CHAPITRE PREMIER

DE LA CONFECTION, DE LA PROMULGATION, DE LA PUBLI- CATION ET DE l'abrogation DES LOIS.

§ I. De la confection des lois

82. Si on fait abstraction de la coutume, la loi, au sens le plus large du mot, est toute règle imposée par la puissance publique à ceux qui lui sont soumis (').

Dans cette acception, on peut distinguer trois sortes de lois :

1° Les lois constitutionnelles, qui déterminent la forme du gouvernement de la nation et organisent les pouvoirs publics (-). Elles émanent du pouvoir constituant;

2° Les lois proprement dites (^), qui règlent les rapports

" (') Cf. Planiol, I, n. 144-148; Capilant, p. 19; Gény, op. cil., p. 215.

(') On a souvenL distingué, en doctrine et en législation, les lois conslilutionnelles proprement dites, " qui ont pour objet les rapports des pouvoirs publics », des lois oifjaniques, « qui ont pour objet l'organisation de tel ou tel grand corps faisant partie des pouvoirs publics ». Ces dernières diffèrent encore des autres par leur origine, car elles émanent du pouvoir législatif. — Cf. .\ubry et Rau, I, § 46, p. 220, n. iler; Hauriou, Précis de dr. adDiinislr., 3» éd., p. 60.

(•') Elles portèrent sous la Convention le nom de décrets, et cette dénomination fut également appliquée aux lois votées, mais non encore promulguées, sous l'empire des constitutions de 1791 et de l'an VllI. Enfin on a appelé décrets-lois les décrets, obligatoires comme des lois véritables, rendus sur des matières législatives par des gouvernements provisoires, et notamment : 1° par le gouvernement provisoire en 1848, du 24 février au 4 mai, date de la réunion de l'Assemblée constituante (Trib. civ. Mascara. 6 fév. 1895, sous Alger, 19 janv. 1898, S., 1903. 2. 97, D., 98. 2. 64) ; 2» par le prince-président de la république, entre le 2 décembre 1851 et le jour où les grands Corps de l'Etat ont été constitués (const. du 14 janv. 1852, art. 58), c'est-à-dire le 29 mars 1852 (Crim. rej., 27 janv. 1855, S., 55. 1. 465.— Toulouse, 5 nov. 1890, D., 93. 1. 548); 3» par le gouvernement de la défense nationale, entre le 4 septembre 1870 et le 12 février 1871, date de la réunion de l'Assemblée nationale (Crim. cass., 8 juin 1871, S., 71. 1. 109, D., 71. 1. 79.) —Cf. Aubry et Rau, I, g 5, p. 11, n. 1 à 1 1er; Planiol, I, n. 158; Beudant, Inlrod., a. 34-37. — D'autre part, des lois proprement dites on doit rapprocher les sénatus-cônsultes, qui purent être rendus par le Sénat, en vertu de l'art. 54 du sénalus-consulle organique du 16 thermidor an X et de la constitution du 14 janvier 1852 (art. 27, .30 à 33), et dont quelques-uns furent relatifs à des matières de droit civil. — Cf. Aubry et Rau, loc. cit., p. 15, n. 11 bis et 12 ; Beudant, Introd., b. 43.

(le droit sur lesciiicls ne statuent pas les lois constitutionnelles. Elles émanent du pouvoir législatif;

3° Les règlements, qui ne poitent pas le nom technique de lois, mais, suivant les temps ou les cas, ceux d'arrêtés, d'ordonnances, de décrets/^es règlements ont pour but d'assurer l'exécution des lois proprement dites et de prescrire, par voie de dispositions plus ou moins minutieuses, les mesures de détail que comporte l'application des principes généraux déposés dans ces lois.JIls émanent du pouvoir réglementaire. .

83. Actuellement, le pouvoir constituant est exercé par l'Assemblée nationale (ou Congrès), formée par la réunion du sénat et de la chambre des députés en un C(jrps unique. Getle réunion n'a lieu ([ue sur un vote pris séparément par chaque chambre et j)ortant c[u'il y a lieu à réviser les lois constitutionnelles (loi du 25 février 1875, art. 8, modifié par la loi du J 4 août 1884).

84. Le pouvoir législatif s'exerce par deux assemblées, le sénat et la chambre des députés (loi du 25 fév. 1875, art. 1*'). Toutefois l'initiative de la loi appartient, non seulement aux membres de chaque chambre individuellement, mais encore au président de la république (loi du 24 fév. 1875, art. 8, et loi du 25 fév. 1875, art. 3, al. 1). On appelle projet de loi toute proposition émanée du chef de l'Etat, et proposition de loi celle cjui émane d'un membre du Parlement.

Les propositions ou projets de lois peuvent être indifïéremment présentés en premier lieu à l'une ou à l'autre assemblée. Toutefois les lois de finances doivent être présentées d'abord h la chambre des députés et votées jiar elle (loi du 24 fév. 1875, art. 8, 2^ al.).

Une loi n'existe que lorsqu'elle a été votée par les deux chambres dans des termes identiijues. Elle n'est parfaite que lorsque ce double vote est acquis (loi du 24 fév. 1875, art. 8, et loi du 25 fév. 1875, art. 3, al. 1).

85. Elle ne l'était pas encore sous l'empire des constitutions qui exigeaient que la loi, votée parle pouvoir législatif, fût sanctionnée j)ar le chef de l'Etat. La sanction était alors l'adhésion que donnait celui-ci à la loi, et constituait un élément essentiel de son existence. De l'ancien droit de sanction,

la constitution actuelle n'a laissé subsister que le droit pour le président de la république de demander aux deux chambres, dans le délai de la promulgation et par un message motivé, une nouvelle délibération, qui ne peut être refusée (loi du 16 juillet 1875, art. 7, al. 2). S'il peut ainsi provot[uer dans le parlement une discussion nouvelle, il n'a plus qu'à j>romulguer la loi lorsque celui-ci a persisté dans son vote.

86. Le pouvoir réglementaire appartient au pouvoir exécutif, qui participe en cela à la puissance législative. Les règlements peuvent être faits :

1° Par le chef de l'Etat, seul investi, en principe, du droit de faire des règlements généraux (loi du 25 février 1875, art. 3). Ceux-ci, qui portent le nom de décrets réglementaires, se subdivisent en deux classes. Les uns, appelés règlements d'administration publique, ne peuvent être rendus qu'après que le conseil d'Etat a été consulté (loi du 24 mai 1872, art. 8 3°, et décret du 2 août 1879, art. 7). Les autres ne nécessitent pas cette consultation pi'éalable : ce sont les règlements ordinaires.

2° Par les ministres, exceptionnellement et en vertu d'une délégation formelle du législateur ou peut-être même d'un règlement d'administration publique : ils sont désignés sous le nom d' « arrêtés réglementaires )> (').

3° Par les préfets, qui agissent alors comme représentants de l'Etat, et prennent des arrêtés réglementaires pour tout le territoire d'un département ou, dans certains cas pour celui d'une ou de plusieurs communes (loi du 5 avril 1884, art. 99).

4" F*ar les maires enfin, dont les arrêtés interviennent au nom de la commune (-).

87. Le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire n'étant pas séparés par des limites précises (^), il est |)ossible que le

(') Cf. ord. du 15 nov. 1816 sur les chemins de fer, art. 44. — Crim. cass., 16 déc. 1882, S., ^3. 1. 433, concl. de M. Barbier et noie de M. Lyon-Caen, D., 83. i. m et note. — Cpr. Anbry et Raii, I, § 46, p. 226, n. 1 nom ; Beudant, Inlrod., n. 48 et 49.

(') Hauriou, op. cil., 3" éd., p. 6U s., et 5" éd., p. 22 s.

(') Cf. sur le domaine respectif de la loi et du règlement, d'une part, et des difTérenls règlements, de l'autre, les traités de droit administratif, et notamment Hauriou, op. cil., 5' éd., p. 28 s. — Cpr. Beudant, Inlrod., n. 40 et 41.

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second empiète sur le domaine du premier : quelle est l'autorité qui statue sur cette usurpation de pouvoir et sur la légalité d'un règlement?

Sous l'empire de la constitution du 22 frimaire an Vil! (art. 21), peut être aussi sous celui de la constitution du 14 janvier 1852 (art. 29) ('), au sénat seul il appartenait de dire si un décret était ou non constitutionnel. Dans le silence sur ce point des chartes de 1814 et de 1830, des constitutions de 1848 et de 1875 comme' aussi depuis l'abrogation de l'art. 29 précité par la constitution du 21 mai 1870 (art. 42), cette question n'a pu être tranchée, pendant les périodes qu'elles ont régies, et ne peut l'ôlre encore aujourd'hui que par le pouvoir judiciaire. Les tribunaux doivent donc dénier toute force légale à un décret ou arrêté entaché d'usurpation de pouvoir, et comme tel le réputer inexistant, sans avoir cependant le droit de l'annuler (-).

Cette garantie n'existe pas au contraire en ce qui concerne les lois, aucun pouvoir n'étant actuellement investi, dans notre pays, du droit d'apprécier leur constitutionnalité (^).