TRANSITION

Nous avons traité jusqu'à présent de droits individaels qui appartiennent aux étrangers comme aux Français et sont inhérents à la qualité d'homme plutôt qu'à celle de citoyen. L'égalité, la liberté individuelle, la propriété, le secret des lettres, la liberté de la presse, la liberté religieuse, le droit de réunion et d'association, le droit de pétition sont plutôt des droits naturels que des droits politiques. Aussi appartiennent-ils à tous

saos qu'il soit besoin d'une concession directe et par cela seul que leur exercice n'a pas été refusé formellement. Nous entrons maintenant dans l'ordre des droits politiques, de ceux qui n'appartiennent qu'aux citoyens et en vertu de dispositions formelles sur la constitution des pouvoirs publics. Nous abordons l'étude du droit constitutionnel qui ne suit pas les mêmes règles d'interprétation que celles dont nous avons jusqu'à présent reconnu l'autorité. Dans l'étude des droits publics , la loi naturelle joue un rôle prépondérant; tout ce qui n'est pas interdit est permis et si les restrictions sont trop nombreuses ou trop étroites, elles sont contraires à l'esprit de la Constitution. Dans le droit constitutionnel, c'est la loi positive qui a le premier rang et les citoyens n'ont le droit de participer à la puissance publique que dans la mesure de ce qui leur est accordé par la loi positive.

ftOiB. Coquille, en son Institution au droit français, dit que « la France est une monarchie héréditaire tempérée par les « fois*; que les lois devaient être vérifiées librement en parle- « ment^j et qu'au roi seul appartient lever deniers et espèces « sur ses sujets^. »

« D'ancienneté, ajoutait Coquille, nos bons rois ne mettoient les subsides sans le consentement du peuple , que le roy assembloit par forme d 'États-généraux et en iceux proposoit la nécessité des affaires du royaume. Et en cette ancienneté, lesdits subsides n'étoient ordinaires comme ils le sont de présent. Ceux du duché de Bourgogne ont retenu sagement leur liberté et ne payent les tailles qu'on appelle fouaïges , sinon qu'en trois ans une fois, après que lesdits fouaïges sont accordés par les États du pais, qui sont tenus de trois ans en trois ans. Et souloient, en cette ancienneté, les rois promettre à leur peuple, sitôt que le besoin seroit cessé, de faire cesser lesdits subsides. Cela se voit par une ordonnance du roy Philippe sixième, dit de Valois, de l'an 1348*. »

* Art. 2.

• Art. 3.

^ Art. i3. Institutes coutumières. Loisel, édit. de MM. Dupin etLaboulaye, ^ InstUutes cautumières, p. 49, 1. 1.

VOTE DE l'impôt ET DES DEPENSES PUBLIQUES. 455

Ces promesses ne furent pas tenues ; les rois en vinrent à ne convoquer les États-généraux qu'à de très rares intervalles , et seulement dans les cas où les périls de leur situation étaient tels qu^ils avaient besoin non-seulement d'obtenir de l'argent, mais encore de puiser une force morale dans Tappui de la nation. Dans ces réunions, les députés faisaient expier à la royauté Téloigûement où elle vivait de ses sujets. On accordait les subsides, mais avec des réserves et des stipulations qui, toutes, avaient pour objet la convocation régulière des États-généraux. Dans quelques-unes de ces assemblées , on entendit les députés du tiers-état soutenir les doctrines les plus hardies sur la souveraineté du peuple. Jean-Jacques Rousseau, dans le Contrat social, n'a pas dépassé les hardiesses du sire de La Roche aux États-généraux de 1484'.

Dans l'intervalle des réunions, les impôts étaient créés par des édits royaux , avant d'être exécutoires , devaient être vérifiés en cour de Parlement. Encore le refus d'enregistrement pouvait-il être vaincu par un lit de justice, séance royale dans laquelle le souverain entendait les remontrances du Parlement, après quoi l'enregistrement était ordonné, si le roi ne prenait pas le parti de revenir sur sa détermination.

ft03. Les remontrances de la magistrature n'étaient cependant pas sans efficacité, car elle était puissante par sa popularité. Elle tenait à la noblesse et au tiers-état, et la couronne était forcée de compter avec ces robins que le peuple avait l'habitude de considérer comme ses défenseurs. Certes, jamais popularité ne fut moins justifiée. Le Parlement ne s agitait que pour défendre ses privilèges menacés , et c'est par des circonstances purement fortuites que ses intérêts coïncidèrent avec ceux du peuple. S'il résistait aux taxes nouvelles, ce n'était point à cause de la nouveauté de l'impôt, mais parce que les nouvelles taxes s'étendaient à tous les contribuables, même à ceux qui étaient exempts du paiement de la taille. Si jamais une réforme financière fut juste et bien conçue, c'était assuré-

^ « L'État est la chose du peuple ; la souveraineté n'appartient pas aux princes qui n'existent que par le peuple. »

ment la conversion de la corvée en taxe pécuniaire que proposa Turgot. Eh bien! le Parlement réclama contre un impôt qui « violait la Constitution, n parce qu'il soumettait tous les ordres au paiement de la contribution transformée. Le projet de Galonné consistait à convertir les impôts directs en une taxe territoriale unique, payable par tous les ordres. C'est encore au sein du Parlement que ces projets de réforme entrepris par Galonné et repris par de Brienne trouvèrent Topposition la plus vive. Une voix s'éleva au sein du Parlement de Paris pour demander la convocation des États- généraux. G'est cette demande qui fut, sinon la cause, au moins l'occasion de la réunion des États-généraux le 5 mai 1789.

MML. Toutes les constitutions qui se sont succédé depuis 1789 ont posé en règle constante que l'impôt serait voté par les représentants de la nation. G'est par application de cette maxime constitutionnelle que , sous la Restauration et la monarchie de Juillet, la discussion du budget devait commencer par la Gharabre des députés, tandis que, pour les autres lois, la délibération pouvait indifféremment commencer dans l'une ou l'autre des Chambres. La Chambre des pairs discutait à peine le budget, et son examen n'était guère qu'une homologation ayant pour objet de donner à la délibération de la Chambre des députés tous les caractères formels de la loi.

Avant 1789, les États-généraux, lorsqu'ils étaient appelés, votaient les subsides sans affectation aux dépenses publiques et laissaient au gouvernement du roi le soin de distribuer les fonds entre les divers services. Les États -généraux de 1355 *, pour empêcher le détournement des deniers publics, nommèrent des généraux chargés de surveiller l'emploi des fonds, mais cette mesure exceptionnelle ne prit pas le caractère d'une institution régulière; dans l'ancien droit, le contrôle des dépenses publiques demeura purement administratif et judiciaire , et les représentants de la nation, par suite môme de la rareté de leurs réunions, ne purent pas exercer le contrôle législatif.

» Augustin Thierry, Histoire du Tiers-État, t. I, p. 48.

VOTE DE l'impôt ET DES DÉPENSES PUBUQUES. 457

I. Suivant le droit public moderne, au contraire, le vote du budget commence par la partie des dépenses, parce que c^est par la nécessité des dépenses que se justifie la levée de Timpôt. Les taxes ne sont plus un revenu de la Couronne, exigible des contribuables comme des redevances demandées à des vassaux par un seigneur; Timpôt est destiné aux services publics, et le jour où, par une hypothèse concevable quoique chimérique, les dépenses pourraient être supprimées, les contributions devraient être rayées du budget parce qu'elles seraient sans cause.

50S. La Constitution du 3 septembre 1791 donnait au Corps législatif le pouvoir : 1* de fixer les dépenses publiques; 2* d'établir les contributions publiques, d'en déterminer la nature, la quotité et le mode de perception; 3* de répartir les contributions entre les départements , de surveiller l'emploi de tous les revenus publics et de s'en faire rendre compte *.

L'article 20 de la Déclaration des droits de t homme et du citoyen, placé en tête de la Constitution du 24 juin 1793, portait que « nulle contribution ne pourrait être établie que pour l'utilité générale , et que tous les citoyens auraient le droit de concourir à l'établissement des contributions, d'en surveiller l'emploi et de s'en faire rendre compte. »

ftOV. La Constitution du 5 fructidor an III est plus explicite. Au point de vue de la contribution, le Corps législatif avait le droit d'établir tous les genres de contribution qu'il lui paraîtrait convenable d'imposer; seulement il était obligé, par l'article 303, à voter une contribution foncière et une taxe personnelle. Le vote des impôts était annuel et devait être renouvelé pour chaque exercice; faute de quoi, la perception aurait été illégale. Les dépenses étaient également fixées par le pouvoir législatif, ainsi que cela résulte de l'article 318 où le principe

* Constit., tit. III, chap. 3, sect. l'*, art. !«' et art. 14 de la Déclaration des droits. « Un particulier, dit M. Paul Leroy-Beau lieu , règle en général ses dépenses sur ses recettes , tandis que la plupart des États règlent leurs recettes sur leurs dépenses, augmentent ou diminuent leurs impôts suivant qu'ils croient convenable de doter plus ou moins certains services » (Traité de la science des Finances, t. II, p. 3).

de la spécialité est consacré en termes formels. « Les commissaires de la Trésorerie ne pourront rien faire payer, sous peine de forfaiture , qu'en vertu 1* d'un décret du Corps législatif et jusqu'à concurrence des fonds décrétés par lui sur chaque objet; 2^ d'une décision du Directoire; S"" de la signature da ministre qui ordonne la dépense.

ftOS. La Constitution consulaire n'admit pas le principe de la spécialité et laissa au Chef de l'Ëtat la plus grande latitude pour l'emploi des fonds : « Le gouvernement, disait l'article 45, dirige les recettes et les dépenses de TÉtat, conformément à la loi annuelle qui détermine le montant des unes et des autres. » Sous le Consulat et l'Empire, la distribution des deniers publics entre les différents services releva du pouvoir absolu du Chef de l'État, et les ministres ne furent tenus de rendre compte qu'à l'Empereur. La régularité que l'Empereur exigeait, l'estime qu'il faisait de la probité et l'honnêteté des ministres qu'il employa corrigèrent les défauts de la loi dont l'exécution, confiée à d'autres hommes, aurait eu les plus graves inconvénients. Si cette manière de procéder ne produisit pas les maux qu'elle renfermait, il faut en faire honneur aux ministres et au Chef de l'État, non à l'institution ^

ftOO. La réaction contre ce système commença dans les premières années de la Restauration et elle fut même poussée jusqu'à l'exagération. La Chambre de 1815 voulut entrer dans les plus menus détails, s'emparer de l'administration par les finances et absorber la prérogative royale dans le pouvoir législatif. Le pouvoir exécutif trouva des défenseurs et des adversaires éloquents; à la suite d'une lutte mémorable, la loi du 25 mars 1817 consacra une transaction. La Chambre, en vertu de cette loi, votait les crédits en bloc, par ministère; mais elle

^ (( Dans quelques États absolus, comme Tempire de Russie, le sentiment de l'honneur chez les fonctionnaires, celui de TintôrêL bien entendu du pays chez le souverain, le respect et la crainte de Topinion publique peuvent en partie suppléer à cette vigilance des Chambres et à la publicité du vote des crédits et des impôts; mais ce ne sont jamais là des garanties ainsi que les règles rigides qui sont adoptées par les pays parlementaires » (Paul Leroy- Beauiieu, op, cit., t. II, p. 5).

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avait le droit de réduire le total , d'une somme égale à toutes les réductions qu'il lui semblait possible de faire sur les chapitres. Comme la discussion était faite par chapitres, la Chambre pouvait juger quelles étaient les dépenses superflues ou exagérées et elle réduisait d'autant le crédit total du ministère. Sans doute le ministre pouvait ensuite, au moyen d'une économie sur d'autres articles du budget, pourvoir à la dépense supprimée et faire prévaloir sa pensée contre celle du pouvoir législatif; mais l'obligation de prendre les fonds sur d'autres services enfermait le ministre dans un cercle étroit.

La transaction ne termina pas la lutte et, de 1820 à 1827, la spécialité fut demandée à plusieurs reprises par les orateurs de l'opposition, par MM. Foy, Manuel, Laffltte, Benjamin Constant et Royer-Collard. La prérogative royale et les droits de l'administration furent défendus par MM. de Villèle, Pasquier, Roy et Courvoisier, Après avoir développé l'idée que le chapitre est propriétaire du crédit qui lui est affecté; que le gouvernement n'ayant obtenu un crédit que pour faire une dépense déterminée, la probité lui fait un devoir de ne pas détourner la somme allouée pour payer une dépense non consentie, M. Royer-Collard disait dans une séance de 1822 : « Le temps de la loi de 1817 est passé, celui de la spécialité est venu; en vain elle sera repoussée, elle se reproduira de plus en plus exigeante et elle triomphera, peut-être durement, de la mollesse des majorités et de la répugnance des ministres. »

510. La menace de Royer-Collard se réalisa quelques années plus tard; mais bien avant les événements de juillet 1830, les ministres avaient pu sentir que le courant de l'opinion publique marchait à la suite de l'opposition, et M. de Villèle avait cherché à lui donner une satisfaction partielle. L'ordonnance du 1*' septembre 1827 disposa qu'à l'avenir le vote des dépenses aurait lieu par sections, au lieu d'être fait en bloc par ministère. La discussion portait d'ailleurs sur les chapitres ou subdivisions, et la Chambre avait le droit de diminuer le crédit affecté à une section, comme elle pouvait auparavant réduire le crédit total du ministère. Le supplément de garantie créé par cette ordonnance tenait à ce que chaque section était

propriétaire du crédit qui lui était assigné. Le ministre qui voulait méconnaître le vœu des législateurs ne pouvait plus se mouvoir dans le ministère tout entier; il demeurait enfermé dans la section, et il ne lui était pas permis de faire des économies sur une section pour la reporter sur une autre; les virements ne pouvaient se faire qu'entre les chapitres de la même section.

ftH. Cette concession ne donna pas une entière satisfaction à Topposition; à peine promulguée, l'ordonnance du 1*' septembre 1827 fut attaquée par les plus vives réclamations; le Parlement multiplia les divisions et peu à peu l'action administrative fut enfermée dans un nombre de sections qui se rapprochait de la spécialité. C'est le système qui triompha, après la révolution de Juillet, dans la loi du 29 janvier 1831 \ et qui ne cessa pas d'être suivi jusqu'au sénatus-consulle da 25 décembre 1852.

ftllf. L'article 12 du sénatus-consulte organique de TEmpire disposa que le budget serait présenté au Corps législatif avec ses subdivisions administratives , mais que le vote serait fait par ministère et en bloc. La répartition entre les chapitres n'était cependant pas abandonnée aux ministres; c'est par

1 M. Thiers concourut k la discussion de cette loi comme commissaire do Gouvernement. Dans un discours prononcé à la séance de la Chambre des députés du 23 novembre 1830, il montra les inconvénients d'une division poussée trop loin. Tout en admettant le principe de la spécialité — Tétat de l'opinion publique ne lui aurait d'ailleurs pas permis de le combattre — il demandait k la Chambre de ne pas multiplier k l'excès les chapitres : « D y a y disait-il, une certaine spécialité qui vous est possible, et une autre qm n'est possible qu'au ministère. Reste k fixer le degré de chacune. Je sab bien que beaucoup d'hommes fort éclairés pensent que toute spécialité vous appartient. Je ne le crois pas. Je crois qu'il y a des bornes à mettre i la durée de vos discussions. Je crois que l'économie ne gagnerait nullement à une spécialité trop étroite, s L'orateur démontrait ensuite que les ministres seraient portés à faire des économies s'ils pouvaient les employer à couvrir des dépenses insuffisamment dotées , et se dispenser ainsi de l'ennui de demander de nouveaux crédits; qu'au contraire, ils négligeraient de faire des économies s'ils n'étaient pas dispensés par les réductions de la demande de nouveaux crédits. « Il faut , ajoutait-il , pour que l'action soit possible en toutes choses , un grand contrôle après et un peu de confiance avant. »

YOTB D£ l'impôt ST DBS DÉPENSES PUBLIQUES. 461

décrets qu'était ordonnée la distribution entre les subdivisions , et ces décrets devaient être délibérés en Conseil d'État. Vote en bloc par le Corps législatif et vote par chapitres au Conseil d'État, tel était, en résumé, le système de ce sénatus-consulte. La répartition obligeait les ministres; mais ils pouvaient obtenir la modification de la division au moyen d'un décret également rendu çn Conseil d'État; en d'autres termes, les virements de chapitre à chapitre, sur toute l'étendue du département ministériel, pouvaient, comme la répartition, être ordonnés par des décrets rendus dans la forme des règlements d'administration publique.

On pourrait croire, au premier abord, que c'était là le système consacré par la loi du 2S mars 1817; il y a cependant uoe profonde différence entre les deux combinaisons. En 1817, les Chambres avaient le droit de proposer des amendements et de les voter. Quand elles voulaient réduire le crédit total demandé par le ministère, elles en avaient le droit en vertu de leurs attributions propres , et leur vote n'était pas soumis à Tapprobation du Gouvernement. D'après la Constitution du 14 janvier 1852, au contraire, le Corps législatif n'avait qu'un droit d'amendement fort restreint puisque les propositions modificatives devaient, pour être soumises à délibération, avoir reçu l'approbation du Conseil d'État. Supposons que, sous l'empire du sénatus-consulte du 25 décembre 1852, le Corps législatif trouvant que la dépense portée dans un chapitre était superflue, voulût diminuer d'autant le crédit total du ministère , il ne pouvait réduire qu'au moyen d'un amendement soumis à l'approbation du Conseil d'État. Si l'approbation était refusée, le Corps législatif était condamné à l'alternative de voter ou de rejeter le crédit en entier; il ne lui restait donc qu'à céder s'il ne voulait pas recourir à une mesure révolutionnaire ^ A ne consulter que les apparences, le système du sénatus-consulte de 1852 était le même que celui de la loi du 25 mars 1817; ce qui était différent, c'était la constitution

^ Il était, suivant M. le marquis d'Audiffret, placé entre Vimpuissance et ta folie.

des deux régimes, et la combinaison de la loi financière avec la loi politique établissait une profonde démarcation entre les institutions des deux époques.

Ce qui rendait l'application de ces dispositions plus rigoureuse, c'est que le Gouvernement, en se fondant sur la généralité des termes du sénatus-consulte , retendait aux crédits supplémentaires aussi bien qu'aux crédits ordinaires. Quelques députés avaient soutenu que les crédits supplémentaires étant en dehors du budget, il n'y avait pas lieu d'appliquer l'article 12 du sénatus-consulte; mais cette prétention, combattue par les commissaires du Gouvernement, avait été reponssée, oa plutôt le président avait refusé de faire voter sur une proposition qu'il considérait comme contraire à la Constitution *.

Ce régime faisait, en réalité, passer le vote des dépenses du Corps législatif au Conseil d'État; car le rejet du crédit total, que le Corps législatif avait le droit de voter, était une de ces mesures extrêmes qui donnent le signal des révolutions, et auxquelles les gens sensés, quelque indépendants qu'ils soient, refusent de recourir. Chaque année, les rapporteurs du budget réclamèrent, sinon le rétablissement du vote par chapitre et de la spécialité, au moins une part plus effeclive dans le vote des dépenses. Ces réclamations finirent par être prises en considération, et c'est pour leur donner satisfaction que fut fait le sénatus-consulte du 31 décembre 1861.

ftlS. D'après l'article 1" du sénatus-consulte du 31 décembre , le budget de chaque ministère était présenté au Corps législatif avec ses divisions en sections, chapitres et articles, et le vote avait lieu par sections, non par ministère. Le nombre des sections était fixé par un tableau annexé au sénatus-consulte. Elles étaient, pour la plupart, fort étendues, et Ton en jugera par cet exemple que le budget des cultes, tout entier, formait une des sections du ministère de l'instruction publique et des cultes. Le Corps législatif n'avait ddnc pas d'autre moyen, pour réduire le chiGTre du budget des cultes, que

* Moniteur du 28 juin i860 et Revue des Deux-Mondes du I*' février im, p. 684 (article de M. Casimir Périer).

VOTE DE l'impôt ET DBS DEPENSES PUBLI9UBS. 463

d'obtenir Tadhésion dn Conseil d'État à l'amendement proposé dans ce sens. Si le Conseil d'État persistait dans son premier projet, le Corps législatif ne pouvait faire prévaloir sa volonté qu'en rejetant la section tout entière, c'est-à-dire en employant un procédé violent qui ferait reculer les opposants les plus hardis.

5141. La disposition la plus importante du sénatus-consulte était écrite dans l'article 3, qui supprimait le droit d'ouvrir des crédits supplémentaires par décret : « Il ne pourra être « accordé de crédits supplémentaires ni de crédits extraordi- (( naires que par une loi. »

Les crédits supplémentaires et extraordinaires dont il est, a la vérité, facile d'abuser, correspondent cependant à une nécessité difBcile à éviter. Une dépense a été prévue, mais dotée d'une manière insuffisante; les travaux ont commencé, et par suite de l'insuffisance du crédit, leur continuation serait impossible et leur interruption dommageable. Comment corriger l'imprévoyance du législateur et faire face au surcroît de dépense? Le crédit supplémentaire est un moyen naturel d'y pourvoir. Supposons, d'un autre côté, que des circonstances urgentes rendent nécessaire une dépense qui n'est pas inscrite au budget, même pour la plus légère somme. La force des choses n'attend pas et elle est plus puissante qu'aucun pouvoir humain; les accidents appellent les crédits extraordinaires. Si le pouvoir législatif était permanent , on pourrait concevoir qu'une loi fût exigée pour l'ouverture des crédits supplémentaires et extraordinaires; encore faut-il considérer que le pouvoir législatif est une machine qui se meut avec quelque lenteur, et qu'elle ne pourrait pas toujours se tenir au niveau des circonstances les plus urgentes. Le Corps législatif n'étant pas permanent, il fallait dans l'intervalle des sessions, pourvoir aux dépenses nouvelles ou insuRisamment dotées.

Comment le sénatus-consulte avait-il pourvu à ces besoins inévitables dont la suppression est impossible? C'est paroles virements qu'il avait remplacé les crédits supplémentaires^ et extraordinaires. Lorsqu'une dépense était jugée nécessaire en dehors des prévisions budgétaires, un décret pouvait dégar-

464 DROIT PUBLIO BT ADMlNISTRiLTIF.

nir un service voté et, au moyen d*an virement, reporter les sommes d'un chapitre pourvu sur un chapitre nouveau ou insuffisamment doté. Quant au service dégarni, on sui^>08ait qu'il pourrait attendre et qu'on aurait le temps de provoquer un vote du Corps législatif, pour lui rendre les fonds dont il avait été momentanément dépouillé. La faculté des virements était jugée moins périlleuse que l'ouverture des crédits supplémentaires ou extraordinaires par décret; le virement, en effet, est limité par l'obligation de prendre sur d'autres services, et ce frein est propre à modérer les tentations ministérielles ; au contraire, l'ouverture des crédits par décret est indéfinie, et il suffit d'obtenir la signature du Chef de l'État, qui o'a pas le loisir d'examiner tous les détails de chaque département ministériel. Il est vrai que les crédits supplémentaires ou extraordinaires ouverts par décret sont soumis à la ratification du pouvoir législatif; mais il est difficile de revenir sur les faits consommés, et sous un régime où le Chef de l'État était responsable, le rejet des crédits supplémentaires ou extraordinaires pouvait être la cause d'un conflit d'autorité dangereux pour la paix publique ^

Le vote par chapitres fut rétabli par le sénatus-consulte da 8 septembre 1869, dont l'article 9 portait : « Le budget des dépenses est présenté au Corps législatif par chapitres et ar^ ticles. Le budget de chaque ministère est voté par chapitres, conformément à la nomenclature annexée au présent sénatusconsulte. »

fttft. La loi du 27 juillet 1870, article 38, restreignit le droit de faire des virements entre les sections ou chapitres : 1* Aucun virement ne pouvait porter sur les crédits affectés an

^ Voir sur toate cette matière deux rapports de M. Tropbng, sur le sénatuMonsulte du 25 décembre 1852 (D. P. 1852, lY, 189), et sur le sénalos. consulte du 31 décembre 1861 (D. P. 1862, lY, p. 1 et suiv.). V. aussi l'exposé de motifs du sénatus-consulte de 1861 par M. Vuitry {Moniteur du ^ décembre 1861, p. 1694). « La réforme, dit M. P. Leroy-Beaulleu , n'eut pas les boas effets qu'on ea aUendut : la faenlte de viremento eut pour conséquence naturelle l'accroissement de la dotation de la plupart des chapitres et les crédits supplémentaires ne disparurent pas entièrement » (L II, p. 101 j.

YOTB DE l'impôt ET DES DÉPENSES PUBUQUES. 465

service de la dette publique; 2* on ne pouvait pas, au moyen d'un virement, augmenter les fonds secrets; 3* les traitements du personnel ne pouvaient pas être augmentés au moyen de virements; 4* les fonds créés pour dépenses extraordinaires ne pouvaient pas ôtre reportés par virement aux: dépenses ordinaires. EnGn la loi du 16 septembre 1871, article 30 , a de nouveau consacré la spécialité par chapitres en interdisant le virement de chapitre à chapitre, en termes formels (art. 30, § 2). Le ministre peut se mouvoir dans le chapitre et faire un virement d'une subdivision à une autre. Ainsi il n*est pas sans exemple que le ministre, en restant dans les limites du crédit affecté au chapitre, ait maintenu un employé dont le traitement avait été supprimé par les Chambres.

Quant aux crédits supplémentaires et extraordinaires, ils ne peuvent pendant les sessions ôtre ouverts que par une loi. Dans l'intervalle des sessions, ils peuvent ôtre ouverts par décret, en Conseil d'État, mais les crédits supplémentaires ne peuvent ôtre accordés que pour les chapitres compris dans une nomenclature faite par une loi. Pour les dépenses non comprises dans Ténumération, aucun crédit supplémentaire ne peut être accordé pendant les intersessions. Il faut ou attendre la réunion du Parlement ou le convoquer extraordinairement. — Comme les crédits extraordinaires ont pour objet des dépenses imprévues, aucune nomenclature n'a pu ôtre faite en ce qui les concerne; aussi la faculté de les ouvrir est indéQnie. Les crédits supplémentaires ou extraordinaires doivent être soumis à la ratification des Chambres aussitôt après leur réunion (art. 31, 32 et 33 de la loi de finances du 16 septembre 1871)^

La loi de 1871 ne distinguait pas entre la prorogation et la dissolution de la Chambre des députés et il n*y avait pas à distinguer, le besoin de crédits supplémentaires ou extraordinaires pouvant se faire sentir aussi bien dans un cas que dans l'autre. La distinction a été faite par la loi du 22 décembre 1 878,

^ L'article 33 éoumôre les dépenses pour lesquelles, dans chaque ministère, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts pour Tannée i872. La nomenclature a été modifiée sur quelques points dans les lois de finances postérieures.

472 DROIT PUBLIC BT ADMINISTBATIF.

la prononcer; il doit pouvoir se défendre si indirectement les députés mettent son pouvoir en péril en lui imposant une armée impuissante et incapable de le protéger.

ftl.9. Espagne. — Le budget des recettes et des dépenses est voté annuellement par les Certes ^ et la discussion commence par le Congrès des députés (art. 42 de la Constitution du 30 juin 1876). Chaque ministère forme son budget qui doit comprendre tous les services classifiés par chapitres et articles, avec des voies et moyens afférents à chaque service. Les projets du budget des départements ministériels sont envoyés au ministre des flnances {de la Hacienda) qui les soumet à l'approbation des Certes avec le budget général {Presupttesto gênerai). En cas d'urgence, des crédits supplémentaires ou extraordinaires peuvent être accordés par un décret royal, sauf ratification ultérieure par les Certes^ Les décrets royaux, qui ouvrent ces crédits , ne sont exécutés qu'autant qu'ils ont été rendus après délibération en conseil des ministres (V. Constit. du 30 juin 1876, art. 85 à 88).

* Colmeiro, t. II, n» 1663, p. i94. — Art. 20-28 de la loi du 20 février i850.

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