LES ATTRIBUTIONS DE L'ÉTAT

En tenant conipte de révolution historique et des nécessités présentes de la vie individuelle et de la vie collective, TÉtat a des altribulions qui lui sont essentielles et d'autres qui lui sont facultatives. Il doit préserver la nation de toutes les attaques du dehors; il doit, en outre, faire observer la paix à Tintérieur. Ce sont là ses fonctions primordiales qui doivent être exactement remplies pour que la nation et la société soient dans un état normal et que les germes de bien-être et de progrès qu'elles contiennent puissent se développer.

Ces deux attributions de TËtat, qui ne sont que les deux faces d'une môme mission, ont reçu de certains économistes le nom commun de service de sécurité. Beaucoup, parmi les anciens écrivains, témoins des abus du pouvoir réglementaire ^t des manifestes désordres du pouvoir fiscal, ont prétendu iiorner à ce service de sécurité toute la fonction de l'État. Ils recommandaient, en toute autre matière, à TÉtat une abstention systématique : cette doctrine a été condamnée comme conduisant à ce que l'on appelle « le nihilisme gouvernemental. »

Elle est certainement trop étroite. Ce n'est pas que le service de sécurité, pour le prendre dans son acception la plus étendue et le suivre dans toutes les applications qu'il pourrait logiquement comporter, ne pût, dans une civilisation comme lanôtre, être beaucoup plus vaste et aller bien plus loin que les physiocrates, par exemple, ne s'y fussent attendes. Un philosophe moraliste très pénétrant, M. Tarde, a fait remarquer que les <5conomistes qui voulaient borner l'État au service de sécurité ne paraissaient pas se douter de l'immense développement d'attributions que cette formule de sécurité pouvait couvrira Il est clair que non seulement la défense contre l'étranger, la répression des crimes et des délits, mais encore la détermination des contrats, d'une certaine façon Thygiène publique et les précautions qu'elle réclame peuvent rentrer dans cette formule. En l'étendant considérablement, on y peut introduire

t Tarde, La Logique sociale, 1895.

670 TRAITE THËORiaUE ET PRATIQUE B ISGONONIB POLITiaUB

Tassistance publique et même une réglementation plus oo moins minutieuse des industries et des commerces. Un logtcien subtil pourrait donc, par un lien plus ou moins étroit^ presque tout rattacher à ce service de sécurité, qui a paru, au contraire, si précis et si circonscrit à nombre d'économistes.

Des extensions de ce genre seraient certainement exagérées; mais, d'autre part, il est incontestable que le service de sécurité ne se peut entendre uniquement de la sécurité matérielle, directe et immédiate de la personne et des biens. Il est certain que la définition du droit privé, en général, se rattache à la fonction de sécurité dont TËtat est investi, que rhygiéne publique, dans ses grandes lignes, en fait partie également, que certains services administratifs généraux et locaux n*7 sont pas étrangers. Aussi, quand on déclare que VÉtat a charge de procurer les conditions générales de sécurité, on lui fait, à coup sûr, une très large part. Quand on ajoute qu'il lui incombe de donner un certain concours au progrès de la civilisation, on lui reconnaît encore un domaine plus vctste. Mais pour déterminer approximativement Pétendue de cette sphère de F État, il importe d'étudier la nature de celup-ci, ainsi que la nature des autres agents du mouvement hummn, à savoir Findividu et les associatiopis liàres. Ajoutons que la sphère faction de VÉtat ne peut être fixée mathématiquement à priori, non plus que d^yne façon absolument uniforme pour tous les âges et pour tous les peuples. Mais des règles générales, tirées de la nature, tant de VÉtat que des individus et des associations libres, aident, dans chaque cas particulier, à la détermination empirique et expérimentale de cette sphère,

L*ÉTAT n'a aucune supériorité naturelle et nécessaire d'intelligence ou de moralité sur les autres éléments SOCIAUX. — Absurdité des métaphores qui assimilent l^Ëtat DANS la société AU CERVEAU DANS LE CORPS HUMAIN. — Certains théoriciens^ la plupart allemands, font de TËtat une sorte d'abstraction surhumaine, un être qui, au lieu d'avoir ses racines au fond même de la société, de tirer de celle-ci tous ses sucs, bons et mauvais, flotterait pour ainsi dire au*

l'état îi'est pas a la société cb qo est a l'hommb le cerveau 671

dessus d'elle, ne se ressentirait ni de ses passions, ni de ses préjugés, ni de ses erreurs, et qui, par définition, aurait toutes les qualités et toutes les vertus, sagesse, modération, pénétration, divination, incorruptibilité, impartialité. L'État, suivant eux, serait fait d'une tout autre pâte, pour employer l'expression vulgaire, que les individus et que les associations libres. Dominant ainsi la société et les hommes, il lui appartiendrait plus ou moins de pétrir la première et de transformer les seconds. Cette sorte d'élévation de TEtat au-dessus du milieu humain dont il émane, auquel il se rattache par toutes ses fibres et tous ses organes, a été fort à la mode chez les philosophes d'autrefois. Tous les attributs de perfection que Ton eût désirés pour les hommes et dont on avait le regret de reconnaître que la plupart manquaient ou dont ils ne détenaient que des parcelles insufQsantes, on les conférait, par défmition, à TËtat, qui devenait ainsi un être extra humain et êupra humain.

Dans ces derniers temps, une mode contemporaine, la passion de la biologie, et la manie de rapporter à cette science tous les phénomènes intellectuels ou sociaux, a donné une forme nouvelle à cette sorte de transcendance de TÉlal.

Certains écrivains allemands, Tun d'eux surtout dont le nom est particulièrement connu, Schsefile, ont pris une peine infînie pour décrire minutieusement toutes les fonctions et tons les organes de la société et les assimiler aux diverses fonctions et aux divers organes du corps humain. Les volumes de Schsefile, Structur und Bau des Sodalen Kwpers^ structure et construction du corps social, sont, à ce point de vue, une merveille à la fois d'ingéniosité et de frivolité.

Dans ce système d'innombrables comparaisons physiologiques et anatomiques entre le corps humain et ce que l'on appelle, par métaphore, le corps social, l'Ëtat est classé comme remplissant dans la société la même fonction que celle qui échoit au cerveau dans l'organisme humain; ce serait l'organe suprême de la pensée, de la moralité et de la direction. Les individus et les associations libres seraient vis-à-vis

de l'État dans cette situation tout à fait inférieure où se trouvent dans le corps humain les organes spéciaux de nutrition ou de relation par rapport à Torgane cérébral.

Cette assimilation et la plupart de celles qui rapprochent les divers organes de la vie sociale des organes du corps humain sont de purs jeux d'esprit, des jeux innocents, si l'on ne prétendait en tirer aucune conclusion pratique, mais qui deviennent dangereux par la prétention que ces recherches vaines et ces conceptions oiseuses doivent influer sur la répar tition des fonctions et des actes entre les divers facteurs sociaux.

// n'y a aucune similitude à établir entre les cellules du corps humain qui n'ont qu'une vie végétative ou mécanique et les individus qui sont susceptibles d'intelligence, de moralité et de liberté. Dans le corps humain le système nerveux, et particulièrement le cerveau, qui en est l'expression suprême, est le seul centre de la volonté et de la pensée; le pied ni la main ne pensent ni ne veulent. Dans une société, tout individu peut être aussi bien doué de pensée, de moralité, de prévoyance que l'État. Les molécuks du cerveau sont, dans le corps de l'homme, composées d'une autre matière que les molécules du pied ou de la main ou de l'estomac; la fameuse substance grise, avec ses propriétés particulières, ne se re^icontre que dans le cerveau. Au contraire, les molécules qui forment VÉtat concret et dirigeant ne sont pas d'autre nature que les autres molécules sociales, celles qui constituent les individus et les associations libres.

11 faut donc rejeter parmi les vaines subtilités, parmi les sources d'erreur, toutes ces laborieuses comparaisons biologiques entre le corps humain et la société. On doit notamment regarder comme une pédantesque niaiserie, ne reposant sur aucune observation sérieuse, l'assimilation de TËtat au cerveau.

Si Ton veut bien examiner le tableau concret du monde, aussi bien dans le temps présent que dans le développement historique, on est obligé d'abandonner cette thèse frivole et d'en venir à la constatation qui suit : L'État est U7i organisme

l'eut n'est pas a la société ce qu'est a l'homme le cerveau 673

qui est mis dans la mcdn de certains hommes ; il ne pense pas et il ne veut pas par lui-même ; il pense et il ne veut que par la pensée et la volonté des hommes qui successivemeiit parlent et veulent en son nom. Or, les hommes qui détiennent les pouvoirs publics, c'est-à-dire qui représentent VÉtat, n'ont pas une structure physique ou mentale différente de celle des autres hommes. Ils n'ont aucune supériorité naturelle innée ou inculquée par la profession même. VÉglise peut enseigner qu'un homme faible^ revêtu du sacef*doèe, est transfoi^mé et jouit de grâces divines, La société démocratique ne peut prétendre que les individus portés au pouvoir et qui forment, au moins momentanément, l'État, qui sont VÉtat légiférant et agissant, possèdent, pour les préserver de V erreur, des préjugés ou des passions, des grâces surnaturelles d'aucune sorte.

Ainsi rÈtat participe de toutes les faiblesses humaines, de toutes les influences du milieu où il plonge, d'où il tire sa vie, où il recrute tous ceux qui pensent, veulent, parlent et agissent en son nom. Ce n'est, certes, pas dire que TËtat soit une simple succession ou juxtaposition de fonctionnaires, passagers ou dispersés, qu'il n'ait pas de permanence ou de cohésion. Gomme pour toute institution, publique ou privée, ayant un long passé, il s'est formé une tradition pour l'Ëtat en tout pays, qui influe sur les esprits et les actes des hommes successifs auxquels échoit la tâche de représenter l'État. Cette tradition contient et guide, dans une certaine mesure, ceux qui sont les interprètes et les agents passagers de l'État. A travers toutes les défaillances de ces derniers, il y a, d'ordinaire, une façon générale de gouverner et d'administrer qui se poursuit. Cela donne de la permanence, une certaine noblesse et dignité, surtout de loin, aux actes de l'État ; et il arrive, dans les pays civilisés, que ta généralité des détenteurs des pouvoirs publics se laisse en quelque manière pénétrer par un certain sentiment de leur responsabilité à l'égard de cet être permanent. La tradition, comme l'habitude, comme l'initiative, sont des facteurs puissants dans la vie économique ; nous nous sommes souvent appliqué dans cet ouvrage à signaler leur rôle impor* IV. iS

674 TRAITE THÉORIQUE ET PRATIQUE D*£CO!>iOMIE POLITIQUE

tant. Néanmoins, si ces facteurs agissent sur les détenteurs momentanés du pouvoir et atténuent l'élément capricieux qui peut provenir de leur caractère propre et de leur instabilité, ils ne peuvent absolument en triompher ni l'annuler. Il n'y a pas là de transsubstantiation ; TÉlat demeure dépendant de toutes les infirmités de ceux qui le constituent et le représentent.

Ainsi, tout en tenant largement compte de Tinfluence de la tradition et de Teffet modérateur que produit la fonction sur ceux qui la revêtent momentanément, il reste vrai que TÉtat, surtout sous un régime de pouvoirs publics à délégation brève, fréquemment renouvelable, vaudra à peu près ce que vaudront les individus qui se succèdent dans les assemblées législatives et au gouvernement. Il faut ajouter que le régime électif, dont Texpérience a été faite longtemps dans les démocraties antiques et qui est pratiqué, à divers degrés, depuis un siècle, surtout dans l'Europe occidentale et en Amérique, ne donne pas, au sujet de la sagesse, de la continuité et de rimpartialité de l'action de TÉtat, non plus que de l'incorruplibilité de ses représentants, de garanties particulières' . /.^ faillibilité de VÉtat est aussi certaine et aussi démontrée par rhistoire de tous les temps et par l'histoire contemporaine que k faillibilité des individus,

L'État ne doit pas être confondu avec la société. — E>tre l'État et l'individu il y a les groupements libres de toutes SORTES. — Quand on parle de la fonction et des attributions de l'État, on oppose en général celui-ci à Tiridividu ; le célèbre opuscule d'Herbert Spencer man adve^^sus state est la formule tranchante de celte conception. Elle induit souvent en erreur les esprits superficiels. Beaucoup de personnes parlent comme s'il n'y avait dans une nation que deux éléments en présence, les individus et TÉtat; elles en concluent que tout ce que De peuvent faire les individus isoh's, l'État doit s'en charirer.

* Nous renvoyons sur ce point à notre ouvraire VÉtat Moderne et «» Fonctùms^ où tontes les questions relatives à TÉtat sont trait(^p5 par nous avec détails et preuves.

DISTINCTION FONDAMENTALE ENTHE l'ÉTAT ET Lk SOCILTÉ 675

Nous avons été surpris de voir cette conception frivole se glisser, il y a une dizaine d'années, au sein de TAcadémie des sciences morales et politiques, et y trouver pour interprètes des philosophes de mérite, tellement il est vrai que l'ignorance de la vie pratique où vivent certains esprits, même parmi les meilleurs, les égare et ne leur permet pas de comprendre le train du monde.

En raisonnant comme il vient d'être dit, on confond VÉtat avec la société, c'est-à-dire avec l'universalité des habitants d'un pays ; or, la société est infiniment plus vaste et plus féconde que ilUtat; elle comprend des rapports bien plus variés et plus étendus entre les individus; elle a une plasticité qui, instinctivement, successivement, sans se lasser, produit les combinaisons, les agrégations, les organismes les plus précieux et les mieux adaptés au milieu, aux besoins de chaque temps et de chaque contrée.

L'individu complètement isolé est, en définitive, une exception ; en tout cas, si isolé qu'il soit, il se trouve engagé, d'ordinaire, dans une foule de groupements naturels et sociaux, les uns permanents, les autres temporaires, qui sont étrangers à rÉtat. Le premier de ces groupements et le plus habituel est la famille, mais il y en a beaucoup d'autres. Les combinaisons suivant lesquelles s'unissent, s'agrègent, puis se quittent et s'isolent les personnes humaines, sous un régime de liberté^ sont au moins aussi nomln^euses et aussi compliquées que celles que la chimie peut constater et cataloguer pour les molécules purement matérielles,

A côté de la force collective organisée politiquement, procé» dant par injonction et par contrainte^ qui est VÉtat, il surgit d( toutes parts d'autres forces collectives spontanées, procédant pu persuasion, chacune constituée en vue d'un but déterminé n précis, chacune agissant avec des degrés variables, quelquefois très intenses, d'énergie, en dehors de toute coercition. Les forces collectives libres ce sont les divei^ses 'associations qui répondent à un sentiment ou à un intérêt, à un besoin ou à une illusion, les zssociatiofis religieuses, les associations philanthropiques, les

676 TRAITE THËORiQUE ET PRATIQUE d'ÉGONOMIE POUTiaUK

modèles civiles, commerciales, financièree. Files foisonnent; la sève n'en est jamais épuisée.

L'homme est un être qui a, par nature, le goût de ^association, non pas de Tassociation fixe, imposée, immuable, rigide, loi prenant toute son existence, comme Tassociation innée des abeilles ou des fourmis, ou des castors, mais de Tassociation souple, variable, sous toutes les formes. Ce goût de nature, l'éducation et l'expérience l'ont encore développé chez Chomm/e. La plupart des associations anciennes, celles des églises, subsistent, et chaque jour voyant se former des associations nouvelles, leur nombre finit par défier tout calcul. Il arrive qu'un même honmie est souvent engagé dans une centaine d'associations différentes. Même l'ouvrier et le paysan, dans le temps actuel, font et feront de plus en plus partie de groupements libres variés.

Il convient donc de cesser d'opposer l'État et l'individu isolé, de ne voir que ces deux types dans la société, en oubliant la société elle-même et sa propre vertu plastique et génératrice.

Tous les besoins collectifs ne sont pas nécessairement tfv domaine de F État; ib n*y rentrent que très exceptionnellement.

Une autre erreur est de penser que, en dehors de l'État, on ne peut rien créer qui ne soit inspiré par l'intérêt personnel, sous la forme de l'intérêt pécuniaire. Adam Smith s'est rendu coupable de cette grave méprise. Après avoir décrit différentes fonctions de l'État, il ajoute : « La troisième fonction de l'État consiste à ériger et à entretenir certains établissements utiles au public, qu'il n'est jamais dans l'intérêt d'un individu ou d'un petit nombre de créer ou d'entretenir pour leur compte, par la raison que les dépenses qu'occasionnent ces établissements surpasseraient les avantages que pourraient en retirer les particuliers qui en feraient les frais ».

Cette proposition d'Adam Smith pèche tout au moins par les considérants, sinon par la conclusion. Cette conception des motifs auxquels obéit l'individu et les groupements libres

DISTINCTION FONDAMENTALE ENTRE l'ÉTAT ET LA SOCIÉTÉ 677

d'individus est étroite et incomplète. Elle mutile l'homme.

// est faux que la personne humaine soit uniquement conduite par Pintérêt personnel, et surtout par la forme la plus grossière de cet intérêt, l'intérêt pécuniaire. Cest^ sans doute, celui-ci qui prédomine et qui naturellement doit prédominer dans les relations d'ordre purement économique. Mais il n'y a pas que les relations économiques entre les hommes.

D'autres mobiles humains coexistent avec l'intérêt personnel, se développent pexit-être avec le temps plus que lui : les convictions religieuses, l'espoir en une autre vie, le ferme propos de la mériter par de bonnes actions, ou simplement la sympathie, le plaisir de s'ennoblir aux yeux de ses concitoyens ou à ses propres yeux, le goût de se distinguer, de faire parler de soi, la recherche de certains honneurs, électifs ou autres, une sorte de luxe se portant sur la moralisation, Téducation, le soulagement d'autrui, j'allais dire un genre raffiné de sport qui se répand en créations d'établissements d'utilité générale; il y a là toute une variété de sentiments, très nuancés dans leur degré de désintéressement, mais concourant tous au même but : faire profiter la société d'une partie du superflu des individus. C'est donc un des grands torts de beaucoup d'économistes de réduire le mobile de l'action individuelle ou de l'association libre à l'intérêt pécuniaire.

Les individus, soit par leur action isolée, soit surtout par leur contribution à des sociétés libres, ont, dans tous les temps, créé une foule d'institutions qui n'avaient pas pour objet de donner un revenu ; ils le font aujourd'hui encore, peut-^tre plus que jamais.

Nous en avons cité des exemples dans le premier volume de cet ouvrage (voir pages 72 à 76) ; on en trouvera d'autres dans notre État moderne et ses fonctions *.

Les associations libres, qui se forment chaque jour entre citoyens, sans recourir à aucune contrainte, sans lever des taxes par voie d'autorité, pourvoient à une infinité d'oeuvres

< VÉtat moderne et ses fonctions, pages 36 et saivantet.

^78 TRAITÉ THÉORIQUE ET PRATIQUE d'ÉCOIHOIIIE POLITIQUE

sociales d'intérêt général et collectif. Ce sont ces associations libres qui ont fondé, entre autres organes, les caisses d'épargne. les sociétés d'assurances, les monts de piété, la plus grande partie des entreprises de transport, les crèches, nombre d^hôpitaux, etc. Elles ont le mérite de ne rien imposer à personne, d'agir sous le régime de la concurrence et de la liberté personnelle, d'être sensibles à Taiguillon de l'intérêt privé, d'avoir une organisation élastique, flexible, qui se modifie et se transforme spontanément, sans grands efforts, s'adaptant aisément aux circonstances nouvelles.

Les principales fonctions de l'État : i° la fonction de sécurité. Son étendue: sa suprême importance. — Si l'on cherche à définir les attributions de l'Ëtat, il faut ne pas perdre de vue la nature de ce dernier; nous avons vu qu'il est essentiellement un organisme coërcitif, qui dispose de la double contrainte des lois et des impôts, du pouvoir réglementaire et du pouvoir fiscal. La mission dévolue à VÉtat est donc de procurer à la société et aux individus ceux des biens incontestables qui ne peuvent être obtenus que par la contrainte, la contrainte réglementaire prohibant ou enjoignant certains actes, et la contrainte fiscale exigeant certaines redevances. Encore faut-il que ce recours à l'Etat^ c est-à-dire à la contrainte, pour procurer à la société certaiîis biens incontestables que cette contrainte serait seule à pouvoir lui assurer, n'ait pas pour résultat d'éliminer certcûw autres biens qui seraient encore plus précieux pour la société.

Ce principe posé, nous ramènerons aux chefs suivants les attributions de TËtat :

io Sauvegardei' la sécuHté de la nation du côté de l'étranger et la paix à l'intérieur entre les citoyens.

C'est là l'attribution première de l'Ëtat, celle qui prime toutes les autres et à laquelle toutes doivent être subordonnées. Certains Ëtats s'en acquittent fort mal. La déplorable situation où se trouve, à l'heure présente (1895), la Chine dans sa lutte avec une nation relativement petite, le Japon, montre combien certains pays ou certaines races négligent ce devoir essentiel de l'Etat. A vrai dire, la Chine n est guère qu'un Étal

LES PRINCIPALES PONCTIONS DK L'fiTAT ft19

en quelque sorte amorphe, n'ayant que les apparences d'une organisation^ un Ëtat tout au moins à demi paralysé. L*exemple de cet énorme pays et de ses 300 millions d'hommes, individuellement laborieux, sobres, courageux, qui se trouvent livrés ainsi k la discrétion d'un petit peuple fortement constitué, doit être un avertissement pour les économistes purement sentimentaux qui, par des prédications exagérées ou prématurées eh faveur de la paix perpétuelle, de l'arbitrage, et d'autres belles idées, risquent d'affaiblir TÉtat dans sa fonction primordiale et décisive, celle de procurer la sécurité à Tégard de l'étranger. Il faut que les peuples modernes, s'ils ont souci de l'avenir, gardent à TËtat, au point de vue militaire et diplomatique, une organisation très vigoureuse, qu'ils n'épargent pas à ce sujet les sacrifices matériels, soit du temps et de la vie des hommes, soit de revenus et de capitaux. Les causes de conflits entre les peuples peuvent, ainsi que nous l'avons montré, naître de nouvelles circonstances économiques (voir tome I«', pages 139 à 141). Aucun peuple ne doit commettre l'imprévoyance de Toublier, ni se fier pour repousser le danger à l'élan de masses inorganisées.

Les économistes ont gravement péché et pèchent encore souvent à ce sujet. Ils ont mérité l'un des reproches que leur adressait Tocqueville, précisément au sujet de la Chine, cette masse informe, incohérente, incapable jusqu'ici d'esprit national et d'action commune ; ils ont eu le grand tort de se faire, surtout au xviii' siècle, les admirateurs de cette espèce de colosse flasque, sans os et sans muscles.

Le premier intérêt , V intérêt suprême d'une nation^ c'est que VEtat soit assez foi*tement constitué, assez prévoyant, assez énergique^ pour sauvegarder la sécurité de la nation à l'encontre de V étranger. Aucune considération, aucune fonction ne prime celle-là, H est à amindre que nombre d'Etats modernes, à personnel purement électif et variable, ne s'acquittent insuffisamment de cette mission essentielle^ qu'ils se dispersent dans une foule de tâches secondaires, dont les citoyens et les association fi libres s'acquitteraient mieux et quifs négligent leur tâche principale.

On ne doit pas se laisser séduire par des systèmes philosophiques, très ingénieux sans doute, mais dont l'application soit aux temps prochains, soit à l'humanité en quelque temps que ce soit, est douteuse, par exemple à cette conception que TËtat industriel succède à 1 Ëtat militaire et féodal, que par conséquent le devoir de défendre Tintérôt national contre rélrajoger s'atténue ou change complètement de forme.

Cette fonction de sécurité à Tégard de l'étranger s'étend tout aussi bien à la mer qu'au' sol national, autant aux citoyens domiciliés ou résidant au dehors qu'à ceux qui résident siir la terre natale; elle concerne môme, dans une certaine mesure, difficile à fixer à priori^ non seulement les navires, mais les entreprises et les capitaux des nationaux à Tétranger, quand ils sont menacés ou atteints par un déni de justice évident.

La seconde partie de cette fonction primordiale de TËtal d'assurer le service de sécurité regarde l'intérieur du pays, \^^ personnes et les biens. Les attentats contre celles-là et contre ceux-ci doivent être non seulement réprimés, mais autant que possible prévenus. Une police eflicace, sans être tracassière et intrusive, un droit pénal qui n'ait pas de rigueurs inutiles, mais qui comporte toutes les sévérités nécessaires, qui soit, d'ailleurs, appliqué avec discernement, mais fermeté ; Tapplication minutieuse, de la part de toutes les autorités constituant TElat, à ne pas semer ou développer des germes de discordes entre les citoyens, le plus vif souci de la concorde et de l'union nationale, avec le respect de toutes les consciences individuelles ou collectives, ce sont là les facteurs principaux de ce service de sécurité à l'intérieur dont l'État a charge.

Dans notre ouvrage spécialement consacré à l'analyse de r£tal moderne et à la détermination de ses fonctions, nous avons prouvé que trop souvent il s'acquitte d'une façon insuffisante de ce service de sécurité à Tintérieur, qu'il ne se place pas toujours dans d'excellentes conditions pour sauvegarder complètement de toute atteinte criminelle ou délictueuse les biens ou les personnes et que, sur certains points, on revient à la

USS PRINCIPALES FONCTIOUS DE L'ÉTAT 681

barbarie primitive '. Le débordement en France des délits et des crimes, notamment de ceux qni restent impunis, la multiplication des récidives, prouvent que VÉtat moderne, absorbé et distrait par des soucis secondaires, n'apporte pas assez de vigi" lance au service de sécurité à Vintérieur.

On doit dire, toutefois, que dans certains pays, comme TAngleterre, si les statistiques y sont bien tenues et si les autorités, chargées des poursuites, ne montrent aucun relâchement à les faire, il se manifeste, au contraire, une atténuation du nombre des crimes et des délits. Ainsi, dans TAngleterre et le pays de Galles proprement dit, le nombre des poursuites ordonnées était de 15,890 en 1877, il dépassa 16,000 dans les deux années suivantes et jusqu à 1884 ne tomba jamais au-dessous de 14,000, tandis qu'il fut constamment au-dessous de 14,000 à partir de 1885et descenditàll,214 en 1896,àll,342 en 1897 et 11, 594 en 1898. Quant à celui des condamnés {convicted) il suivit une marche analogue, reculant graduellement de 11,942 en 1877, 12,473 en 1878 et 12,525 en 1879, à 8,856 on 1896, 8,992 en 1897 et 9,273 en 1898. On remarque la même décroissance en Ecosse et en Irlande 2.

L'Etat ne doit pas oublier que cette fonction de procurer la sécurité, aussi bien à l'intérieur qu'à l'égard de l'étranger, constitue sa mission primordiale, et que c*est, sinon la seule où les particuliers et les associations libres ne peuvent le remplacer, du moins celle 011 tout relâchement a les plus fâcheux effets sur toute l'organisation sociale. Souvent il suffît d'établir la sécurité dans un pays barbare pour qu'au bout de quelques années un énorme développement de la production et du bien-être s'y manifeste.

2° La seconde fonction de l'État : Les services communs manifestement utiles qui ne peuvent être efficacement cons- TITUÉS SANS LE recours A LA CONTRAINTE RÉGLEMENTAIRE OU A TA

c JNTRAINTE FISCALE. — L'État étant l'association embrassant tous

* WÈtat moderne et ses fonctionSy paf^es 105 à 107. 3 Statistical Ahstract for the United Kingdom^ fl'om 1877 to iS9i, pnp;c 231; id.yfrom fê84 to IS9ê, page 263.

les habitants du pays et possédant seul les deux pouvoirs de contrainte par voie de réglementation et de taxation, il lui incombe de poui^oir aux besoins communs incontestables qui ne peuvent être convenablement assurés^ sous le régime de V initiative privée, avec la seule action de la persuasion^ soit par des individus isolés, soit par des sociétés libres. Il importe de ne pas confondre les besoins généraux ou les besoins collectifs et les besoins com- 7>ium. Un besoin est général quand tout le monde le ressent; il est collectif quand un certain nombre d'bommes, placés dans des situations analogues soit matérielles, soit morales l'éprouvent; mais un besoin général ou un besoin collectif peut être satisfait par Tinitiative des particuliers ou des sociétés libres, le besoin de manger, par exemple, qui est général, le besoin de certaines réjouissances, qui est collectif. Les besoins communs consistent en ceci qu'ils exigent, pour leur satisfaction, le concours de la société tout entière ou de tout un groupe important de la société et que l'opposition de quelques individus seulement ou même d'un seul peut empêcher cette satisfaction. Il faut alors user de la contrainte, soit pour forcer le récalcitrant à faire tel ou tel acte, soit pour lui imposer de contribuer par ses ressources, dans une mesure déterminée, à telle ou telle œuvre, à son installation, à son entretien ou à son fonctionnement. Parmi ces œuvres qui ont besoin du concours absolu de tous les citoyens rentrent les mesures hygiéniques ou de salubrité, soit pour arrêter, soit pour prévenir des maladies contagieuses, les épidémies sur les hommes, les animaux, les végétaux, de même la création et l'organisation des adductions d'eau indispensables et de diverses autres installations, telles que les abattoirs publics, etc.; de même encore, des règles judicieuses à établir pour l'exercice des industries insalubres ou dangereuses; de môme, le droit d'expropriation pour les travaux publics indispensables. Quoique l'État doive assurer les divers services, dont nous venons de parler, il n'en résulte pas qu'il doive les effectuer toujours lui-même; il peut en déléguer la charge à des associations; mais alors il doit les

LES PRINCIPALES FO>NCTiONS DE L LTAT 683

soutenir par son pouvoir de réglementation et de taxation. 3® Troisième fonction de l'État : la fonction de conservation

ET d'amélioration DBS CONDITIONS GÉNÉRALES d'eXISTENCE ET DB

bien-être DB LA NATION. — C'est là uuc des fonctions importantes de TËtat et Tune de celles dont, en beaucoup de pays, il s'acquitte le plus mal. VÉtat, étant la seule cusociation qui ait un caractère de perpétuité, doit sauvegarder les intérêts perpétuels contre V imprévoyance des intérêts présents : \sl conseV" vation des forêts utiles au climat, du régime des eaux, la réglementation de la pêche et de la chasse, la préservation de certaines richesses naturelles très précieuses, rares et sujettes à disparaître par une exploitation sans ménagement, rentrent dans cette catégorie d'attributions de l'Ëtat.

Dans cette fonction de la conservation du climat, du territoire cultivable, des richesses naturelles que T&preté des exploitants peuvent compromettre, comme le quinquina aux Indes (voir tome IV, pages 10 et 11), les phoques, dans les mers hyperboréales (se rappeler le différend à ce sujet entre l'Angleterre et les Ëtats-Unis en 1893 et 1894) \ l'Ëtat peut être aidé par les particuliers et les associations ; mais il ne lui est pas permis de complètement s'abstenir.

Il est certaines tâches utiles qui exigent l'application d'une solidarité complète entre les habitants d'une même région ; en ce qui concerne la conservation et l'amélioration des forets d'une utihté climatérique, par exemple, non seulement les particuliers ne peuvent toujours y suffire, mais on ne peut s'en reposer uniquement sur les communes. C'est une injustice notamment de faire porter sur les seules communes montagneuses les frais et les préjudices de la création ou de l'entretien des massifs forestiers, alors que toutes les communes de la plaine profitent de cette œuvre soit par la moindre fréquence ou la moindre intensité des inondations, soit par plus d'abondance et de régularité des cours d'eau pour l'arrosage

i L'incurie des Etats a presque laissé disparaître les baleioes dans les mers du Nord, elle laissera peut-être aussi détruire la race des éléphants en Afrique. En 1900, on parle d'une convention internationale pour la protectiou des éléphants et autres animaux dignes «l'intérêt. (Note de la 3«édit.)

684 TRAITÉ THÉORIQUE ET PRATIQUE D'fiCONOMIE POLITIQUE

OU les transports. Il est clair que TËtat doit faire contribuer dans une certaine mesure les habitants des plaines à la création et à Fentretien des forêts des montagnes. L'intervention de l'Ëlat en cette matière est plus nécessaire, dans les pays méridionaux que dans les septentrionaux, dans les sociétés démocratiques que dans les sociétés aristocratiques. D'autre part, les merveilles de la Hollande dans sa lutte contre les eaux ont été accomplies et se conservent par Taction simultanée et harmonique des particuliers, des associations et de rEtat. En France, il s'est produit de très belles études théoriques et quelques importants travaux pratiques pour la fixation des dunes, etc.

La politique hydraulique est, chez les peuples civilisés, encore dans l'enfance; parfois, elle y parait même en retard relativement à ce qu'on la trouve chez quelques peuples primitifs. Les rivières et les fleuves, sur de grandes étendues de parcours et à leur embouchure, sont souvent à l'état sauvage. Il est incontestable qu'il y a là, dans la mesure des moyens financiers dont elles peuvent disposer, sans écraser le pays, ample matière à l'action méthodique des autorités publiques.

Nous devons ajouter que, par suite de certaines servitudes qu'il subit, l'État moderne se montre souvent très insuffisant pour l'accomplissement de cette tâche importante, notamment pour la conservation des forêts, du gibier et du poisson*.

4* Quatrième fonction de l'État. —L'État organe etsanctios DU DROIT. — Nature et umites de cette fonction. — Nous touchons ici à une des plus importantes, des plus amples et des plus variées, des plus délicates surtout, fonctions de l'État. Nous eussions peut-être dû, par ordre historique, la classer comme la seconde et non comme la quatrième, car, ainsi que nous l'avons dit plus haut, l'État a toujours été, dès ses plus humbles débuts, l'organe et l'agent d'un certain droit coutu-

< Voir notre État modetme et ses fonctions, pages 123 à 130.

LES PRINCIPALES FONCTIONS DE l'ÉTAT 685

mier dans Tintérieur de la tribu. D*autre part, cette fenotion de définir, de dire et d'appliquer le droit, peut 4tre considérée comme se rattachant, par un lien assez étroit, au service de sécurité. Elle en dilTére, cependant, surtout dans une société très civilisée, très compliquée, aux rapports très enchevêtrés entre ses membres et aux combinaisons infiniment variées^ nombreuses. Elle prend alors une telle extension qu'elle mérite de former une catégorie spéciale des fonctions de TËtat.

Chargé de garantir, au moins quand ils sont tout à fait précis et clairs, les droits de chacun, VÉtat est le dé finisseur, en même temps que le metteur en œuvre, des responsabilités juridiques. Il est l'organe du droit, non pas en ce qu'il le crée arbitrairement, mais en tant qu'il cherche à le dégage?*, à le constater, en se conr formant à la célèbre définition de Montesquieu : « Les lois sont les rapports nécessaires qui dét^ivent de la nature des choses, »

Nulle fonction n*exige de la part de l'État plus de prudence, ^ Nous prenons la liberté de renvoyer le lecteur à notre ouvrage : VÉtat moderne et ses fonctions, où nous avons traité, avec une certaine ampleur et de nombreux détails, de cette catégorie d'attributions de TËtat^ Nous ne pouvons ici que résumer les idées générales en cette matière.

Certains écrivains empiriques, Bentham entre autres, se sont complètement mépris à ce sujet. Ce vulgarisateur, sans élévation d'esprit, des notions de l'école utilitaire et démocratique n'a-t-il pas écrit que le gouvernement remplit-son rdle <c en créant des droits qu'il confère aux individus : droit de sécurité pour les personnes, droit de protection pour leur honneur, droit de propriété, etc. ? »

Le gouvernement, ni l'Etat, qui est la formule permanente du gouvernement, ne fait rien de pareil. Il ne crée aucun droit. L'ancienne conception de la loi, à savoir que c'est une règle fixe et durable, ayant son origine à la fois dans les faits et dans la conscience humaine et faisant opposition à l'arbiraire, môme des gouvernants, est beaucoup plus juste que

« Voir notre État moderne et ses fonctUms, particalièrement pages 108 ài20.

celle de Bentham. Mais la formule exacte et définitive a été troavée par Montesquieu dans Tadmirable concept relaté plus haut.

La loi ne crée aticun droit : elle reconnaît le droite le définit et le sanctionne. Comme le langage, comme l'échange, le droit naît spontanément des relations entre les hommes. La coutume précède partout le droit écrit. Même écnt, le droit est toujours en mouvement quant à ses détails et à ses applications^ mais en mouvement lent, évolutif, par la jurisprudence qui s'inspire graduellement des usages nouoeaux et des nécessités nouvelles. Le législateur ne vient qutn dernier lieu pour sanctionner et préciser.

Si Ton examine la genèse de quelques droits, on se convainc des vérités qui précèdent. Voici le droit de propriété, par exemple, ce n'est pas du tout la loi qui Ta créé ; elle Ta seulement défini à posteriori; on a vu plus haut (tome I*', pages 533 à 580) comment la propriété de la maison et de Tenclos a précédé celle des terres arables, comment Tinéga- Hté de la richesse mobilière a fatalement conduit à l'inégalit»'* de la propriété foncière. La date obscure des transformations de la propriété collective en propriété privée prouve que ce n'est pas la loi qui a créé le droit de propriété .

Partout l'acte instinctif et inconscient^ le fait nécessaire, ont précédé la loi. Nous avons prouvé qu'il en a été ainsi pour la propriété littéraire et artistique, pour la propriété des inventions^ ; ces droits ont existé avant toute loi; l'exercice seut en était entravé. Beaucoup de droits naturels, comme celui df prêter à intérêt, ont dû lutter contre le législateur pendant des sé7'ies de siècles et ont triomphé de sa résistance obstinée; d*: même, pour le droit de coalition et de grève, pour le droit df réunion, d'association, etc. Cest V instinct de T homme et l'instinct socialy les nécessités du travail et du progrès, qui ont constitué ces droits, qui les ont fait se produire au jour et qui ont amené VÉtat à les reconnaître, à les définir, à les sanctionner, ce qut beaucoup d'États font emore de mauvaise grâce

' VÈlal modet'ne ei >es fonctions^ pages 113 à US.

LES PRINCIPALES FONCTIONS Ut l'UTAT 687

D'une façon générale, la loi, pour la définition et la sanction des droits, vient quasi toujours à posteriori, pede claudo, bien longtemps après que ces droits se sont affirmés dans la pratique par des actes nombreux et cohéi^ents.

Bien loin que TËtat ait la mission et la vertu de créer le droit, il se met souvent, comme on le voit, en travers de lui. Il veut y substituer ses conceptions arbitraires, au gré des majorités changeantes des Parlements. Alors, TÉtat doit lutter contre la nature des choses, qu'il ne parvient jamais k étouffer. // n*est pas d'idée plus frivole que celle de l'omnipotence de VÉtat en matière législative ou juridique. Il peut écrire des textes de loi, mais s'ils ne sont pas conformes à la nature des choses, celle-ci les déjoue : il y a dans la nature des choses une incompressible ironie qui se rit du législateur : elle se manifeste quand l'État veut appliquer des lois arbitraires en matière de dévolutions successorales, d'impôts, de maxima d'intérêts ou de prix, etc. La plasticité sociale atténue alors V effet malfaisant des fantaisies législatives.

Il advient que, dans ces conditions, TÉlat a plus de puis* sancç de perturbation que d'injonction.

Quand, au contraire, TËtat reste fidèle à son rôle de déflnisseur circonspect et de garant du droit, qu'il se défend de toute présomption et de toute légèreté à ce sujet, qu*il n'a pas la prétention d'instituer, de son chef, de nouveaux rapports entre les hommes et entre les biens, qu'il précise seulement et coordonne les règles nouvelles que la pratique a vu se produire et dont une expérience incontestable a démontré les heureux effets, il peut rendre des services. Il donne une force juridique aux bons usages éprouvés, il prévient les obstacles que quelques volontés incohérentes peuvent opposer au jeu naturel des relations utiles entre les hommes ; il réduit le nombre des contestations superflues.

Môme dans ce cas, il doit se garder de réglementation trop minutieuse ; pour le libre développement de l'activité humaine et pour le bien-être général de l'humanité, il vaut souvent mieux que la législation offre quelques lacunes que d'abonder

en formalités rigoureuses. La Grande-Bretagne, par exemple, et les Etats-Unis ont en matière de formation et de fonctionnement de sociétés commerciales et financières des lois beaucoup moins étroites et moins détaillées que les lois françaises; il est possible queTesprit d^entreprise se trouve mieux du premier régime.

Au delà d'un certain degré de técurité pour let personnes et pour les biens, toute recherche d'un accroissement ultérieur de sécurité aux dépens de la liberté peut être plus nuisible qu utile,

L'État doit surtout, au point de vue législatif et juridique, fournir des cadres généraux aux diverses combinaisons sociales où ces dernières, sans trop de lisières, puissent se mouvoir et s épanouir.

Cinquième fonction de l'État. — Contribution au progrès GÉNÉRAL DE LA CIVILISATION. — C'cst là, pouT VÉtat, Une mission très étendue^ mais peu intensive, si nous pouvons parler ainsi, L'État n'est pas Piniliateur ni le principal facteur du progrès social ou humain ; en dehors des fonctions que nous a:0ons indiquées plus haut, il n'en est qu'un collaborateur secondaire. Aussi ce n'est pas la direction du progrès de la civilisation qui incombe à l'État, c'est une simple contribution, assez circonscrite dans chaque cas particulier.

Il arrive ici ce que nous avons noté pour la fonction de TËtat qui consiste à définir le droit; TËtat doit agir en quelque sorte après que les faits se sont non seulement ébauchés, mais déjà développés. C'est une action auxiliaire qu'il pent exercer.

Il n'a pas charge de procurer le bonheur universel ; mais au point de vue moral ou intellectuel, comme au point de vue matériel, il peut contribuer souvent à l'application ou à la propagation des découvertes, des bonnes méthodes. II peut fournir les cadres généraux dont elles ont besoin.

Certaines installations, comme les routes, les ponts, souvent les ports, quoiqu'il en soit autrement pour ceux-ci dans certains pays anglo-saxons, ne peuvent guère être eiïeclués que par les pouvoirs publics. En matière de chemins de fer,