux sociétés, même sur la vie, une grande latitude dans leurs placements, *es soumet à un contrôle public, non pas au point de vue de leurs actes intérieurs, mais de leurs bilans. L'État de New- York a un superintendent, surintendant des assurances, dont la fonction consiste à se faire remettre tous les bilans détaillés des compagnies d'assurances, y compris la liste, sans omission, et le nombre de chacune des valeurs qu'elle possède, et à les publier chaque année dans un énorme volume K Si une compagnie fait des placements hasardeux, le j)ublic en est immédiatement instruit, pour peu qu'il se rappelle le vieil et judicieux adage ancien : Vigilantibus, non dormientibus, jura subveniunt.

Quand il s'agit d'assurances qui concernent des catégories nombreuses et humbles de la population, qui n'exigent pas de très fortes primes et qui comportent des risques à la fois très limités pour l'ensemble du public, en ce sens qu'ils sont rares, et, d'autre part, très graves pour l'assuré, pouvant compromettre son existence, celle de sa famille et les livrer, sans ressources, à l'assistance publique, diverses législations ont pensé que l'État devait aller plus loin. C'est notamment en matière d'accidents du travail, plus secondairement en matière de maladie, que l'intervention de l'État s'est affirmée récem-

1 Ce volume pour Tannée 1890, Thirty second Annual Report ofthe Superintendant of Ihe Insurance Department of the State of New-York, contient 1,200 pages avec des indications minutieuses sur le fonctionnement de chaque société et sur ses placements. On y voit combien d'obligations des diverses compagnies de chemins de fer, ou des divers États ou villes, etc., chaque société possède et pour quel prix chacune de ces obligations figure à son bilan. Cette surveillance n'a pas empoché que certain» scandalei u'aie&t été révélé! dam loi compagnies américaineB vert 1903 et 19<\6i

LES ASSURANCES d'ÉTAT COMRE LES ACCIDENTS DU TRAVAIL 36o

ment dans beaucoup de pays, l'Allemagne, rAutriche-Hongrie, les pays Scandinaves, la France plus récemment, etc.

Les accidents professionnels sont peu nombreux, mais les individus qui en sont frappés se trouvent parfois mis hors de situation de subvenir à leur existence pendant tout le reste de leur vie et à celle de leurs enfants mineurs. D'après des relevés faits avec soin, dans plusieurs des pays où l'État a jugé à propos d'intervenir en cette matière, les accidents professionnels, dans l'ensemble des principales professions, fiappent annuellement 30.32 ouvriers p. 1,000 en Allemagne, 24.17 p. 1,000 en Norvège, 20.17 en Finlande et 17.87 en Danemark ^ Ainsi, dans le pays où la proportion des accidents professionnels est la plus forte, ce n'est que 3 p. 100 des ouvriers qui en sont victimes chaque année. Il est vrai que, dans certaines industries plus exposées, par exemple l'industrie métallurgique qui l'est le plus, les accidents atteignent 107.53 p. 1,000 en Allemagne, contre 26.29 en Suède, 23.29 en Finlande et 22.83 en Norvège.

La gravité de ces accidents est, d'ailleurs, très diverse et leur fréquence est en raison inverse de leur gravité. Ainsi, plus de la moitié des accidents n'entraîne pas une incapacité de travail de pins de quatre semaines : 15.58 p. 1,000 ouvriers en Norvège, 12.28 en Finlande, 11.29 en Suède. L'ensemble des accidents qui n'entraînent pas une incapacité de travail de plus de trois mois forme au moins les six septièmes du total des accidents : en Allemagne, ils sont de 26.10 par 1,000 ouvriers, tandis que le total des accidents est de 30,32; en Norvège, les premiers sont de 20.99 p. 1,000 tandis que l'ensemble des accidents est de 24.17 p. 1,000; en Finlande, les deux catégories atteignent respectivement 15.98 et 20.17 p. 1,000; en Suède, 15.38 et 17.87. La proportion des accidents professionnels entraînant soit une incapacité de travail perma-

1 Voir uoe étude de M. Maurice Beliom, ingénieur des mines, intitulée Les Assurances ouvrières en Suède, en Norvège et en Finlande (par comparaison avec l'Allemagne), dans l'Économiste Français^ du 13 octobre 1894, page 460.

nente, totale ou partielle, soit la mort, est donc très faible relativement à l'ensemble des ouvriers occupés : elle n'est que de 4.22 p. 1,000 en Allemagne, 4.17 pour 1,000 en Finlande, 3.18 en Norvège et 2.49 en Suéde. Si l'on subdivise encore cette catégorie de sinistres graves, déjà très réduite, on voit que soit la mort, soit l'incapacité permanente totale de travail, sont très rarement produites par des accidents professionnels ; en effet, dans ce groupe des sinistres graves, ce qui tient la plus grande place, c'est l'incapacité permanente partielle, en ce sens qu'elle rend l'ouvrier impropre à la tâche qu'il accomplissait, tout en le laissant apte à d'autres travaux utiles; cette incapacité permanente partielle frappe annuellement 3.22 p. 1,000 ouvriers en Allemagne, 3.57 en Finlande, 2.67 en Norvège et 1.80 en Suède. Il ne reste donc plus pour les cas d'une tout à fait irréparable gravité que 1 sinistre par 1,000 ouvriers occupés en Allemagne, 0.69 par 1,000 en Suède, 0.60 en Finlande, 0.51 en Norvège; et ces chiffres eux-mêmes se décomposent ainsi : mort, par accident professionnel, 0.65 par 1,000 ouvriers en Allemagne, 0.64 en Suède, 0.49 en Finlande, 0.48 en Norvège; d'autre part, incapacité permanente totale de travail: 0.35 par 1,000 ouvriers en Allemagne, 0.11 en Finlande, 0.05 en Suède, 0.03 en Norvège.

Quand les sinistres sont aussi faibles, tout au plus 1 pour 1,000 par an pour ceux de première gravité, 2 à 3 1/4 pour 1,000 pour ceux de seconde gravité, enfin 15 à 26 pour 1,000 pour ceux de faible gravité, que d'ailleurs l'importance de Findemnité dans chaque cas est limitée, quoique cette indemnité soit d'une suprême importance pour le sinistré ou sa famille, on comprend que l'opinion publique soit impressionnée de la nécessité et de l'utilité d'une organisation.

Cette organisation, la plupart des grandes sociétés industrielles et commerciales anonymes l'ont formée d'elles-mêmes; elles ont constitué des fonds d'assurances pour leurs ouvriers contre les accidents; elles y ont pourvu, en général, avec leurs propres ressources et sans demander à l'ouvrier dos ver- \

LES ASSUHANCES d'ÉTAT CONTRE LES ACCIDENTS DU TRAVAIL 367

S •rnent5\ Beaucoup de grands patrons individuels ont suivi cet xemple. Enfin de nombreuses sociétés libres d'assurances se 'it fondées pour assurer le personnel des usines ou ateliers is modestes et les ouvriers isolés. Ces sociétés libres quii Il France, assurent contre les accidents, non seulement professionnels, mais de toute nature, étaient devenues assez importantes. Les 12 principales compagnies avaient payé, en 1897, une somme de 15,911,501 francs en sinistres et en frais ynédicaux ^. En Allemagne, les indemnités payées en 1895 par rOffice Impérial des assurances contre les accidents [Unfall- Versicherung), s'appliquant obligatoirement à 18,889,468 ouvriers, ont été de 50,125,800 marks ^ ou 61,655,000 francs. De ce rapprochement, il résulte que l'initiative libre a'a pas été insignifiante, puisque les indemnités qu'elle a données atteignent le quart de celles qu'a fournies, pour une population plus considérable de 30 p. 100, le système d'assurances obligatoires allemand et que, aux indemnités versées par les compagnies libres françaises, il faudrait joindre les indemnités servies par les caisses particulières des grandes sociétés industrielles, chemins de fer, aciéries, mines, etc., qui montent à une somme considérable (pour les chemins de fer seulement et les mines, à 44 millions de francs, pour les maladies, retraites, etc., en 1893) et celles, beaucoup plus faibles, de la Caisse Nationale (officielle) contre les accidents, laquelle a payé 7,614 francs d'indemnités en 1892*.

D'un autre côté, en l'absence de toute assurance, les tribubunaux n'ont jamais hésité en France à condamner les patrons à des allocations de pensions ou de capital envers les ouvriers

1 Voir, dans l'Économiste français on 24 mars 1894, l'article intitulé Les Caisses d'assurances mutuelles et patronales. Voir aussi l'Enquête sur les institutions d'initiative privée dans la Haute-Alsace.

'^ Annuaire de VÉconomiepolitique et delà Statistique, pour 1899, p.2o5à257.

^ Statistiches Jahrbuch fiir das Deutsche Reich, 1897, pages 183 à 186.

* Il est vrai que les sociétés françaises contre les accidents assurent d'autres risques que ceux d'accidents professionnels. En 1907, quinze det principales Compagnies françaises d'assurances contre les accidents ont, pour 77,047,737 fr. de primes encaissées, payé 52,313,789 fr, de sinistres et frais médicaux. (Annuaire Statistique de la France pour 1907), page 299.

368 TRAITI^. THÉORIQUE ET PRATIQUE d'ÉCONOMIE POLITIQUE

blessés, toutes les fois qu'il y a eu la moindre présomption de négligence de la part des premiers.

Il advient, néanmoins, que surtout parmi les ouvriers isolés ou ceux occupés chez de petits patrons, des sinistres par suite d'accidents peuvent survenir, qui, en l'absence d'un contrat d'assurance, restent sans réparation. La probabilité est que, la propagande des sociétés par actions y aidant, des sociétés de secours mutuels devant aussi se fonder pour cet objet, ces cas seraient devenus de moins en moins fréquents, au point de finir par être tout à fait exceptionnels.

La plupart des Etats, cependant, imitant l'Allemagne qui a donné l'exemple, ont voulu que l'accident professionnel fût l'objet d'une assurance obligatoire. Le mal direct, éprouvé par quelques négligents de la population ouvrière, en sera supprimé, mais le mal indirect en sera accru. En traitant ainsi l'homme en mineur ^ on lui inculque des sentiments de minorité; on étouffe ou Von amortit chez tous l'énergie spontanée; on affai^ hlii le ressort principal de tout progrès, qui est l'effort propre de Vhomme. On achète la disparition de quelques infortunes par un abaissement général de la prévoyance. La collectivité perd certainement ainsi en provision générale de forces et d'énergies beaucoup plus qu'elle ne gagne par le soulagement de quelques natures apathiques.

Si, de plus, l'assurance obligatoire contre les accidents, la maladie ou toute autre cause de sinistres, n'admet pas la concurrence des compagnies privées, qu'elle l'interdise ouvertement ou qu'elle la supprime hypocritement par des tarifs insuffisants qui ne sont maintenus que grâce à des subsides budgétaires, on arrive, dans un des services sociaux qui demandent le plus de souplesse pour être progressifs, à une uniformité bureaucratique fatalement routinière. De telles pratiques, quel que soit le sentiment de sympathie dont elles s'inspirent, vont, en définitive et à la longue, contre le progrès social.

Nous serions entraîné trop loin si nous voulions compléter ces lignes générales par des détails nombreux sur les assu-