Allemagne

Le principe de la responsabilité des agents du gouvernement fut proclamé, à Toccasion du renvoi de Necker,

la veille de la prise de la Bastille, par un décret da 13 juillet 1789, portant déclaration qne « les ministres et les agents civils et militaires seraient responsables de toute entreprise contraire aux droits de la nation et aux décrets de l'Assemblée. » Ce principe, que la Constituante avait établi ab irato dans un mouvement d'indignation provoquée par le renvoi d'un ministre populaire, fut inscrit dans la Déclaration des droits de rtiomme et du citoyen. L'article 15 disposait que « la société avait le droit de demander compte à tout agent public de son administration. »

ftltl. Tous les actes constitutionnels ont, depuis cette époque, consacré la responsabilité des fonctionnaires, et le Code pénal, pour quelques crimes ou délits, a fait une circonstance aggravante de la qualité d'agent public ; car non-seulement il punit certaines infractions spéciales qui ne peuvent être commises que par un fonctionnaire, mais encore il élève les peines de plusieurs délits ordinaires, lorsque c'est un agent public qui les a commis. Les articles 166 à 200 du Code pénal prévoient les crimes ou délits commis par les fonctionnaires et prononcent des aggravations de peines. L'article 198, en particulier, punit le fonctionnaire qui participe comme complice aux crimes ou délits qu'il est chargé de prévenir*. Lorsque l'infraction du fonctionnaire consiste dans un empiétement sur le pouvoir législatif ou sur l'autorité judiciaire, il y a forfaiture punissable conformément aux articles 127 et suiv. du Code pénal. La loi punit : 1* l'exercice de fonctions anticipé, c'est-à-dire celui qui a lieu avant l'installation ou la prestation du serment* ; 2" l'exercice postérieur à l'expiration des fonctions pour une cause quelconque'; 3* les soustractions

^ Pour un délit de police correctionnelle , le fonctionnaire subit le maximum de la peine. S'il s'agit d'un crime emportant le bannissement on la dégradation civique , le fonctionnaire complice est condamné à la réclusion. — La réclusion et la détention se changent en travaux forcés à temps. — Les travaux forcés à temps ou la déportation se changent en travanx forcés à perpétuité.

* Art. i96. Amende de \% fr. à 150 fr.

^ Art. i87. Emprisonnement de six mois au moins et de deux ans au plus. —

commises frauduleusement par les dépositaires publics'; 4* les coDcussicms*; 5* rimmixtion des fonctionnaires dans les opérations de commercé incompatibles avec leur qualité'; 6* la corruption des fonctionnaires*; ?• les abus d'autorité*.

ftltlt. Mais, en même temps qu'elle consacrait la responsabilité des fonctionnaires , l'Assemblée constituante crut devoir les protéger contre les poursuites tracassières et ne pas permettre que l'autorité judiciaire paralysftt l'action des autorités administratives. Ces poursuites furent soumises à l'autorisation préalable par la loi des 7-14 octobre 1790 : « Conformément à l'article 7 de la section III du décret du 22 décembre 1789, sur la Constitution des assemblées administratives et à l'article 13 du titre II du décret du 16 août 1790, sur l'organisation judiciaire, aucun administrateur ne peut ôtre traduit devant les tribunaux, pour raison des fonctions publiques, à moins qu'il n'y ait été renvoyé par Vautarité supérieure, conformément aux lois. ]» L'article 75 de la Constitution consulaire adopta la même règle , mais attribua au Conseil d'État l'autorisation de poursuivre qui, d'après la loi de 1790, appartenait aux autorités supérieures dans chaque administration. Bien que souvent attaquée comme illibérale et contraire à l'égalité devant la loi, cette disposition survécut à la Constitution dont elle faisait partie et demeura en vigueur jusqu'au décret-loi du 19 septembre 1870. Ce décret n'ayant pas été précédé de

Amende de 100 à 500 fr., interdiction de toute fonction publique de cinq à dix ans. ^ L'article 93 ,'prononce de plus fortes peines contre les commandants militaires.

* Pour une soustraction au-dessus de 3,000 fr., la peine est des travaux forcés à temps. Au-dessous de 3,000 fr., la peine est Temprisonnement de deux à cinq ans. Dans les deux cas , le coupable doit être condamné à une amende qui varie entre le 1/12 et le 1/4 des restitutions et indemnités (art. 172).

* La peine est la réclusion.

' Emprisonnement de deux à cinq ans avec amende du 1/12 au 1/4 des restitutions et indemnités; interdiction à jamais de toute fonction publique.

* Art. 177 C. pén.

* Art. 184-1S8 pour les abus d'autorité contre les particuliers; art. 188 à 192 pour les abus d'autorité contre la chose publique.

travaux préparatoires, nous étadierons, pour bien mesorer sa portée, la jurisprudence qui s'était formée sur Tarticle 75 de la Constitution consulaire et comme s'il était toujours en vigueur*.

Reprenons d'abord les termes de la disposition qu'il s'agit d'interpréter. Article 75 de la Constitution du 22 frimaire aa VIII : « Les agents du gouvernement, autres que les mùustres, ne peuvent êlre poursuivis pour faits relatifs à leurs foDctioos qu'en vertu d'une autorisation du Conseil d'État. En ce cas, la poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires. »

La première question qui s'élevait était celle de savoir comment cet article avait survécu à la chute de la Constitution dont il faisait partie, et en vertu de quelle force le rameau se soutenait lorsque le tronc était tombé. La jurisprudence, tant judiciaire qu'administrative, était bien ferme sur ce point, et, lorsque après la révolution de Février 1848, la difficulté a de nouveau été soulevée , la Cour de cassation persista dans sa doctrine, sans s'arrêter à l'argument que les parties tiraient du changement de régime politique *.

Le doute n'était vraiment pas possible en présence de la reconnaissance implicite que cet article avait reçue dans plusieurs actes législatifs. Ainsi en 1832 , la nouvelle rédaction de l'article 129 du Code pénal punit « les juges qui auraient, sans autorisation du gouvernement, rendu des ordonnances ou décerné des mandats contre les agents prévenus de crimes ou délits commis dans l'exercice de leurs fonctions. » Lorsqu'on 1835 on discuta le projet de loi sur la responsabilité des foncbonnaires, le système de la poursuite directe fut abandonné, et on reconnut qu'il était préférable de maintenir l'autorisation préalable •.

* Dans la séance de la Chambre des députés du i8 avril 1836, M. Thien défendit Tarticle 75 par les arguments ingénieux qui entraînèrent le rejet d*un amendement de M. Monnier tendant à restreindre cet article aux préfets, sous-préfets et maires. Discours parlementaires de M. Thiers, publiés par M. Calmon , t. III, p. 295.

> Affaire Migaud. Arrêt du 29 airril 1848.

' Ce projet avait été présenté en exécution de l'article 69 de la Charte.

ftJtS. L'article 75 de la Constitution ne s'appliquait pas aux ministres. D'où vient cette exception? Elle tient à ce que, d'après la Constitution consulaire, articles 73 et 74, les ministres étaient justiciables de la Haute-Cour, et qu'ils ne pouvaient être déférés à ce tribunal suprême qu'en vertu d'un décret du Corps législatif. Nous verrons bientôt qu'il en est de môme d'après la Constitution du 25 février 1875. Les mots autres que les ministres n'avaient donc pas eu pour objet de refuser aux ministres la garantie dont jouit le plus petit agent; ils avaient, au contraire, été placés dans l'article pour indiquer que les chefs de l'administration avaient encore une garantie plus élevée.

Remarquons cependant que les Constitutions et l'article 12 de la loi du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics ne prévoient que le cas où il s'agit de mettre les ministres en accusation; or, ces termes sont exclusivement applicables aux poursuites criminelles et ne peuvent pas s'entendre de l'action civile. II en résulte que les ministres n'étant, pour les réclamations portées devant les tribunaux civils, couverts ni par la compétence de la Haute-Cour, ni par l'article 75 de la Constitution consulaire , ils pouvaient être actionnés civilement sans autorisation préalable du Conseil d'État, pour faits relatifs à leurs fonctions. Cette conséquence s'explique par le rang qu'occupe le ministre. Sa position est trop considérable pour qu'à son égard les tracasseries des tribunaux soient à craindre , et il a paru inutile de le protéger, parce que l'entreprise sur les attributions confiées à des fonctionnaires d'un ordre si élevé n'étaient pas à redoutera

' Les précédents relatifs à Tactioa civile contre les ministres ont été exposés par M. Laferriôre, alors commissaire du Gouvernement, dans les conclusions qui précédèrent le jugement du tribunal des conflits du 5 mai 4877. Lemonmer-Cariot c. Magne et Mathieu -Bodet. La doctrine est unanime pour reconnaître la compétence de l'autorité judiciaire; mais elle se divisait sur Tautorisation : « MM. Ducrocq et Batbie estiment que la poursuite à fins civiles est entièrement libre. D'autres auteurs, notamment Rossi, Faustin Hélie, F. Laferrière estiment qu'il faut l'autorisation du pouvoir qui est compétent pour décréter la mise en accusation des ministres. » Recueil des arrêts du Conseil d*Élat, 1877, p. 437 et suiv. (V. 26 décembre 1868, Barbât c. ministre de l'agriculture).

ftjt4l. L'article 75 a eu pour objet de protéger les agents administratifs contre les tribunaux inamovibles. La garantie ne s'appliquait donc pas aux magistrats , soit parce qu'ils ne sont pas agents du gouvernement dans le sens usuel de ces mots, soit parce que le motif de la loi ferait complètement défaut. Le Code de procédure a établi pour la prise à partie (art. SOS et suiv.) des formes particulières et, en matière criminelle, le Gode d'instruction criminelle (art. 479 et suiv.) a organisé une compétence spéciale pour juger les crimes et délits comnais par les magistrats.

Les officiers de police judiciaire n'appartiennent pas , comme tels, à l'administration; tantôt * ils sont magistrats et tantôt ils agissent comme auxiliair^s sous la surveillance du ministère public; l'administration n'est donc pas intéressée dans les poursuites dirigées contre eux, et c'est pour cela que l'action pouvait être portée directement devant les tribunaux. Il en était de même dans le cas où l'ofBcier de police judiciaire remplissait, en même temps, des fonctions de Tordre administratif et des fonctions de l'ordre judiciaire ; on distinguait les fonctions suivant leur nature, et l'autorisation préalable n'était pas exigée pour celles qui ont un caractère permanent judiciaire*.

^ 27 février 1869, Lefebvre c. Latruffe, Rejet par le motif que dans les faits qui lui sont reprochés le lieutenaut de gendarmerie avait agi comm« officier de police judiciaire. Recueil des arrêts du Conseil d'État, iS69, p. i219; 30 mai 4868, Bordeaux c. Maire, ibid. 1868, p. Ili2.

* Faits dans lesquels la jurisprudence a décidé que les maires agissent comme officiers de police judiciaire , et partant n'ont pas droit à la garantie constitutionnelle :

1* Arrestation et séquestration illégale, décr. des 13 septembre 1852 et 31 juillet 1853;

2<^ Confiscation illégale d'un épervier, décr. du 27 juin i 853 ;

3o Ordre donné à un médecin de visiter corporellement une femme prévenue de suppression d'enfant, décr. du 27 juin 1853;

4<* Perquisition illégale à domicile, décr. du 28 avril 1854;

5<> Diffamation et arrestation arbitraire, décr. du 11 novembre 1856;

6« Faux dans la rédaction d'un procès- verbal, décr. du 30 juillet 1^9.

Des décisions analogues ont été prises pour les commissaires de police dans les décrets des 8 avril 1854, 20 octobre 1854, 27 février 1858, 13 novembre 1858, 1" avril 1859 et 4 février 1860.

C'est pour le môme motif que le maire, pris en sa qualité d'officier de l'état civil , n'avait pas droit à la garantie constitu* tionnelle; car, à ce titre, le maire est placé sous l'autorité du parquet et non sous l'autorité de l'administration supérieure*.

Tous les fonctionnaires de l'ordre administratif n'étaient pas couverts par la garantie constitutionnelle; il y en a parmi eux qui, tout en rendant des services importants, ne font que préparer les décisions ou les actes , et ne sont investis d'aucune autorité propre. Un chef de division n'est pas un agent du gouvernement, puisque la loi ne lui confie aucune action ; c'est un employé supérieur dont les travaux sont purement inté. Heurs et ne se manifestent pas au public par des actes ou décisions obligatoires pour les tiers; il est plutôt un conseil qu'un agent, et toute son importance vient de la confiance que lui témoigne le ministre ou le préfet. L'action aurait pu être portée directement devant les tribunaux contre un employé de cette espèce. Cependant l'autorisation aurait été nécessaire si le chef de division avait , par une délégation expresse, été chargé d'une portion d'autorité; celui qui est accideniellement agent de l'administration avait droit à la garantie, tout aussi bien que s'il avait été investi d'un caractère permanent*.

Le professeur est un fonctionnaire, et la jurisprudence a décidé que l'outrage qui lui est adressé, pendant qu'il est dans sa chaire , donne lieu à l'aggravation de peine édictée par la loi sur la presse " ; mais il n'est pas agent du gouvernement ni dépositaire, à un degré quelconque, de l'autorité publique, et c'est pour cela que l'article 75 ne lui était pas applicable.

^ Le maire qui aurait exigé des sommes pour la célébration d'un mariage fdécr 19 mai et i4 juin 1852), qui aurait refusé de procéder à uq mariage civil (décr. 6 juillet 1853), qui aurait commis des faux dans la rédaction d*un acte de Tétat civil (décr. 3 décembre 1856), ou exigé des sommes pour y procéder (décr. 15 juillet 1854), pouvait être poursuivi sans autorisation préalable.

* Arrêt du 7 janvier 1843 Hourdequin,

3 C. de Taris, arrêt du 8 mars 1856 (D. P. 1856, II, 148) et Cabantous, Répétitions écrites sur le Droit public et administratif, p. 538, n» 685.

480 DROIT PUBUO BT ADMINISTRATIF.

Le secrétaire de la mairie est un simple employé mumcipal, et d'un aatre côté c*est un auxiliaire du maire sans aucane autorité propre; Tarticle 75 ne le couvrait pas^

A quels caractères reconnaissait-on si un agent est dépositaire de l'autorité publique et à quel degré fallait-il que la puissance lui eût été déléguée pour que l'article 75 lui fût applicable? Il suffisait que Tautorité lui appartint à un degré quelconque, et spécialement la jurisprudence décidait que les fonctionnaires de Tordre administratif sont agents du gouvernement lorsqu'ils ont le droit de dresser des procès-verbaux; cette doctrine se dégage de nombreuses décisions du Conseil d'État et, en particulier, des décrets qui ont reconnu que l'article 75 était applicable aux vérificateurs des poids et mesures depuis qu'ils avaient le droit de dresser des procès~verbaux, en vertu de l'article 7 de la loi du 4 juillet 1837; avant cette loi, au contraire, la jurisprudence décidait que l'article 75 ne leur était pas applicable'. Par application de cette doctrine, la garantie a été refusée aux agents- voyers', aux cantonniers et cantonniers chefs ^, tandis qu'elle était accordée aux gardes forestiers des bois possédés par les princes à titre d'apanage ', aux conducteurs des ponts et chaussées même auxiliaires et non embrigadés*, aux gardes-mines^, aux gardes

^ Ord. du 42 août 4845 et décr. du 9 janvier 1856 (D. P. 1858, V* part., Table, col. 197). Dans rarrét du 3 mai 1838 [Clemenceau), la Gourde cassation avait décidé que pour être agent du gouvernement, il fallait être dépositaire d*une partie de Tautorité du gouvernement, agir en son nom ou soos son autorité immédiate et faire partie de la puissance publique '^D. P. 1838, I, 462).

s Ord. du 23 juillet 1841 ; — arrêt du 8 juillet 1819 et avis du Conseil d'État du 15 janvier 1813.

' Arrêts des 6 septembre 1845, 4 février 1847 et 23 décembre 1848. —Voir cependant contra un décret du 24 août 1858 qui autorise des poursuites contre un agent voyer pour cause de faux.

* Ord. des 26 novembre 1840 et 20 avril 1839.

^ Ord. des 19 décembre 1821, ¥oy, et 27 février 1822, Herbier.

« Ord. des 16 juillet 1842, Qiobergia; 30 août 1842, Jwmne, et 6 octobre 1842, hoqxies.

7 25 mars 1846, Nourry.

d*écluse* et aux inspecteurs des halles et marchés'. Elle ne pouvait être opposée ni par les présidents des sociétés de secours mutuels qui ne font que diriger les intérêts privés, et n'ont, môme quand ils sont nommés par le gouvernement, aucun caractère public'; ni par les directeurs des monts-depiété qui sont simplement préposés à un établissement charitable, et n'ont reçu le dépôt d'aucune autorité publique^.

Quoiqu'ils aient qualité pour dresser des procès- verbaus, les gardes forestiers des particuliers ne pouvaient pas invoquer Tarticle 7S, et la raison en est que ce ne sont pas des agents du gouvernement, mais des préposés au service des propriétaires". Il a été aussi décidé que les porteurs de contrainte'^ et les capitaines ou lieutenants de louveterie'' n'avaient pas droit à la garantie. La jurisprudence du Conseil d'État décidait également que la garantie ne couvrait pas les gardes champêtres, parce qu'ils ne sont pas agents du gouvernement, mais seulement des préposés communaux*.

Les gendarmes et brigadiers de gendarmerie agissent tantôt comme agents d'exécution et tantôt comme officiers de police judiciaire* Dans l'un comme dans l'autre cas, ils ne pouvaient opposer l'article 75, parce que les agents d'exécution ne sont dépositaires d'aucune partie de l'autorité publique et que les ofQciers de police judiciaire ne sont pas, en cette qualité, des agents de l'ordre administratif. Toutes ces décisions se rattachent à cette doctrine que l'article 75 s'appliquait seulement toutes les fois que les deux conditions suivantes sont réunies :

> Ord. du 20 avril 1847, Passery.

s Ord. du 10 février 1842, Lmair.

3 G. cass., ch. crim., arrêt du 13 mai 1859 (D. P. 1859, 1, 432) et G. d'Orléans, arrêt du 3 mars 1856 (D. P. 1857, II, 15).

* G. de Douai, arrêt du 7 août 1856 (D. P. 1857, II, 203).

» Arrêt de la Cour de cassation du 29 juillet 1824.

« Décret du 5 septembre 1810 et du 10 novembre 1857.

^ Arrêt du 21 janvier 1837.

« Décret du 6 décembre 1852 (D. P. 1854, III, 80). 6 janvier 1866, Bouliand c. Carry, Recueil des arrêts du Conseil, 1866, p. 1372.

«Décrets des l"août, 24 août et 10 novembre 1857 (D. P. 1858, III, 44). B. - 11. 31

l"" lorsque le fonctionnaire est un agent administratif du gouvernement; 2* lorsque, à ce titre, il est dépositaire d'une partie de l'autorité publique, et, pour le moins, investi du droit de dresser procès-verbal pour les infractions qui se rattachent à ud service administratif.

ftjtft. Les maires ont une double qualité puisqu'ils sont, à la fois, délégués du pouvoir central, pour l'exécution des lois et règlements, et représentants de l'administration communale. 11 n'était pas douteux qu'au premier point de vue ils ne fussent des agents du gouvernement protégés par l'article 75. Relativement à leurs attributions comme administrateurs de la commune, la qualité d'agents du gouvernement leur était contestée. Cependant il avait été reconnu que l'administration municipale fait partie de ladministration générale et que les maires y concourent, dans le cercle de la circonscription communale.

&)>•. Ce que la loi avait voulu garantir, c'est l'indépendance des fonctionnaires auxquels est confiée l'action, ainsi que cela résulte de l'expression agents dont se sert la Constitution consulaire. Quant aux fonctions qui consistent dans des délibérations tantôt consultatives , tantôt exécutoires par elles-mêmes , il n'était pas dans la pensée de la loi de les couvrir. Les membres des conseils généraux, d'arrondissement et municipaux ou de fabrique, s'ils avaient commis un dol ou une fraude tendant à corrompre la sincérité de la délibération, pouvaient donc être poursuivis sans autorisation préalable ^ Il en était de même du maire si, au lieu d'être attaqué comme tel, il était poursuivi comme membre du conseil municipal.

Le maire, poursuivi comme président du bureau de bienfaisance, était-il couvert par la garantie constitutionnelle? Oui, si en cette qualité U avait fait un acte (T administration: non, s'il était poursuivi pour la délibération qu'il avait présidée , car l'article 75 protégeait les actes administratifs et non

1 Décret du 8 novembre i854 (D. P. 4855, III, 58), et décret du 31 juillet 1853 (D. P. 1854, V« part., Table, col. 388). — Cour de Rouen, arrêt du i: novembre 1853 (D. P. 1854, V« part., col. 488). — Pour les maires commr^ membres du conseil de fabrique, décr. du 14 avril 1860 (D. P. 1862, III, 1*J et 21 mars 1857 D. P. 1858, 111, 42).

RESPONSABIUTE DBS AGENTS DU GOUVERNEMENT. 483

les délibérations V Le maire a également le droit de siéger ipso jure au conseil de fabrique; mais il n'en est que simple membre et n'étant pas président, il n'est jamais chargé de l'action administrative; aussi l'article 75 ne lui était pas applicable comme membre du conseil de fabrique, parce que, à ce titre, il ne fait que délibérer*.

ft)t9. C'est par la même raison que le Conseil d*État décidait que la garantie ne s'appliquait ni aux membres d'un conseil de préfecture, ni à ceux du Conseil d'État. Sans doute, lorsqu'ils procédaient, en vertu d'une délégation spéciale, à une opération déterminée, par exemple, les conseillers de préfecture chargés de présider une adjudication, l'article 7S devenait applicable, parce qu'en ce cas, ils agissaient et ne se bornaient pas à délibérer; mais s'ils statuaient sur des affaires contentieuses ou donnaient des avis en matière administrative, la raison de la loi cessant de s'appliquer, la poursuite pouvait, sans autorisation, être intentée devant les tribunaux. Cette opinion, adoptée par la jurisprudence du Conseil d'État, était repoussée par MM. Dufour* et Trolley*, qui voulaient étendre l'application de l'article 75 et se montrer plus royalistes que le roi, M. Dufour citait, àTappuide son opinion, un décret du 14 juin 1852% par lequel le Conseil d'État autorisait les poursuites contre un membre d'un conseil de révision. Je ferai observer que si Ton avait appliqué l'article 75 aux conseillers d'État et de préfecture il aurait été fort difficile de ne pas adopter la même solution pour les conseillers généraux, d'arrondissement et municipaux. Quoique nommés par l'élection, ils n'en ont pas moins des fonctions administratives. Nous avons vu que ce n'était pas d'après le

^ Le maire président du bureau a, d'après les lois et règlements, certaines attributions administratives qui lui confèrent Taction. Pour ces actes-là il pouvait opposer le défaut d'autorisation préalable. G. cass., ch. crim., arrêt du 22 mars 4860 (D. P. 1861, Table, V« part., col. 242).

« Décret du U avnl 1860 (D. P. 1862, III, 12).

» Dufour, t. VI, p. 380, n»432.

^Trolley, t. V, n«2398. — M. Foucart se prononce dans le sens indiqué au texte, 1. 1, p. 212.

B Aff. Vauchel.

484 DROIT PUBLIC ET ADBflNISTRÀTIF.

mode de nomination , mais d'après leurs attributions , que se détermine la qualité d'agents du gouvernement ; or, sauf que les conseillers de préfecture sont nommés par le Chef de l'État) tandis que les conseillers généraux, d'arrondissement on municipaux sont choisis par les électeurs , je ne vois pas qu'au point de vue dont nous nous occupons, il y eût à distinguer entre eux. Cependant M. Dufour admettait avec la jurisprudence que les membres des conseils électifs pouvaient être, sans autorisation du Conseil d'État, déférés aux tribunaux ordinaires ^ Quant à l'argument tiré de l'autorisation de poursuivre accordée contre un membre d'un conseil de révision, nous pouvons opposer une décision du 22 novembre 1856, qui déclare n*y avoir lieu à statuer sur une demande en autorisation de poursuites contre un président et un rapporteur du conseil de discipline des sapeurs-pompiers par le motif qu'en cette qualité a ils ne sont pas agents du gouvernement. »

ftltS. L'article 75 ne protégeait les agents du gouvernement qu'à raison de leurs fonctions. Si donc les faits donnant lieu aux poursuites étaient étrangers ' à la fonction , l'autorisation préalable n'était point nécessaire. Nous concluons aussi de là que si les héritiers d'un fonctionnaire décédé ou le fonctionnaire luimême, après la cessation de ses fonctions, pour un motif quelconque , venaient à être poursuivis pour faits relatifs aux fonctions , ils pouvaient invoquer la garantie constitutionnelle.

Une exception cependant était faite en ce qui concerne les comptables destitués j par un avis du Conseil d'État régulièrement approuvé le 16 mars 1807; mais cette exception confirmait à contrario la doctrine que nous avons admise à l'égard

' Pour les conseils électifs, voir Ord. du 20 janvier 1823, WU. — Décr. du 7 juin 1851 , Neveu et Janvier; — du 31 janvier 1853 , Roux-Aymar; — du 8 novembre 1854, Tardif. — V. aussi ord. du 24 juillet 1845, Hignard.

* En 1858, dans Taffaire Balmade c. Lamothe^ on a discuté la question de savoir si les faits de violences et d'outrages commis par un giarde foreslier, en tournée, sur une femme , donnaient, comme faits connexes, lieu i TappUcation de Tarticle 75. La question n'a pas été résolue dans le décret du 23 juin 1858 , qui a rejeté la demande comme faite par une personne sans intérêt.

des héritiers des fonctionnaires ou des fonctionnaires eux-mêmes, après la cessation de leurs fonctions.

ftliU. La connexité de la vie privée et des fonctions publiques ne permet pas toujours de démêler aisément les actes qui appartiennent à l'exercice des fonctions. Le Conseil d'État avait, dans quelques décisions, poussé un peu loin la connexité. Il décidait que l'agent des douanes qui frappe de son fusil un autre employé, avec lequel il marche, commet un fait dommageable qui se rattache à ses fonctions *, et que l'agent des douanes , au moment où il se dirige vers son poste d'observation et avant la poursuite des fraudeurs, est dans l'accomplissement de ses fonctions publiques "; les poursuites se rattachant aux actes faits pendant la marche du douanier vers son poste, ne pouvaient donc pas avoir lieu sans autorisation préalable.

Il ne suffisait pas, pour que l'article 75 fût applicable, que le fait à réprimer se fût passé pendant l'exercice des fonctions; il fallait qu'entre les fonctions et l'acte donnant lieu aux poursuites, il y eût une relation de dépendance et de connexité. Ainsi un agent des douanes ou des forêts qui, pendant une tournée aurait commis un délit de chasse , n'aurait pas pu opposer l'article 75 ; car le fait incriminé est complètement indépendant des attributions de l'agent douanier ou forestier, et la preuve en est que le même délit aurait pu être commis par un simple particulier dans des circonstances identiques de temps et de lieu.

ftSO. Que faut-il entendre par le mot poursuite qu'employait l'article 75? Incontestablement il s'applique auxacTions portées devant les tribunaux criminels et correctionnels, soit parle ministère public, soit par les parties en vertu du droit de citation directe ; aucune controverse ne s*est élevée sur ce point. Mais quelques décisions judiciaires ont restreint le sens du mot poursuite aux actions criminelles, à l'exclusion des

> G. de Metz, arrêt du 20 août 1S55 (D. P. iS56, III, 227). 3 G. case., arrêt du 16 juin 4858 (D. P. 1858, I, 240) et G. de Dijon , ar< rêt du 29 janvier 1859 ( D. P. 1859, II, 81).

demandes i fins civiles; d'après cette doctrine, les agents da gouvernement auraient pu être traduits devant les tribunaux civils, sans autorisation préalable. Cette interprétation est une restriction arbitraire du mot poursuite qui, d'après son sens naturel, est général et s'entend de toutes les réclamations portées devant la justice , depuis la demande introductive jusqu'aux voies d'exécution. Le motif de l'article 75 s'appliquait d'ailleurs aux poursuites civiles comme aux poursuites criminelles, car les agents administratifs pourraient être inquiétés par des condamnations en dommages-intérêts tout aussi bien que par les amendes. Aussi la jurisprudence exigeait-elle lautorisation préalable pour les poursuites civiles ^

L'autorisation du Conseil d'État ayant pour objet de défendre les agents de l'administration contre les tribunaux inamovibles ,

> G. cass., ch. civ., arrêts du 30 juillet 1861 (D. P. 1861, 1, 380) et du 21 août 1855 (D. P. 1855, I, 407). Mais le mot poursuite dans le sens de la Constitution de Tan VllI ne doit pas s'entendre des actions en revendication. Il faut que Taction civile ou criminelle ait pour conséquence de relever ou un délit, un délit civil ou un quasi-délit contre Tagent. Cependant Tarticle a été appliqué même à une action en revendication, 31 mars 1856. Duc d'AumaU et Michel Lévy c. Boitelle, préfet de police. Le décret reconnaît que le préfet ayant agi comme directeur de la police de sûreté générale, l'article 75 lui était applicable; mais le rejet était motivé sur ce qu'il avait agi par ordre du ministre.

L'affaire avait été portée devant l'autorité judiciaire directement et la Cour de cassation avait décidé que la garantie de l'article 75 était applicable à la revendication des livres saisis, parce que u l'appréciation de cette revendication aurait nécessité l'examen des circonstances qui avaient mis le préfet de police en possession des objets revendiqués, » et que, d'un autre côté, < la demande devait avoir pour résultat nécessaire de faire déclarer, au moins implicitement, que le préfet de police avait excédé ses pouvoire. » (G. cass., arr. da 15 novembre 1865, D. P. 1866, 1, 49.) — V. eorUrà Thiercelin, dans une note publiée par Dalloz sous l'arrêt précédent. M. Thiercelin fait observer que la saisie n'avait été suivie d'aucune poursuite et que, par suite, elle n'avait pas de raison d'être. Il suffisait, pour apprécier la demande en revendication , de juger la question de propriété et de constater qu'il n'y avait pas de poursuite ni, par conséquent, de délit. V. décret du 30 novembre 1868, qui décide que lautorisation n'est pas nécessaire pour agir en restitution de sommes indûment perçues contre un garde-port. Recueil des arrêts, 1868, p. 1113.

RESPONSABILITÉ DBS AGENTS DU aOUVERNBMENT. 487

il est évident qu'elle touchait à la matière des juridictions et que y par conséquent, elle était d'ordre public comme toutes les questions qui intéressent les compétences; aussi le défaut d'autorisation pouvait être opposé en tout état de cause et même, pour la première fois, devant la Cour de cassation. Il devait Têtre d'office si les parties intéressées gardaient le silence*.

La transmission de la demande au Conseil d'État se faisait ordinairement par le ministre de la justice et quelquefois directement, d'après les distinctions suivantes. S'agissait-il d'une action publique, la demande en autorisation était envoyée par le procureur général au garde des sceaux , qui adressait le dossier au Conseil d'Etat, en donnant avis de la demande au ministre dans le département duquel se trouvait l'agent.

Quant à la poursuite des parties , on distinguait entre l'action correctionnelle et l'action civile en dommages-intérêts. Pour les actions correctionnelles , il fallait que la partie déposât une plainte et que le juge d'instruction eût fait un commencement d'instruction. Ce n'est qu'à cette condition que le Conseil d'État statuait sur la demande. Constamment il repoussait des demandes en autorisation en déclarant qu'il n'y avait lieu à statuer par le motif qu'il n'existait « m plainte ni commencement d'instruction*. » La demande, en ce cas, parvenait au ministre de la justice par l'intermédiaire du procureur et du procureur général. En matière civile, la partie pouvait s'adresser au Conseil d'État par une lettre ou pétition transmise par Tintermédiaire du ministère public ou du préfet qui l'envoyaient au ministre de la justice ou à celui de l'intérieur. On admettait aussi les demandes directement transmises au secrétariat général du Conseil d*État.

Parvenue au Conseil d'État, l'affaire était renvoyée à la section de législation. On communiquait le dossier au ministre

1 G. cass., cb. ci7., arr. des 30 juillet 1861 (D. P. 1861, I, 380) et 30 novembre 1858 (D. P. 1859, I, 20); 15 novembre 1865 (D. P. 1866, I, 49).

t Entre beaucoup de décisions semblables, V. notamment 22 avril 1858, Boulet c. Gambard. 9 novembre 1869, Laferrière c. Maneeaux et 24 novembre 1869. Ricand c. Laglaire. {Recueil des arréU, 1869, p. 1211.)

490 DROIT PUBLIC ET ADMINISTRiLTlF.

la loi du 8 décembre 1814, article 144, dispensait de toute autorisation préalable les poursuites criminelles contre les employés de la régie des contributions indirectes. « Les préposés ou employés de la régie prévenus de crimes ou délits commis dans l'exercice de leurs fonctions, seront poursuivis et traduits, dans les formes communes à tous les citoyens, devant les tribunaux compétents, sans autorisation préalable de la régie. Seulement le juge instructeur, lorsqu'il aura décerné un mandat d'arrêt, sera tenu d'en avertir le directeur des impositions indirectes du département de l'employé poursuivi, le tout conformément aux dispositions de la loi du 8 décembre 1814, article 144 '. »

Les lois de 1814 et 1816 ne dispensaient de l'autorisation que les poursuites pour crimes ou délits. Comme Tautorisation est la règle générale et que l'exception doit être limitée aux termes dans lesquels elle est conçue, on pouvait conclure au maintien de la règle commune pour les actions civiles; cette interprétation aurait été conforme à la lettre de la loi, mais non à son esprit. Si les poursuites correctionnelles sont dispensées de l'autorisation préalable, il en doit être de même, à plus forte raison, des actions civiles dont les résultats seront moins graves contre les administrateurs. Cet argument était d'autant plus fort qu'il ramenait au droit commun, c'est-à-dire à la libre poursuite devant les tribunaux ordinaires*.

L'ordonnance du 9 décembre 1814 ayant fait des octrois une branche de l'administration des contributions indirectes, il en résultait que les poursuites pouvaient être formées contre les employés de l'octroi, sans aucune autorisation préalable, ni du Conseil d'État, ni du directeur*.

ftSJL. Les textes qui consacraient les exceptions dont nous venons de parler, se bornent presque tous à dire que les directeurs généraux, ou les administrateurs généraux, ou les préfets

^ a Ces lois, dit M. Aucoc, avaient excepté les agents des contiibations indirectes, afin de faire tomber rimpopularité de cette nature d'impôts . »> (Conférences, t. I, p. 667, n» 421.)

' C'est ce qu'a décidé le Conseil d*État par ordonn. du 30 septembre i890.

' Arr. du 25 août 1827, Marcel, et du 19 mars 1836, RwlU.

RBSPONSABIUTÉ DBS AGBNTS DU OOaYERNBMENT. 491

avaient le droit, sans autorisation du Conseil d'État, de traduire, leurs employés devant les tribunaux. Mais cette disposition, d'après l'interprétation qui en avait été faite par la jurisprudence, devait s'entendre également du droit d'autoriser les poursuites sur la demande du ministère public ou de la partie civile. Comment se fait-il donc que le Conseil d'État eut à statuer sur des autorisations de poursuites formées contre des gardes forestiers? C'est que si le directeur général du service refusait l'autorisation, elle pouvait être demandée au Conseil d'État qui rentrait dans l'exercice de ses attributions par le refus du chef de service. Mais le Conseil d'État exigeait que la partie s'adressât d'abord au directeur compétent et rejetait la demande si on ne produisait une décision négative du chef de service*.

EnBn il faut faire remarquer que l'autorisation n'était pas nécessaire lorsque les poursuites étaient ordonnées par décret. Cette exception se fondait sur les deux motifs suivants : l"" comme c'est le Chef de l'État qui statue en Conseil d'État, il était inutile de lui demander une autorisation qui était implicitement contenue dans son ordre de poursuites ; 2* du Chef de l'État émanent l'administration et la justice, et il n'était pas à craindre que des poursuites ordonnées par lui fussent dirigées dans un esprit d'empiétement et d'usurpation.

ftSJL bis. Un décret du Gouvernement de la Défense nationale a, le 19 septembre 1870, abrogé non-seulement l'article 75 de la Constitution consulaire , mais aussi a toutes autres dispositions de lois générales ou spéciales , ayant pour objet d'entraver les poursuites contre les fonctionnaires publics de tout ordre. » Au nombre des lois générales ou spéciales étaient incontestablement les lois, décrets ou ordonnances qui avaient donné le droit d'autoriser les poursuites aux directeurs des administrations publiques. Les termes étaient si absolus que des jurisconsultes d'une grande autorité en avaient aussi fait résulter la suppression de tout préalable administratif et particulièrement du recours pour abus. Mais les ministres du culte ne

^ 14 décembre 1867, GuUlotel c. RouauU (Recueil des arrêU, 1867, p. 1122).

492 DROIT PUBUC BT ADMINI8T&ATIF.

sont pas des agents du goavernemeat, et, parconséqnentje décret-loi du 19 septembre 1870 ne leur est pas applicable. On peut bien soutenir que le renvoi par le Conseil d*État devant les tribunaux n'est pas exigé par Tarticle 6 de la loi organique et c'est ce que la jurisprudence actuelle du Conseil d'État décide; c'est aussi l'opinion que nous avons adoptée dans notre première édition, et maintenue dans la deuxième. Mais cette décision est fondée sur l'interprétation de la loi organique et non sur l'application du décret de 1870. Ceux qui interprètent la loi organique autrement que nous, ne sont pas obligés de se rendre à l'opinion contraire en vertu du décret, car son texte est étranger aux ministres du culte *.

ftSft. Le décret n'a pas produit les effets qu'attendaient ses auteurs. La jurisprudence du Conseil d'État et celle du Tribanâi des conflits ont décidé, en plusieurs circonstances, que le décret avait supprimé seulement la garantie personnelle des fonctioûnaires, mais qu'il n'avait pas touché i la séparation des pouvoirs judiciaire et administratif. Par conséquent, si la poursuite contre l'agent avait pour conséquence de mettre en question un actt^ administratif, les tribunaux devraient se déclarer incompétents, et s'ils ne le faisaient point, le conflit pourrait être élevé. La jurisprudence a même été plus loin, car elle a valià le conflit dans une espèce où la poursuite avait lieu à raiso: d'un acte qui avait été annulé pour excès de pouvoirs '. A quoi donc se réduit l'abrogation de l'article 75? D'aprfe cette jurisprudence, la poursuite judiciaire contre les agecU

* Nous avons cité plus haut (p. 268 en note) l'opinion de M. Ducrocq er ce sens (T. I, n'727).

> Tribunal des eanfUU, 26 juillet 1873, Pelletier, Gass , 2 août 1874 (D P. 1876, 1, 297). 7 juin 1873, Godart; 4 juillet 1874, Bertrand; 31 juilie: 1875, Pradines. Dans le sens de cette jurisprudence se sont prononcés Hallays-Dabot, Recueil des arrêU du Conseil, note sur rarrôt de 1873; Bernard, Revue critique, 1877, p. 12 et 441 ; 1878, p. 41. Une note de M. Cazsr lens (D. P. 1872, I, 385. Aucoc, Conférences, t. I» p. 678. Contra Reverchon) (D. P. 1872, 1, 385). Ducrocq, 1. 1, p. 584, n«« 688, 689, 5« édition.

C'est dans Taffaire déjà citée Lemonnier-Carriot, 5 mai 1877, que le Uibonal a été dessaisi, bien que Tacte administratif eût été annulé, pour excès ct pouYoir, par décret en Conseil d'État.

ponrra être portée directement devant les tribunaux quand il s'agira de faits commis par le fonctionnaire dans l'exercice et à Toccasion d'un acte de ses fonctions mais qui n'étaient nullement nécessaires à l'acte administratif. Par exemple, si, dans un arrêté, un préfet injurie un particulier ou le diffame, les tribunaux seront compétents, et l'action sera régulièrement portée devant eux. L'autorisation qui était exigée par l'article 75 ne l'est plus, et, d'un autre côté, le principe de la séparation des pouvoirs n'oblige pas à saisir l'autorité administrative. Aussi la situation n'est-elle pas sensiblement modifiée, la poursuite fondée sur les faits personnels de l'agent ne pouvant être que fort rare. La portée du décret est d'autant plus restreinte, et le nombre des poursuites d'autant plus petit, que la jurisprudence a fort étendu le sens des mots : « actes administratifs, » La rédaction d'un bulletin publié par un ministère {Bulletin des Communes) Sa été considérée comme un acte administratif à préserver de la compétence judiciaire; l'introduction dans un domicile privé en exécution d'un arrêté, acte administratif; Texpulsion, acte administratif. Mais bornons là nos énonciatioDs sur une jurisprudence dont nous aurons à nous occuper plus longuement quand nous traiterons des conflits.

DROIT COMPARÉ

5811. Angleterre. — « En Angleterre, dit M. Jules Simon, les fonctionnaires dépendent bien moins de leurs chefs et bien plus du public qui peut, à chaque instant, les actionner devant les tribunaux. L'action du gouvernement en est-elle entravée? Non-seulement l'administration anglaise ne souffre pas de la responsabilité individuelle de ses agents, mais elle y gagne d'avoir des agents plus scrupuleux, et les agents eux-mêmes, loin d'être diminués par cette obligation de répondre de leurs actes, en tirent plus de force et de dignité ". »

* Trib. coDfl., 29 décembre 1877, Viette et autres. 2 La liberté, t. II, p. 233.

iDdépendamment de TactioD devant les tribunaux , les lois anglaises admettent le droit de résistance, même individuelle, contre les actes entachés d'illégalité. La grande charte codsacrait la résistance collective des 25 barons conservateurs de la charte par les moyens en leur pouvoir , notamment « en saisissant nos castels, terres, biens et jusqu'à ce qu^ils se tiendront pour satisfaits, sous la réserve de rinviolabilité de notre couronne. Puis, après le redressement de leurs griefs, ils nous obéiront comme auparavant. 9 Ce principe éclipsé sous les Stuarts, fut de nouveau consacré, après la révolution, par un acte de la première année de Guillaume et Marie'. li est difGcile de concilier le droit de résistance avec Tomnipotence du Parlement, lorsque les actes dont on se plaint ont obtenu Tadhésion du Parlement. Les partis sont divisés sur ce point et, chose digne de remarque, ce sont les tories qui inclinent a admettre le droit de sentence même contre le Parlement.

Quant i la résistance individuelle elle a été à plusieurs reprises admise par les tribunaux '•

^ « Ces droits étant lésés, dit Blackstone, les sujets anglais sont fondés à chercher, de leur côté, les moyens du pourvoir à leur défense. A cet effet, ils peuvent commencer par demander une administration régulière et le libre cours de la justice dans les tribunaux, puis présenter des pétitions au roi et au Parlement pour la levée des difficultés. Enfin se procurer des armes pour la légitime défense et s'en servir, au besoin. »

' « Du temps de la reine Anne, un constable avait, hors de son ressort dr police et par conséquent illégalement, arrêté une femme. Un certain Tooiy. ayant pris le parti de celled , en vint aux coups avec le constable et le tu dans la lutte. Une accusation de meurtre s'ensuivit. Le jury ne rendit qu*ai! verdict spécial relatif à la question de fait. Alors les douze juges, sous U présidence du lord-chief-Justice, Holt, décidèrent, à la majorité de sept voii contre cinq , que « l'arrestation d*une personne par un pouvoir illégal motivait suffisamment la détermination compatissante du passant de Tenir à son secours , d'autant mieux dans l'espèce que l'arrestation avait poar elle l'apparence de la justice ; que toute atteinte portée à la liberté d*un suje est un défi jeté à tous les sujets du roi d'Angleterre; que chacun a raisoc de prendre à cœur l'acte d'habeas corpus; enfin que tout fonctionnaire arrêtant illégalement une personne viole évidemment Vhabeas corpus. Par suitf de ces considérants de la jurisprudence, l'accusé ne fut déclaré ooupablr que d'homicide accidentel {ManslaughUr) et on l'admit au bénéfice dr clergé » (Ed. Fischel, t. I, p. 183 de la traduction française).

ftSV. États-Unis. — Aux États-Unis, les fonctionnaires ne sont généralement pas engagés dans les liens de la hiérarchie; chacun obéit à la loi et aux règlements. S'ils ne s*y conforment pas, ils peuvent être poursuivis devant les tribunaux pour infraction aux lois. Évidemment ce système implique que la poursuite doit être libre et il est impossible de la subordonner à une autorisation préalable.

ftSS. Belgique. — L'article 24 de la Constitution belge est ainsi conçu : « Nulle autorisation préalable n'est nécessaire pour exercer des poursuites contre les fonctionnaires publics, pour faits de leur administration , sauf ce qui est statué à regard des ministres. » Les articles 89 et 90 disposent que les ministres sont responsables, qu'ils ne peuvent pas se soustraire à la responsabilité, en invoquant la volonté ou les ordres du roi. Une loi organique a déterminé les cas de responsabilité ainsi que les peines dont ils pourront être punis, et le mode de procéder contre eux, soit quand ils sont accusés par la Chambre des représentants, soit quand ils sont poursuivis par la partie civile.

ftSO. Espagne. — Les Espagnols avaient adopté le système français, et cette imitation était approuvée par M. Colmeiro dans sa première édition : « Évidemment, disait-il, pour qu'un fonctionnaire soit déclaré responsable, il faut lui faire son procès devant le tribunal ordinaire compétent; car toutes les fois qu'il s'agit d'une question civile ou criminelle, il n'appartient qu'aux juges institués par la loi de rendre la justice. Mais, d'une autre part, si Ton avait accordé au pouvoir judiciaire , sans aucune restriction , la faculté de juger les* agents administratifs, il aurait indirectement connu des actes de l'administration et, de cette manière, jeté le trouble dans l'harmonie constitutionnelle et détruit le principe de Tindépendance réciproque des pouvoirs. C'est pour cela qu'aucun chef politique (ou gouverneur) ne peut être poursuivi sans l'autorisation du gouvernement central, et que l'autorisation du chef politique ' (ou gouverneur) est indispensable pour

Les Jefes polUicos ont pris le nom de gouverneurs, depuis la publication

appeler en justice un fonctionnaire ou une corporation subordonnée *. »

Plus bflis, M. Colmeiro répondait aux objections qui peuvent être adressées à ce système. « Hais, pourrait-on objecter, rindépendance des pouvoirs n'est-elle pas tout aussi compromise par un régime qui permet à Tadministration de retenir l'action de la justice que par la connaissance prise incidemment par le pouvoir judiciaire des actes de Tadministration? Le pouvoir administratif, armé des formidables moyens de la centralisation, n'est-il pas de lui-même assez fort pour qu'on ne fasse pas , encore une fois , pencher la balance en sa faveur? Cette question pourra être plus longuement traitée lorsque nous nous occuperons des compétences. A présent, nous nous contenterons de rappeler que deux caractères distinguent et séparent profondément le pouvoir administratif du pouvoir judiciaire. L'un est amovible et responsable, l'autre est indépendant et inamovible. Le fonctionnaire public reçoit des ordres; le magistrat obéit à sa conscience. On peut lui demander de l'exactitude, mais jamais lui dicter une sentence. C'est à cause de cette flexibilité et responsabilité du pouvoir administratif, et aussi parce qu'il représente les intérêts généraux, qu'il a fallu donner plus de latitude à son action; la même raison a fait établir l'autorisation préalable aux poursuites, comme condition d'indépendance et comme règle de discipline. »

Tirant ensuite les conséquences des principes posés, M. Colmeiro concluait 1* qu'elle ne s'applique pas aux ministres , parce qu'ils n'ont aucun pouvoir supérieur qui puisse réformer leurs actes et qu'ils sont responsables devant les Chambres ; 2** que l'autorisation de poursuivre les fonctionnaires n'est nécessaire que pour les actes relatifs à l'exercice de leurs fonctions; 3* que l'autorisation est exigée soit que l'action tende à l'application de la peine, soit qu'elle ait pour objet une demande de dommagesintérêts; 4* qu'elle doit protéger le fonctionnaire pour les actes qui correspondent au temps de ses fonctions , même lorsqu'il

de l'ouvrage de M. Colmeiro. — Leuni attiibutions ressemblent à celles de nos préfets , sauf quelques différences que nous établirons plus bas. «Art. 2delaloid*avriH845.

est rentré dans la vie privée; S"" les juges peuvent, avant Tautorisation, faire les premiers actes d'instruction, mais ils ne peuvent ni soumettre les fonctionnaires prévenus i un interrogatoire, ni décerner mandat contre eux; 6*" L'acquiescement ou la renonciation volontaire de l'agent ne dispensent pas de demander une autorisation qui a été exigée non dans Tintérèt du fonctionnaire, mais dans celui de Tadministration ; 7/" enfin, Ior8(pi'un agent a plusieurs qualités, comme les alcades qui sont, en même temps, agents de Tadministration et auxiliaires des juges de première instance, l'autorisation n'est nécessaire que pour les actes administratifs ^ » Le système de l'autorisation préalable a été abandonné en Espagne et, après un exposé théorique de la question, M. Colmeiro, dans la dernière édition de son ouvrage*, nous apprend que « non-seulement l'autorisation n'est plus nécessaire, mais que le Gouvernement a recommandé aux gouverneurs des provinces de prêter et faire prêter par leurs subordonnés le concours le plus actif aux juges pour faciliter l'action de la loi toutes les fois qu'il s'agira de faits commis par les fonctionnaires publics'. »

ftJA. Allemagne. — La responsabilité des fonctionnaires administratifs a, dans presque tous les pays, une sanction redoutable dans le droit de révocation ad nuium qui appartient à l'autorité supérieure. En Allemagne, ils ont une position moins précaire. Des lois déterminent les cas disciplinaires et les peines qui sont applicables, depuis la réprimande jusqu'à la suspension et à la destitution. La privation des fonctions n'est prononcée qu'en suivant une procédure qui met le fonctionnaire en mesure de se défendre. D'ailleurs , la loi prévoit ellemême les cas de manquement au service où le pouvoir disciplinaire peut intervenir.

Une loi du 5 mai 1880* a déterminé la situation des fonctionnaires non judiciaires dans le grand-duché de Hesse, et

' Colmeiro, Derecko odministraHvo, 1. 1, p. 69 et suiv., n?* 145, 450, etc.

* Colmeiro, édit. de 1876, 1. 1, p. 78, n» 166.

^ Circulaire du 11 juin 1870.

^ Annuaire de la Société de législatioa comparée, 1881 , 171.

cette loi n'est guière que la reproduction de la loi de 1874 faite pour les fonctionnaires de l'Empire ^

 Hambourg, d'après la loi du 23 avril 1879, les fonctionnaires administratifs sont responsables de leurs actes devant les tribunaux et aucune autorisation préalable n'est exigée '.

En Bavière, la loi du 8 août 1878, qui institue une Cour de justice administrative, porte, article 7 : « qu'aucune action pénale ou civile ne peut être intentée contre un fonctionnaire public à raison d'un acte fait ou omis dans l'exercice de ses fonctions sans une décision de la Cour déclarant que la personne incriminée a manqué aux devoirs de sa charge '. »

1 Annuaire de la Société de législation comparée, 1874, p. 93. *Id„ibid., 1880, p. 250.

»W.,»Wd., 1879, 179.

SEPARATlOr^ DBS POUVOIRS. 499