Distinction entre les diverses espèces de droits

7. Définition des mots admmUtraiion, draU odminitk'aUf , droit public et droit coni-

HMiotmel.

fl. La société n'est pas uoe œuvre humaine sortie d'un accord de volontés. L'homme a été fait sociable comme il a été fait animal vertébré; il ne vit pas à l'état de nature et on ne connaît pas d'exemple de contrat social ayant formé l'État ^ Aristote a formulé la vraie doctrine , sur ce point , dans cette définition d'une concision remarquable, qu'on a tant de fois citée : (^tSov icoXtrtxbv 6 &v6paiicoc, l'homme est un animal politique, c'est-à-dire fait pour vivre dans une cité (iriXiç) régie par des lois.

S. Si la société est un état nécessaire, elle n'est cependant qu'un moyen de conduire l'homme à sa destinée et non un but

^ Voir VIfUroducUan (tome premier) où les propositions du chapitre préliminaire sont traitées avec développements.

suprême auquel tout doive être sacrifié. L'absorption des citoyens par l'État dans l'intérêt d'une grandeur artificielle de tous au détriment de chacun , serait opposée au but de Torganisation sociale qui ne doit être qu'un instrument de progrès pour rindivMu.

8. Voici, d'après ce qui précède, la règle générale qui doit présider aux rapports de l'État avec les particuliers. Assurer à l'individu la plus grande latitude pour son développement moral et physique et ne lui imposer que les restrictions nécessaires à l'action légitime du gouvernement , tel est le premier principe à observer. Avant tout, l'État est créé et organisé pour procurer la garantie des droits individuels. Or, ne serait-ce pas un étrange protecteur s'il commençait par écraser ses protégés?

4L. Ce n'est pas à dire pour cela que le rôle des pouvoirs publics soit purement négatif; ce n'est pas à dire que l'idéal du gouvernement se réduise à un vaste système de police ou de gendarmerie destiné uniquement à prévenir ou réprimer les troubles, et à maintenir chacun de nous dans le cercle de son droit. Dans plusieurs circonstances, assez nombreuses, son action doit être positive. Il est des travaux et des services nécessaires ou utiles à tous , que les individus n'entreprendraient pas, soit parce qu'ils sont au-dessus de leurs forces, soit parce que leur exécution ne présente pas un profit suffisant. Si l'État ne les faisait pas, tous les membres auraient à souffrir de l'abstention générale. « Garantir la propriété, écarter les obstacles au développement du travail individuel , c'est exercer une action indirecte ou négative. Mais dessécher un marais pour purifier une atmosphère fétide , construire un chemin ou creuser un canal qui fasse communiquer un centre de production avec un foyer de consommation, cela s'appelle agir et non empêcher; c'est faire usage d'un pouvoir direct et positif\ D « Tous les intérêts doivent être pesés dans la même balance, de sprte que l'administration puisse établir une pondération et un équilibre qui seraient impossibles si l'admi-

1 Derecho adminùtrativo , par Manuel Goimeiro, t. I , p. 12

nistration n'avait qu'un pouvoir négatif , un veto capable d'empêcher, mais dépourvu de toute puissance active. Le gouvernement n'est pas seulement un bouclier, c'est aussi un levier*. »

&. On ne saurait, d'ailleurs, pour déterminer cette action positive, établir une règle invariable qui s'applique à tous les pays et à toutes les époques. Il est des nations chez lesquelles , par suite de causes tirées du climat ou du tempérament, l'individu est porté à l'activité et à l'initiative; chez d'autres, au contraire , il est inerte , fuit la responsabilité , et les pouvoirs publics sont obligés de suppléer à son action. Entre l'initiative du peuple anglais et celle dn peuple français, il y a une difîérence qui explique pourquoi , chez les premiers , le système du self govemment a pris une large extension , tandis que , chez les seconds, la centralisation occupe une place prépondérante. Sans doute, l'étreinte de la centralisation devenant cause, à son tour, a fini par aggraver la torpeur d'où elle était sortie ; mais on ne peut pas nier qu'il n'existe une différence native qui explique , au moins en partie , celle des régimes sous lesquels vivent les deux peuples. Cette observation s'applique à deux époques de l'histoire du même pays. Au siècle de Charles-Quint , par exemple , il circulait dans toutes les parties de la monarchie espagnole une sève, une activité qui rendait l'action des pouvoirs publics moins indispensable qu'elle ne l'est aujourd'hui.

Ainsi garantir la jouissance et l'exercice des droits individuels, ne demander à l'individu que les sacrifices indispensables, suppléer à l'action de chacun suivant la mesure qu'exige le caractère du peuple : tels sont les devoirs fondamentaux du gouvernement.

•. Les droits individuels sont de plusieurs sortes. Les uns s'appellent civils parce qu'ils sont relatifs aux intérêts privés [jus civile est quod ad singulorum utilitatem attinet). D'autres constituent les droits publics du citoyen. Les droits publics sont

* Ihià,, id., 1. 1, p. 11. « El gobiemo no es solo un escudo; es tambien una palanea, »

la liberté individuelle, la liberté religieuse, la liberté de la presse, la liberté de réunion et d'association, la liberté du travail et de Tindustrie et autres droits analogues qui ont pour caractère d'être absolus^ c'est-à-dire d'appartenir à tous, sans distinction d'âge ni de sexe, et même pour la plupart aux étrangers. Il ne faut pas les confondre avec les droits politiques qui n'appartiennent qu'aux personnes auxquelles la loi les accorde, qu'elle refuse aux femmes, aux mineurs et aux interdits, et dont les étrangers n'ont la jouissance et l'exercice qu'à la condition d'obtenir la naturalisation. Les droits publics étant absolus, nul ne pourrait, sans qu'il y eût oppression, être dépouillé de leur jouissance ou de leur exercice. Quant aux droits politiques, comme ils concernent la constitution des pouvoirs publics, l'intérêt de tous et de chacun demande qu'on ne les confère qu'à ceux qui sont capables de les exercer. C'est pour cela que les droits politiques sont appelés relatifs, k la vérité, à mesure que l'instruction s'étend, le cercle des droits politiques doit s'élargir; mais ceux qui, pour une raison ou une autre , sont incapables de les exercer , n'ont pas à se plaindre de ce qu'on leur refuse une attribution qu'ils ne seraient pas en état d'utiliser ni pour tous ni pour eux-mêmes*. Il arrive souvent que l'on comprend sous les mots droits publics non-seulement les droits absolus, mais aussi les droits politiques. C'est pour cela que dans plus d'un traité le droit constitutionnel est placé sous le titre général de droit public. Nous distinguerons : 1* le droit public qui traitera des droits absolus du Français et de l'étranger établi en France, avec indication des restrictions établies par la loi à l'exercice de chacun de ces droits; 2** le droit politique ou constitutionnel, c'est-à-dire l'ensemble des règles et dispositions sur la constitution des pouvoirs publics et la participation de chacun à

^ « Les législateurs de la Constituante , dit M. Lanfrey, considérant avec raison le droit de suffrage , non comme un droit naturel , mais comme un droit exclusivement politique que la société conférait aux citoyens en vue de sa propre utilité , ils devaient nécessairement avoir celui de demander aux citoyens qu'elle appelait & l'exercer, des garanties propres & la rassurer. » [Essai sur la révolution , p. 206.)

leur formation. C'est au droit constitutionnel spécialement que s'applique la déOnition qu'Ulpien donnait du droit public : Jus publicum quod ad statum reipublicx spectat*.

9. Qu'est-ce que l'administration et le droit administratif? En quoi difiTèrent-ils du pouvoir politique et du droit constitutionnel?

Nous avons dit qu'il existe un certain nombre d'intérêts communs, soit à tous, soit à un nombre notable de citoyens, qui sont conQés à la puissance publique sans l'intervention de laquelle ces intérêts seraient en souffrance ; car ils sont d'une telle étendue que les forces individuelles ne pourraient pas suffire à leur donner satisfaction.

Les mesures à prendre pour les affaires de cette nature sont déléguées ordinairement par le chef du pouvoir exécutif à des agents subordonnés, et quoiqu'il retienne quelquefois la compétence, cependant en général il se décharge des détails sur des autorités secondaires. C'est en cela que consiste l'administration, et on appelle droit administratif h, réunion des lois positives suivant lesquelles doit se mouvcnr l'action administrative. Il n'est pas toujours aisé, sans doute, de tracer la ligne de démarcation entre le pouvoir politique et le pouvoir administratif. Mais ordinairement le premier procède par voie d'impulsion générale, et s'il fait quelque acte déterminé, c'est qu'il s'agit df^une grande mesure qui entraînera des conséquences très importantes.. Le rôle de l'administration consiste le plus souvent dans des attributions de détail auxquelles le chef du gouvernement lae' s'applique que rarement. « Lé droit administratif, dit M. Serrigny, est cette partie du droit public qui comprend les rapports des gouvernants et des gouvernés dans le détail de rexécntiojci .des mesures qui les régissent. Il est placé sur les bas degrés: dja- droit public. Il s'agit-d^'une même échelle occupée par uii seul' pouvoir sous desnoims différents; il s'appelle gouvernement dans /k«i/ .degrés supérieurs et administration dans les degrés iniérieiura^ »

* Droit publie, par M. Serrigny, professeur à la Faculté de Dijon, t I, p. i32.

• Droit public, 1. 1, p. 95 et 96.

La légisIatioQ administrative peut être divisée en deuK parties. En premier lieu, il faut déterminer l'agencement des autorités, la distribution des parties du service et les rapports de subordination entre les supérieurs et les inférieurs; on doit ensuite examiner les règles qui régissent les droits des particuliers dans leur rencontre avec l'action administrative. Pris dans un sens large {sensu lato), le droit administratif comprend ces deux parties , et plus d'un traité, sous le même titre, se place successivement aux deux points de vue. Mais si l'on prenait avec d'autres écrivains le droit administratif dans un sens restreint {sensu stricto), il serait limité à la seconde partie, c'est-àdire qu'il aurait pour objet seulement les rapports des autorités administratives avec les droits des particuliers. La première partie ou Pagencement des services administratifs serait, en ce cas, intitulée : Administration ou organisation administrative ^ En nous conformant à ces divisions qui ont l'avantage de pré-

^ Nous plaçons ici deux définitions de V administration : « C'est la réunion des principes et règles qui président aux rapports de TÉtat avec ses membres. » (Colmeiro, Derecho administrativo , t. I, p. 7.) Le môme auteur, développant sa pensée , ajoute un peu plus bas : « Il n'y a rien d'indifférent pour l'administration, depuis l'intérêt le plus considérable jusqu'au plus petit, ou pour mieux dire, rien n'est petit aux yeux d*une administration préoccupée du bien de l'État, parce que ce qui est petit dans la vie privée prend des proportions gigantesques dans la vie sociale. Il résulte de là que son regard doit être pénétrant , sa volonté ferme , son action permanente et sa persévérance infatigable. — L'administration a pour objet de donner satisfaction aux besoins moraux et matériels des peuples; pour but de les satisfaire le plus largement en demandant le moins de sacrifices. » (P. 9.) Dans son Droit administratif bavarois ( Bayerisches Verwaltungs-Recht) M. Pôzl définit en ces termes : u L'administration comprend tous les actes émanés directement ou indirectement du Prince et qui ont pour objet de réaliser le but de l'État. D'après la nature des choses , il faut pour cela un ensemble de services et d'agents auxquels soit conféré le pouvoir, dans les limites déterminées par les lois positives , de remplir cette tâche au nom du Souverain. La réunion dans un tout systématiquement disposé des règles juridiques suivant lesquelles ces services sont organisés dans un État donné , et les agents nommés et subordonnés entre eux , c'est là ce qui constitue le droit administratif de cet État. Dans une note M. Pozl donne une définition très concise du droit administratif. » Comme la réalisation du but de l'État est atteinte au moyen de l'exercice des droits de

ciser, autant que possible, des notions difficiles à délimiter, nous traiterons les quatre parties suivantes : !• droit public; 2^ droit politique ou constitutionnel ; 3* administration ou orga-

oisation administrative ; 4** droit administratif. ^'^

souveraineté , on a dit aussi que i< l'administration de VÉtat était l'exercice du droit de souveraineté par les agents que commissionne le chef de l'État, » (Ausûbung der Hoheits Rechte durch die vom Staats Oberhaupte beauftragten Organe.)