DE LA PROCÉDURE A SUIVRE EN MATIÈRE D'ABUS

401. Cette section se divise naturellement en deux parties. Dans la première, je traiterai de la compétence; dans la seconde, des formes à suivre pour introduire le recours ou de la procédure proprement dite.

§ 1". De la compétence. — « Il y aura recours au Con- « seil d'État, dit Tarticle 6 de la loi organique , dans tous les « cas d'abus de la part des supérieurs et autres personnes <( ecclésiastiques. » Cette attribution a été reconnue au Conseil d'État par l'article 8, cinquième alinéa, de l'ordonnance du 29 juin 1814, portant règlement du Conseil. La même disposition a été reproduite dans tous les règlements du Conseil d'État. La question de compétence ayant été soumise aux tribunaux et au Conseil d'État, il a été reconnu, des deux côtés, que la juridiction administrative était compétente, et sur ce point aucune divergence ne s'est produite entre les deux jurisprudences du Conseil d'État et de la Cour de cassation. Le sieur *** demanda au Conseil d'État, conformément à la Constitution consulaire, l'autorisation de poursuivre devant l'autorité Judiciaire l'archevêque d'Amasie, qui l'avait interdit àsacris. Mais sa requête fut rejetée par ordonnance du 17 mai 1837, ainsi motivée : « Considérant qu'aux termes de l'article 6 « de la loi organique il n'appartient qu'à nous de statuer, en « notre Conseil d'État, sur les recours pour abus, et qu'ainsi « il n'y a pas lieu d'accorder au sieur *** l'autorisation , par lui a demandée , de recourir à l'autorité judiciaire pour faire dé- « clarer abusif l'interdit prononcé contre lui par l'archevêque <c d'Amasie. » Les ordonnances qui ont été rendues en cette matière peuvent toutes être considérées comme renfermant une confirmation tacite de cette décision. Elle a été également consacrée par la Cour de cassation toutes les fois qu'elle a eu à se prononcer sur ce point, et notamment dans les arrêts en date des 28 mars 1818, 25 août 1827, 28 mars 1828, 25 novembre 1831, 26 juillet 1838.

Malgré ce concours de raisons et d'autorités , Topinion contraire a été soutenue et elle compte Merlin parmi ses défenseurs. Ces jurisconsultes invoquent les articles 5 et 6 du décret eo date du 25 mars 1813, organique du Concordat de Fontaiiiebleau :

Art. 5. « Nos Cours impériales connaîtront de toutes les « affaires connues sous le nom d'appels comme d'abus , ainsi « que de toutes celles qui résulteront de la non-exécution des « lois des concordats.

Art. 6. « Notre grand juge présentera un projet de loi pour « être discuté en notre Conseil, qui déterminera la procédure « et les peines applicables en ces matières. »

Ce décret, suivant Merlin, a l'autorité de la loi, et par conséquent, de simples ordonnances, des règlements n'ont pu l'abroger. Mais ces textes ne nous paraissent pas être applicables, pour deux raisons. En premier lieu, le décret du 25 mars 1813 n'étant qu'un appendice du concordat de Fontainebleau, comment serait-il resté debout lorsque l'acte principal n'avait pas de suite? Ce qui prouve labrogation, c'est que l'article 6 précité prescrivait au grand juge de présenter un projet de loi où serait déterminée la procédure à suivre devant les Cours d'appel en matière d'abus; or, celte disposition n'a pas été suivie. Si les Cours d'appel étaient compétentes , les embarras commenceraient dès le début de Taction, les parties ignorant de quelle manière il faudrait procéder. D'un autre côté, M. de Cormenin, rétorquant l'argument de Merlin, fait observer avec raison que le décret de 1813 est l'œuvre de l'Empereur seul; que le pouvoir législatif ne l'a pas sanctionné, et que si les décrets impériaux de cette époque ont l'autorité de la loi pour les matières non encore réglées, ils ne peuvent pas abroger des lois déjà faites*. Remarquons en terminant que cette question a été plusieurs fois soumise aux Chambres par voie de pétition , et qu'elle a été toujours résolue par l'ordre du jour pur et simple *.

* T. II , Appendice,

^ Notamment dans la session de 1839, au rapport de M. de Golbéry.

APPEL COMME d'aBUS. 315

409. Est-il vrai, comme on Ta souvent affirmé, que la juridiction des Cours serait, en cette matière, préférable à celle du Conseil d'État? <c Quant au Conseil d'État, dit M. Duce pin, ce n'est peut-être pas la meilleure juridiction possible. « Moi-même, en maintes occasions, j'ai exprimé le vœu que «ces affaires fussent renvoyées aux Cours royales*. » La même opinion était exprimée par M. Laisné dans l'exposé des motifs du concordat de 1817. « Composées de magistrats « inamovibles , disait-il , elles sont éminemment propres à con- « server le dépôt des maximes nationales et à en perpétuer « la tradition. Les ministres de la religion trouveront dans «ces magistrats cette gravité de mœurs et de pensée, ces « sentiments vraiment religieux qui ont honoré la magistrature K française. »

A ces autorités on peut opposer celle de Sirey, qui, dans son )uvrage sur le Conseil d'État s'est exprimé ainsi : a II ne faut i pas lutter contre Tessence des choses ; les Cours de justice ne ( seraient pas , sans de graves inconvénients , appelées à juger ( des débats nécessairement soumis à des règles politiques ou ( administratives*. » Telle est aussi l'opinion de M. Antoine Manche , que sa qualité de magistrat n'a pas empêché de reonnaître que le Conseil d'État « est plus apte que les Cours à juger sciemment les recours pour abus'. »

C'est qu'en effet les recours pour abus touchent aux rapports e deux grandes puissances. Pour les juger, il faut une juridicon mêlée par sa nature au mouvement de l'administration et e la politique, pouvant en apprécier les tendances et y conforler sa décision. Certainement nous n'avons garde de dire que

Conseil doit frapper en adversaire; mais des considérations olitiques peuvent, au grand profit de la paix publique, le îterminer à éteindre des débats de cette nature. C'est le souînir de leur rôle politique qui a fait tomber les parlements; )urquoi veut-on augmenter les attributions de la magistrature,

< Manuel, p. 87 et 473.

« Sirey, Conseil d'Èiat, p. 443, § 430.

' Dictionnaire d'administration, v° Appel comme d*abu8, p. 66.

sans discernement de celles qui lui conviennent? D'où peut venir, sinon de Taveuglement, cette tendance à lui rendre ce qui a préparé la chute de ses prédécesseurs? Ajoutons que le clergé n'aurait aucun profit à changer des juges qui peuvent s'inspirer des circonstances pour écarter les demande^ inopportunes contre des Cours de justice qui doivent (et c'e^ la vertu des magistrats) appliquer les lois et les peines sais regarder aux personnes.

40ft. § 2. De la forme en laqueHe s'Introduit le recours pour abus. — Aux termes de l'article 8 de la loi organique , « le recours compétera à toute partie intéressée. » — Quel intérêt doit avoir l'appelant? Faut-il qu'il ait été p^sonnellement victime de l'abus d'autorité? Suffit-il qu'il se présente en vertu de l'intérêt moral que fait naître la solidarité de la famille? Tout héritier a-t-il le droit de se présenter pour venger la mémoire du défunt? Ces questions ont été laissées indécises par le législateur, et c'est à la jurisprudence qu'il appartient de les résoudre.

La première règle à suivre, c'est que l'intérêt doit être ^' sonnel au particulier qui se pourvoit; n'ayant pas missioa dt parler au nom de la société , il ne pourrait pas se prévaloir de motifs d'un ordre général. Il faudrait donc rejeter, comme le fait le Conseil d'État, le recours formé par un maire contre ql évêque pour infraction à la loi sur la résidence ecclésiastiqïiet pour le délit prévu par l'article 201 du Code pénal. Ce naairn'ayant pas d'intérêt propre, était d'ailleurs incompétent p<^r se plaindre au nom de la société *.

404. Le sieur ***, desservant à Sévignac (Basses-Pyréoé^ . avait refusé d'admettre les sieur et dame *** comme parrain •:* marraine de l'enfant de leur parent ***, et d'administrer * baptême jusqu'à ce que l'enfant fût présenté par des personner ayant son agrément. Le père appela comme d'abus, en 5 fondant sur ce que le desservant avait par ce procédé ble-rj

* Décrets du 27 novembre 1859. AlberUni contre Vévêque tTAjaccU^ ^l F«uI ametlo contre P évêque d'Ajaccio.

APPEL COMME d'aBUS. 317

l'honneur de la famille. Mais le recours fut rejeté par ordonnance du 17 août 1825 : « Considérant qu'aux termes de l'ar- « ticle 8 de la loi du 8 avril 1802, le recours compète aux « personnes intéressées; que les sieur et dame L***, qui sont « seuls intéressés*, ne se pourvoient pas; que le sieur M*** est « sans qualité pour se pourvoir en leur nom, »

Le sieur ***, chanoine et archiprêtre à Viviers , avait été d'abord révoqué en qualité d'archiprêtre, et plus tard déposé de SOL canonicat. Il appela comme d'abus, et le maire de la commune se joignit à lui pour attaquer la sentence d'interdit. En outre, le maire déféra au Conseil d'État comme abusive l'ordonnance qui avait opéré la réunion de la cure de Viviers au chapitre. Ce double recours fut rejeté, et celui du maire le fut spécialement par le motif que la commune de Viviers n'était pas partie intéressée^. En effet, le pourvoi du maire était fondé sur ce que la commune avait été privée d'un titre curial auquel elle avait droit, d'après l'article 60 de la loi organique. Mais comme cette mesure n'affectait en rien la circonscription communale puisqu'elle intéressait tout le canton, la commune de Viviers n'avait aucun intérêt qui lui fût propre'.

49S. L'article 8 de la loi organique donne également le droit d'appeler comme d'abus aux préfets. « Â défaut de plainte particulière, il sera exercé d'office par les préfets. » Le préfet n'est pas le seul fonctionnaire qui soit admis à agir d'office.

Nous pensons que le ministre, supérieur hiérarchique du préfet, doit avoir le môme droit que son subordonné. Il est vrai que pour se renfermer strictement dans les termes de la loi, il pourrait donner l'ordre au préfet d'appeler; mftis ce

* Nous avons tu plus haut que les sieur et dame L..., ayant foimé un retours pour abus, leur action avait été rejetée aussi, le curé ayant le droit l'appréciation en ce qui concerne le concours des personnes qui août nécessaires à la cérémonie. Le curé pouvait avoir des motifs dont il était seul uge , et le refus ne pouvait dès lors pas être appelé arbitraire.

* Ordonnance du 24 juillet 1845.

' Dans Tordonnance du 4 mars 1830, il a été jugé qu*upe partie quia :onsenti à une perception de droits supérieurs au tarif du diocèse ne peut )lus appeler, fatUe d'intérêt.

circuit est inutile , et le Conseil d'État ne paraît pas avoir érigé qu'il fût suivi. Ainsi, le recours à la suite duquel a été rendoe Tordonnance du 9 mars 1845 fut introduit par le ministre de la justice. I

A l'occasion d'un recours formé par un commissaire de po- ' lice , le Conseil a décidé que ce magistrat n'était pA recevable ' et que l'appel d'ofBce ne pouvait être introduit que par le préfet. « Considérant que la loi du 18 germinal an X dit exprès* sèment, qu'à défaut de plaintes particulières le recours sen exercé d'office par les préfets ; — que les termes de cette disposition sont formels et ne permettent pas d'en étendre le sens à un autre fonctionnaire public; — qu'à défaut de texte précis, la nature toute spéciale de l'appel comme d'abus sufBrait pour faire restreindre au préfet le droit de recours au Conseil d*État*. » Dans l'affaire qui a donné lieu à ce décret, le commissaire de police avait agi directement devant le juge de simple police et c'est parce -que le juge de paix avait sursis à statuer que le commissaire de police avait appelé comme d'abus. Cest comme partie au procès pendant, que le commissaire de police avait employé une voie de recours dont le juge faisait un préa> lable administratif. Il est certain que si l'appel comme d'abus doit précéder l'action publique, il faudrait accorder au ministère public le droit de recourir au Conseil d'État sans quoi le préfet serait le maître en ce cas de l'action en justice. Ce qu* eût été conforme aux principes, conforme même à la jurisprudence de la Cour de cassation , c'est de rejeter le recours du commissaire comme inutile, le ministère public pouvant poursuivre sans s'adresser préalablement au Conseil d'État (0>nr cass., arrêt du 10 août 1861). Or, le commissaire remplit les fonctions du ministère public devant le juge de simple police.

Mais cette interprétation littérale de la loi organique ne nous paraît pas en tout cas applicable au ministre des cultes. Il e$l des causes de recours pour lesquelles il est difficile de oom-

* Décret du 17 août 1880. Commissaire de police des Ponts-de-Cé et prc/e: de Maine-e^Loire contre desservant de Saint-Mélaines, Lebon, 1880^ P<l^

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prendre que l'appel soit fait par un autre que le ministre. Si un évêque publie un bref ou une bulle de Rome non enregistrée , quel est le préfet qui formera le pourvoi? Il s'agit là d'une atteinte à la souveraineté et d'un conflit avec le gouvernement. C'est le pouvoir central et non un préfet qui doit se [pourvoir. S'il s'agissait d'ailleurs d'un diocèse comprenant plusieurs départements , quel préfet serait compétent pour appeler au Conjeil d'État?

40II. Le recours pour abus est une voie de recours extraorlioaire : elle ne doit donc être employée qu'à la dernière exrémité et lorsque toutes les autres sont fermées. Ainsi, comme lous l'avons dit plus haut, le recours au métropolitain, dans es cas où il est admis pour inobservation des formes, doit être enté avant de se pourvoir au fond devant le Conseil d'État ontre une sentence entachée d'abus*.

40y. La loi n'a pas déterminé de délai dans lequel le reours doive être formé à peine de déchéance. On s'est demandé es lors si les parties seraient recevables pendant trente ans? e point a été l'objet d'une discussion au sein du Conseil État. Plusieurs membres soutinrent qu'il fallait suivre le îlai de trois mois et rejeter tout recours qui ne serait formé l'après ce laps de temps. Ils appuyaient leur opinion sur ce le ce délai est, pour ainsi dire, de droit commun dans les faires soumises au Conseil d'État. C'est celui qui a été fixé r le décret du 22 juillet 1806' pour les pourvois contentieux , en matière d'administration pure, par la loi du 18 juillet 37^, pour les autorisations de plaider demandées par les mmunes. Enfin n'est-il pas naturel, disaient-ils, dans le siice de la loi actuelle, de la compléter par la loi ancienne d'appliquer les délais suivis par les parlements et déterminés r les dispositions du droit canonique? D'autres soutenaient, contraire, que la loi n'ayant créé aucune déchéance, il it impossible d'en établir une, et que les analogies les plus

AIT. Àudieme et Piveteau (décrets du 6 août 1850). Art. li.

Art. 50.

complètes, les rapprochements les plus heureux ne sauraient triompher du principe : pœnalia non sunt extendenda^.

Ces deux opinions n'étaient pas inconciliables , à notre avis. En effet , les parties ont le droit de renoncer au recours pour abus , et cette renonciation peut ôtre soit expresse » soit tacite : elle résulterait, par exemple, de Texpiration d'un délai suffisant pour la faire présumer. Le Conseil appréciera, suiyaal les circonstances, s'il y a eu renonciation et après un certain délai prononcera une déchéance, qui ne sera pas aéœssairement la même pour tous les cas*. Il aurait même la faculté de présumer la renonciation après le délai de trois mois, et, de cette manière , établir en fait la déchéance qui n'existe pôs en droit; mais cette règle ne le lierait pas, et il pourrait rappliquer, ou non, suivant les espèces, tandis qu'il serait t^u de suivre la disposition de la loi s'il y en avait une qui fixa'» un délai de rigueur.

Il y a dans Tavis du 19 juin 1851 , cité plus haut, un pa>sage qu'il importe de reproduire ici : « Considérant que 1^ « délais consacrés par les anciens usages sont observés poor « l'appel de la décision épiscopale devant le métropolitain; « — que si ces mêmes délais étaient suivis pour le recours î « exercer devant le Conseil d'État, les inconvénients d-dessis « signalés seraient évités*. » On ne pouvait pas plus clairement inviter le gouvernement à user de son initiative législativi' pour combler cette lacune , mais jusqu'à présent cette invitatioiî est demeurée inefficace, et la question est encore livrée anx controverses.