Angleterre

4S V. Les lois constitutionnelles de 1875 n'ont pas parlé da droit de pétition ; mais i ce droit s'applique une observatioa que nous avons faite à plusieurs reprises. li ne faut pas voir dans le silence de la Constitution Tabrogation de tous les principes qui, depuis 1789, sont considérés comme le fond de notre droit public. Il existe encore des droits publics constitutionnels, bien que la Constitution en vigueur ne les énumère pas et il en est du droit de pétition comme de la liberté de la presse; une loi qui les supprimerait pourrait être considérée comme inconstitutionelle, bien qu'elle ne fût en opposition avec aucun texte de la Constitution. Comme, l'ont fait observer MM. Poudra et Victor Pierre , c'est « un droit naturel qui subsiste et s'exerce tant qu'il n'est pas interdit par un texte formel. » Mais j'ajoute^ que si ce texte formel existait, il faudrait en demander l'abrogation parce qu'il serait contraire sinon à la lettre, au moins à l'esprit de la Constitution.

C'est même avec raison que la Déclaration de 1789 l'avait mise au nombre des droits de i^homme. Il appartient non-seulement aux citoyens Français, mais aux étrangers^ et même aux Français privés par des condamnations de leurs droits civils*.

D'après la Constitution du 14 janvier 1852, les pétitions pouvaient être adressées à l'Empereur on au Sénat. L'article 45 interdisait expressément le pétitionnement auprès du Corps législatif. Cette prohibition ne fut levée que par le sénatusconsulte du 21 mai 1870, dont l'article 41 était ainsi conçu : a Le droit de pétition s'exerce auprès du Sénat et du Corps législatif. » Ce sénatus-consulte ne se borna pas à étendre le pétitionnement; il modifia aussi les pouvoirs du Sénat et restreignit les conséquences que pourraient avoir ses délibérations en cette matière. L'article 29 de la Constitution du 14 janvier 1852, lui donnait le a droit d'annuler les actes qui lui seraient dénoncés comme inconstitutionnels par les pétitions des citoyens. » Cette disposition ayant été abrogée par l'article. 42 du sénatus-consulte du 21 mai 1870, le pétitionnement ne pouvait plus, à partir de cette modification, aboutir à l'annulation mais seulement au renvoi, avec recommandation ou à titre de renseignements, au ministère compétent. Le système qui fut adopté en 1870, ressemble à celui qui est pratiqué aujourd'hui en vertu des règlements du Sénat et de la Chambre des députés. Celui que la Constitution du 14 janvier 1852 avait établi en difi'érait sensiblement, et nous croyons devoir le comparer avec celui qui existe paurce qu'il ne ressemble à aucun de ceux qui ont prévalu dans les Chambres à Uétranger.

Les pétitions adressées à l'Empereur étaient examinées au Conseil d'État par une commission spéciale dont la composition avait été réglée par le décret du 18 décembre 1852. Elle se composait d'un conseiller d'État, président, de deux maîtres

1 Sénat, séance du !«' mai 1863.

' Sénat, séances du 7 juillet 1856 et du 4 fév. 1870. V. Traité pratiqua de droit parUmmtaire, par MM. Poudra et V ctor Pierre, n<» 1509, p. 767. — Le 24 juin i870, la pétition des princes d'Orléans fut rapportée, bien qu'elle éman&t de princes bamnis. Le rapport impliquait que la pétition était rece- Yable.

des requêtes et de six auditeurs. Chaque semaine, le président portait aux Tuileries le résultat des travaux de la corn mission.

L^examen des pétitions adressées au Sénat et ait réglé par l'article 30 du décret du 22 mars 48S2. « Les pétitions adressées au Sénat, conformément à Tarticle 45 de la Constitution, sont examinées par des commissions nommées chaque mois dans les bureaux. — Le feuilleton des pétitions est toujours communiqué à l'avance au ministre de TÉtat. — Il est fait rapport des pétitions en séance générale et le vote porte sur Por^ du jour pur et simple, le dépôt au bureau des renseignement et le renvoi au ministre compétent. Si le renvoi au ministre compétent est ordonné, la pétition et un extrait de la délibération sont transmis au ministre d'État. » Celui-ci était chargé de les faire parvenir au ministre compétent.

Lorsque le Sénat était saisi par la pétition d'un citoyen de la demande en annulation d'un acte comme inconstitutionnel, il annulait de piano, si la réclamation lui paraissait fondée ^

Aujourd'hui, les citoyens peuvent pétitionner auprès do Sénat et de la Chambre des députés. Us pourraient aussi , sans aucun doute, adresser des pétitions au Président de la République, mais aucune disposition de loi ne s'occupe de la procédure à suivre pour Texamen des suppliques adressées au Chef du pouvoir exécutif. Il n'existe rien au Conseil d'État qui ressemble à la commission spéciale organisée par le décret du 18 décembre 1852. Les pétitions adressées au Sénat et à la Chambre des députés ne sont pas Tobjet d'un rapport en séance publique. Le rapport n'est fait en séance publique qu^exceptionnellement , soit lorsque la commission des pétitions décide que le rapport sera fait en séance publique, soit lorsqu^un sénateur le demande dans le délai réglementaire (art. 100 et 102

^ y. daus le Moniteur du 8 mai 1862 la discussion sur une pétition dt Tarchevéque de Rennes, qui demandait Fannuiation d'un arrêté du prfefei d'Ilie-6t- Vilaine. La pétition était fondée sur œ motif, qu'en nommant un instituteur laïque contrairement au vœu du conseil municipal, qui avait demandé des frères de la doctrine chrétienne, le préfet avait violé la loi et le principe de la liberté d'enseignement. Le Sénat adopta la question préalable & une forte majorité.

du règlement du Sénat et articles correspondants du règlement de la Chambre des députés).

ASS. Les dispositions que nous venons d'analyser n'ont fait que changer les autorités compétentes pour statuer sur les pétitions. 11 résulte de là que, sauf ce changement, la matière est soumise aux mêmes règles qu'auparavant. Ainsi à plusieurs reprises, les lois de la Révolution ont interdit le pétitionnement collectif ' et n'ont permis que les pétitions individuelles. Cette règle est toujours en vigueur. Que faut-il entendre par pétitions collectives? L'article 364 de la Constitution de l'an III disait : » Les pétitions doivent être individuelles; aucune association ne peut en présenter de collectives. » C'est dans les derniers mots que se trouve le commentaire de la prohibition. Ce que la loi a voulu dire c'est que les signataires , de la pétition ne doivent pas agir comme corporation [ut universttas), mais comme individus {ut stnguli). Les individus pourront donc signer la même pétition pourvu qu'ils ne se donnent aucune qualification qui implique une existence collective. Ainsi tous les membres d'un conseil général auraient le droit de signer une pétition ; mais si elle était votée par les mêmes personnes, au nom du conseil généralr qu'ils composent, la pétition devrait être rejetée comme non recevable' . Le législateur n'a pas voulu interdire la signature de la pétition par plusieurs individus; cette restriction aurait été bien inutile et, pour ainsi dire , puérile. '

^ Loi du 25 yendémiaire an III. -— Art. 364 de la Constitution du 5 fructidor an III et art. 83 de la Constitution du 22 frimaire an VIII.

' Les conseils généraux ne peuvent qa'émeUre des vœux sur des matières d'intérêt départemental. MM. Poudra et Pierre {Traité pratique de droit parlementaire, p. 771, n^ 1517} paraissent adopter une opinion contraire à la nôtre. « Les pétitions, disent ils, peuvent être collectives, car les règlements prévoient le cas où une même pétition serait revêtue de plusieurs signatures. » Mais cette divergence n'est qu'apparente ; car ils ajoutent immédiatement : « Néanmoins les pétitions adressées aux Chambres ne sauraient être légalement délibérées par des Conseils municipaux. » Ce principe, conforme à la loi de 1837, est consacré par deux précédents d'une grande importance (21 mai 1851 et 23 mai 1871). MM. Poudra et Pierre n'ont pas donné au mot collectif le sens que lui donnent les lois de la Révolution.

Les pétitions ne peuvent être faites qne par écrit et nul pétitionnaire n'a le droit de se présenter à la barre des assemblées. L'introduction des porteurs avait été autorisée par le r^lement de l'assemblée constituante (29 juillet 1789), par celui de l'assemblée législative (Décr. du il novembre 1792, art. 7) et par la Constitution du 24 juin 1793. La Constitution directoriale réduisait à trois le nombre des signataires qui seraient admis i la barre. Après la chute du Directoire, le pétitionnement en personne n^a plus été admis. Il est formellement interdit par l'article 6 de la loi du 22 juillet 1879 relative au siège du pouvoir exécutif et des deux Chambres. L'infraction à cette prohibition est même un délit punissable de l'emprisonnement de quinze jours à six mois.

AS9. Examinons quels sont les effets que peut produire une pétition ?

Le Sénat de l'Empire tenait de la Constitution le rôle de fireio et de modérateur; il empêchait, s'opposait, ou annukdt, et sa puissance était purement négative. S'il était d*avis que l'acte demandé serait juste, bon ou utile, tout ce que pouvait faire le Sénat, c'était de le recommander au ministre compétent et de provoquer l'initiative de ceux à qui appartenait l'action.

En ce qui concerne l'annulation , c'était un droit qui ne pou. vait porter que sur des actes positifs. Ainsi le refus d'autoriser la fondation d'un journal ou un atelier incommode échappait à la compétence du Sénat; car, pour anéantir un refus, il aurait fallu accorder l'autorisation et le pouvoir d'autoriser n'appartenait pas à cette assemblée. Il ne pouvait que renvoyer la pétition au ministre compétent, c'est-à-dire, en certains cas, au ministre dont le refus lui était déféré.

490. L'article 29 de la Constitution était conçu en termes généraux qui semblaient n'admettre aucune distinction : n Le Sénat maintient ou annule tous les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels par le gouvernement ou déférés , pour la même cause , par les pétitions des citoyens. » Fallait-il comprendre dans ces expressions « tous les actes, » même les jugements ou arrêts passés en force de chose jugée? Assurément le pouvoir constituant aurait pu faire du Sénat une cour de

DROIT DB PiriTION. 439

justice suprême chargée de ramener les cours et tribunaux à l!pbservatioD de la loi conslilutionnelle. De même que la Cour de cassation a été instituée gardienne de la loi ordinaire, on aurait pu faire du Sénat le gardien de la Constitution, même & regard de la Cour de cassation. Mais une semblable innovation aurait dû être formellement indiquée; elle s'éloignait trop des précédents pour qu'il fût possible de la tirer d'un texte ob* scur ou vague. De tels changements ne souffrent aucune ambiguïté et ne se fondent pas, par voie d'interprétation, sur des textes incomplets , sans autre motif que la généralité de ces mots : tous actes.

La question qui' ne paraissait souffrir aucun doute, en ce qui concerne les arrêts des cours judiciaires , était jugée plus délicate relativement aux décrets du Conseil d'État délibérant au contentieux. Une pétition ayant été adressée au Sénat par un justiciable contre un décret rendu au contentieux, pour violation de la propriété^ le Sénat nomma une commission, ce qui impliquait sa compétence en pareille matière. Après l'avoir assez longtemps fait attendre, la commission déposa un rapport où la question de compétence était éludée *.

A notre avis^ le Sénat n'était pas plus compétent pour annuler les décrets rendus au contentieux que pour annuler les arrêts de cours judiciaires. Dans l'un et l'autre cas , il y a,chosejtiffée, droit acquis et, par conséquent, propriété fondée sur le meilleur des titres.

4:91.; Aujourd'hui la Chambre des députés et le Sénat n'ont ni le droit d'action ni le pouvoir d'annulation. Chacune dès deux assemblées n'a qu'une portion de la puissance législative et n'a de compétence que pour donner ou refuser son adhésion aux projets ou propositions de lois. Aussi ne peut-elle que voter le renvoi de la pétition au ministre compétent. Le ministre qui a l'action administrative agira en conséquence , soit qu'il puisse donner satisfaction au pétitionnaire dans la mesure de ses attri-

^ Le décret contentieux déféré au Sénat avait rejeté un pounroi formé contre un arrêté portant délimitation dif lit d'une rivière avec les propriétés riveraines.

butions administratives, soit qu'il juge nécessaire de présenter un projet de loi. L'assemblée unique de Versailles (1871-1876) ayant tous les pouvoirs, aurait, en vertu de sa souveraineté, eu le droit d'action ou d'annulation; mais elle aurait méconnn, en le faisant, le principe de la séparation des pouvoirs, principe tutélaire qu'elle n'eut garde de violer. Aussi elle ne céda pas à l'entraînement de la toute-puissance et se borna à voter ou l'ordre du jour, ou le renvoi au ministre, tantôt avec recommandation, tantôt à titre de simples renseignements *.

DROrr COMPARÉ.

499. Belgique. — L'article 21 delà Constitution belge est ainsi conçu : « Chacun a le droit d'adresser aux autorités publiques des pétitions signées par une ou plusieurs personnes. Les autorités constituées ont seules le droit d'adresser des pétitions en nom collectif. » Le projet portait les corps constitués, mais on a remplacé ces mots par autorités constituées ^ aCo que le droit de pétitionner en nom collectif ne s'étendît pas aux associations légalement autorisées '.

498. Angleterre. — Le droit de pétition qui était illimité avant la Restauration fut restreint par un statut de Charles 1*". Les pétitions qui tendaient à introduire un changement dans l'Église ou l'État ne purent être signées que par vingt personnes; cette restriction ne s'appliquait pas à celles qui étaient approuvées par trois juges de paix, ou par la majorité

1 M. DalloE, Répertoire général, t« Pé^Vm, parle de Tincompétence da Sénat de TEmpire pour annuler un décret au contentieux ou un arrêt, en faisant observer : « On doit considérer, non pas comme règle obligatoire,

mais comme chose raisonnable et motivée 3® Qu*on ne peut demander

au Sénat Tannulalion d'un jugement, parce que le Sénat n'est pas un tribunal. » Il me paraît difficile d'admettre que si la chose est raisonnable et motivée elle ne soit pas obligatoire.

* Éléments de droit administratif belge , par M. Havard , t. I, p. 40.

» Charles !•', 13, St. 1, c. 5.

du grand jury, ou à Londres par le maire, les aldermen et le conseil municipad.

Le bill des droits sous le règne de Guillaume et Marie garantit à tous les sujets le droit d'adresser des pétitions au roi, et déclara illégales toutes poursuites ou saisies à rencontre des pétitions et de leurs auteurs. Faut-il voir dans celte déclaration générale une abrogation du statut de Charles P'? La question est, à ce qu'il paraît, controversée parmi les jurisconsultes : mais, depuis longtemps, les restrictions édictées le lendemain de la Restauration, ont cessé d'être appliquées*.

Plus récemment, une loi a limité le nombre des personnes qui se réunissent en plein air pour signer une pétition. Dans le rayon d'un mille anglais autour de Westminter-hall, les pétitionnaires ne peuvent pas s'assembler en nombre excédant cinquante '.

Les pétitions ne sont pas directement adressées par les pétitionnaires aux Chambres, et, sauf un très petit nombre d'exceptions, elles ne peuvent être remises que par un membre de la Chambre à laquelle la pétition s'adresse. Les membres du Parlement qui se chargent de remettre les suppliques à la Chambre dont ils font partie, sont responsables du contenu.

Toute pétition doit se terminer en forme de supplique, sinon elle est considérée comme une remontrance et n'est pas reçue; on ne reçoit pas celles qui contiennent des surcharges ou ratures, ni celles qui sont imprimées. Elles portent en tête, si on s'adresse à la Chambre des lords : Aux lords spirituels et temporels réunis en Parlement*, et pour la Chambre des communes : Aux honorables membres des communes du Royaume- Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande réunis en Parlement''.

Toute pétition présentée par un lord peut être l'objet d'une discussion à la Chambre haute. La Chambre des communes discutait aussi autrefois les pétitions qui lui étaient présentées.

' Bill of righU (Guill. et Mar., st. 2, c. 2). 3 Georges III, 37, c. 49, st. 23.

' To Ihe lords spiritual and temporal in Parliamenl assembled. * To the lionourable the commons of the united Kingdom of Great Britain and Ireland in Parliament assembled.

442 DROIT PUBLIC BT ÂDllIin8T&A.TIF.

Mais rencombrement était tel qu*ea 1839 on décida qa*àravemr elles ne seraient plus soamises à discussion. Une commission spéciale les classe et fait un rapport deux fois par semaine. Chaque membre de la Chambre a droit de faire, en vertu de son initiative parlementaire, une proposition fondée sur une pétitioiL En ce cas, Tobjet de la supplique est débattu par la Chambre, conformément aux dispositions du règlement sur les propositions émanées de l'initiative parlementaire.

Le droit de pétition est fréquemment pratiqué en Angleterre; en 1860 seulement, le nombre des pétitions s'est élevé à environ 24,000. Lorsqu'une question passionne le pays, les pétitions^ masse surgissent de tous les points. En 1851, les pétitions relatives à papal aggression ont atteint le chiffre de 4,144 avec plus d'un million de signatures. Les signatures ne sont pas toujours authentiques, et il arrive souvent que le nombre des souscripteurs est grossi par des noms supposés. En 1842, par exemple, on pouvait lire au bas de la pétition des chartistes les noms de Wellington et du prince Albert ^ !

^ Die Verfassung Bnglands, par Ed. Fiaohel, p. 100 et 426.