FONCTIONNEMENT ET CARACTÈRE DE LA BANQUE D'ANGLETERRE

qui furent ainsi accordés par TÉtat à la Banque d' Angleterre.

1° Un avantage moral ou de situation fut conféré à la Banque d'Angleterre par ce fait qu'elle avait la garde exclusive des fonds du gouvernement, ce qui lui fut d'abord assez onéreux, mais finit par lui constituer une grande recommandation et une permanente réclame, quand le gouvernement de Guillaume III et de ses successeurs eut gagné en crédit et en popularité. Nous avons expliqué plus haut cette nature d'avantage, qui ressortait naturellement des relations de la Banque avec le gouvernement et n'avait aucun caractère légal. Disons que, dans un pays où le gouvernement passerait pour très besoigneux, ces relations avec le gouvernement ne constitueraient pas pour une banque un avantage de ce genre, sous un régime de liberté.

2* Ce qui est très important, la Banque d'Angleterre avait dans le pays le monopole de la responsabilité limitée. Ce principe de sauvegarde, indispensable au développement des sociétés anonymes, est contraire à l'esprit de la loi du pays. Il ne pouvait s'établir que par une charte royale ou par une loi spéciale. Ce n'est que depuis 1856 que les sociétés à responsabilité limitée {limiied) ont pu se constituer librement, en se soumettant à certaines conditions. Aussi, de 1856 à 1868, sur 7,056 sociétés par actions, pour un capital de 893 millions de liv. sterl. (22 milliards et demi de francs] qui vinrent au jour, 6,960, soit la presque totalité , se placèrent sous le régime de la responsabilité limitée*. On conçoit que la Banque d'Angleterre ayant joui pendant plus d'un siècle et demi du bénéfice, sinon exclusif pendant toute cette- période, du moins exceptionnel au début et très rare encore ensuite, de la limitation de la responsabilité au montant des actions, il en résulta pour elle un avantage considérable, en quelque sorte môme inappréciable. Elle put recruter ses actionnaires et ses administrateurs parmi des catégories d'honmies prudents qui

* Roscher, KatU>nalOkonomik des Handels und GevoerbfleiszeSj 2« édition, page 149.

590 TRAITÉ THÉORIQCE ET PRATIQUE d'ÉCOXOMIE POLITIQUE

n auraient pas voulu participer à une entreprise engageant toute leur fortune.

En France les premières grandes banques de dépôts qui se fondèrent, sous la République de 1848 et sous le second Empire, jouirent aussi du privilège de l'anonymat qui ne pouvait être concédé que par un acte gouvernemental, la suppression de Tautorisation pour les sociétés anonymes ne datant que de la loi de 1867. Il en résulta pour les premières grandes banques de dépôts une avance énorme sur leurs concurrents postérieurs, et de fait, en France, toutes les grandes banques de députa, lesquelles d'ailleurs n'ont pas le droit d'émettre des billets, datent de la période de l'autorisation gouvernementale.

3' Le troisième avantage dont profita la Banque d'Angleterre, ce fut le privilège d'émission des billets au porteur et à vue, à l'exclusion de toute société de plus de six personnes.

La Banque d'Angleterre fonctionna pendant le premier siècle ou plutôt pendant les cinq premiers quartiers de siècle de son existence comme une banque de commerce, non moins que comme une banque d'État, faisant des prêts au Trésor et lui servant d'intermédiaire pour les paiements. Elle eut une période d.e très large activité commerciale, elle avait pour maxime « qu'elle ne pouvait émettre trop de billets en escomptant trop de bon papier de commerce». C'est le propos que tenait un de ses administrateurs dans Tenquête de 1833*. Cette pratique correspondait à ce que Ton a appelé depuis lors le Banking princip le, le principe de banque, par opposition au Currency principle, principe de circulation, qui domine depuis un demi-siècle la conduite de la Banque d'Angleterre. D'après le Banking Principle^ elle cherchait à faire le plus d'affaires possible, d'affaires saines bien entendu, mais sans considérer qu'elle eût une fonction spéciale, dominant toutes les autres et à laquelle celles-ci devaient être sacrifiées. D'après le Currency principle, au contraire, principe de circolation, la

< Courcelle-Seneail, Traité des Opérations de Banque, page 3S3.

FO.NCTIONNEMENT ET CARACTÈRE DE LA BANQUE d' ANGLETERRE 591

Banque d'Angleterre devait 8e considérer'comme étant la clef de voûte de tout le sj'^stème de la circulation dans la Grande- Bretagne, et comme ayant pour tâche principale, primordiale, de conserver la réserve métallique pour le règlement des affaires entre la Grande-Bretagne et le reste du monde *.

Divers événements devaient faire incliner de plus en plus le gouvernement anglais, dans ses lois, à assigner à la Banque la politique du Currenci/ principle, et celle-ci à s'y prêter volontiers dans la pratique.

Nous ne ferons que mentionner ici une phase pénible de rhistoire de la Banque d'Angleterre, que nous avons étudiée en détail ailleurs -, la période de suspension de la convertibilité de ses billets de 1797 jusqu'à 1821, à la suite de prêts excessifs faits au gouvernement dans la guerre contre la République Française. La Banque, dans cette circonstance, avait eu la main forcée. Cette crise, si étrangère qu'y ait été en quelque sorte la Banque, amena les esprits réfléchis et les têtes spéculatives à s'occuper davantage de la nécessité pour la Banque de surveiller son encaisse métallique. Ce fut l'origine d'opuscules très ingénieux de Ricardo.

Néanmoins, après la reprise des paiements en espèces en 1821, le mouvement d'affaires avait été très vif et très ardent, un peu imprudent aussi, co£,ae après toute guerre, avec cette autre circonstance ajoutant à l'entraînement qu'il se produisait des découvertes et des inventions très puissantes. Se mêlant très activement par l'escompte à ce débordement d'affaires, la Banque en vint à tomber dans des embarras. Sa réserve métallique fut entamée au point que l'on se demandait si elle

^ Dans Tuu des ouvrages de Roscher, NationaWkonomik des Handels und Gcwerbfleiszes, oa trouve un exposé de ces deux systèmes ; Currency-und Bankier Principe ainsi que de Topinion des divers hommes d'État ou écrivains anglais de ce siècle à ce sijget, pages 306 à 314. Aujourd'hui, le débat n*existe plus; la Banque d'Angleterre a presque complètement cessé, en fait, d'être une banque commerciale, et la Banque de France tend à en Caire autant.

* Voir notre Traité de la Science des Finances, 6* édition, tome H pages 662 à 615.

692 TRAITÉ THÉORIQUE ET PRATIQUE D EC0^Odf(E l'ULlTIQUE

n'allait pas être acculée à une nouvelle suspension de la coïii^ veriibilité de ses billets. De 268,025,000 francs au 24 novembre 1824, le montant des réserves monnayées et des lingots tomba à 31,500,000 francs, chiffre tout à fait infime, au 25 décembre 1825. a II en résulta, dit Bagehot^ une si terrible panique qu'on se souvient encore, près de cinquante ans après, des effets qu'elle produisit*. » En 1837-39 il y eut une seconde grande crise, produite surtout par ce que l'on a appelé la Railway mania, c'est-à-dire la folie des chemins de fer et la part indirecte qu'y prit la Banque d'Angleterre *. Cette crise venait de l'exagération et de la tension de tous les moyens de crédit de toutes sortes, beaucoup plus que de l'exagération des émissions. La Banque d'Angleterre dut alors emprunter 50 millions à la Banque de France, emprunt qu'elle renouvela, un peu plus fort il y a peu d'années, en 1890, et malgré ce secours elle se trouva encore dans une situation très précaire.

Ces secousses portèrent le gouvernement à différentes mesures, notamment à deux importantes, l'une bonne et l'autre mauvaise, modifiant la loi de 1708, interprétée par celle de 1742 (voir plus haut, page 588, note). On restreignit le monopole de la Banque d'Angleterre à un rayon de 65 milles (106 kilomètres) autour de Westminster, c'est-à-dire que des sociétés de plus de six personnes purent, en dehors de ce rayon, émettre des billets payables au porteur et à vue. On pensait que l'on aurait ainsi des banques plus solides que celles qui étaient composées d'un nombre de participants ne dépassant pas 6 personnes^ les petites sociétés de cette nature, comme les particuliers, ayant toujours joui du droit d'émettre des billets au porteur et à vue. Cette mesure était bonne, en ce sens qu'elle limitait l'action

i Lombard Street, page 171. Non» usons ici de la trad action française, qui donne les TarlaUons de ' cette encaisse en francs, ce qui est un tort car il faudrait tout au moins les donner aussi en livres sterlings, afin de faciliter le contrôle et la comparaison avec les documents antérieurs ou yostérieurs.

3 Nous avons parlé de cette Railway Mania dans notre État moderne tt ke$ fomctione, a propos de la ooastmction des réseaui des chemiar «fv fer, SSP édition, pages 137 a 156.

FONCTIONNEMENT ET CARACTÈRE DE LA BANQUE d'aNGLETERRE 593

du monopole. La Banque d'Angleterre, pour lutter contre les Banques importantes qui pouvaient naître désormais, se hâta de fonder des succursales à Glocester, Manchester, Birmingham, Leeds, Liverpool, Bristol, Exeter, Newcastle, Hull, >'orwich, etc., c'est-à-dire dans toutes les principales villes de TAngleterre proprement dite. La seconde mesure, mauvaise au contraire, consista dans l'interdiction de l'émission des billets de 1 livre {^2o fr.). On pensait qu'ainsi on donnerait plus de solidité à la circulation des banques ; c'était une erreur ; nous avons démontré plus haut que les petits billets, soit d'une livre, soit tout au moins de 2 livres (50 fr.), sont très utiles aux Banques de petites villes et aux Banques rurales, que les petits billets, en outre, ont une circulation beaucoup plus solide que les gros. (Voir plus haut pages 516 à 517 et 573 à 576).

Ces crises de 1825 et de 1837-39, jointes au souvenir plus lointain de la suspension des paiements en espèces de 1797 à 1821, ainsi que l'influence des écrits de Ricardo, amenèrent l'opinion publique à penser qu'il fallait restreindre la faculté d'émission des billets, et fortifier, par des règlements inflexibles, le rapport de l'encaisse métallique à la circulation. Cette opinion reposait sur des observations inexactes ou incomplètes; les crises ont pour cause les entraînements de la spéculation qui peut souvent opérer avec peu de billets et d'espèces métalliques ; ce sont les abus des dépôts beaucoup plus que des émissions de billets qui amènent les crises ; et l'encaisse métallique est plus attaquée par le retrait des dépôts que par la présentation de billets au remboursement.

L'état de Topinion publique en Angleterre à cette époque fit rendre le célèbre Act de 1844, qui soumit le jeu de la^ Banque d'Angleterre à une sorte de mécanisme automatique. Cet Act a pour objet de limiter la quantité maxima de billets de banque en circulation et d'établir un rapport déterminé entre l'encaisse et les billets. Deux catégories de mesures découlent de cet Act : 1« Pour réglementer l'émission des billets de la Banque d'Angleterre ; 2° Pour empêcher la créalion de nouvelles banques d'émission et préparer la dispaui. 38

rition graduelle de celles qui existaient en dehors de la Banque d*Angleterre.

Pour le premier objet, la Banque d'Angleterre fut partagée fictivement en deux compartiments, l'un dit le département des opérations démission, l'autre le département des opérarations de banque. Le premier pouvait créer une somme de billets de banque égale à la dette fixe de l'État envers la Banque (11,015,000 liv. sterl.) et aux titres consolidés ou Fonds Publics appartenant à la Banque et immobilisés; ces deux sommes réunies formaient 14 millions de liv. sterl., ou 350 millions de francs, constituant, en 1844, l'émission autorisée en plus de celle qui résulte de la clause suivante : 2** le département des émissions peut, en outre, créer des billets pour une somme égale à l'encaisse métallique.

Aucun billet de banque ne peut être créé en plus de ceux qui viennent d'être indiqués.

Ces chiffres ne peuvent être dépassés que dans les circonstances suivantes : lo par suite de cessions de privilèges faites à la Banque d'Angleterre par d'autres Banques qui renonceraient à rémission des billets : 2o par la faculté accordée à la Banque d'augmenter sa circulation des deux tiers du montant des émissions des banques qui viendraient à ne plus émettre de billets, sans conférer, d'elles-mêmes, leurs droits à la Banque d'Angleterre. Dans ce cas un ordre du conseil est nécessaire pour que cette faculté d'accroissement d'émission de la Banque d'Angleterre, dans la limite des deux tiers susdits, soit effective.

Par suite de ces diverses circonstances, le chiffre primitif de 14 millions de liv. sterl. (350 millions de fr.), que la Banque d'Angleterre pouvait émettre en plus du chiffre correspondant à son encaisse, se trouve, au 28 juin 1894, porté à 16,800,000 liv. sterl. (420 raillions de francs); comme, à la même date, l'or monnayé et les lingots détenus par la Banque montaient à 36,863,070 liv. sterl. (922 millions de fr. en chiffres ronds), il en résulte que le département des opérations d'émission crée, à la date sus-mentionnée, pour 53,663,070 liv.

FONCTIONNEMENT ET CARACTÈRE DE LA BANQUE D'aNGLETERRE 595

sterl. de billets (approximativement 1,342 millions de francs). Cette somme de billets créés, le département des opérations d*émission ne Técoule pas dans le public ; mais il la remet au département des opérations de banque. Celui-ci s'en sert pour les différentes affaires de la banque; il est loin, en général, d'utiliser complètement, c'est-à-dire de répandre dans le public, tous les billets qui lui sont remis par le département de rémission; car s'il le faisait, il pourrait se trouver arrêté pour ses opérations ultérieures; il garde toujours, sauf dans les temps de crise extrême, un bon nombre de millions, 6, 7 ou 8 millions (150 ou 175 ou 200 millions de francs) de billets en réserve, c'est ce que l'on appelle la réserve des billets, c'est-à-dire la partie des billets qu'il a reçus du département de rémission et qu'il peut encore placer dans le public.

Quant au second but que se proposait VAct de 1844, à savoir la réduction graduelle du nombre des banques d'émission autres que la Banque d'Angleterre et la diminution de leur circulation, on s'y acheminait par les moyens suivants : A dater de la publication de cet Acty aucune autre banque de circulation ne put être établie dans le Royaume-Uni; d'autre part, le maximum de circulation de chacune des banques existantes ne put dépasser la moyenne de sa circulation en avril 1844. Toute banque, appartenant à moins de six associés, dans laquelle on voudrait introduire des associés nouveaux, perdrait le droit d'émettre des billets. Si deux banques de circulation existante viennent à se réunir, le chiffre de rémission de leurs billets est limité à celui que pouvait émettre l'une d'elles. Toute succursale de banque particulière dut prendre une licence séparée.

Peu de temps avant la loi de 1844, quarante-trois banques qui émettaient des billets avaient traité avec la Banque d'Angleterre pour lui passer leur privilège.

Cet Act de 1844 ne créait pas un monopole d'émission pour la Banque d'Angleterre, même dans l'Angleterre proprement dite, l'Irlande et l'Ecosse continuant à avoir une législation à

part ; mais il constituait à cette banque une hégémonie incoiif testée et il préparait, de loin, une sorte de monopole d^émission. En effet, de 1844 à 1874, 88 Banques privées et 2 Banques d'Ecosse disparurent. En 1874, il restait encore dans TAngleterre proprement dite 113 Banques particulières (English Private Banks) et 54 Banques par actions (English joint Stocks Banks) jouissant du droit d'émettre des billets payables au porteur et à vue, les premières pour un chiffre maximum [circulation autorisée) de 3,807,992 livres (95 millions et demi de francs,) les secondes pour un chiffre maximum de 2,632,993 liv. sterl. (67 millions de francs environ); ces deux catégories réunies représentaient 167 Banques en Angleterre , pour une circulation autorisée de 6,460,985 liv. sterl. (environ 162 millions de francs *.)

Depuis lors, le mouvement de renonciation à la faculté d'émission par les banques particulières et les Banques par actions continue : en juin 1899 on ne citait plus dans TAnglelerre proprement dite que 11 banques privées et 32 banques par actions {Joint Stocks Banks), ensemble 43 établissements, jouissant ou usant de la faculté d'émission, les premières pour une circulation de 195,960 livres sterl., environ 5 millions de francs, absolument insignifiante, ks secondes pour une circulation de 829,907 liv. sterK, ensemble 1,025,867 liv. sterl. (26 millions de francs en chiffres ronds). C'était, relativement il 1874, une réduction de 124 dans le nombre des établissements, c'est-à-dire de plus des trois quarts, et de 5,435,000 liv. dans rémission (136 millions de francs environ) ou de plus des cinq sixièmes. Il est vrai qu'il s'agit des émissions effectives en 1899, au lieu que pour 1874 il s'agit des émissions autorisées. Aune date un peu antérieure à 1899, au 26 mai 1894, 95 établissements

n Angleterre et Galles jouissaient du pouvoir d'émission pour une somme de 6, 460,983 livres et n'avaient de billets dans Je public que pour 1,871,620 liv. sterl. (47 millions de francs environ), sensiblement moins du tiers de l'émission autorisée, déjà très modique. Des 43 banques privées ou par actions

* Gourcelle-Scneuil, Traité des Opérations de Banque, pages 325 et 329.