XXX VII

De la monarchie représentative et de la monarohie constitutionnelle.

Le pouvoir monarchique peut être limité de plusieurs manières, et Thistoire des constitutions offre une grande variété de combinaisons. Deux types principaux ont été distingués : la monarchie représentative et la monarchie constitutionnelle. Dans la première, les Chambres élues votent les lois et particulièrement le budget ou loi des subsides; mais le gouvernement appartient au chef de TÉtat; les ministres ne sont pas responsables devant les Chambres; ils ne sont pas, en cas de dissentiment avec les assemblées , obligés de se retirer, et la volonté du souverain peut les maintenir malgré les représentants élus. Ceux-ci n'ont qu'une part plus ou moins large à l'exercice du pouvoir législatif; le pouvoir exécutif appartient au monarque et à ses ministres. Dans la monarchie constitutionnelle ou parlementaire , le gouvernement est placé sous l'action du Parlement. C'est la majorité de la Chambre qui décide du choix des ministres , et il est de règle que le Cabinet doit se démettre quand il n'est pas d'accord avec la majorité. La fonction principale du roi constitutionnel est de composer le ministère de manière qu'il y ait harmonie entre le Gouvernement et les Chambres; les ministres sont responsables * devant les élus du pays et font place à d'autres quand l'opinion publique en exprime le désir. Cependant , comme c'est le pays qui doit être le juge des conflits , le ministère, quand il est en minorité dans le Parlement , peut faire appel aux électeurs en dissolvant la Chambre et procédant à de nou-

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velles élections. Les représentants de la nation font les lois et impriment leur esprit à Taction du gouvernement ; ils sont en réalité maîtres des pouvoirs législatif et exécutif. Le roi cependant n'est pas sans pouvoir; il donne ou refuse sa sanction aux lois votées par les Chambres et nomme les ministres, mais en s'inspirant du vœu de la majorité. De 1815 à 1848 , la France a vécu sous une monarchie constitutionnelle; de 1852 à 1870, le gouvernement du second Empire a été une monarchie représentative.

Il existe un moyen infaillible de transformer le régime représentatif en régime constitutionnel. Une assemblée qui dispose des subsides peut mettre au vote du budget les conditions qui assurent son influence; car, bien que les ministres ne soient responsables que devant le souverain, il leur serait difficile de se maintenir, même avec Tappui du roi , si le Parlement déclarait qu'il refuserait tout subside à un cabinet qui n'aurait pas sa confiance. Il faudrait bien se soumettre devant le refus du budget, à moins qu'un article de la constitution ne donnât au Gouvernement le droit, en cas de refus, d'établir le budget par décret. Mais si cette faculté lui était donnée, la monarchie deviendrait absolue et ne serait ni représentative ni constitutionnelle.

Sous le second Empire, le Sénat avait en droit de grands pouvoirs; il ne pouvait pas être altéré par des fournées, car le nombre des membres en était limité; il n'était pas sujet à dissolution; il avait le droit de s'opposer à la promulgation des lois , d'annuler les actes contraires à la constitution et de repousser les modifications constitutionnelles. A la fin du règne , il avait même reçu les pouvoirs d'une deuxième Chambre , et pas une loi n'était exécutoire s'il n'y avait donné son adhésion. Le Corps législatif de son côté avait, dès le commencement, été appelé à voter le budget et, s'il l'eût voulu, il aurait trouvé dans ce droit le moyen d'exiger qu'il fût tenu compte de ses volontés. Mais les sénateurs et les députés se

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gardèrent de toute résistance , et ce ne fut pas , comme on Ta dit injustement, par servilité. Tous sentaient que l'établissement politique auquel ils avaient attaché leur fortune politique était récent , par suite encore fragile ; que la force du gouvernement était plus apparente que réelle, et que Topposition de ses amis en ébranlerait la base. Leur approbation constante venait surtout du désir qu'ils avaient d'assurer la durée à un gouvernement dont la chute pouvait être suivie de convulsions révolutionnaires. Pourquoi l'indépendance leur aurait-elle manqué? Presque tous étaient riches de leur fortune personnelle; tous étaient inamovibles; quelques-uns cumulaient, avec leur dignité sénatoriale, des fonctions qui ne pouvaient pas leur être enlevées. Ce serait faire à la nature humaine une cruelle injure que de croire à la bassesse volontaire d'hommes qui avaient tant d'éléments d'indépendance. La vérité est plutôt que ces hommes étaient sur une barque qu'ils croyaient fragile et qu'ils s'abstenaient , par crainte de naufrage , de tout mouvement qui pouvait la faire osciller.

Réciproquement, c'est en vain qu'un monarque absolu est armé par la loi de pouvoirs étendus , s'il est trop faible de caractère soit pour les exercer lui-même , soit pour continuer sa confiance au ministre qui en reçoit la délégation. Louis XIII peut compter, sinon parmi les grands rois , du moins parmi ceux qui ont été le plus utiles à la grandeur de leur pays , parce qu'il eut assez de suite et de fermeté pour continuer sa confiance à Richelieu. Louis XVI avait légalement une assez grande autorité, car même après l'abus qu'avaient fait Louis XIV et Louis XV de la prérogative royale, le prestige ne manquait pas au souverain; mais cette puissance fut vaine parce qu'il ne sut opposer aux influences contraires de la cour et de l'opinion publique qu'une volonté changeante et qu'il se laissa entraîner à des résolutions diverses , trop peu suivies pour réussir et cepen-

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dant propres à mécontenter tantôt le peuple , tantôt l'entourage. Aussi , bien que le choix des ministres appartint au roi d'après la constitution , Louis XVI fut-il obligé de prendre des ministres qui n'avaient pas sa confiance , même de reprendre des ministres qu'il avait éloignés. Une assemblée hardie, si elle n'a pas à compter avec un prince fort et en mesure de défendre sa prérogative , tend à sortir des limites de la monarchie représentative et réussit à mettre le pouvoir exécutif dans sa dépendance , c'est-à-dire à faire la monarchie constitutionnelle.

Du gouvernement aristocratique.

L'aristocratie est le gouvernement des meilleurs; mais que faut-il entendre par les meilleurs en matière de gouvernement? La capacité politiqiie est bien différente de la capacité professionnelle et il n'y a pas à conclure de l'une àl'autre. Un savant éminent , un médecin célèbre , même un avocat éloquent, peuvent n'être que de médiocres hommes d'État ou de pauvres ministres. Les uns parce qu'ils sont habitués à vivre dans la solitude et les autres parce qu'ils ne sont guère sortis du cercle des affaires privées, sont malhabiles a manier les grands intérêts de l'État , surtout les rapports internationaux. Leur incapacité éclate lorsque ces hommes nouveaux, même illustres, ayant été portés au sommet par quelque accident révolutionnaire, ont à traiter avec des hommes d'État qui se sont formés dans les chancelleries. On voit par leur inexpérience que le gouvernement d'un peuple n'est pas une de ces fonctions auxquelles un homme, pour si intelligent qu'on le suppose, soit propre sans préparation. Les savants , les médecins , les avocats peuvent sans doute

170 INTRODUCTION eÂNERALB.

acquérir Taptitude politique, mais leurs succès dans leur carrière ne sont pas un motif pour croire qu'ils Tout acquise. Seulement ils ont prouvé par leur capacité professionnelle qu'ils ont l'esprit ouvert et une organisation heureusement douée. Leur entrée dans les Chambres sera fort utile, soit parce qu'ils y pourront éclairer quelques questions spéciales, soit parce qu'ils y acquerront vite l'expérience politique et l'aptitude à traiter les grandes affaires.

La propriété foncière peut-elle servir de base à la constitution d'une aristocratie? La propriété donne à. ceux qui la possèdent, un grand intérêt à la conservation de l'État et à sa bonne administration. On a vu , à la vérité, des brouillons qui oubliant leur grande fortune territoriale, cherchent dans un rôle politique de mauvais aloi le bénéfice d'une addition à leur importance. Mais ces exceptions sont rares, et on peut considérer la propriété comme une des sources où il faut puiser pour organiser le gouvernement des meilleurs.

Les traditions représentées par de grands noms historiques pourraient aussi fournir des choix excellents , car c'est là une richesse morale qui est avec raison considérée comme une garantie. L'illustration des ancêtres en fait comme des témoins sous les yeux desquels les petits-fils croient vivre, et l'idée de cette surveillance est l'origine de la maxime : N(h blesse oblige. Les grands noms sont un des éléments de la grandeur du pays et l'ornement des assemblées; s'ils s'allient avec la valeur personnelle, ils donnent une force incomparable à ceux qui les portent , et ils augmentent celle des hommes médiocres assez pour les mettre en état de rendre des services. Mais ceux qui devraient être les meilleurs pourraient devenir les pires; il serait donc désirable qu'il y eût dans la constitution un moyen d'éliminer des assemblées ceux qui portent mal un nom glorieux.

Ainsi les meilleurs doivent être demandés à tous les élé-

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ments, aux professions, à la propriété foncière , à Tindustrie, à la tradition historique. Une aristocratie exclusive serait exposée à des rivalités jalouses et succomberait sous les attaques d'une aristocratie qui se formerait à côté d'elle et contre elle. Les aristocraties qui ont le plus duré sont celles qui ont su se fortifier en absorbant tous les éléments distingués du pays et en ouvrant leurs rangs aux hommes nouveaux qui se signalent par leurs services. On cite ordinairement comme ayant eu ce grand sens pratique le Sénat romain et la pairie d'Angleterre.

Le Sénat se composait en premier lieu des chefs des grandes familles patriciennes; mais à cet élément traditionnel s'ajoutaient ceux qui avaient exercé les charges de consul , d'édile , de préteur. Gomme les plébéiens furent , après de longues luttes , admis à ces grandes fonctions , le Sénat s'ouvrit aussi pour eux. L'esprit politique ne pouvait pas manquer à une assemblée qui était formée avec des patriciens préparés à gouverner par la tradition de leurs familles et des fonctionnaires qui venaient de manier les grandes affaires de l'État. Aussi le Sénat romain a-t-il laissé un grand renom de sagesse et de gravité. La dignité de cette assemblée de rois était maintenue par la censure , car les censeurs avaient le pouvoir de nommer et aussi d'exclure ceux qui ne leur paraîtraient pas dignes d'y siéger. Ils choisissaient les personnages qui, en sortant de charges, seraient appelés au Sénat; mais de plus ils pouvaient désigner ceux qui seraient exclus, et c'est ce pouvoir qui faisait de la censure une fonction si redoutable et si redoutée \

^ « Habituellement , le censeur inscrivait sur la liste , à côté du nom du citoyen qu*il jugeait indigne, le motif de sa décision. L'effet de cette décision variait suivant la qualité de celui qui en était l'objet. £n principe , cet effet aboutit toujours & une diminution des droits politiques : à l'exclusion du Sénat, s'il s'agit d'un sénateur; à la suppression du cbeval s'il s'agit d'un cheTalier » (hutitutions politiques des RamainSf par Mispoulet, t. I, p. i04).

Quant à la nomination des sénateurs, le même auteur dit : « Le Sénat,

La pairie d'Angleterre se compose aussi d'éléments multiples et ne laisse en dehors aucun genre de supériorité. Nous ne disons pas aucune supériorité, mais aucun genre de supériorité. La pairie héréditaire qui en est le principal élément comprend les grands noms historiques du pays et rappelle les services rendus aux diverses époques de l'histoire nationale. Le souvenir de ces services a été fixé dans la famille de celui qui les a rendus par la création d'un titre de lord qui donne au fils aîné le droit de siéger à la Chambre haute. Un majorât empêche que le titulaire ne tombe dans une position sociale au-dessous de sa dignité. D'un autre côté , la loi sur les successions qui permet au père de famille de disposer librement de ses biens fait que les grandes fortunes immobilières ne se divisent pas, de sorte que. la pairie héréditaire représente à la fois et les grandes propriétés foncières et les grands souvenirs historiques. Pendant que l'aîné siège à la Chambre des lords, les cadets entrent dans les services publics, l'armée, la diplomatie, les gouvernements coloniaux; ils siègent aussi à la Chambre des communes et cherchent, par le travail, à s'élever au niveau de l'aîné. Beaucoup y réussissent et parviennent à fonder, pour leur branche , une autre pairie en récompense de nouveaux services.

A côté de la pairie héréditaire siègent , en vertu de leurs fonctions et tant qu'ils les remplissent , les lords spirituels ,

sous la royauté , se composait de 300 membres ou de cent sénateurs par tribu. A cette époque le roi , d'après les témoignages unanimes des auteurs , choisit arbitrairement les sénateurs. Sous la République, le droit de nommer les membres du Sénat passe aux conseils ; et le plébiscite Ovinien, vers le commencement du v* siècle , transféra ce droit à la censure qui le conserva tant que cette magistrature resta en vigueur, c'est-à-dire jusqu'à l'Empire. Dans des circonstances exceptionnelles , le choix des sénateurs a été attribué à d'autres magistrats : au dictateur Buteo, après la bataille de Cannes; à Sylla (672), à César, aux triumvirs et à Auguste » {Idem, ibid , t. I,p. 153).

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archevêques et évoques. Il y a aussi des lords élus. Lorsque rÉcosse et l'Irlande entrèrent dans le Royaume-Uni, un certain nombre de sièges à la Chambre haute leur fut attribué y et comme les pairs d'Ecosse et d'Irlande étaient plus nombreux , ces derniers furent conservés comme corps électoral pour désigner ceux qui représenteraient à la Chambre des lords les pays annexés.

Le Sénat romain fut un gouvernement d'aristocratie; après la destruction de la royauté , la République fut entendue dans le sens large de chose publique {res publica) , et non dans le sens restreint que nous avons l'habitude de donner à ce mot. La démocratie à Rome n'arriva aux affaires qu'à la fin de la République et gouverna sous la forme monarchique. Quant aux lords d'Angleterre , ils ont certainement une grande place dans le gouvernement de leur pays, mais la forme du gouvernement est monarchique et la direction des affaires publiques appartient surtout à la Chambre des conununes. Les ministères ne peuvent pas se maintenir contre ^'opinion de la Chambre des communes; au contraire , on a vu souvent des Cabinets durer malgré leurs dissentiments avec la Chambre des lords. La pairie anglaise ne gouverne pas comme le Sénat romain et , somme toute , la constitution anglaise est , ou peu s'en faut , une démocratie avec un chef héréditaire mais tempérée par des institutions aristocratiques.

Du gouvernement démocratique.

La démocratie est directe ou représentative suivant que les décisions sont prises par le peuple ou par ses représentants. À Athènes , la démocratie était directe ; pendant que

les travaux des divers métiers étaient faits par des esclaves , les citoyens délibéraient et, après avoir entendu les orateurs, votaient sur les résolutions à prendre. Il faut, pour la pratique de ce gouvernement, un peuple intelligent qui sache distinguer les flatteurs de ceux qu'anime le sentiment du bien public , qui aime mieux donner sa confiance à ceux-ci qu'à ceux-là, et des orateurs honnêtes qui préfèrent l'intérêt général à l'intérêt personnel. C'est de la démocratie directe qu'on pourrait dire , en prenant l'expression de Montesquieu, que la vertu est le principe du gouvernement républicain. Il est facile de voir d'après cela que la prospérité de ce régime est bien fragile puisqu'elle est à la merci de l'habileté oratoire de ceux qui veulent tourner la démocratie à leur profit et en faire une démagogie, puis une tyrannie. Pour si intelligent qu'on le suppose , un peuple ne résiste pas à la flatterie quand elle est maniée par des orateurs assez adroits pour la dissimuler sous la couleur du bien public. Les Athéniens eux-mêmes finirent par se laisser prendre aux discours de Gléon (awip ^iktKfw^oç xcii Tcj) 'Khfitt ictOawTOToç)*. M. Bluntschli fait observer que la démocratie athénienne dura peu , et que de Glisthènes à Périclès elle se conserva seulement pendant une période de quatre-vingt-deux ans. C'est peu si on compare cette durée à celle d'autres gouvernements qui se sont maintenus pendant plusieurs siècles; c'est beaucoup si on considère la fragilité naturelle de la démocratie directe. Une durée de quatre-vingt-deux ans est un grand éloge pour l'intelligence du peuple athénien.

La démocratie directe existe dans quelques cantons suisses où l'assemblée générale [Landsgemeindé) vote par mains-levées sur les lois et résolutions qui lui sont proposées. Dans les autres cantons et même dans la constitution

^ G'eet le portrait qu'en donne Thucydide.

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fédérale on trouve une institution qui appartient au système de la démocratie directe. Lorsqu'une loi a été votée par les représentants du pays, si un certain nombre d'électeurs (30,000 d'après la constitution fédérale) , demandent qu'elle soit soumise au vote direct des citoyens, il y a lieu d'en référer aux électeurs. C'est ce qu'on appelle le referen-dum.

La République des États-Unis est une démocratie représentative. Le pouvoir législatif y est exercé par deux Chambres, dont l'une est élue par les citoyens aux conditions fixées par la loi électorale de chaque État et en nombre proportionné à sa population , tandis que l'autre est nommée par les législatures de chaque État et à raison de deux par État, en nombre uniforme , quelle que soit l'importance de rÉtat. Des électeurs spéciaux, qui n'ont de mandat que pour cette mission déterminée , élisent le Président de la République et le Vice-Président pour une période de quatre années. A l'expiration , le Président est rééligible pour une deuxième période de quatre ans. Le Président nomme les ministres qui doivent être pris en dehors des Chambres ; ils sont responsables devant le Président et non devant les Chambres ; ils ne sont pas tenus de se retirer quand ils sont en dissentiment avec le Parlement. Le Président a un droit propre; il a été nommé par des électeurs spéciaux dont la majorité , en l'élisant , a voulu faire prévaloir une direction politique. Son élection lui confère le droit et lui impose le devoir de suivre la politique qui a triomphé dans son élection. Ainsi pendant quatre ans il n'y aura aucun moyen de mettre régulièrement fin à ce conflit. C'est la conséquence du caractère électif de la présidence. Un roi peut assister à la lutte des partis sans s'y mêler, et même sous la protection de son inviolabilité et de son irresponsabilité, accepter successivement le concours de ministres opposés d'opinion. Mais un président élu ne peut pas s'abs-

traire de son parti, et sans aller jusqu'au mandat impératif, il est évident que le premier devoir de Télu , à moins que des circonstances exceptionnelles ne le dégagent, est de répondre autant que possible à l'attente de ses électeurs. La modération des hommes apaise les conflits entre deux pouvoirs différents d'origine et dont chacun puise un droit propre dans la manière dont il est constitué. C'est pour cela que la constitution américaine a été considérée par beaucoup de publicistes comme inférieure à la monarchie constitutionnelle. Le premier ministre d'Angleterre est désigné par la majorité du Parlement , et comme il se retire dès qu'il y a désaccord, le conflit n'est pour ainsi dire pas possible tandis que le Président américain ayant un droit propre en vertu de son élection , n'est obligé ni de s'incliner ni de se retirer devant l'opinion d'une majorité qui ne Ta pas élu. La constitution française qui est en vigueur depuis 1875 a établi une démocratie parlementaire. Le Président est élu par l'Assemblée nationale, c'est-à-dire par la réunion des deux Chambres. Il procède d'une élection qui lui donne aussi un droit propre; car aucune des deux Chambres, siégeant séparément, n'a, même partiellement, les pouvoirs qui appartiennent à l'Assemblée nationale. Mais ses ministres sont responsables devant les Chambres. En effet le Président de la République française est , sauf l'hérédité , un monarque constitutionnel ou parlementaire qui compose les ministères et prête sa signature à tous les projets, même quand il n'approuve pas leur présentation. C'est un roi irresponsable mais non inviolable. Il y a là une situation fausse et qui même implique contradiction. Le Président élu pour sept ans par un parti dont il partage les idées serait obligé , si la Chambre des députés était nommée après quatre ans dans un courant contraire à celui de l'élection présidentielle , de gouverner le reste du temps avec des ministres du parti contre lequel il avait été élu. Ces conditions peuvent être acceptées par un

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roi qui représente la nation entière et tient son pouvoir, noa de ses opinions, mais de sa naissance. Gomment un président qui doit sa haute position à son parti pourrait-il se résoudre à ce rôle d'indifférent et servir la politique contre laquelle il a été élu? La nature des choses résiste à l'assimilation qu'on a établie entre le Roi constitutionnel qui tient son droit de sa naissance , et le Président de la République qui est l'homme d'un parti et le produit d'une élection. C'est une imitation républicaine de la monarchie constitutionnelle et aussi la preuve qu'il est difficile, lorsqu'un pays a contracté l'habitude d'un régime, de lui en faire adopter un autre*.

Il est certain que le Président de la République ne peut avoir qu'un médiocre prestige si , après avoir été élevé au premier rang pour le mérite exceptionnel que lui attribuait Topinion des électeurs , il est condamné par la loi qui règle ses attributions à vivre dans le néant et à signer tout ce que ses ministres lui présentent. Tant de nullité constitutionnelle opposée à tant de valeur personnelle serait une antithèse presque ridicule et propre à discréditer, sinon le fonctionnaire , au moins la fonction. Il serait plus simple de ne pas faire de la présidence ainsi réduite une fonction spéciale et de n'avoir, comme le proposait en 1848 un amendement tant de fois cité , qu'un président du conseil nommé par les Chambres, ou plutôt de confondre la présidence de la Chambre des députés avec la présidence de la République.

^ Cette difficulté est telle que la majorité , depuis que la République est instituée en France , s'éprend successivement d'un homme de qui presque tout dépend et qui exerce, au moins temporairement, un pouvoir aussi grand, peut-être plus grand que celui des anciens souverains. « Nous sommes les princesses, » disait naïvement la femme d'un ministre de 1848; mais ce qui est plaisant dans la bouche de cette parvenue d'un jour, peut être dit sérieusement des hommes que la faveur populaire porte au pouvoir dans une démocratie parlementaire. Ils peuvent dire en vérité : « C'est nous qui sommes les princes ! »

Lorsqu'un ministère serait obligé de donner sa démission, le président de la Chambre des députés ou celui du Sénat suffirait à la besogne qui consiste à faire appeler le chef de la majorité pour le charger de composer un nouveau cabinet. C'est bien , en effet , à cela que se réduit la fonction d'un président de République constitutionnel. Il ne faudrait pas, comme on le fait souvent, voir l'esprit républicain dans ce qui n'est que la défaillance d'un tempérament monarchique délabré ; il ne faudrait pas non pliis appeler aspirations démocratiques et besoin d'égalité ce qui est le désir de domination. La République doit avoir d'autres doctrines et d'autres mœurs que la monarchie, ou sinon elle en offrirait les inconvénients sans les avantages; elle en aurait les défauts sans l'éclat et tomberait dans les mêmes abus sans nous donner la même sécurité*.

Du principe des gouvernements d'après Montesqnien.

Montesquieu a recherché quel est le principe des trois espèces de gouvernement , et il entend par principe la force ou l'idée qui met tout en mouvement. « Il y a cette différence, dit-il, entre la nature du gouvernement et son prin-

* Le motif qui fît repousser en iSiS ramendement de M. Grévy contre la présidence de la République était tiré de ce que le gouvernement serait trop instable s'il n'était représenté que par un président du conseil des ministres soumis à tous les accidents parlementaires. Tout changement de cabinet aurait été un changement de gouvernement , ce qui aurait entraîné une mobilité extrême. Dans la pensée de l'auteur de l'amendement l'instabilité du gouvernement aurait été corrigée par le renouvellement partiel de rassemblée.

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cipe, que sa nature est ce qui le fait être tel; et son principe ce qui le fait agir. L'une est sa structure particulière et l'autre les passions humaines qui le font mouvoir. » La distinction de la nature et du principe a, suivant Montesquieu, une grande importance , car il dit dans une note que c'est « la clef d'une infinité de lois. »

La nature du gouvernement démocratique est que le peuple en corps y ait la souveraine puissance; de l'aristocratie , que cette puissance appartienne à certaines familles; de la monarchie, que le prince y ait la souveraine puissance, mais qu'il l'exerce suivant des lois établies*. Le principe dérive de la nature du gouvernement, car c'est parce qu'ils diffèrent par leur nature que les gouvernements ne peuvent pas tous avoir le même principe.

« Dans un état populaire , dit Montesquieu , il faut un

ressort particulier qui est la vertu car lorsque, dans un

gouvernement populaire , les lois ont cessé d'être exécutées , comme cela ne peut venir que de la corruption de la République, l'État est déjà perdu. » C'est le défaut de vertu qui empêcha le gouvernement républicain de s'établir en Angleterre. « Gomme ceux qui prenaient part aux affaires n'avaient point de vertu , que leur ambition était irritée par le succès de celui qui avait le plus osé; que l'esprit d'une faction n'était réprimé que par l'esprit d'une autre ; le gouvernement changeait sans cesse ; le peuple étonné cherchait la démocratie et ne la trouvait pas. Enfin , après bien des mouvements , des chocs et des secousses , il fallut se reposer dans le gouvernement qu'on avait proscrit*. » Après avoir montré un exemple où la République ne put pas se fonder

* Montesquieu parle du despotisme comme 8*il était une forme de gouvernement à part, au lieu d'être la corruption de la monarchie : « La nature da gouvernemeDt despotique est qu'un seul y gouverne selon ses volontés et ses caprices. » Esp. des lois, liv. III, ch. ii.

* Esp, des Uns, liv. III, ch. m .

faute de vertu , Montesquieu cite Thistoire d'Athènes pour exemple d'une République où le gouvernement fut perdu par l'affaiblissement de la vertu : « Athènes eut dans son sein les mêmes forces pendant qu'elle domina avec tant de gloire et pendant qu'elle servit avec tant de honte. Elle avait vingt mille citoyens lorsqu'elle défendit les Grecs contre les Perses, qu'elle disputa l'empire à Lacédémone et qu'elle attaqua la Sicile; elle en avait vingt mille lorsque Démétrius de Phalère les dénombra comme dans un marché l'on compte des esclaves. » L'obéissance spontanée des citoyens aux lois établies , leur probité , leur empressement à exécuter les règles même sans contrainte , voilà le principe de la démocratie.

La vertu est fort utile aux gouvernements aristocratiques, car les familles qui participent à l'exécution des lois y sont elles-mêmes soumises. Cependant ce n'est pas le principe de l'aristocratie. « Le gouvernement aristocratique a par lui-même une certaine force que la démocratie n'a pas. Les nobles y forment un corps qui , par sa prérogative et pour son intérêt particulier, réprime le peuple; il suffit qu'il y ait

des lois pour qu'à cet égard elles soient exécutées La

modération est l'âme de ces gouvernements. J'entends celle qui est fondée sur la vertu, non pas celle qui vient dune lâcheté et d'une paresse de l'âme. »

Dans les monarchies , l'exécution des lois est assurée par la puissance et la vigilance du souverain, et les lois tiennent la « place de toutes les vertus dont on n'a aucun besoin; l'État vous en dispense. » Mais si la monarchie manque d'un ressort, elle en a un autre : L'honneur, c'est-à-dire le préjugé de chaque personne et de chaque condition. Il est cependant difficile de dire si Montesquieu entend parler de r honneur ou des honneurs y car plus bas il ajoute : « Le gouvernement monarchique suppose , comme nous avons dit, des prééminences, des rangs, et même une noblesse

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d'origine. La nature de Thonneur est de demander des préférences et des distinctions*. »

Lorsque Montesquieu dit que la vertu est le principe du gouvernement républicain, il n'est pas douteux qu'il parle de la vertu du peuple. Il est certain aussi que si la modération est le principe du gouvernement aristocratique , c'est de la naodération des familles dirigeantes qu'il s'agit. Est-ce l'honneur chez le prince qui est le ressort du gouvernement monarchique? ou faut-il que ce sentiment, pour être le principe de la monarchie, soit répandu dans tout le corps politique, qu'il anime le prince et les sujets? Il Résulte des passages suivants que l'honneur doit être une qualité commune au monarque et aux sujets. « Je supplie , dit-il , dans an chapitre, qu'on ne s'offense pas de ce que j'ai dit; je parle après toutes les histoires. Je sais très bien qu'il n'est pas rare qu'il y ait des princes vertueux , mais je dis que dans une monarchie il est très difficile que le peuple le soit. » L'honneur peut inspirer les plus belles actions; il peut , joint à la force des lois , conduire au but du gouvernement comme la vertu même; » et plus loin, il ajoute, ce qui paraît être la forme définitive de sa pensée : « Dans les gouvernements monarchiques et modérés, la puissance est bornée par ce qui en est le ressort ; je veux dire l'honneur qui règne, comme un monarque, sur le prince et sur le peuple. »

Les distinctions que Montesquieu a faites sur le principe du gouvernement sont difficiles à justifier ou même à comprendre. Le but du gouvernement, quelle que soit sa forme, est d'assurer l'exécution des lois. Dans les républiques, si le peuple est vertueux, l'exécution aura lieu sponta-

^ Quant au gouvernement despotique , Montesquieu dit que son principe est la crainte, « L'homme est une créature qui obéit à une créature qui veut. » Esp. des lois, liv. III, ch. x. — V. plus bas, VBistoire de VÉtat et spécialement le paragraphe sur Montesquieu.

182 INTRODUCTION GÉNBRALB.

nément et volontairement; s'il ne Test pas, le pouvoir temporaire qu'il investit de sa confiance n'aura probablement pas assez de force pour contraindre ; il n'y aura plus de lois ou, ce qui est pire , les lois seront impuissantes. Mais n'en est-il pas de même dans les gouvernements aristocratiques? L'aristocratie sera modérée si le peuple observe volontairement les lois; s'il cesse d'être vertueux, l'aristocratie sortira de sa modération et emploiera les grands moyens pour faire observer la règle. Lorsqu'une partie de l'aristocratie, par ambition , s'appuie sur le peuple pour augmenter sa puissance, la loi est presque toujours énervée parce que cette alliance n'est faite qu'au moyen de concessions qui peu à peu conduisent à la licence. La modération fait place à l'anarchie; l'autorité de l'aristocratie en corps est remplacée par le gouvernement instable de familles rivales et tour à tour dominantes. L'aristocratie pas plus que la république ne peut donc se passer de vertu.

En quoi , d'un autre côlé , l'honneur qui , dans les monarchies, inspire les bonnes et belles actions, difîère-t-il de la vertu des républiques? Faire le bien par point d'honneur peut n'être pas aussi méritoire que de faire le bien par devoir. Au point de vue moral, il y a certainement une différence entre ces deux mobiles; pour des philosophes la distance de l'un à l'autre est énorme , s'il faut les peser dans la balance du mérite et du démérite. Mais au point de vue politique et social , ce sont là des nuances un peu délicates et je crois qu'à une république les bonnes actions pourraient suffire même si elles étaient faites sous l'excitation du point d'honneur. Nous l'avons dit plus haut et il est bon de le répéter ici : une constitution peut être meilleure qu'une autre si on suppose que les deux soient appliquées ou aux mêmes hommes ou à des hommes d'égale vertu ; mais les formes ne suppléent pas au fond , et quel que soit le gouvernement , il n'en est aucun qui résiste à la corruption des gou-

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veraants ou des gouvernés , car la défaillance morale des uns ne tarde pas à entraîner celle des autres. Aussi pensons-nous que les chapitres où il expose ces distinctions sont ceux où Montesquieu s'est le plus laissé aller à son goût pour les antithèses et les divisions artificielles.

De la séparation des pouvoirs.

Il est de mode, depuis quelques années, de traiter la théorie de la séparation des pouvoirs comme une vieillerie ridicule, comme une machine condamnée à l'immobilité entre des forces qui s'annulent, comme une espèce d'âne de Buridan. Qu'elle soit condamnée par les esprits ardents , par les absolutistes de toute origine , cela est facile à comprendre ; car c'est la formule des modérés et le langage de la raison même : « Tout serait perdu, avait dit Montesquieu, si le même homme ou le même corps de principaux des nobles ou du peuple exerçait les trois pouvoirs; celui de faire des lois, d'exécuter les résolutions publiques et celui déjuger les crimes. » Quelques écrivains lui ont même fait cette objection qu'en Angleterre le pays dont Montesquieu a décrit les pratiques constitutionnelles et parlementaires — la Chambre des lords cumule le pouvoir législatif avec le pouvoir judiciaire et que les ministres sont en quelque sorte élus par la Chambre des communes, puisque c'est Topinioa de la majorité qui les désigne au choix de la couronne*. De ces deux observations la seconde a été faite

' La séparation des pouvoirs a été empruntée à Âristote. "Eort 8^ xpia fiopia Tcov TcoktnxÂùv icaacov. ^EiTci té tûv -zpitaw toiStcov Ev (lev ti to ^uXeuofxevov ::£pt Twv xotvwv, Beûtspov 8è t6 icept tàç «px^S» tp^tov 8è 'si to 8tx^Çov. (icepi

par M. Bagehot dans son ouvrage sur la Constitution anglaise « L'efficacité secrète de la constitution anglaise, dit-il, réside, on peut le dire, dans l'étroite union, dans la fusion presque complète du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. Suivant la théorie traditionnelle qu'on trouve dans tous les livres , ce qui recommande notre constitution , c'est la séparation absolue du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. Mais en réalité ce qui en fait le mérite c'est précisément la parenté de ces pouvoirs. Le lien qui les unit s'appelle le Cabinet. Bar ce terme nouveau nous entendons un comité du Corps législatif choisi pour être le Corps exécutif. L'Assemblée législative renferme plusieurs comités , mais ce dernier est le plus important de tous ; pour former ce comité , elle choisit les hommes qui lui inspirent le plus de confiance. Elle ne les choisit pas directement, il est vrai, mais son choix est presque tout-puissant, bien qu'indirect. La couronne avait encore , il y a cent ans , le droit effectif de choisir les ministres, quoiqu'elle n'eût plus le droit de déterminer la ligne politique à suivre. Bendant sa longue domination , Sir R. Walpole fut obligé de se rendre favorable par des manœuvres non pas seulement le parlement mais le palais. Même il fut obligé de veiller à ce qu'aucune intrigue de cour ne parvînt à lui enlever sa position. C'était la nation qui dictait alors la politique de l'Angleterre , mais c'était la couronne qui choisissait les ministres anglais. Ceux-ci n'étaient pas seulement de nom, comme ils sont aujourd'hui, mais ils étaient de fait les serviteurs de la couronne. Il subsiste encore des restes importants de cette grande prérogative.

« La faveur arbitraire de Guillaume IV a fait de lord Melbourne le chef du parti wigh, alors que ce titre lui était

9coXitixcov , IV, 11). La proposition de Montesquieu inspira Tarticle 16 de la Déclaration des droits de Thomme : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée , ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de constitution. »

DE LA FOR]^ DE l'ÉTÀT. i8S

disputé par ses rivaux. A la mort de lord Palmerston, il est très probable que la reine aurait pu choisir librement entre deux et même trois hommes d'État; mais en règle générale, c'est le pouvoir législatif qui choisit le personnage chargé d'être nominalement le premier ministre, et un personnage qui , sous le plus grand nombre de rapports, est réellement premier ministre ; c'est le leader de la Chambre des communes, et cela pour ainsi dire sans exception. Il y a presque toujours quelque personnalité que désigne pour son chef la voix du parti prédominant dans la Chambre des communes. Or, comme cette Chambre prédomine à son tour dans le Parlement , c'est ce chef de parti qui gouverne la nation. L'Angleterre a un premier magistrat qui est aussi électif que l'est en Amérique l'homme dont les élections font le premier magistrat du pays. La reine est seulement à la tête des parties imposantes que renferme la constitution; le premier ministre est à la tête des parties efficientes. Suivant l'adage connu , la Couronne est « la source des honneurs, » mais la Trésorerie est la source des affaires *. »

L'autre observation a été faite par Léon Faucher dans ses Études sur l'Angleterre^. La Chambre des lords, dit-il, siège comme Cour de justice et comme Assemblée législative. Ainsi le pouvoir judiciaire est au nombre des attributions de l'une des assemblées, et le pouvoir exécutif est

* La CcnstUviUm anglaise par Bagehot (traduit par Gaulhiac), p. 15 et i6 : K Les constitutions, dit-il plus haut (p. 5), présentent presque toujours deux éléments distincts. Le premier de ces éléments comprend tout ce qui produit et conserve le respect des populations, ce que je nommerai les parties imposanies; le second se compose des parties efficientes qui donnent à l'œuvre le mouvement et la direction. Les parties imposantes que renferme la constitution d'Angleterre sont fort anciennes et assez vénérables ; quant aux parties efficientes , dans le cas au moins où il s'agît de parer à une grande crise, elles ont un jeu très simple et un cachet plus moderne. » La Couronne, la Chambre des lords , le Conseil privé forment les parties imposantes; il appelle parties efficientes la Chambre des communes et le Ministère.

^ Études sur l'Angleterre, t. II, p. 423.

un comité de Tautre. Étrange séparation des pouvoirs! Les objections de Bagehot et de Léon Faucher viennent d'une erreur sur le sens qu'il faut donner à la séparation des pouvoirs. La Chambre des lords est une partie du parlement ; elle a sa part dans le pouvoir législatif mais elle ne peut pas seule légiférer et quand elle juge , son devoir est d'observer les lois auxquelles elle a concouru , mais qu'elle ne peut pas modifier sans l'assentiment des autres parties du Parlement. De même le Cabinet doit faire exécuter les lois , mais il ne pourrait pas y toucher, même avec l'adhésion de la Chambre qui a désigné les ministres. Montesquieu a dit qu'il y aurait oppression parce qu'il n'y aurait plus de règle si la même personne ou le même corps pouvait à la fois exécuter, juger et faire la loi ; car il aurait le pouvoir de faire une loi pour le cas qui lui est soumis comme juge, et les parties auraient à subir des dispositions qu'elles n'avaient ni connues ni pu prévoir. Il ne peut y avoir aucun doute sur la pensée de Montesquieu, car il a dit très clairement : « Lorsque dans la même personne ou dans le même corps de magistrature la puissance législative est réunie à la puissance exécutrice, il n'y a point de liberté, parce qu'on peut craindre que le Monarque ou le Sénat ne fasse des lois tyranniques pour les exécuter tyranniquement. Il n'y a point encore de liberté si la puissance de juger n'est pas séparée de la puissance législative ou de la puissance exécutrice. Si elle était jointe à la puissance législative , le pouvoir sur la vie et la liberté des citoyens serait arbitraire; car le juge serait législateur. Si elle était jointe à la puissance exécutrice, le juge pourrait avoir la force d'un oppresseur. » Mais l'arbitraire et l'oppression ne seraient à craindre que si le juge pouvait faire la loi, et ni la Chambre des lords, ni la Chambre des communes n'ont séparément cette puissance. Pour se rendre compte de ce que serait la confusion des pouvoirs , il faut supposer qu'un despote soit souverain pour faire la

DE LA FORME DE l'ÉTAT. 187

loi, souverain pour l'exécuter, souverain pour juger, pouvant comme juge réformer ou méconnaître ce qu'il aurait fait comme législateur, changeant la loi et au besoin déclarant la nouvelle rétroactive pour se rendre comme magistrat indépendant même des règles qu'il avait édictées comme législateur. Il faut aussi que les citoyens ne soient pas exposés à des changements trop faciles et trop rapides de la loi. Si elle ne dure pas , si le caprice d'un homme peut la changer à tout instant , sans formalités , sans avoir même une objection à subir, les citoyens ne sont sûrs de rien; et ne pouvant pas compter sur une règle de quelque durée , ils sont dans l'impossibilité de faire le moindre projet qui exige de la suite.

M. Bluntschli ne voit dans la séparation des pouvoirs qu'une application au gouvernement des hommes du principe de la division du travail. « L'homme d'État, dit-il, imite ici l'art admirable de la nature. L'œil est fait pour voir, l'oreille pour entendre, la bouche pour parler, la main pour agir et pour saisir. Le corps de l'État doit présenter un organisme semblable. » On peut admettre avec M. Bluntschli que la séparation se fait d'elle-même par une division de travail semblable à celle de l'industrie; mais l'observation est sans portée et la séparation des pouvoirs n'est rien si elle n'est pas , comme le dit Montesquieu , une garantie qui nous protège contre l'arbitraire.

Mais on insiste sur l'objection. De deux choses l'une, diton : ou l'un des pouvoirs dominera les autres et alors la séparation n'aura pas d'effet; ou les pouvoirs s'arrêteront réciproquement et on arrive à l'immobilité et à la stérilité politique. Inutile dans la première hypothèse , funeste dans la seconde , voilà le résultat de ce mécanisme qu'on a pompeusement appelé le palladium de nos libertés. — Le dilemme est loin d'être inévitable ; on peut supposer, et ce sera le cas le plus fréquent , que loin de se faire échec , les trois pouvoirs accompliront leur fonction en restant dans

188 INTRODUCTION OÉNÂRALB.

les attributions qui appartiennent à chacun. Au lieu dV boutir à l'immobilité , ils produiront une résultante de leur action et de leurs mouvements vers le but commun.

Lord Macaulay a démontré contre James Mill et Técole utilitaire que les gouvernements absolus étaient tempérés de fait par Taction de forces qui n'avaient pas d'organe dans la constitution. La séparation des pouvoirs existe donc là 011 elle n'est pas écrite et organisée et quelle que soit la forme du gouvernement, pour si simple et absolue qu'on la suppose , il est rare que le gouvernement ne soit pas mixte de fait : a Prenons au hasard, dit-il, l'un de ceux qu'on appelle communément princes absolus , Napoléon, par exemple. Napoléon eût-il pu se promener dans Paris en faisant couper une tête dans chaque maison devant laquelle il passait? Assurément non, sans le secours d'une armée. Si son armée avait pris parti pour le peuple , il se serait trouvé sans appui ; et lors même que ses soldats eussent obéi à ses ordres contre le peuple, ils n'eussent pas laissé décimer leur propre corps. En d'autres termes, sous le règne de Napoléon , il y avait une certaine mesure de pouvoir entre les mains d'une minorité du peuple.

« Rapprochons-nous de notre pays. M. Mill nous dit qu'on se trompe en croyant le gouvernement anglais un gouvernement mixte. Il tient probablement, avec tous les publicistes de l'école utilitaire , que c'est un gouvernement purement aristocratique. Il y a assurément une aristocratie en Angleterre et peut-être son pouvoir est-il plus grand qu'il ne devrait être. Elle a assez de pouvoirs pour maintenir les lois sur la chasse et les lois sur les céréales* ; mais elle n'a pas assez de pouvoirs pour infliger, à son gré , même aux plus basses classes , des outrages gratuits. Sur ces points «

* Les événements ont prouvé depuis que Taristocratie n'était pas assez forte pour résister à une ligue et à la pression de l'opinion publique demandant le rappel des lois sur les céréales.

DB LA FORME DE l'eTAT. 189

comme sur beaucoup d'autres qu'on pourrait citer, le commun peuple jouit dans notre île d'une sécurité aussi grande que s'il exerçait le droit du suffrage universel. Nous disons que le peuple anglais a, dans une certaine mesure, pouvoir sur l'aristocratie. Donc le gouvernement anglais est un gouvernement mixte.

« Toutes les fois qu'un roi ou qu'une oligarchie s'abstiennent de se porter aux dernières extrémités de la rapacité ou de la tyrannie par crainte de la résistance populaire , la constitution, quel que soit d'ailleurs son nom est, dans une certaine mesure, démocratique. La dose dans le mélange peut être petite; elle peut être beaucoup trop petite , mais il y a mélange. »

Réciproquement, il peut se faire que sous un régime démocratique surgisse une volonté toute puissante , à laquelle la loi sert d'auxiliaire au lieu de lui mettre un frein et qui ne rencontre aucun obstacle de fait à cause de la terreur qu'il inspire. « Le roi de Danemark qui est, en théorie , le plus absolu de tous les princes , ne pourrait , dans la pratique, s'abandonner sans grand péril à la licence. Et il n'y a pas , en ce moment , croyons-nous , un seul souverain dans notre partie du monde, un seul souverain qui possède sur la vie de ses sujets un pouvoir aussi étendu que celui que Robespierre exerçait sur la vie de ceux qu'il appelait ses concitoyens, tout en logeant chez un fabricant de chandelles et en dînant chez un restaurateur. »

Lord Macaulay cependant ne tire pas de ces faits la conclusion que les constitutions sont inutiles et sans efficacité. « Nous ne prétendons pas , cela va de soi , nier qu'après une longue durée, les formes de gouvernement n'exercent une influence décisive sur la distribution du pouvoir dans la société. Cela vient de ce que ceux qui administrent le gouvernement forment avec leurs subordonnés un corps compacte et discipliné qui , agissant méthodiquement et de con-

cert , est plus puissant que tout autre corps égal en nombre mais inférieur en organisation ^ »

XUl.

La réunion des ponvoirs a quelquefois produit d'heureux effets.

De grandes lumières et de bonnes intentions peuvent tirer beaucoup de bien des institutions les plus imparfaites. Un despotisme éclairé et animé par le sentiment du bien général pourrait assurément tourner la réunion des pouvoirs d une manière profitable à tous. Mais la liberté n'aurait aloçs pour garantie que le caractère de Thomme en qui tous les pouvoirs seraient concentrés; elle dépendrait de la justice d'une personne périssable et elle n'existe que si elle est protégée par des institutions permanentes.

La réunion des pouvoirs a produit des effets remarquables pour les progrès de la législation sous la République romaine et plus encore sous le gouvernement des empereurs. C'est grâce à cette réunion qu'a pu se développer l'équité prétorienne qui a fait prévaloir le droit des gens et le droit naturel sur les dispositions étroites du droit civil de la vieille Rome. Le préteur n'avait sans doute pas le pouvoir de faire la loi et de la modifier ouvertement ; mais il faisait connaître par des édits comment il l'appliquait pendant la durée de sa magistrature et même après la fin de sa prélure, l'autorité de l'Édit se continuant sous le successeur {Edictum perpetuum, Edictum tralatitium). Les préteurs créèrent

1 E$sais politiques, traduct. de M. Quiliaume Guizot, p. 516 et suiv.

DB LA FORME DE l'ÉTÂT. 191

ainsi à côté des vieilles institutions qui subsistaient des institutions nouvelles qui les complétaient et en tempéraient la rigueur. En fait, c'était une espèce de pouvoir législatif qu'ils s'attribuaient bien qu'il ne fût pas inhérent à leur charge et ils l'exerçaient sous les yeux de l'empereur qui était, lui, investi de la puissance suprême , mais laissait ses magistrats faire par la jurisprudence ce qu'il aurait pu trancher par une constitution. Le préteur était donc loin d'être tout puissant. S'il avait fait abus de cette espèce de pouvoir législatif dont il fit, au contraire , un usage si utile , son usurpation aurait été réprimée et la crainte d'être ramené par un pouvoir supérieur était de nature à le maintenir dans la voie du juste. C'était, si on veut, la réunion de pouvoirs qui doivent, en principe, être séparés ; mais ce n'était pas la concentration sur la tête d'un despote souverain pour légiférer et souverain pour juger. Elle n'offrait donc pas les dangers que présente la confusion despouvoir s quand ils appartiennent à un prince absolu ou à une assemblée toute puissante.

Un exemple fameux de concentration des pouvoirs est celui de la Convention. Nous n'en dirons rien autre que ce qu'en a dit M. Jules Simon : « La Convention se chargea de diriger elle-même l'exécution de ses propres lois. On crut que par cette concentration la Révolution avançait; elle reculait, au contraire, elle revenait au régime du bon plaisir, après avoir traversé la liberté*. »

^ La liberté, 3* éd., p. 77. Nous avoDS, dans ces dernières années, été les témoins d'une situation singulière au point de vue de la séparation des pouvoirs. Eq ^870, TAssemblée nationale confia le pouvoir exécutif à un homme qm bientôt put même s'appeler président de la République , mais qui était toujours révocable et, en somme, responsable devant les mandataires du pays. M. Tbiers n'était en somme qu'un président du conseil des ministres , et l'événement prouva qu'il ne se considérait pas autrement. Car lorsque le H mai i873 son ministère fut interpellé, il s'engagea pour répondre et, comme ses collaborateurs , se retira devant le vote de la majorité. Il paraît donc extraordinaire que l'Assemblée ait voulu, comme elle le ûtà plusieurs

192 INTRODUCTION GÉNÉRA^LE.

De la théocratie monarchicpie et aristocratiqae. La démocratie pent-elle être théocratique?

Nous avons dit que, suivant M. Bluntschli, il faudrait ajouter à la division tripartite d'Aristote un quatrième terme : la théocratie dont l'idolocratie serait la corruption. Mais la théocratie n'est qu'une variété de la monarchie ou de Taristocratie ; ce n'est pas une forme distincte de gouvernement. Dans l'Inde , la théocratie des Brahmanes était aristocratique. Le roi pris dans la caste des guerriers, caste de deuxième ordre sortie des bras et de la poitrine du Dieu , gouvernait sous l'inspiration des prêtres, la première des castes , celle qui était sortie de la tête. Les prêtres dominaient les guerriers , comme la tête est au-dessus du corps ,

reprises , séparer la responsabilité du président de celle de ses ministres , et faire du chef de TEtat, qui n'était au fond qu'un président du conseil, une sorte de monarque constitutionnel. La contradiction n'était qu'apparente.

Si M. Thiers n'était en droit qu'un président du conseil , il avait cependant une situation de fait bien supérieure à celle d'un chef du ministère. Vingtsix départements, en l'envoyant siéger à l'Assemblée, l'avaient désigné pour être le chef du pouvoir exécutif. Cette acclamation lui avait créé une situation unique , telle que l'Assemblée ne pouvait que difEcilemcnt le révoquer parce qu'elle ne pouvait pas le remplacer. C'est suilout dans les premiers .mois ou même dans les premières années que les députés étaient empêchés d'user de leur droit, car ils ne voulaient pas et ne pouvaient pas diminuer la position de celui qui était encore chargé de négocier avec l'ennemi. Il résultait de là qu'un chef du pouvoir exécutif, lorsqu'il prenait part aux discussions comme un ministre responsable , plaçait les députés devant la question de gouvernement. En offrant. sa démission, comme il le fit à plusieurs reprises , il posait plus qu'une question de cabinet et forçait la main à la majorité de l'Assemblée ; car ses membres avaient la sagesse de ne pas vouloir que le pays fût, pour une question d'importance secondaire, exposé k n'avoir pas de

DB LÀ FORME DE l'bTÂT. 193

la pensée au-dessus des bras , le commandement au-dessus de Texécution.

La théocratie romaine est une monarchie absolue, car le Pape, une fois élu, a une autorité illimitée et les cardinaux n'ont de pouvoir propre que le jour où ils se réunissent en conclave pour remplir la vacance du trône pontifical. Les cardinaux ont une position éminente; ils peuvent par leurs lumières acquérir une grande influence , mais ils ne sont pas une aristocratie puisqu'ils n'ont pas de puissance qui soit attachée à leur qualité.

La théocratie est-elle conciliable avec la forme démocratique? Les démocraties peuvent, comme les autres gouvernements, donner leur confiance aux ministres du culte et dans plus d'une circonstance , on a vu le peuple marcher sous la conduite des prêtres ou des pasteurs. Ce qui arriverait en Irlande, si l'île venait à être séparée de l'Angleterre, est facile à prévoir et quelque forme de gouvernement qui fût adoptée, le clergé catholique y aurait certainement de fait une grande influence. Mais cette in-

gouveroeinent. En réalité , M. Thiers agissait comme le ferait un prince populaire et sans héritier qui menacerait d'abdiquer si on ne lui accordait pas tout ce qu'il demande. Pendant tout le temps qu'il a occupé la présidence , M. Thiers a pesé sur les délibérations de l'Assemblée du poids de sa position unique; il a beaucoup agi par l'éloquence et la persuasion; mais il a aussi employé la démission pour vaincre les dernières résistances de l'Assemblée quand il n'avait pas réussi à la convaincre. Or le président se servait de sa fonction éminente pour porter à gauche la direction politique contrairement à la volonté du Parlement, et c'est pour cette raison que la majorité de l'Assemblée cherchait à le séparer de son ministère. Elle voulait Tappuyer comme chef du gouvernement, mais elle désirait imprimer une autre direction à la politique intérieure. Ainsi s'explique la conduite, à première vue singulière , de cette Assemblée qui demandait à M. Thiers de s'appliquer la maxime : « Le roi règne et ne gouverne pas. » M. Thiers n'était pas roi , comme il le faisait observer malicieusement ; mais pendant qu'il occupât la présidence, il avait politiquement une position égale à celle d'un roi, puisqu'il était un chef d'État indispensable et qu'il était à peu près impossible de remplacer.

4 INTRODUCTION GÂNÉRALB.

fluence de fait ne constituerait pas une théocratie , le clergé étant élu comme tous les citoyens , clercs ou laïques, pourraient l'être en vertu de l'égalité devant la loi. Il faudrait pour qu'il y eût démocratie théocratique ou que les électeurs fussent obligés d'élire leurs représentants parmi les dignitaires ecclésiastiques ou, si la république était gouvernée par un Parlement composé de deux Chambres, que Tune au moins des assemblées fût composée de prêtres.

Les Églises ont toujours montré une préférence marquée pour les gouvernements monarchiques ou aristocratiques. Le caractère arrêté de leurs croyances et la solidité de leur discipline , presque immobile , font qu'elles n'ont pas de goût pour les changements si fréquents dans les républiques. Généralement elles partent de la notion d'autorité, du respect de l'inférieur envers le supérieur et constituent le pouvoir de haut en bas , tandis que les démocraties sont fondées sur la liberté et l'égalité et, quand elles organisent l'État, procèdent de bas en haut. Cette divergence explique pourquoi l'école libérale s'est arrêtée à l'idée de la séparation de l'Église et de l'État.

xuv.

De la séparation de l'Église et de l'État.

Cette séparation n'est pas , au moins dans sa généralité . approuvée par les Églises. La Religion et la Société doivent, d'après l'Église catholique notamment, être unies comme l'âme et le corps et la séparation ferait de TÉtat un corps sans âme. L'enseignement théologique embrasse l'ensemble de la vie de l'homme, la vie publique aussi bien que

DE LA FORME DE l'bTAT. 195

la vie privée ; son idéal est la conception d'une communauté de croyants, où tout est soumis aux lois de la conscience éclairée par la morale religieuse, où gouvernants et gouvernés puisent leur règle de conduite dans les livres inspirés par Dieu et interprétés par l'autorité ecclésiastique.

Les choses se passeraient ainsi dans une société où il nV aurait pas de dissidence religieuse. Mais la diversité des croyances a fait adopter un autre régime pour assurer la liberté de conscience. La séparation a été, dans quelques États et particulièrement en France pendant ces dernières années , conduite plus loin qu'il n'était nécessaire pour protéger la liberté des croyances. Les gauches, après avoir longtemps crié à l'intolérance, ont à leur tour usé du pouvoir pour supprimer non -seulement l'enseignement congréganiste , mais aussi renseignement de la morale religieuse qui a été rayée du programme de l'instruction primaire dans les écoles publiques ; on ne s'est pas arrêté à la modification du programme et la laïcisation a été étendue aux bâtiments; car, même quand il y consent, l'instituteur ne peut pas donner cet enseignement dans les locaux scolaires. Nous ne croyons pas que nulle part ailleurs , la séparation de l'Église et de rÉtat ait été poussée à une conséquence aussi extrême.

Au reste la question est posée en France avec une signification qu'elle n'a pas ailleurs. Le but que chez nous se proposent les promoteurs de la séparation, est surtout de supprimer le budget des cultes , ce qui n'entraînerait cependant pas pour l'Église la liberté d'acquérir; car ils entendent que les établissements ecclésiastiques continueraient, pour leurs acquisitions, d'être soumis à l'autorisation du Gouvernement. Ce qu'ils veulent réaliser, c'est plutôt la toute-puissance de l'État que la liberté de l'Église. Il est vrai qu'aux États-Unis ce système est consacré par la loi; les confessions y sont libres, et néanmoins les paroisses ne peuvent pas acquérir indéfiniment; mais la gêne qui

résulte de cette limitation n'est pas grande. Le maximum en effet est si élevé, qu'il suffit, et bien au delà, pour doter le service religieux. Cette restriction a été adoptée pour prévenir les abus, mais non pour molester Texercice d'une légitime liberté. Les exemples de l'Amérique du Nord peuvent être à bon droit invoqués et suivis si , comme dans ce pays, on s'inspire d'un sentiment sincère de respect pour le droit et la liberté de tous. Mais ce serait abuser de l'imitation que de transférer chez nous la lettre de la loi étrangère sans y pratiquer l'esprit libéral qui l'inspire.

Du combat entre la Philosophie et la Religion.

La Philosophie et la Religion se livrent un combat sans cesse renaissant au milieu de vicissitudes, pour les deux côtés , de défaites et de succès. Les plus grands esprits se sont efforcés de prouver qu'entre la raison et la foi il nV avait pas naturellement opposition mais harmonie , et que la lutte venait de l'erreur ou de la corruption des hommes. Ces tentatives de pacification n'ont pas éteint le débat , et les deux combattants ont persisté à se traiter en ennemis. Mais les adversaires n'ont pas plus réussi à s'entre-détruire qu'à vivre en paix. C'est que la Philosophie et la Religion sont deux éléments essentiels de toute société, que leur mission n'est pas la même bien que les questions dont elle^ traitent se touchent, en certains points, par des frontières mal délimitées. Mais les difficultés de voisinage qui sont la cause de cette querelle sans fin ne peuvent pas conduire à la suppression de l'un des voisins , chacun d'eux ayant sa vie propre et sa raison d'être.

DE LA FORMB DE l'ëTâT. 197

La Philosophie est une science générale qui donne à toutes les autres des méthodes et des principes; elle n'aboutit elle-même ordinairement qu'à des conceptions vagues ; mais elle domine le développement des autres sciences qui conduisent à des notions précises. Qu'est-il resté des grandes philosophies qui ont fait si grand bruit? A peu près toutes n'ont laissé que le souvenir d'un grand mouvement scientifique et d'une méthode. Bacon et Descartes sont demeurés célèbres par leurs méthodes et par la grande initiation scientifique qui est due à leur influence. Kant et Hegel ont rendu plus de services par la grande secousse qu'ils ont donnée à l'esprit humain dans toutes les directions que par leurs doctrines philosophiques. Chez nous, pendant le siècle qui n'est pas encore terminé, VEclectisme ne fut qu'une méthode et le Positivisme lui-même , malgré la prétention que son nom révèle, n'a guère fait que déterminer le champ de la philosophie et des recherches scientifiques. Les conclusions du positivisme sont restreintes par leur objet; elles ne poussent pas l'affirmation et la négation au delà de ce qui peut être saisi par la méthode scientifique. Ses adhérents ne nient pas le surnaturel et disent seulement qu'il échappe à leurs procédés d'investigation. La Philosophie rendra toujours de grands services soit pour mettre en branle les grands mouvements scientifiques, soit pour les guider par ses méthodes. Il est constant que dans les périodes où les grands esprits philosophiques font défaut, le progrès intellectuel de la société est plus lent et son caractère moins élevé.

La Philosophie ne rend aussi ce service que par le développement de l'esprit critique, elle prévient ou chasse les superstitions grossières et les pratiques ridicules ; que sous sa surveillance les religions s'épurent et s'élèvent, et que sous son influence elles donnent satisfaction à tous les esprits , aux plus forts comme aux plus faibles.

Mais la Philosophie ne peut pas tenir la place de la Re-

198 INTRODUCTION OENBRAXB.

ligion. Elle ne s'adresse directement qu'à des hommes dont Tinstruction est avancée et son action sur la masse n'est qu'indirecte et peu étendue. L'armée des philosophes est bien petite pour qu'elle puisse se charger d'élever et conduire les masses, et, en admettant que partout où ils se montrent leur autorité soit acceptée, ils n'auraient de personnel que pour se faire représenter sur quelques points en petit nombre. La philosophie est une perpétuelle recherche; elle tâtonne et change après nouvel examen ; elle ne peut pas avoir ces formules arrêtées que les confessions adoptent et imposent ou recommandent comme règle de conduite. Aussi les religions, même les moins élevées, ont-elles eu plus d'influence sur les actions des hommes que les philosophies même les plus hautes.

Si les ministres du culte disparaissaient, il n'y aurait plus dans nos communes une seule voix pour parler aux hommes de leurs devoirs et chacun vivrait à sa guise d'une existence qui chaque jour ferait des progrès vers la vie bestiale. L'instituteur manquerait, pour l'enseignement de la morale, de l'autorité qu'ont le prêtre, le pasteur ou le rabbin, parce que l'instituteur ne donne pas, comme le ministre du culte , l'exemple du renoncement et du dévouement. L'instituteur enseignerait la morale comme il enseignerait la géographie; il la logerait dans la mémoire de l'enfant, mais ne la graverait pas dans son cœur\ Le prêtre, par son commerce constant avec la notion du surnaturel et par la vie de dévouement qu'il donne en exemple , acquiert un prestige qui lui permet de parler fort et de haut.

^ Ceux qui voulaient maintenir la morale religieuse dans le programme de rinstruction primaire ne se proposaient pas de faire enseigner la morale religieuse par l'instituteur. G*est de la lettre du catéchisme qu'il s'agissait seulement. Us voulaient 1<» maintenir la morale religieuse dans le programme ; 2<» charger l'instituteur de s'assurer que les enfants savaient la lettre du catéchisme. Quant à l'enseignement de la morale religieuse et de la religion , ils entendaient la réserver aux ministres du culte eux-mêmes.

DB LA FORME Dfi l'eTAT. 199

Il y puise une onction et je ne sais quelle puissance mystérieuse qui met son langage en harmonie avec Télévation des principes de morale et les fait accepter par les hommes pour règles de leur conduite. L'instituteur, par sa manière de vivre , reste dans la médiocrité du terrestre ; il est pauvre sans renoncement et laborieux sans dévouement. Les malheureux ne vont pas vers lui. Ils vont vers le prêtre, bien qu'ils le sachent pauvre , parce qu'il fait profession de donner même quand il n'a que peu. Cette confiance n'est pas trompée ou ne l'est que rarement. Si le ministre du culte ne peut pas lui-même donner, il sait où sont les âmes généreuses et à quelles portes il faut frapper.

L'État tomberait dans la plus déplorable erreur s'il n'appelait pas à son aide cette force incomparable pour conduire les populations dans la voie de la justice et du devoir. Les dissidences dogmatiques importent peu, et ce serait une politique puérile que celle qui écarterait les services pour ne faire attention qu'aux dissentiments.

Dans quelles relations l'État doit-il vivre avec la religion? Il y a des combinaisons diverses. Quelques pays, dont le nombre va tous les jours en se restreignant, ont une religion d'État exclusive qui n'admet sur le territoire l'établissement d'aucun autre culte. Le protestantisme et le catholicisme ont été des religions d'État avec ce caractère d'exclusion. A l'opposé extrême de la religion d'État se trouve la liberté absolue sous la protection égale d'un État qui est neutre bien qu'il y ait des cérémonies religieuses officielles. Dans quelques pays les deux puissances spirituelle et temporelle sont réunies dans les mêmes mains; l'Empereur ou le Roi est aussi Pape. En France , l'État ne protège et ne subventionne que certains cultes reconnus ; les autres vivent de leurs ressources et pour que les fidèles puissent se réunir il faut que l'autorité temporelle leur donne l'autorisation. Ces variétés s'expliquent par l'histoire; aucune des combinaisons

n'est applicable partout; mais ce qui est vrai partout, c'est que la religion a une puissance d'éducation incomparable; qu'un gouvernement éclairé ne manque pas d'appeler à son aide une influence aussi précieuse; qu'aucun autre maître ne serait capable d'enseigner la morale avec la même force et de manière à produire sur l'esprit des enfants ou même des adultes une impression aussi profonde.

De radministration et de la participation des individus aux fonctions administratives.

La force établie au centre sera-t-elle chargée de tout faire par des employés à sa disposition , nommés et révocables ad nutum, n'ayant pas d'initiative et n'agissant que par ordre? Ne serait-il pas préférable de prendre pour auxiliaires des citoyens animés du bien public , ayant du goût pour les affaires publiques et prêts à s'en occuper gratuitement, ne demandant pour rémunération que le témoignage honorable de la confiance de leurs concitoyens? C'est la question tant de fois débattue de savoir si le self government vaut mieux que l'administration par des employés. Partout où les services peuvent être assurés par le concours des citoyens, il est incontestable que le self government est préférable au régime administratif des employés. Cette participation aux affaires entretient dans le pays des sentiments et des idées élevés, et, en particulier, un attachement sincère pour les institutions dont chacun est, pour ainsi dire, partie. L'autorité des employés a pour conséquence d'éteindre toute ini-

tiative ; on s'habitue à compter sur eux et chacun se retire dans la vie privée où Tégoïsme se développe avec une intensité croissante. Tous se désintéressent de la vie publique et s'empressent d'obéir au plus petit agent de TÉtat avec une humilité qui étonne jusqu'à ceux qui l'inspirent.

Mais il n'est possible que là où les diverses classes de la société y sont disposées et préparées. Il faut que les personnes qui ont des loisirs aient le goût des affaires publiques ; qu'elles s'en occupent comme d'un devoir à remplir et qu'elles donnent gratuitement leur temps, avec le même dévouement que si elles recevaient une rémunération. S'il y a un traitement attaché à certaines fonctions , il importe que ce traitement ait le caractère d'une indemnité pour dépenses inhérentes à la fonction et non celui d'une rétribution. Lorsque les personnes ayant des loisirs ne veulent pas donner leur temps ou ne le donnent qu'imparfaitement, les services sont mal remplis et il ne tarde pas à se former dans le pays une opinion qui demande comme un progrès le régime des employés. Si les fonctions du self government sont rétribuées elles deviennent un objet de brigue et d'agitation , chacun s'efforçant d'obtenir les avantages pécuniaires tandis qu'il mettrait moins d'empressement à solliciter les devoirs à remplir gratuitement. C'est l'avantage du régime du self government d'éteindre les ambitions et de pacifier la société. Mais lorsqu'au lieu de devoirs à remplir, il offre des avantages à conquérir, il devient une cause très active d'excitation et de troubles. Si, en France, les préfets ou les sous-préfets étaient électifs , les compétitions seraient vives et les élections pour ces places auraient une animation dont les élections législatives ne peuvent pas donner une idée. En Angleterre, les fonctions des shérifs, bien que l'indemnité qu'on leur accorde soit supérieure au traitement de nos préfets , sont si peu recherchées que la loi les a déclarées obligatoires et a fixé un délai pendant lequel le shérif

sortant n'est pas obligé d'accepter une nouvelle désignation. C'est que cette charge entraîne des dépenses de représentation dont l'indemnité n'est qu'une partie, et que somme toute 9 la fonction est onéreuse. Les propriétaires qui remplissent les fonctions de juges de paix n'excitent ni envie ni rivalités et aucune attaque n'est dirigée contre cette organisation bien qu'elle soit en opposition avec plus d'un principe. Ces juges de paix réunis en sessions remplissent, à l'égard du comté , plusieurs des attributions qui , chez nous , sont confiées aux conseils généraux, dans les départements; ils votent notamment les taxes du comté et cependant ils ne sont pas les mandataires élus du pays : c'est la Couronne qui les désigne comme elle désignait en France les conseillers généraux sous la Restauration. Personne en Angleterre ne se fait le champion de la logique pour demander que les juges de paix soient élus puisqu'ils votent l'impôt. C'est que si les juges ont ce pouvoir considérable, ils ont aussi des charges et des devoirs à remplir gratuitement , et d'ailleurs l'usage qu'ils ont jusqu'à présent fait de leur autorité, n'a pas révélé d'abus. En France , il est vrai , les fonctions gratuites de conseiller général sont fort recherchées ; cela tient à ce qu'elles n'occupent l'élu que fort peu de jours dans l'année et à ce qu'elles sont le commencement de la carrière politique.

A mesure que les fonctions se spécialisent et qu'elles rendent nécessaire un travail de bureau de plus en plus chargé, la place des employés va en s'étendant. C'est ce qui arrive en Angleterre ; les services rémunérés y font tous les jours reculer le self govemment, car c'est en vain que Tautorité est réservée aux personnages de distinction ; le pouvoir réel finit par appartenir à ceux qui travaillent et c'est ainsi qu'on vit autrefois les gentilshommes supplantés par les scribes et les hommes d'épée par les gens de robe. C'est la spécialité des travaux et l'extension des écritures qui tuera le

self ffovernment des Anglais. Ed France, l'extension des écritures s'est donné libre carrière sous le régime des employés salariés; on en pourrait citer des exemples qui seraient jugés invraisemblables et considérés comme une invention de la gaieté française si on les développait devant des hommes ayant habité d'autres pays.

Les employés sont ordinairement nommés par l'autorité supérieure; en Amérique, ils sont élus et soumis à réélection avec rééligibilité indéfinie. Les électeurs de la commune élisent près de vingt employés , car les services sont nombreux et spéciaux; ces employés restent en fonctions jusqu'à la période du renouvellement.

C'est par le lien hiérarchique que les employés à la nomination de l'autorité supérieure sont maintenus dans l'accomplissement de leurs devoirs. La crainte d'une révocation qui peut, à tout instant, tomber sur l'employé négligent, suffit pour .prévenir ses défaillances et, en tout cas, si la crainte était inefficace, la révocation fournit le moyen d'en empêcher le retour. L'employé est réduit par cette organisation à une condition fragile ; mais le service est assuré et l'action administrative se transmet sur tous les points sans solution de continuité. Pour les employés élus , il a fallu recourir à un autre moyen , car ils puisent dans leur élection une indépendance qui dure tout le temps de leur mandat. Leur indépendance n'est cependant pas absolue. Sans doute ils ne sont pas subordonnés à l'autorité d'un supérieur, mais ils sont soumis à la loi et aux règlements dont ils sont les premiers serviteurs. S'ils ne se conforment pas, dans l'exercice de leurs fonctions , aux lois et règlements , ils peuvent être déférés au juge et punis d'amende. Ge sont les tribunaux qui, par leurs condamnations, contiennent les fonctionnaires aux États-Unis et remplacent l'effet de la subordination hiérarchique qui est pratiquée ailleurs. C'est l'opposé de ce que nous appelons la séparation de l'admi-

nistration et de la justice. L'antithèse n'est cependant pas aussi complète qu'on pourrait le croire au premier abord. Ce n'est pas le pouvoir judiciaire qui commande, et le fonctionnaire n'est pas le subordonné du juge. Le véritable supérieur c'est la loi , c'est le règlement , et pour que le pouvoir judiciaire condamne , il faut des textes précis. Si le fonctionnaire n'a pas manqué à une prescription formelle et déterminée, il est impossible de le condamner. Aussi, partout où il y a une certaine latitude pour son appréciation, il est libre d'agir et il n'a à compter qu'avec lui-même, puisque aucune loi n'est violée , que le tribunal n'a rien à reprocher, et qu'il n'existe pas de lien hiérarchique. Il aura seulement à compter avec les électeurs devant lesquels il est responsable et qui peuvent ne pas lui continuer leur confiance. Il en est des fonctionnaires américains comme du président de la République. L'élection leur confère un droit propre, car ils ont été élus pour réaliser un programme pendant une période de temps déterminé, et pendant ce délai, l'opinion publique vînt-elle à changer, il faudrait subir la politique de l'élu. La responsabilité ministérielle en matière de gouvernement et le principe de la hiérarchie en matière d'administration permettent de suivre avec plus de souplesse les mouvements de l'opinion publique et les besoins des services administratifs.

En France , la subordination des employés a été poussée jusqu'à la plus extrême limite; car, sauf quelques exceptions, ils n'ont aucune garantie contre l'arbitraire. Les employés allemands jouissent de garanties sérieuses. Ils ne sont destituables que dans certains cas et suivant certaines formes. Ces garanties étaient indispensables, car les fonctionnaires en Allemagne ont à subir des examens très sérieux , et on ne pouvait pas décemment les traiter comme les employés qui sont nommés presque sans condition d^aptilude. Une loi de l'Empire a fixé les garanties dont jouissent

les fonctionnaires et ces garanties ne nuisent pas à la subordination ; car l'administration est, dans ce pays, faite avec exactitude et activité par des fonctionnaires qui savent leur métier. Ils sont habitués à la discipline et assez instruits des devoirs de leur profession pour savoir se commander. Ils ne craignent pas de juger eux-mêmes ce qu'il faut faire et n'opposent pas , à tout instant et pour les plus petites difficultés , cette formule de l'employé français : « Je n'ai pas (Tordre. »

Centralisation et décentralisation.

Nous avons dit plus haut que l'État est formé de plusieurs manières. Tantôt c'est une fédération d'États ou de cantons dont chacun conserve une large part d'autonomie et ne se soumet à l'autorité centrale que pour les services nécessaires à toutes les parties de l'union. Tantôt il est formé de provinces réunies par des mariages princiers ou par la conquête, mais dont chacune a stipulé, lors de sa réunion, certaines franchises ou le maintien de certaines institutions. Les cantons, les États et les provinces sont d'inégale grandeur et offrent de grandes variétés d'institutions. Aussi l'action centrale est-elle, en ce cas, généralement assez faible, et c'est l'action locale qui domine. La division en provinces peut aussi être faite par l'autorité centrale en prenant de bases rationnelles sans s'arrêter aux accidents historiques , suivant les indications topographiques et en tenant compte du caractère des habitants par région.

La France de l'ancien régime était la réunion sous l'auto-

rite d'un roi absolu de provinces d'inégale grandeur, annexées à des époques différentes et qui n'étaient pas soumises au même régime administratif, bien que le roi eût partout le pouvoir d'un souverain absolu. Dans le plus grand nombre le roi levait directement l'impôt; dans les autres, il ne pouvait que demander aux États provinciaux des subventions ou dons gratuits , et l'impôt était levé par les agents de la province sous l'autorité des États qui fixaient les dépenses. Aussi dans les premières les intendants étaient de vrais administrateurs, et leur initiative était générale comme leur autorité était presque toute-puissante. Dans les secondes , ce n'étaient que des commissaires du roi près des États provinciaux, et leur autorité y était fort réduite.

La Révolution consomma les tendances centralisatrices de la royauté, et à cette variété historique substitua des départements à peu près égaux , sauf quelques exceptions , et qui furent découpés sur la carte sans souci des traditions historiques et de la différence des mœurs. S'il resta quelques inégalités de population ou de contenance, le régime fut partout le même et dans le plus petit comme dans le plus grand, l'administration du département fut établie non-seulement sur la même base mais exactement pareille dans les plus petits détails. Une centralisation vigoureuse fut consommée et l'impulsion partie du centre acquit une force qu'elle n'avait jamais eue avant 1789; elle se fit sentir également énergique sur tous les points , au centre et aux extrémités.

M. de Tocqueville a démontré, dans V Ancien Régime et la Révolution, que la tendance à la centralisation était un fait ancien; qu'elle avait fait de grands progrès sous les rois, que Richelieu avait accéléré le mouvement et que le mouvement s'était continué sous Louis XIV, Louis XV et Louis XVL La Révolution créa un État vraiment un, dont toutes les parties se ressemblaient et concouraient à Tac-

tion commune avec une facilité de mouvements qui était la conséquence naturelle de la simplicité des ressorts. C'eût été un grand progrès en matière de mécanique. Faut-il juger de même en matière sociale? Cette simplification estelle aussi avantageuse quand elle s'applique au gouvernement des États? La centralisation a ses partisans et ses adversaires et au fond c'est à peu près le même problème que celui dont nous nous sommes occupé en traitant du ^elf govemment. C'est la centralisation de la Révolution qui a substitué le régime administratif des employés au régime du gouvernement local par les États provinciaux et qui a suspendu ou arrêté le développement spontané des institutions originales de notre pays. C'est la Révolution qui a rompu les traditions historiques par les conceptions à priori de l'école philosophique et en réalité, préparé ce terrain de sable sur lequel sont bâties les institutions modernes. L'édifice est devenu plus simple, plus régulier, plus beau peut-être (si la beauté peut se concilier avec tant de monotonie); mais la solidité est diminuée et l'amoindrissement de l'individu fait qu'on se demande s'il est aussi heureux sous le toit nouveau qu'il l'était dans la vieille maison. Là du moins il pouvait, ce semble, se développer en liberté, il vivait , il agissait, il faisait ses affaires, il avait de l'initiative et cette activité lui plaisait mieux que cette uniformité administrative qui fait tout, commande tout, et ne demande aux administrés qu'une obéissance passive. Ce mot à' administrés a bien sa signification. Un peuple d'administrés ne peut que différer beaucoup d'un peuple de citoyens se gouvernant eux-mêmes. Ce ne peut être, ajoute-t-on , que le contraire du gouvernement du pays par le pays. Aussi demande-t-on qu'on revienne à la décentralisation, qu'on rétablisse les provinces et qu'on revienne à la tradition. Si c'est à tort qu'elle a été brisée, le remède, dit-on, est tout indiqué; il ny a qu'à rétablir la

208 INTRODUCTION OENÉRALE.

tradition; il n'y a qu'à superposer aux départements de véritables provinces comme il y en avait avant 1789. La thérapeutique n'est-elle pas indiquée par le diagnostic?

Oui , sans doute , la thérapeutique est déterminée par le diagnostic , mais à la condition que le mal soit curable. Si le malade est mort , il n'y a pas à rechercher les moyens de le guérir et tout au plus on peut raisonner rétrospectivement sur les causes qui ont amené sa mort et sur les moyens qui auraient pu être employés pour l'éviter. Mais tenter de faire revivre des traditions après une longue suspension et de replanter des institutions qui ont été arrachées du sol français il y a une centaine d'années, c'est une tentative à peu près semblable à celle que ferait un médecin pour redonner la vie à un mort en faisant usage des moyens qui l'auraient sauvé si le mal avait été pris à temps. Les anciennes institutions provinciales pourraient être rétablies qu'on ne retrouverait pas ce qui les faisait vivre ; les populations seraient étonnées de voir se rouvrir ces assemblées dont l'idée s'est perdue et se demanderaient avec une curiosité inquiète ce que signifie cette création. Une assemblée nouvelle s'ajoutant à celles qui existent déjà et armée comme elles du pouvoir de voter des taxes, leur inspirerait plus de défiance que d'enthousiasme. Où est aujourd'hui le patrimoine de la province? Gomment le reconstituer? Le département luimême , création nouvelle et artificielle , n'a pas de patrimoine et cent années d'existence n'ont pas suffi pour lui faire acquérir des biens dont l'importance soit égale à celle du patrimoine de quelques communes. Dans cent années, le patrimoine provincial ne serait pas plus reconstitué que le patrimoine départemental n'a été créé. Le budget du département se réduit en recettes au produit des centimes additionnels. Les biens donnés ou acquis figurent dans les formules de budget; mais la caisse départementale n'en tire pas de revenus ; elle serait vide presque partout si elle

n'était pas alimentée par les centimes additionnels. La province ne peut plus être aujourd'hui qu'une création factice et la loi la mieux faite ne ferait pas revivre ce qu'on regrette, ce qu'on regrette avec raison sans doute , mais qu'il est impossible de rappeler à la vie.

La centralisation a rendu des services éminents à la civilisation; elle a créé au centre une vie supérieure en y développant l'intelligence et y accumulant l'activité. Cette force a, été ensuite poussée, par la propulsion centrale, jusqu'aux extrémités , et c'est ainsi que toutes les parties du pays se sont trouvées associées à la vie élevée qui existait au milieu; elles ont été entraînées dans le mouvement de la civilisation , tandis que sous le régime de la décentralisation , les populations de quelques régions se seraient développées localement et auraient végété sur place. Les individus ont moins agi par eux-mêmes; mais ils ont reçu du centre une part de vie plus forte qu'ils n'auraient eu aux extrémités en vertu de leur développement propre. C'est grâce à cette organisation, partout la même, que les services publics sont au même degré d'avancement et de perfection dans le Midi que dans le Nord; la décentralisation aurait entraîné des inégalités, au détriment de la civilisation dans une grande partie du pays. On aurait pu sans doute laisser subsister ces variétés provinciales et se borner à les rattacher de plus en plus à l'action centrale. On aurait eu de cette manière les avantages de la centralisation et de la décentralisation, de la force concentrée et de la vie répandue aux extrémités. J'admets cette appréciation historique. Mais il ne faut pas perdre son temps en regrets superflus. Nous sommes condamnés à la centralisation par notre passé ; tirons-en le meilleur parti que nous pourrons et ne dépensons pas notre activité en efforts inutiles pour réveiller ce qui est mort. On verra plus bas , dans le volume où nous traitons la question par le détail, que

210 INTRODUCTION aÉNBRALE.

nos lois administratives ne sont pas susceptibles de modifica^ tiens profondes et que nous n'avons pas à concevoir de grandes espérances sur l'avenir de la décentralisation*.

XLVIU.

Participation des individus à la Justice*.

Les particuliers ont été associés à l'administration de la justice par l'institution du jury. Cette institution qui n'existe pas dans quelques États, qui n'a été introduite que tard dans quelques autres, est cependant fort ancienne. Nous la trouvons à Rome en matière civile. Elle occupe une grande place dans les législations du moyen âge et dans les lois modernes ; son extension a toujours été considérée comme un progrès. Les Anglais l'ont adoptée en matière criminelle et civile. Chez nous, elle n'existe que dans les cours d'assises en matière de grand criminel. Des publicistes en renom proposent de l'étendre à la juridiction correctionnelle et aux tribunaux civils. Cette théorie est basée sur la distinction entre le point de fait et le point de droit. Pour décider le point de fait, il n'est pas, dit-on, besoin de connaissances juridiques, et des hommes pris en dehors de la magistrature peuvent décider avec les hunières du bon sens.

En matière correctionnelle, la thèse est facile à soutenir à cause de l'analogie avec les matières criminelles. On pourrait cependant opposer la difficulté qu'il y aurait à faire l'application de cette lourde organisation à un grand nombre d'affaires et la complication qui en résulterait pour le ser-

^ T. IV, chapitre : Centralisation et décentralisation, ' V. suprà, p. 37, § VIII, Attributions naturelles de VÈtat.

vice. La charge que cette innovation imposerait aux jurés doit aussi être prise en considération. On la trouve déjà onéreuse pour le service des assises; s'il fallait y joindre la police correctionnelle, elle serait très aggravée et nous ne doutons pas que les réclamations ne fussent très vives. — Quant aux matières civiles, les objections seraient dune autre nature, et nous croyons que l'administration de la justice y perdrait sensiblement.

Le jury statue souverainement, et ses déclarations n'admettent pas d'appel. S'il commettait une erreur sur le fait^ elle serait irréparable. Le jury, en effet , n'est même pas maintenu dans la vérité par la crainte de voir réformer ses déclarations. Le juge de profession est retenu par la crainte du juge d'appel , et cette appréhension peut prévenir les mauvais jugements, car, on l'a dit souvent, l'appel empêche plus de mauvais jugements que le juge d'appel n'en réforme. Cette garantie manquerait pour les décisions souveraines du jury.

En matière criminelle , si le jury se trompe , l'État seul pfltit de l'impunité du coupable. La répression n'est pas ce qu'elle devrait être, mais la conséquence de l'erreur n'est pas de dépouiller une partie au profit de l'autre. Il en serait tout autrement en matière civile. L'erreur du jury préjudicierait à l'un des plaideurs, et il importe, si elle est commise, qu'elle puisse être réparée.

La matière des preuves , dans les affaires civiles , n'est pas chose si facile. Quand il y a un titre authentique ou sousseing privé qui s'explique clairement, la difficulté n'est pas grande, mais il faut reconnaître qu'il est indifférent, en ce cas, pour la partie d'être jugé par des magistrats ou par des juges de medio sumpti. Si, au contraire, le titre est obscur, s'il faut l'interpréter, comment n'avoir pas plus de confiance aux lumières de ceux qui ont l'habitude de rechercher la volonté des hommes qu'à des ju-

rés sans expérience et appelés accidentellement* à siéger? Souvent il faudra recourir à des enquêtes , et quelquefois on n'aura pour guide que des présomptions. La théorie des présomptions légales et celle des présomptions judiciaires n'est pas aisée à comprendre , même pour les jurisconsultes. Des jurés la comprendront-ils facilement? Nous croyons donc qu'il ne faut pas étendre l'institution du jury aux matières correctionnelles, à cause de l'encombrement du service, ni aux matières civiles , à cause des difficultés de la preuve.

Séparation des pouvoirs Judiciaire et administratif.

La séparation des pouvoirs législatif , exécutif et judiciaire a pour objet d'assurer la liberté des citoyens.

La séparation des pouvoirs judiciaire et administratif a pour but d'assurer la liberté de l'administration contre les empiétements de la justice. Gomme il a fallu, dans l'intérêt des justiciables, assurer l'indépendance du juge en lui accordant l'inamovibilité, il était à craindre que les juges ne fissent abus de leur autorité pour paralyser l'action administrative. Les juges pourraient, en condamnant à des dommages-intérêts les agents de l'administration , paralyser leurs ordres et produire un effet pareil à celui qu'aurait l'annulation des actes administratifs. Cette immixtion négative du juge dans l'administration aurait les plus graves inconvénients par ses conséquences , et , d'ailleurs , elle est en soi contraire aux attributions naturelles de la justice. Le juge est appelé à prononcer entre les parties qui lui soumettent leurs différends; il n'agit pas spontanément et il lui est formellement interdit de rendre des décisions générales.

Les jugements n'ont l'autorité de la chose jugée qu'entre les parties; il ne faut pas qu'ils puissent faire échec à l'action légitime de la puissance publique dont la mission est toute différente; car elle est chargée de prendre sponte sud des mesures générales dans l'intérêt de tous.

Cette immixtion s'était produite en, France, avant 1789; les parlements qui n'étaient que de grands corps judiciaires n'oublièrent jamais qu'ils avaient été détachés des conseils du roi ; ils cherchèrent à se donner de l'importance au point de vue politique et ne se résignèrent pas à n'être que les juges des contestations privées. En devenant inamovibles parce qu'ils étaient magistrats, les membres des parlements continuèrent à se rappeler que leurs prédécesseurs avaient été les conseils politiques du souverain. Ils ne se bornèrent pas à décider entre demandeurs et défendeurs; souvent ils rendirent des arrêts de règlement. A l'occasion de l'enregistrement des édits , ils s'arrogèrent le pouvoir de faire des remontrances avant d'obéir à l'ordre du roi tenant le lit de justice, ce qui était une manière de céder, mais en faisant appel à l'opinion publique et en agitant le? esprits au dehors. C'était mettre la Couronne au greffe; le gouvernement se défendit contre l'entreprise et il triompha de l'usurpation , mais cette lutte l'ébranla et prépara l'orage révolutionnaire qui emporta la vieille monarchie.

Les lois postérieures à 1789 ont interdit aux juges de rendre des arrêts de règlement et garanti par des précautions particulières l'indépendance de l'administration contre l'inamovibilité des juges. La Révolution avait laissé dans la Société de tels ferments de haine qu'il aurait été dangereux de laisser à des juges inamovibles le pouvoir de troubler la pacification sociale par des décisions intempestives. Il fallut même enlever aux tribunaux la connaissance de certains litiges, bien qu'ils dussent leur revenir naturellement, parce qu'ils soulevaient des passions profondes. C'est ppur ce motif

que le jugement des affaires concernant les biens nationaux furent transférés des tribunaux ordinaires à des juges administratifs amovibles. Sans cette précaution , des juges forts de leur inamovibilité auraient pu, suivant leur passion, ou annuler bien que régulières des ventes de biens nationaux ou les valider sans avoir égard aux irrégularités qui auraient été commises.

Le législateur ne s'est pas borné à poser le principe de la séparation; il en a garanti l'observation par des institutions et en particulier par celle des conflits.

Quand un tribunal est saisi d'une action pour laquelle il n'est pas compétent , si cette afFarre est de celles qui appartiennent à l'administration, l'autorité administrative peut la revendiquer apî*ès avoir invité à se dessaisir le tribunal où elle a été indûment portée. Le préfet a le droit d'élever le conflit, ordre devant lequel le tribunal doit s'arrêter au moins provisoirement. Mais cette suspension ne peut pas durer indéfiniment et, d'un autre côté, l'administration ne doit pas être chargée de décider si elle a eu raison de réclamer l'afiaire. Qui sera juge de la question de limite entre l'administration et la justice? Le jugement des conflits a pendant longtemps été un des cas réservés dont le souverain ne déléguait pas l'appréciation. Gomme il est source de justice et que les deux autorités émanent de lui , c'est le souverain qui jugeait les conflits; c'était môme l'attribution la plus importante de la justice non déléguée. Aujourd'hui ce jugement est confié à un tribunal mixte, moitié judiciaire et moitié administratif. Le tribunal des conflits a remplacé pour ces affaires l'ancien Conseil d'État. Dans plusieurs pays, notre institution a été imitée; on verra dans les développements ci-dessous* que plusieurs États ont institué un tribunal des conflits. On verra aussi que chez beaucoup