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côirrawAHCi.

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delà contenance.

da revenu.

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Section A. 167

Vigne.

Terre.

Pré.

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Bois.

Section B.2S0

Terre.

Ifo

« Loi du 15 septembre 1807, articles 37 et 38, et ordonnance dv 10 octobre 1810. {jet artieleB prévoient cependant oertaine» réclamations fondées snr des causes posiiriaores à U mise en reconvrement da premier rôle cadastral.

84 Cadastre.

' teurs ne peuvent pas élever le revenu imposable. Pour les secondes, au contraire, le contribuable est recevable, chaque année, à réclamer contre la surtaxe dont il se prétendrait grevé , en raison de ses propriétés bâties , et les répartiteurs ont aussi le droit d'augmenter la cote en raison des nouvelles constructions. Mais , entre le contribuable et les répartiteurs , il y a cette différence que le premier peut réclamer tous les ans , même pour erreur dans l'ancienne évaluation cadastrale, tandis que les seconds ne peuvent élever la cote qu'à raison des constructions nouvelles ^

En présence du principe de la fixité du cadastre , que signifient les exemptions temporaires accordées par la loi du 3 frimaire an VII? Les articles 111 à 116, en disant que, dans le cas qu'ils prévoient, l'impôt foncier ne pourra être augmenté pendant dix, vingt ou trente ans, semblent dire une chose évidente, puisque déjà la fixité cadastrale mettait obstacle à toute augmentation'. Ces exemptions ont d'abord été applicables dans les communes où le cadsistre a été fait lorsque le propriétaire était encore dans les délais fixés par ces dispositions; en ce cas, l'estimation du revenu imposable serait faite d'après la valeur actuelle ; mais l'impôt ne frapperait les propriétés exemptées qu'après l'expiration de la période d'exemption. Les exemptions d'augmentation, pendant une période déterminée , seraient encore applicables si l'on venait à refaire le cadastre , soit intégralement , soit partiellement. Ainsi le principe de la fixité conduit à exempter le contribuable des augmentations de contribution, non pas pendant dix ou vingt ans, mais jusqu'à la réconfection du cadastre'.

1 Le conseil d'administration des contributions directes a soutenu que le oontnbaable n'avait le droit de se pourvoir annuellement dans les trois mois de la publicaUon du rôle , que pour la part de cotisation relative aux constructions noaveUes. et qu'il ne peut pas plus réclamer, pour les anciennes constructions cadastrées, que s'il s'agissait de propriétés non b&ties. Cette opinion a été repoussée par le Conseil d'État. Voir notamment l'arrôt du 21 mai 1847. Le Conseil d'État décide d'un aativ côté que les répartiteurs n'ont pais le droit , en ce qui concerne les constructions cadastrées, d'augmenter le revenu (arr. du 7 septembre 1848) et qu'ils n'ont ce droit qu'en matière de constructions nouvelles.

> Serrlgny, Questions et traités, p. 242.

< L'article 226 du Code forestier ne se borne pas à dire que l'impôt foncier Of pourra pas être augmenté, mais que les semis et plantations de bois sur les wumtagnes ou les dunes seront exempts de tout impôt pendant trente années. Toutes les communes étant cadastrées depuis 1852 , il faut admettre de deux choses l'une : ou que Vniticle 226 n*est plus susceptible de recevoir d'application qu'en cas de réconfection do cadastre, ou que la fixité cadastrale ne fait pas, dans la pensée de la loi, obstacle à

Cadastre. 85

C'est ici la place de quelques observations sur une question qui a fait grand bruit, et qui n*est pas encore résolue, la péréquation de V impôt. Elle, est relative à la fixation du contingent des départements, des arrondissements et des communes. On sait que le cadastre ne sert de base qu*à la répartition individueUe, et que la répartition aux trois premiers degrés a été faite d'après des renseignements divers , tels que les actes de vente ou des baux. Mais les déplacements de richesse ont fait disparaître la proportionnalité, en admettant qu'elle ait jamais été rigoureusement assurée, et il est certain qu'aujourd'hui il y a des parties surchargées et d'autres qui sont trop légèrement imposées. On entend par péréquation une opération qui aurait pour but de rétablir une juste proportion entre les départements, les arrondissements et les communes, soit en faisant disparaître les erreurs commises dans l'évaluation primitive, soit en tenant compte des déplacements de richesse qui se sont produits postérieurement à la clôture des opérations cadastrales. Cette opération a été blâmée par quelques économistes, sur ce fondement que, les propriétés ayant à peu près toutes été vendues au moins une fois depuis cinquante ans , l'impôt avait été calculé dans le prix et que le réduire ce serait faire à l'acquéreur une pure libéralité'. Mais ce raisonnement spécieux n'est autre chose que la négation de l'impôt proportionnel. Si on le suit, il n'y a plus d'impôt foncier établi d'après le revenu net, mais une contribution répartie au hasard'.

Des travaux faits en 1821 prouvèrent que la proportion entre le revenu et l'impôt foncier était très différente suivant les départe-

ce qu'exceptionnellement la décharge soit accordée en cas de semis ou de plantation de bois. C'est à ce dernier parti qu'il faut s'arrêter, parce que c'est le seul qui assure aux plantations forestières un encouragement sérieux ; or, la loi ayant accordé l'exemption d'impôt à titre d'encouragement , ce serait méconnaître sa pensée et sa volonté que de la paralyser par la fixité du cadastre. Par conséquent les semis et plantations de bois sur les montagnes ou les dunes ne seront pas, pendant trente années, comptés pour la répartition de l'impôt foncier.

t Hipp. Passy, Dictionnaire d'économie politique, vo Impôt, et d'Hauterive, ConsU déroHons tur la detU etVimpôt, p. 22-23.

i L'inégalité est cependant choquante d'après l'évaluation faite en exécution de l'article !«' de la loi du 9 août 1879 et publiée, en 1883, par le ministère des Finances. La moyenne de l'impôt est de 4,49 0/0 du revenu imposable. La Corse ne paie que 0 fr. 43, les Hautes-Pyrénées que 3,15, tandis que dans d'autres départements la proportion s'élève à 7,79 et à 7,55 p. 0/0. Une commission instituée par décret du 12 juin 1884 pour examiner les évaluations du revenu foncier, a voté les deux résolutions suivantes : 1^ transférer sur la propriété bâtie une partie du contingent de

86 Cadastre.

ments. Malgré rénormité de la disproportion , le Gouvernement ne procéda pas à une répartition nouvelle des contingents, mais & une réduction, par voie de dégrèvement, au proflt des départements les plus imposés. C*est depuis cette époque une idée fort répandue, parmi les financiers , que la péréquation par voie de meilleure répartition aurait de graves inconvénients; car elle équivaudrait, pour les départements faiblement imposés , à une aggravation considérable d'impôts. En conséquence, et pour éviter le mécontentement des contribuables surtaxés, les plus prudents, parmi les hommes d'État, sont d'avis que la péréquation ne doit être faite que par voie de dégrèvement au profit des contribuables trop imposés , sans augmentation contre les contribuables moins imposés. Le dégrèvement (toutes les fois que la situation des finances permettra de procéder ainsi) aura l'avantage de satisfaire les uns sans irriter les autres, tandis que la péréquation par meilleure répartition mécontenterait d'un côté plus qu'elle ne satisferait de l'autre '.

La question soulevée plusieurs fois n'a pas encore reçu de solution en ce qui concerne les propriétés non bâties '. Mais relativement aux propriétés bâties, elle a été tranchée par la loi du ^7 août 1835 , d'après laquelle les nouvelles constructions sont cotisées en dehors du contingent communal, de manière que l'augmentation de la matière imposable profite au Trésor. Réciproquement, lorsque des propriétés bâties sont démolies, la part d'impôt foncier qui était afférente à leur revenu est déduite du contingent communal , afin que le rejet de ces portions de la taxe ne grève pas les propriétés non bâties. Avant la loi, au contrahre, une double injus-

la propriété non bâtie ; â» faire précéder ce transport d'an travail de réviBÎon des évaluations de la propriété bâtie. — Au Sénat, M. de Parieu a fait observer que, pour fixer les premiers contingents de Timpôt foncier, on tint compte du répœrtemeni des taiUet de il78T. Aussi les départements où il y avait beaucoup de personnes exemptes de la taiUe ont été favorisés. — Journal offdel du 20 août 1884.

< La loi du Si juillet 1821 procéda par voie de dégrèvement. Cinquante-deiuE départements qui payaient plus du dixième du revenu obtinrent une diminution. Geox qui payaient au-dessous du dixième du revenu n'obtinrent pas de diminution. Le montant total du dégrèvement s'éleva à 13,529,000 fr. V. Ed. Vignes, TraUé t taire des impôts, p. 24 et 25.

* La loi du 21 mars 1874, art. 9, a cependant adopté pour les terres culture le système de la loi du 27 août 1835 pour les propriétés bâties. L'imposUion des terres mises en culture est ajoutée au contingent de la commune, de Tarrondissèment, du département, et profite à TËtat. Réciproquement les parcelles qui ont oessé d'être cultivées cessent d'être imposées et les contingenta sont diminués d'autant.

Cartes a jouer. — Catholicisme. 87

lice était commise : 1^ dans les pays riches, les propriétés non bâties étaient dégrevées à mesure que les constructtoos nouvelles prenaient de Textension; â<> dans contrées pauvres , où Ton démolissait plus qu'on ne construisait , le contingent restant le même , la taxe des maisons démolies retombait sur les propriétés non bâties. En d'autres termes, Taugmentation de la matière imposable ne profitait pas au Trésor, et elle retombait sur les contribuables le moins en position de la supporter.

Cartes à jouer. T. VI , p. 262.

Le droit sur les cartes était, d*après la loi du 7 août 1830, de 25 centimes par jeu de cartes à portrait français et 40 centimes par jeu de cartes à portrait étranger. La loi du 4 septembre 1871, art. 5, substitua aux deux espèces de taxes un droit uniforme de 50 centimes par jeu, quel que fut le nombre des cartes, et quels que fussent aussi la forme et le dessin des figures. La loi du 21 juin 1873 , art. 17, a porté à 70 centimes le droit sur les jeux de cartes à portrait étranger. — La fabrication des cartes a été abandonnée à rindustrie privée ; les fabricants sont seulement tenus de faire déclaration à la régie et ne peuvent s'établir que dans les villes où il existe une direction des contributions indirectes. L'administration leur délivre une Ucence qui donne lieu au paiement d'un droit analogue à celui que paient les marchands de boissons (100 fr.). L'enveloppe de chaque jeu doit porter la marque du fabricant et le contrôle des agents de la régie, contrôle qui consiste dans Tapposition d'une bande à timbre sec. Les cartes qui ne portent pas ces marques et bandes ne peuvent pas circuler sous peine de contravention.

Le Gouvernement s'est réservé la fourniture des moules et celle du papier filigrane; à ce point de vue , c'est un véritable monopole et un impôt qui consiste dans la différence entre le prix de vente et le prix de revient.

Catholicisme. T. II, p. 237.

La France est , au point de vue du culte catholique , divisée en diocèses, et chaque diocèse est soumis à l'autorité d'un évêque. Les évoques sont suffragants d'un archevêque. Celui-ci n'a sur les suffragants qu'une autorité restreinte ; il peut seulement réformer leurs décisions pour inobservation des formes canoniques. Mais au fond , chaque évéque est maître dans son diocèse et l'archevêque ou métropolitain n'a pas le droit de s'immiscer dans l'administration des diocèses autres que le sien. Le diocèse est divisé en paroisses.

88 Cautionnement.

Chaque paroisse est pourvue d'un titre ecclésiastique ; tantôt d'une cure, tantôt d'une succursale. La cure diffère de la succursale en ce que la cure est remplie par un titufaire inamovible tandis que le succursaliste est révocable ad nutum par Tévêque. Le curé, en vertu de son inamovibilité , ne peut être privé de son titre que par une sentence de déposition (V. Cure , Succursale).

L'évêque a pour auxiliaires de son administration les vicaires généraux; les pouvoirs des vicaires cessent avec les fonctions de l'évêque qui les a désignés. Auprès de Tévéque se trouve le Chapitre , conseil de Tévêque , lorsque ce dernier le consulte , qui est composé de chanoines. Les chanoines sont pourvus de titres inamovibles. Ils ne peuvent être que déposés et ne sont pas révocables à volonté par l'évêque*.

Cautionnement {Enregistrement). T. VI, p. 351.

On distingue : 1° le cautionnement personnel par lequel une personne s'engage à payer sous la condition : si reus non solverit; 2^ l'affectation d'un objet mobilier ou immobilier à la sûreté de la dette.

Le cautionnement personnel est passible du dro it proportionnel de 0 fr. 50 0/0 (0 fr. 67 1/2 avec les décimes) indépendamment du droit de 1 0/0 (1 fr. 25 avec les décimes) sur l'obligation principale. Mais le fidéjusseur ne pouvant pas s'engager in duriorem causam (art. 2013 C. civ.) , le droit proportiohnel serait réduit si le droit sur l'obligation principale était moindre ; il n'était que de 0 fr. 25 0/0 pour l'aval des effets négociables lorsque ceux-ci ne payaient que 0 fr. 25 0/0. Le cautionnement de la reconnaissance par le futur époux dans un contrat de mariage ne donnerait lieu qu'au droit fixe gradué (art. 1", § 4, de la loi du 28 février 1872). La solidarité qui n'est au fond qu'un cautionnement , ne donne cependant pas lieu au paiement du droit accessoire de 0 fr.*50 0/0, parce que dans la solidarité il n'y a qu'un objet et qu'une obligation : una res vertitur et una obligatio nectitur, tandis que dans l'obligation avec cautionnement il y a deux liens de droit. S'il y avait plusieurs cofidéjusseurs de la même obligation on ne percevrait qu'une fois le droit de 0 fr. 50 0/0 pour tous les fidéjusseurs. — Le cautionnement de se présenter en justice était autrefois pas-

1 Le crédit relatif aux traitements des chanoines a plusieurs fois été mis en question k la Chambre des députés. On s'est arrêté & l'idée de le supprimer au fur et ^ mesure des extinctions.

Centimes additionnels communaux. 89

sible du droit de 1 0/0 d'après la loi du 22 frimaire an VII. Le droit a été réduit de moitié par la loi du 28 avril 1816, art. 50.

La certificatian de caution est passible du droit fixe de 3 fr. (3 fr. 75 avec les décimes). — Loi du 28 février 1872, art. 4.

Is cautionnement est déguisé quelquefois sous une combinaison de solidarité. Les tribunaux rechercheront d'après les faits Topération réelle. La vérité résultera quelquefois de la nature de l'affaire. Par exemple, l'achat par deux acquéreurs solidaires d'un ofQce ministériel n'est qu'un cautionnement , car un seul des acquéreurs peut être titulaire de la charge.

Le cautionnement réel est aussi passible du droit de 0 fr. 50 0/0 (0 fr. 67 1/2 avec les décimes). Le droit est seulement de 0 fr. 25 (0 fr. 37 1/2 avec les décimes) pour le cautionnement des comptables envers l'État. Quant au cautionnement des comptables avant leur entrée en fonctions , il est exempt d'enregistrement si les fonds sont fournis par le comptable lui-même et passible du droit fixe de 3 fr. si les fonds sont fournis par un tiers.

Le comptable pourrait être autorisé à fournir son cautionnement en garantie hypothécaire sur des immeubles lui appartenant. Comme en ce cas il garantirait lui-même sa gestion , il ne devrait pas le droit proportionnel de cautionnement. Tout débiteur, d'une manière générale, ne doit pas le droit proportionnel de cautionnement pour la garantie hypothécaire de sa propre dette ; mais ce droit serait dû si rhypothèque était consentie pour la garantie de la dette d'autrui.

Celui qui se porte fort pour autrui n'est pas une caution, il promet de procurer la ratification de celui pour qui il se porte fort mais ne garantit pas l'exécution si reus non solverit. Celui qui se porte fort contracte une obligation principale, tandis que l'obligation de la caution est accessoire. Celui qui se porte fort serait même sujet au droit proportionnel de 1 fr. 0/0 si la clause n'était pas dépendante d'un acte pour lequel d'autres droits proportionnels seraient dus.

Centimes additionnels communaux. T. VI , p. i39 (V. Budget communal).

Les distinctions que nous avons rencontrées dans le budget départemental se retrouvent à peu près dans le budget municipal. Chaque année, la loi de finances autorise l'addition au principal des contributions foncière et personnelle-mobilière de 5 centimes additionnels appelés ordinaires et dont le produit forme un article du revenu ordinaire de la commune.

90 Centimes additionnels départementaux.

Des centimes spéciaux ont été créés : 1^ pour rinstruction primaire, quatre centimes (loi du 16 juin 1881, art. S); â<> pour le traitement du garde champêtre; 3<* pour les chemins vicinaux (loi du âl mai 1836) et pour les chemins ruraux (loi du 20 août 1881 , art. 10). Dans le premier cas, Taddition porte sur le principal des quatre contributions directes; dans le second) Taddition ne porte que sur la contribution foncière; dans le troisième, Tadditioa est faite au principal des quatre contributions directes.

Quand ils sont votés dans la limite du maximum fixé par les lois , la délibération du conseil municipal n*est pas soumise à une approbation expresse et spéciale; elle sera seulement sujette à rhomologation générale qui résultera de Tapprobation du budget de la commune.

Enfin la commune peut s'imposer des centimes extraordinaires pour les affecter à des dépenses extraordinaires d'utilité communale. Le vote des centimes additionnels extraordinaires n'est soumis à aucune autorisation, si leur nombre ne dépasse pas cinq, si la durée de leur perception ne va pas au delà de cinq années et si le maximum flxé par le conseil général a été observé (art. 1-41 de la loi du 5 avril 1884). Les conseils municipaux peuvent voter aussi trois centimes extraordinaires exclusivement affectés aux chemins vicinaux et trois autres centimes affectés aux chemins ruraux reconnus (art. 141, § 2).

D'après l'art. 142 de la loi du 5 avril 1884, les conseils municipaux votent, avec Vapprobation du préfet, les centimes additionnels extraordinaires aux conditions suivantes : i^ qu'on ne dépassera pas le maximum flxé par le conseil général (art. 42 de la loi du 10 août 1871); 2"* que leur durée n'ira pas au delà de trente années.

Si l'imposition extraordinaire dépasse le maximum fixé par le conseil général, elle est approuvée par décret. Lorsqu'elle est établie pour plus de trente ans , le décret doit être rendu en conseil d'État, et enfin une loi est nécessaire s'il s'agit d'une ^imposition destinée au service d'un emprunt qui dépasse un million.

Centimes additionnels départementaux. T. VI, p. 439 (V. Budget départemental).

Les centimes additionnels^ départementaux sont de plusieurs espèces ; on distingue :

1 Le centime addUionMl, c'est-à-dire igouté au principal k raison de on centime par franc on par 100 centimes. Cinq centimes additionnels donnent lien, par cfaaqae franc de principal , & la perception de 1 f^. 05.

Centimes additionnels départementaux. 91

{0 Les centimes additioimels ordinaires ou législatifs ; ^^ Les centimes spéciaux; 3* Les centimes extraordinaires.

Les centimes ordinaires sont établis, chaque année, par la loi générale des flnances , et pour ce motif appelés aussi centimes lé-gislatifs, La loi de finances les ajoute au principal des deux contributions foncière et personnelle-mobilière. Leur produit est porté au budget ordinaire du département , et le conseil général vote sur leur emploie Les centimes extraordinaires ne peuvent, au contraire, être levés qu*en vertu d'une délibération formelle avec ou sans approbation de Fautorité supérieure. Si le nombre des centimes additionnels ne dépasse pas le maximum fixé par la loi annuelle de finances, la délibération est exécutoire sans approbation. Que si, au contraire , il faut dépasser le maximum , la délibération du conseil général doit être approuvée par une loi spéciale.

Sur les centimes additionnels ordinaires, une partie (7 centimes additionnels) avait, avant la loi du 18 juillet 1866, pour objet la constitution du fonds commun. Le fonds commun était destiné à venir en aide aux départements les moins riches, dont quelquesuns ne pouvaient pas couvrir leurs dépenses ordinaires sans voter un nombre écrasant de centimes additionnels. Sa répartition était faite par décret, rendu sur la proposition du ministre de Tlntérieur. Son produit était exclusivement affecté aux dépenses ordinaires. La loi du iO mai 1838, art. 17, â« §, permettait de consacrer aux travaux extraordinaires des départements une partie du fonds commun dans la mesure fixée annuellement par la loi de finances; c'est ce qu'on appelait le deuxième fonds commun, qui a disparu de notre législation depuis 1853'. Le deuxième fonds commun n'a jamais été supprimé d'une manière expresse. Seulement les lois de finances ont cessé d'en faire mention , et ce fonds commun a été supprimé par omission. La loi du 18 juillet 1866, art. 6, supprima le premier fonds commun et disposa qu'il serait créé , avec prélèvement sur les ressources générales du budget de l'État, un fonds de 4 millions destiné à fournir des allocations aux départements dont la situation l'exigerait. Ce système a été maintenu par la loi du 10 août 1871 (art. 58, n** 7) et la répartition de cette somme est, chaque année, soumise au pouvoir législatif.

1 Lois éa» 48 avril 1831, art. 14 et du 20 juiUet 1837, art. 3. * Loi de finances du 8 juiUet 1853.

92 Centralisation.

Eûfin, plusieurs lois ont établi des centimes additionnels spéciaux : 1^ pour les chemins vicinaux (art. 8 de la loi du 21 mai 1836), dans les limites du maximum fixé par la loi ; 2^ pour Vinstruclion primaire; la loi du â8 juin 1833 a autorisé le vote de 2 centimes additionnels affectés aux dépenses départementales de Tinstruction primaire ; ces centimes peuvent même être imposés d'office par décret, d'après l'art. 13 de cette loi; elle s'ajoute au principal des quatre contributions directes, depuis la loi du 15 mars 1850. La loi des 10-16 avril 1867, art. 14, autorise l'établissement d'un troisième centime additionnel départemental, et la loi du 19 juillet 1875, art. 7, et celle du 16 juin 1881, art. 4, ont ajouté un quatrième centime. Ces quatre centimes sont obligatoires pour les départements ; 3^ pour le cadastre , le conseil général en peut voter jusqu'à cinq , par addition au principal de la contribution foncière seulement.

Centralisation. T. IV, p. 145 et suiv.

On appelle centralisation un système qui a pour caractère d'attirer au centre la décision d'affaires qui se produisent aux extrémités et de l'enlever aux autorités locales, en tout ou en partie. On distingue la centralisation politique et la centralisation administrative, La première établit au centre une force, un pouvoir prépondérant qui, par des ordres émanés du point central, dispose des forces disséminées sur la surface du pays. La centralisation administrative enlève aux départements , aux communes et autres établissements publics l'indépendance de la gestion de leurs intérêts et soumettes actes qui dépendent de cette gestion à l'approbation du pouvoir central. La centralisation politique n'a pas été attaquée par les écrivains de l'école libérale; mais la centralisation administrative a été critiquée comme contraire au développement de la vie elàla reproduction des forces. « Elle peut, dit Tocqueville, concourir admirablement à la grandeur passagère d'un homme, non point à la prospérité durable d'un peuple. » A la suite d'attaques répétées et contin,uées contre la centralisation administrative, le gouvernement impérial, pour donner un commencement de satisfaction à ces réclamations , fit les décrets des 25 mars 1852 et 13 avril 1861. Ces décrets posaient en principe que si « on peut gouverner de loin, on ne peut administrer que de près. » En conséquence, ils substituaient , dans un grand nombre de cas, l'approbation par le préfet à l'approbation par décret. Le déplacement pouvait être favorable a la prompte expédition des affaires; mais l'indépendance des établissements n'y ga-

Cercles et Billards. 93

gnait rien ; leurs délibérations étaient soumises à l'approbation des délégués de l'autorité centrale , au lieu d'être soumises à l'autorité centrale elle-même. La chaîne était raccourcie, mais la chaîne restait. L'autonomie , le self-govemment ne gagnaient rien à ce déplacement de l'autorisation. Lés liens ont été relâchés par une série de lois qui ont sérieusement étendu le self-govemment. Pour les départements, la loi du 18 juillet 1866 et surtout la loi du 10 août 1871 ; pour les communes, la loi du 24 juillet 1867 et surtout celle du 5 avril 1884. Le nombre des affaires sur lesquelles les assemblées locales statuaient d'une manière déQnitive n'étaient qu'en très petit nombre; elles ont été étendues et même aujourd'hui le principe est renversé , car il est de règle que l'approbation préalable n'est que l'exception et que le conseil local statue souverainement tbutes les fois que la loi n'a pas disposé autrement. C'est ce qui résulte en particulier de l'article 68 de la loi du 5 avril 1884.

Les partisans de la décentralisation demandent qu'entre le centre et les départements on crée des provinces avec des assemblées analogues aux États pravinciaux. Mais les provinces ayant été supprimées, les circonscriptions qui seraient créées aujourd'hui n'auraient pas de patrimoine et l'exemple du département prouve qu'il serait difficile de reconstituer le domaine provincial; car après cent années, il ne s^est pas formé de domaine départemental. Les ressources départementales se réduisent aux centimes additionnels. La commune, à raison de son anc ienneté, a quelquefois des forêts patrimoniales; mais cette partie du domaine communal échappe à l'action du self-govemment, car elles sont soumises au régime forestier. Nous ne croyons pas que , chez nous , la décentralisation et l'autonomie des établissements publics puissent être poussées beaucoup plus loin qu'elles ne l'ont été par les dernières lois.

Cercles et Billards. T. VI , p. 282.

Loi du 16 septembre 1871, art. 8. « A dater du 1" octobre 1871, les billards publics et privés seront soumis aux taxes suivantes :

A Paris • 60 fr.

Villes au-dessus de 50,000 habitants. ... 30 fr.

Villes de 10,000 à 50,000 habitants .... 15 fr.

Ailleurs 5 fr.

Art. 9. « A dater delà même époque, les abonnés des cercles, sociétés et réunions où se paient les cotisations , paieront 20 0/0 desdites cotisations payées par les membres et associés. » — « Sont

94 Cession. — Chassb.

exemptes les sociétés de bienfaisance, les sociétés de secours mutuels, les sociétés scientifiques, littéraires, musicales, agricoles dont les réunions ne sont pas quotidiennes. Sont également exemptes les sociétés ayant pour objet des jeux d'adresse ou des exercices spéciaux, tels que chasse, sport nautique, gymnastique, tir au fusil, au pistolet, à l'arbalète, dont les réunions ne sont pas quotidiennes » (loi du 5 août 1874, art. 7). Cession {Enrgistr entent). T. VI, p. 346.

La cession de créance est taxée, comme les obligations, à 1 fr. 0/0 (1 fr. 25 avec les décimes). — Le droit est perçu sur la somme de la créance cédée et non sur le prix de la cession. Comme le prix dépend de la solvabilité du débiteur, îl n'y aurait aucun moyen de vérifier si la déclaration est sincère et la fraude aurait beau jeu. Cependant si la vente de la créance avait été faite en justice, le droit proportionnel serait assis sur le prix tel qu'il aurait été fixé par l'enchère. En ce cas, la fraude n'est pas à craindre.

Les âéUgatUms de prix diffèrent, au point de vue de l'enregistrement, des cessions de créances. Quand elle est faite dans l'acte où le prix est stipulé et en paiement d'une dette dont le titre est enregistré, la délégation de prix n'est pas soumise au droit proportionnel de 1 fr. 0/0. Il en serait autrement si la délégation de prix était faite par un acte séparé (C. cass., arr. du 26 mai 1834) ou pour le paiement d'une dette dont le titre n'aurait pas été enregistré. Que faut-il entendre par prix? Il y a prix toutes les fois qu'il y a obligation de sommes par suite d'une transmission de propriété ou de jouissance. Il y a prix non-seulement dans la vente mais dans les échanges avec soulte et les donations avec charges. Chasse. T. II, p. 70.

Loi du 3 mai 1844. — La chasse a été soumise à quelques restrictions dans l'intérêt de la conservation du gibier et aussi pour la sûreté des personnes. Des arrêtés préfectoraux déterminent l'ouverture et la clôture de la chasse ; les dates varient suivant la zone à laquelle le département appartient. De plus pour chasser, il faut être muni d'un permis accordé par le sous-préfet (Décret du 13 avril 1861) sur la demande du requérant adressée au maire qui la transmet avec son avis. — Les art. 6, 7 et 8 déterminent un certain nombre de cas où le préfet tantôt doit et tantôt peut refuser le permis de chasse. Que faudrait-il décider si le permis était refusé pour un motif qui ne rentrerait dans aucun des «as prévus par la loi? Le Conseil d'État a décidé qu'il y aurait excès de pouvoir et que l'inté-

Chebhns de fjbr. 93

ressé pourrait se pourvoir au Conseil directement , omisso medio (C. d'Ét., 13 mars 1867, D. P. 1867, 3« partie, 98). Les conditions sont requises, même pour chasser sur ses propres terres, sanf pour chasser sur les terres attenant à une habitation et entourées d'une clôture. Le propriétaire et même le possesseur ont aussi le droit de détruire en tout temps et sans permis les bétes fauves ou les animaux classés par le préfet par les animaux nuisibles. Ghemins de fer {Économie politique). T. I , p. 128. Les chemins de fer sont aujourd'hui des voies de communication aussi indispensables que Tétaient les routes et chemins avant l'invention de la vapeur. Les industries d'un pays qui en seraient dépourvu arriveraient les dernières sur les marchés et ne pourraient pas lutter contre les concurrents qui pourraient faire arriver leurs produits et spécialement leurs commandes par une voie rapide. Les pays sans chemin de fer trouveront tous les marchés accaparés et toutes les clientèles prise». Il faut donc que d'une manière ou d'une autre un État moderne soit pourvu de voies ferrées. Si Tindùstrie privée peut y pourvoir, l'État pourra ne pas intervenir; si elle est impuissante, il faut que l'État donne satisfaction à ce besoin, car c'est un service nécessaire. On s'est demandé si même quand l'initiative des particuliers peut suffire à la tâche, l'État ne doit pas se réserver ces entreprises? Tous les chemins de fer, dit-on, ont un intérêt stratégique en temps de mobilisation et de concentration des troupes , car les forces militaires affluent de tous les points du territoire vers le point où doit se faire la rencontre des armées. Mais Texpérience a démontré que le droit de réquisition suffirait et que les compagnies avaient fait preuve de dévouement , d'activité et de patriotisme. L'exploitation des chemins de fer par les compagnies nous paraît préférable à l'exploitation directe par l'État. Elles sont plus aptes que les agents de l'État à faire le commerce des transports ; elles administrent plus sévèrement parce qu'elles peuvent invoquer la défense de l'intérêt privé. Les billets gratuits prendaient un grand développement avec l'exploitation par les agents de l'État. Il faut cependant que l'État , s'il concède l'exploitation, se réserve l'approbation. Sans cette restriction le public serait à la merci des compagnies sans le contrepoids de la concurrence, car presque partout il n'y a qu'une ligne et la compagnie concessionnaire exerce un véritable monopole.

Chemins de fer. T. V, p. 343.

D'après la loi du 15 juillet 1845, les chemins de fer font partie de

96 Chemins de fer.

la grande voirie et, par conséquent, du domaine public ^ Les uns appartiennent à TÉtat et sont exploités directement par ses préposés. D'autres, et c'est le plus grand nombre, ont été concédés à des compagnies pour un temps dont la durée est fixée par la concession (ordinairement 99 ans). A l'expiration du délai, le chemin fait retour à l'État qui peut , ou l'exploiter en régie ou le concéder de nouveau. Dans l'intervalle, l'État peut devancer l'arrivée du terme en rachetant la concession aux conditions fixées par le contrat'. La construction de la voie (travaux d'infrastructure) ont été faits ordinairement par l'État, quelquefois par les compagnies, moyennant une subvention. La pose des rails et le ballastage (travaux de superstructure) ont pour les chemins concédés été faits par la compagnie concessionnaire avec ou sans subvention, suivant la bonté des lignes. Les chemins exploités ou concédés par l'État sont dits : chemins de fer d'intérêt général. Les départements et les communes peuvent être autorisés à construire des chemins de fer d'intérêt local (loi du 11 juin 1880); mais qu'ils appartiennent à l'État, au département ou à la commune, qu'ils soient concédés ou exploités directement, ils font toujours partie de la grande voirie.

Quelle est la nature du droit résultant de la concession? Plusieurs lois en ont fait, par des dispositions formelles, un droit réel susceptible d'être hypothéqué ; car elles ont constitué des hypothèques au profit de l'État, pour la garantie des prêts consentis par le Trésor aux compagnies, et chargé l'agent judiciaire du Trésor de prendre inscription. Ce droit d'hypothèque ne peut cependant être qu'un droit sui generis et modifié parla nature de la concession, en raison du service public qui en dépend. Il est impossible, en effet, de décider que la transmission des dépêches ou le transport des voyageurs et des mai^chandises pourra être arrêté par les poursuites d'un créancier dans un intérêt privé ^. Les compagnies ne sont, du

i Art iorde U loi da 15 jaiUet 1845.

s A la fin de la concession, TÉtat prend le matériel de la compagnie concesâonnaire avec la voie ferrée an prix fixé par restimation.

' La compagnie pourra hypothéquer le chemin à d'autres créanciers qui vieadraieBt après VÉtat, premier créancier inscrit. Mais cette hypothèque ne donnerait pas aux tiers le droit d'exproprier le chemin, parce qu'il est impossible d'admettre que l'exercice de l'action hypothécaire pourra interrompre un service public; ils auraient seulement le droit de se faire payer par préférence, suivant leur rang, dans le cas où \t Gouvernement ferait vendre la concession. En d'autres termes, le créancier hypothécaire n'aurait pas un titre exécutoire, mais un droit de préférence qui recevra so; exécution lorsque la vente sera faite à la requête du Gouvernement. Contre an avis

Chbmins de fer. 97

reste, pas propriétairdd' du chemin, mais seulediôiit dé la vote de fer, du lïiaiériel d*etplâHatioii et da droit de concession ^

Cheittina de t«r (Servitudes). T. V> p. 343 et t. VI, p. 43.

Nous avons vu que, d-aprèd la loi du 15 juillet 1845, les chemiùs de fer font partie de la grande voirie (art. 1*"). L*artitle 3 s'o^u^* des servitudes d*utilité publique qui sont applicables aux cheniins de fer.

a Sont applicables aux propriétés riveraines des chemins de fer les servitudes imposées par les lois et règlements sur la grande voirie, et qui concernent : Talignement, — Técoulement des eaux, — Toccupation temporaire des terrains, en cas de réparation, — la distance à observer pour les plantations et Télagage des arbres plantés, — le mode d'exploitation des mines , minières , tourbières, carrières et sablières , dans la zone déterminée à cet effet. — Sont également applicables à la confection et à l'entretien des chemins de fer les lois et règlements sur l'extraction des matériaux nécessaires aux travaux publics. »

Indépendamment des servitudes de grande voirie qui sont déclarées applicables aux chemins de fer, la loi a créé un certain nombre de charges spéciales à raison du voisinage des chemins de fer. D'après l'article 5 de la loi du 15 juillet 1845, « aucune construction, autre qu'un mur de clôture, ne peut être établie dans une dislance de 2 mètres d'un chemin de fer. » 11 est naturel que la loi ait fait exception pour les murs de clôture , puisque, d'après l'article 4, tout chemin de fer doit être clos des deux côtés et sur toute l'étendue de la voie. Le mur de clôture satisfait à cette prescription mieux qu'une haie sèche ou palissade. Si la loi écarte les constructions autres que les murs de clôture, c'est de crainte que par les ouvertures des maisons habitées ne soient jetées des matières qui pourraient encombrer la voie.

da Conseil d'État da 5 novembre 1874, et Aacoc, Conférences, t. III, p. 328, et Hnue crUique, 1876, p. BU M. Aacoc considère Thypothèque comme inconciliable avec le domaiiie public. Mais nous ferons remarquer que c'est la coneettion du droU d'êxfioUer et non le domaine public qui serait Tobjet soumis à Thypolbèque. Le droit résultant de le concession appartient à la compagnie pour le temps qui lui a été assigné et ne fait pas, étant une propriété privée, partie du domaine public.

1 Cest parce qu'elles ne sont pas propriétaires du sol que les compagnies ne paient pas U taxe de main-morte. — Il est vrai qu'elles sont soumises à l'impôt foncier, et ie cahier des charges met ordinairement cette dépense parmi les obligations qui leur incombent. Elles sont imposées par analogie de ce qui a été fait pour les cùnressionnaires de canaux^ qot doivent l'impôt foncier d'après la loi du 5 floréal an Xf .

98 Chemins db fer.

Qaant au point de départ qui doit servir à calculer la distance de 2 mètres, il est flxé par l'article 5 de la loi du 15 juillet 1845 : « Cette dislance sera mesurée soit de Tarête supérieure du déblai , soit de Tarêle inférieure du talus du remblai, soit du bord extérieur des fossés du chemin, et, à défaut, d'une ligne tracée à 1 mètre 50 à partir des rails extérieurs du chemin de fer. »

L'interdiction s'applique-trolle aux constructions qui existaient déjà au moment où le chemin de fer a été établi? L'article 5 a prévu le cas dans le § 3, qui porte : « Les constructions existantes au moment de la promulgation de la présente loi , ou lors de l'établissement d'un chemin de fer, pourront être entretenues dans l'état où elles se trouvaient à cette époque. »

Le propriétaire ayant le droit d'entretenir les constructions dans l'état où elles étaient avant l'établissement du chemin de fer , comment constatera-t-on l'état des constructions et fixera-t-on le droit du propriétaire? L'article 5, dernier paragraphe, dispose que les formalités à remplir par le propriétaire pour flxer l'état dans lequel les constructions pourront être entretenues, seront déterminées par un règlement d'administration publique.

Une autre disposition de la loi du 15 juillet 1845 (art. 7) défend d'établir, à une distance de 20 mètres d'un chemin de fer desservi par des machines à feu, des dépôts de matières inflammables, à l'exception seulement des récoltes pendant la moisson. Cette servitude a pour but de prévenir les incendies , qui n'auraient pas manqué d'arriver fréquemment , notamment dans les pays où il existe encore des couvertures en chaume.

L'interdiction de construire dans les 2 mètres et celle de déposer des matières inflammables à moins de 20 mètres sont absolues; le préfet ne pourrait pas dispenser de leur observation. Les distances déterminées pour ces deux servitudes, comme pour celles dont nous allons parler , peuvent être réduites , mais seulement par décrets rendus après enquête (art. 9). Indépendamment de la réduction des distances , les servitudes dont nous allons parler ont ce caractère que le préfet peut, par un arrêté , lever les interdictions d'une manière complète.

Ainsi l'article 6 dit que les localités où le chemin de fer se trouvera en remblai de plus de trois mètres au-dessus du terrain naturel , il est interdit aux riverains de pratiquer, sans autorisation préalable, des excavations dans une zone de largeur égale à la hauteur verticale du remblai mesurée à partir du pied du talua. L'excavation pour-

Chemins de fer. 99

rait donc être faite moyennant une autorisation préalable. Cependant Varticle 6 ajoute que cette autorisation ne pourra pas être accordée sans que les concessionnaires ou fermiers de Texploitation aient été entendus ou dûment appelés.

D'un autre côté, d'après l'article 8 de la loi du 15 juillet 1845, dans une distance de moins de 5 mètres , aucun dépôt de pierres ou objets non inflammables ne peut être établi sans Vautorisation du préfet. L'autorisation une fois accordée est toujours révocable. La prohibition établie par cet article comporte deux exceptions. L'autorisation n'est pas nécessaire : 1^ pour former, dans les localités où le chemin est en remblai , des dépôts de matières non inflammables, dont la hauteur n'excède pas celle du remblai du chemin. En ce cas , il n'y a pas à craindre que le dépôt de pierres s'écroule et encombre la voie publique ; 2® pour former , que le chemin soit en remblai ou en déblai, des dépôts temporaires d'engrais et autres objets nécessaires à la culture des terres. Cette seconde exception est faite dans l'intérêt de l'agriculture , comme celle que l'article 7 fait à la prohibition de déposer des matières inflammables. Mais l'exception ne s'applique qu'aux dépôts temporaires^ et, s'il était permanent, le dépôt à moins de 5 mètres des fumiers ou autres obets nécessaires à la eu Iture ne pourrait être fait qu'avec rautoiHsation du préfet.

Au reste, il pourrait se faire que la sûreté publique exigeât la suppression d'une construction, d'un dépôt, d'une excavation , de couvertures en chaume , et que la loi des 16-24 août 1790 ne donnât pas des pouvoirs suffisants à l'administration. En effet, celte loi n'a pas pu prévoir les précautions que rendrait nécessaires le voisinage d'un chemin de fer. Aussi la loi du 15 juillet 1845 a-t-elle, par son article 10, armé l'administration de pouvoirs qu'elle n'aurait pas trouvés dans la loi générale sur la police.

(c Si, hors des cas d'urgence prévus par la loi des 16-24 août « 1790, la sûreté publique ou la conservation du chemin de fer i< l'exige, l'administration pourra faire supprimer, moyennant une <i juste indemnité y les constructions , plantations , excavations , couu vertures en chaume , amas de matériaux ou autres existant dans « les zones ci-dessus spécifiées. »

L'indemnité est fixée par le jury toutes les fois qu'il s'agit de suppression de constructions. La loi du 3 mai 1841 n'est au reste applicable que pour la partie qui est relative au règlement de l'indemnité et il n'y a ni décret déclarant l'utilité publique ni jugement qui

100 CHEMmS DE PBB.

proDûDCô l'expropriation. La sappression. est ordonnée pac un arrêté du préfet. Lorsqu'il n'y a pas suppression de construetioni, mais seulement suppression d'un dépôt, d'une «xcavation ou d'une plantation , le jury n'est pas compétent pour régler l'indemnité ; elle eai fixée conformément à la loi du 16 septembre 1807, c'est-à-dire par le conseil de préfecture.

Les contraventions à la loi du 15 juillet 1845 sont constatées, poursuivies et réprimées comme en matière de grande voirie. Elles sont punies d'une amende de 16 à 300 fr., sans préjudice de l'ap*plication des peines portées au Code pénal et au titre IH de la loi de 1845. Le contrevenant est de plus condamné à la suppression des travaux faits en contravention et , s'il n'obéit pas à cette condamna*tion , la destruction est faite d'office à ses frais. Le montant de la dépense est ensuite recouvré contre lui par voie de contrainte, comme en matière de contributions publiques (art. 11 de la loi du 15 juillet 1845).

Aucun article de la loi de 1845 ni des lois postérieures n'attribue aux concessionnaires de chemins de fer le droit de poursuivre la répression des contraventions. Comme ces compagnies n'ont qu'un caractère privé, la poursuite ne pourrait leur appartenir qu'en vertu d'une dispositioQ formelle. Du silence de la loi il faut donc conclure que cette faculté ne leur appartient pas en principe , sauf, par ex-> ceplion , les concessionnaires qui , par une disposition analogue à celle du décret du 22 février 1815, article 67, relatif aux compagnies des canaux d'Orléans et du Loing, ont été investis du droit de poarsuivre les contrevenants. Ce décret fournit même un raisonnement à contrario pour établir que le droit de poursuite n'appartient pas aux concessionnaires s'il ne leur a pas été formellement conféré. Ici l'argument à contrario a une grande force, parce qu'il corrobore le principe général, en vertu duquel le droit de poursuite est l'attribution normale de l'autorité publique ^ Nous croyons cependant qu'il y a sur ce point une lacune dans la loi , et que la collation du droit de poursuite aux compagnies n'aurait eu que des avantages pour l'intérêt général. Elle aurait assuré plus efficacement la répression des contraventions et mieux gs^ranti la sûreté publique. La loi

1 Arr. dttCoDs. d'ÉL des» 12 janvier 1858, Tourblain; 18 août 1862, Dundi 24 décembre 1872, (TAyroles, et 7 août 1874, Duluat. — Elles n'oat même pas la droK d'intervenir dans les instances engagées par l'administration. Arr.da Gons. d'Êt. des 12 mai 1853, Chawin, et 14 mars 1863, Chemin de fer de Cetnturé,

Chemins rubaux. iOl

aurait pu ^géfléraliser oe ^aî n'est que l'«xceptioD , d'autant plus <fae l'exceptien ne B'eieplique par aucune raison spéciale ^ Chemins mraax. T. V, p. 420.

Les chemins ruraux mettent en communication les parties de la même commune ; les uns conduisent à une fontaine, à un abreuvoir, à une promenade; d'autres servent plus particulièrement aux propriétaires d'un quartier. Il en est aussi qui mettent en communication des bourgs , mais qui ne sont pas , au moins encore , classés « comme chemins meinaux; ils sont probablement destinés à entrer dans la vicinalité; en attendant on les considère 'comme chemins ruraux.

C'était une question autrefois très controversée que celle de savoir si une commune pouvait s'imposer extraordinairement pour Tentretien de ses chemins ruraux. Les ressources spéciales aux chemins viciDaux n'y pouvant pas être affectées , des jurisconsultes trop rigoureux concluaient que les ressources extraordinaires ne pouvaient pas à fortiori être créées pour cette destination. Cette difficulté a été supprimée par la loi du 20 août 18^4 sur les chemins ruraux.

La loi distingue les chemins ruraux veamnms et ceux qui ne sont pas compris dans l'état de reconnaissance. Le «conseil municipal , sur la proposition du maire, détermine ceux de ces chemins qui de-» vronl être l'objet d'arrêtés de reconnaissance; les arrêtés sont pris par la commission départementale sur la proposition du préfet, après enquête dans les formes prescrites par l'ordonnance du 9 septembre 1835. — L'ouverture, le redressement et l'élargissement d'un chemin rural ont lieu suivant les règles à suivre en matière de chemins vicinaux (art. 13 de la loi du 20 août i88i. Cpr. avec l'art. 16 de iabiduSl mai 1836).

Le chemin rural reconnu dément imprescriptible, dit l'article 6. Il oe Pétait doDC pas avant l'arrêté de reoe&naissance; d'où il suit que les chemins qui n'ont pas été l'objet d'un arrêté de reconnaissance •ont prescriptibles.

La police et la <soQBervation des chemias rofaux appartiennent à l'autorité municipale (art. 9). C'est le maire qui délivre l'alignement. Lea contraventions relèvent du juge de simple police.

Quant à la construction et à l'entretien , il y est pourvu sur les ressources ordinaires de la commune, et, à déhul, le conseil munL cipal peut voter soit une journée de prestations, soit des centimes

* JousselÎD, t. II, p. 398.

102 Chemins vicinaux.

exlraordinaires jusqu'à trois (art. 10). Enfin la subvention spéciaU en cas de dégradation extraordinaire a été étendue de la vicinalité aux chemins ruraux (art. 11).

Chemins vicinaux*. T. V, p. 406.

Les chemins vicinaux sont des voies publiques qui metlent les bourgs (vicos) ou villages en communication. On en distingue trois espèces :

1^ Les chemins vicinaux de grande communication qui traversent plusieurs communes ou même plusieurs cantons et vont ordinairement se relier, comme des routes départementales , avec les voies de communication des départements voisins. Ces chemins sont construits et entretenus par les communes traversées; mais le conseil général du département peut accorder une subvention tant pour leur entretien que pour les travaux extraordinaires. Le classement parmi les chemins vicinaux de grande communication est une des matières sur lesquelles le conseil général statue définitivement (art. 46 , § 7, de la loi du 10 août 1871). Dans le langage de la pratique administrative, on appelle grande vicinalité Tensemble des chemins vicinaux de grande communication.

2<^ Les chemins vicinaux d'intérêt commun. — Lorsqu*un chemin vicinal intéresse plusieurs communes , le conseil général peut désigner les communes qui contribueront à la dépense de construction ou d'entretien , et fixer la part que chacune d'elles supportera (loi du 18 juillet 1866, art. 1", § 7, et la loi du 10 août 1871 (art. 46, S 7). Ces chemins forment la moyenne vicinalité, d'après l'expression employée dans la pratique^.

3*^ Les chemins vicinaux ordinaires, qui vont d'un bourg à un autre et qu'on appelle, dans l'usage, de petite communication onde petite vicinalité. Ceux-ci ne traversent pas , comme les précédents, les bourgs et les villages qu'ils mettent en communication; ils finissent aux portes de la commune. Pour qu'un chemin soit compté au nombre des chemins vicinaux de cette catégorie , il faut qu'il ait été classé par la commission départementale (art. 86 , §§ i et S de

1 Loit administralwes , p. 1179-1184. — Une instruction minislérieUe du 6 mat^ 1869 (exécutoire à partir du 1«' janvier 1871} a développé, en 319 arUdes, le sens des arUcles de la loi du 21 mai 1836 et servi de modèle aux règlements départemen* taux en exécution de l'art. 21 de la loi organique. Cette instruction a été modifiée par les instmcUons des 23 septembre 1871 et 19 janvier 1872 qui ont mis Tinstruction de 1869 en harmonie avec la loi du 10 avril 1871 sur les conseils généraux.

> Art. 6 de la loi du 21 mai 1836.

Chemins vicinaux. 103

la loi du 10 août 1871); s'il ne Ta pas été, les ressources spéciales créées par la loi du 21 mai 1836 ne soot que par exception applicables à son entretien (loi du 21 juillet 1870) {W. Chemins ruraux). Le classement résulte soit d*un arrêté portant déclaration de vicinalUéj soit d'un arrêté ordonnant Vouverture d*un nouveau chemin vicinal ou le redressement d'un chemin déjà classé. — Quelle ^ïBérence y a-t-il entre la déclaration et Touverture?

La déclaration implique que le chemin était antérieurement ouvert au public , mais elle ne peut mettre dans la vicinalité qu'un véritable chemin servant à l'usage du public. L'allée où Ton ne passe que pour aller au château n'est pas un chemin , et la commission départementale , si elle déclarait cette allée vicinale , commettrait un excès de pouvoir. Il faudrait, pour en faire un chemin vicinal, remplir les formalités exigées en cas d'ouverture d'un chemin nouveau , et , par conséquent , exproprier avec indemnité préalable * .

Les arrêtés de la commission départementale portant reconnaissance ou flxation de la largeur attribuent immédiatement à la voie publique et, par conséquent, au domaine public de la commune, la propriété du sol compris entre les limites fixées par le préfet; le droit des propriétaires se change en une indemnité qui n'est fixée que postérieurement à l'expropriation par le juge de paix de la situation, sur le rapport d'experts dont l'un est à la nomination du sous-préfet et l'autre à la nomination du propriétaire; en cas de désaccord, le conseil de préfecture nomme un tiers expert. De même les arrêtés portant élargissement attribuent à la voie publique les portions prises sur les propriétés riveraines , sauf indemnité postérieure également fixée parle juge de paix, après expertise faite dans la même forme que pour la déclaration de vicinalité. Du mot sol , qui est employé par la loi , on avait conclu que cette expropriation , sans formes , sans indemnité préalable , n'est pas applicable aux maisons ou constructions situées le long de la voie publique, et que l'élargissement d'un chemin vicinal ne pourrait pas être fait sans expropriation , s'il comprenait un bâtiment '. Cette solution a été formellement consacrée par la loi du 8 juin 1864 , art. 2 , § 2. Il y a lieu , dans ce cas , à procéder conformément à la loi du 3 mai

1 CoQB. d*Ët., arr. des 25 février 1864 et !•' février 1866. Dans Tespèce du premier de ces arrêts , il s^agissait d*une affaire qui s'était produite sous la législation de 1836, et dans Fespèce du second, d*nn arrêté qui avait été pris en 1827, c'est-à-dire aoxu Tempire de la loi du 28 juillet 1824.

3 Gons. d*Êt., arr. des 24 janvier 1856 et 18 mars 1858.

404 Chemins vicinaux.

1841, combiaée avec les cinq derniers paragraphes deTartide 16 delalpidu 31 njai 1S36.

Ppipr Vmtiverture et le redres$ement d'un chemin vicinal , il est io^ûsp^i^sable de recourir aux formalités de l'expropriation pour cause d'utilité publique avec préalable iademnité. Mais l'expropriatioii est, en ce cas, soumise à quelques règles particulières. Ainsi l'utilité publique est déclarée en cette matière par la coaunission départementale; l'indemnité , au lieu d'être fixée par un jury composé du douze membres, l'est par un jury de quatre personnes sous la direction d'un membre du tribunal ou du juge de paix (le tribunal a le droit de déléguer l'un ou l'autre) ; ajoutons celte particularité que le magistrat-directeur a voix délibér^tive, en cas de partage^

Entre les chemins vicinaux de grande communication et les chemins vicinaux ordinaires » la différence consiste moins dans la des- .tination que dans le régime administratif. Et effet , le classement .4'i^n chemin vicinal ordinaire parmi les chemins vicinaux de grande communication modifie son régime administratif sans rien changer aux services q^'il rend. Au point 4s vue ^dmipistmtif, void las difiérences qu'on peut signaler : l^'.le classement des chemins vianaux de grcg^de communication et d'intérêt commun est ûdtpar le cpnseil général , tandis que pour les chemins vicinaux ordinaires le classement ei|t fait par la commission départementale; 2® le consôi général , pour la vicinalité moyenne et petite , n'accorde de subvention que pour les travaux e;xtraordinaires, tandis que pour la grande vicinalité, il. accorde des subventions destinées soit à l'entretien, soit aux tj^yaux extraordinaires (art. 8 de la loi du 21 mai i83^); 3<> Taligneipent le long des chemins de gipande commnnication oq d!intérêt çppunun est dopné par le préfet et s'il y a un plan général, par 4e p;Qus-préfet , ti^ndis qu'il est donné par le maire le long 4es chen^ins .vicinaux ordinaires'.

Tous ]|9s tçhemins vicinaux classés daiahs la gr«mde, dai^s la

1 La prescription de deux kd» éti^blie par la loi du 21 mai 1936 ne.8*i^piiqiie qa*auz iodemnités dues pour terrains pris aux fouillés (extraction de matériau et expropriation). Elle ne s'applique pas aux demandes d'indemnité pour dommage résoltantde Texécution de travaux publics. Arr. du 13 mars 1874, commiiiie de PrtsUs,

^ i^ .commissions dég^tftemeAlâles ne pauTe^t prononcer le r^dreasemeat d'un

ehemip iriçinal qu'après ayqir p^i» l'avis, du conseil mquicipal et,. à défaut de Ml

a.vijB,. il j, a «»c^i depoiivotr. A]T..GonB.,d;]^t.,4q 14 noirQjit^ i&73, C. d'Ofapi^-

— S'il y avait un plan général du chemin defrapde cfom|nani4^tion oo.d*io|érêt <

mun , ralignement serait dqnné par le soja^^fet.

Chemins vicinaux. 105

moyenne ou dans la petite vicinalité appartiennent au domaine public de la commune, et, comme tous les biens hors du commerce, ils sont imprescriptibles (art. 2226 C. C). L'article 10 de la loi du 9i mai 1836 le déclare formellement <.

La dépense des chemins vicinaux est obligatoire; elle Test incontestablement dans la mesure des ressources spécialement créées par la loi du 21 ipai 1836 et des fonds disponibles sur les i*evenus ordinaires de la commune. C'est grâce à cette obligation que les chemins vicinaux ont été exécutés dans notre pays; car, sous l'empire de la loi du 28 juillet 1824, qui avait donné un caractère facultatif à la dépense, l'incurie des conseils municipaux avait laissé dans un déplorable état le plus utile des services*. L'article 136, n® 18, de la loi du 5 avril 1884 met au nombre des dépenses obligatoires de la commune « les dépenses des chemins vicinaux dans les limites fixées par la Un, » La loi du 10 août 1871 ne met pas au nombre des dépenses obligatoires du département , les dépenses de la grande vicinalité; mais si les ressources spéciales étaient absolument détournées de leur destination , le règlement du budget fournirait le moyen de ramener le conseil général à un emploi des fonds conforme au but pour lequel ils ont été levés.

L'article 63 de l'instruction ministérielle résume en ces termes tout ce qui est relatif aux voies et moyens : a Les ressources applicables aux dépenses des chemins vicinaux se composent : 1^ de ressources ordinaires et de ressources extraordinaires créées par les communes ; 2® de ressources éventuelles. EUes se divisent comme il suit :

* Il y avait, soiw la loi do 21 mai <i836, oontrovarse relttivement aux chemins .raraax; on>8e,4ei]mndait a'Us étaient iniprescripUblep. l^a jurisprudence, concluait 4 fiot^furio de TarUcle 10 , décidait la question par la négative. Mais la question a été tranctiée par la loi du 20 août 1881 sur les chemins ruraux ^ dont l'art. 6 dit que les chemins ruraux reconnus devieiineiU imprescriptibles.

s Circulaire du 39 avril 1839, appuyée sur un avis conforme du Conseil d*Btat. La vépartltion .entre la$ commîmes intéressées de la dépense pour un «hemin de grande f (ypiimiM9atio<i e^i ,un aote d'f^iiuisiri^Qn qui ne peut pas ^tre attaqué au contentieux. Arr. Qdjis. .d'Ét. dqs U novembre 1^73 , C. d'Olmeio; 27 juin 1873 ; C. de ViUert; 26 .décembre 1873, C. d'Amharis,fiX 14 février 1873, C. de SiM-Pierre.

Chèques. — Chiens.

Ressources ordinaires (Loi du 2i mai1836, art. 2).

i* Ressources créées parles communes.

2® Ressources éventuelles.

Î Revenus ordinaires.

Prestations.

Centimes spéciaux ordinaires.

Centimes spéciaux extraordinaires [Loi du 24 juillet 1867, art 3).

Quatrième journée de prestations (Loi du il juillet 1868, art. 3).

l Ressources extraordinaires. /'mposiUons extraordinaires autorisées par des lois spéciales.

Emprunts à la cabse des chemins vicinaux ou à d'autres

[ Souscriptions particulières.

i Subventions industrielles (Loi ) du 21 mai 1836, art. 14).

J Subventions départementa- [ les.

[Subventions de l'État.

caisses.

Allocations sur ressources extraordinaires 9 telles que coupes de bois ou ventes de biens.

Chèques. {Enregistrement), T. VI, p. 359.

Le chèque n'est pas soumis à un droit spécial d'enregistrement. S'il est à ordre, il paie comme effet négociable 0 fr. 50 (0 fr. 67 1/S avec les décimes); s'il n'est pas négociable, c'est un mandat de paiement au droit de 1 0/0. Négociable ou non, il acquitte un droit de timbre de dix centimes d'après la loi du 23 août 1871 , art. 18, n<> 2. — Le droit de timbre est de 0 fr. 20, lorsque le chèque est de place en place (loi du 19 février 1874, art. 8).

Chiens (Taxe des). T. VI, p. 457.

D'après la loi du S mai 1855, cette taxe, établie exclusivement au profit de la commune , ne peut dépasser 10 fr. ni descendre au-dessous de 1 fr. Entre ce fninimvm et ce maximum , le tarif est arrêté dans chaque commune, par délibération du conseil municipal, homologué par décret^ après avoir pris l'avis du conseil général. A défaut de présentation par le conseil municipal, il est statué d'office sur la proposition du préfet. Le tarif ne peut pas contenir plus de deux taxes : 1"* la plus élevée pour les chiens de luxe; â^ la moins élevée pour les chiens de garde. — L'impôt est dû pour tout chien que le contribuable possède au 1" janvier de chaque amiée (sauf les chiens qui, à cette époque, sont nourris par la mère); il est perçu d'après la déclaration qui en doit être faite. Le redevable est passible d'un impôt triple, en cas de non-déclaration, et d*un

Cimetières. 107

impôt double en cas de déclaration insuffisante. La déclaration des propriétaires doit être faite du 1" octobre au 15 janvier. Un décret du 3 août 1861 porte que les propriétaires qui ont fait la déclaration dans les délais ne sont pas tenus de renouveler annuellement leur déclaration ; il suffit qu'ils déclarent les changements survenus dans le nombre et la destination de leurs chiens. Au contraire, d'après le décret du 4 août 1855 , il fallait que, chaque année, la déclaration fût renouvelée.

Cimetières (Voisinage des). T. VI, p. 61.

D'après le décret du 23 prairial an XII * (12 juin 1804), il doit y avoir, hors de chaque ville ou bourg , à une distance de 35 a 40 mètres au moins de leur enceinte , des terrains spécialement consacrés à l'inhumation des morts. Les terrains les plus élevés et exposés au nord doivent être choisis de préférence. On les clôt de murs de â mètres au moins d'élévation et l'on y fait des plantations, de manière cependant à ne pas gêner la circulation de l'air.

Chaque personne a du reste le droit de se faire inhumer dans sa propriété, à la seule condition d*observer la distance de 35 à 40 mètres des villes et bourgs '.

Il est interdit de faire des inhumations dans les synagogues, églises, temples, ainsi que dans l'enceinte des villes et bourgs.

Il appartient à toute famille de mettre sur les tombes des pierres lumulaires et des inscriptions funéraires ; ces inscriptions et pierres ne font pas obstacle à ce que, à l'expiration dé toute période de cinq ans , on ne rouvre les fosses pour y faire de nouvelles sépultures. Mais lorsque l'étendue du cimetière le permet, l'administration peut concéder des terrains aux personnes qui désirent y posséder une sépulture et celle de leurs parents, et y construire des caveaux, monuments ou tombeaux (V. Concessionsy .

Les lieux de sépulture, qu'ils appartiennent aux communes ou aux particuliers , sont placés sous l'autorité et la surveillance des ' maires qui sont chargés de veiller à l'exécution des lois ^.

Le voisinage d'un cimetière emporte prohibition d'élever aucune construction ou de creuser aucun puits à une distance de moins de

« Art. 6 da décret de 1808 et ord. du 6 décembre 1843 qni rend le décret applicable à toutes les communes.

' Art. 14 du décret du 23 prairial an XII. ^ Art. iO do même décret.

^ Art. 16 du même décret.

108 Circonstances atténuantes. — Circulation.

iOO mètres des cimetières transférés hors ûes commanes'. Les • réparatioDs aux bâtiments existants sont soumises (à une autorisation préalable et les puits peuvent, après expertise contradietoire, être comblés en vertu d'un arrêté du préfet pris sur la demande de Tautorité locale*.

Il est difficile de concilier la prohibition de construire à une distance de 100 mètres avec la prescription de porter les cimetièreB seulement à 35 ou 40 mètres de Tenceinte des villes ou bourgs. Cette sorte de contradiction s'explique par la différence des époques auxquelles les deux dispositions ont été faites ; elle a pour effet de grever d'une servitude négative non sedificandi les propriétés de la ville ou du bourg sur un espace de 60 ou 65 mètres, et de faire dbstacle, soit aux réparations des maisons, soit au creusement des puits. Il serait facile de mettre ces deux dispositions en haroMniie par un article qui ordonnerait le transfèrement des dmetières à 100 mètres de l'enceinte des villes ou bourgs.

Circonstances atténuantes. T. II, p. 166.

Les circonstances atténuantes ont pour effet, en matière de presse , de faire abaisser la peine de moitié. — Mats le juge pourrait descendre au-dessous de la moitié.

Seulement il ne peut pas reconnaître les circonstances et maintenir la peine au-dessus de la moitié.

Circulatian (DroH de). V. Baissons. T. VI, p. 220.

Droit perçu sur les vins , cidres , poirés et hydromels expédiés aux particuUers. Il est dû sur tout déplacement, sauf quelques exoeptions qui sont indiquées au mot Boissons. Nous avons mis au nombre des exceptions les expéditions qui sont destinées aux villes de 10,000 habitants ob les droits sont réunis dans une taxe de rem-

< Décret da 7 mare 1808 , art. i et 2. La question de savoir si tes servitodes résultant da voisinage des cimetières donnent droit à indemnité a été résolue contre les propriétaires riverains. Voir arrêt de la Cour de Nancy, du 30 mai 1843 et C. cass.. 8 mai 1876.

s La ville de Paris peuMte pour te cimetière qn'eUe possède dans une antre com- OMiiie , par exemple , pour le cimetière qu'il est question d*étAhlir à Méry-^sarOise, réclamer, sans indemnité , la servitude non mâificondi qui a été établie par le décret du 7 mars 1808? La question 8*est d^à présentée pour le cimetière de Saint-Ouen. Le conseil municipal a pris une délibération qui rejette la réclamation des propriétaires voisins. L'affaire a été soumise aux tribunaux. Nous avons, dans Taffaîre du cimetière de Saint-Ouen, signé une consultation où sont établis les droits des riverains contre la ville de Paris. La Ck>ur de cassation a décidé qu*il n*y avait pas lieu à indemnité même quand le cimetière appartenait à une autre commune : S mai 1876 (D. P., 1876, 1,253).

Circulation. — Citation. 109

placemeat perçue à la barriôre (loi du 8 juia 1875). Cette propos sition est exacte eu ce qui coucerne Paris oà la taxe de remplaoe"ment compread le droit de circulation. Pour les autres villes à taxe unique, celle-K^i ne comprend que le droit d*entrée et le droit de détail (art. V^ de la loi du 9 juin 1875). Le droit de circulation est donc exigible sur les boissons à destination de ces villes. Il y a lien de rectifier, suivant cette distinction, ce que nous avons dit au T. VI, p. 221, 6*.

Circalation (Economie politique). T. I, p. 81. La liberté de la circulation des richesses est la même que la liberté du commerce. Comme principe, la liberté commerciale n'est plus mise en doute. Mais la politique a souvent demandé et fait triompher des exceptions. On admet que pour favoriser dans un pays rétablissement d^une industrie naissante on peut écarter la concurrence des produits étrangers par des droits de douane comme pour donner des lisières à Yenfant. On admet aussi que pour soutenir et prévenir la chute d'une industrie en décadence il est permis de la protéger contre la concurrence étrangère , comme pour donner des béquilles à un malade'. Mais il faut faire attention à la situation économique du pays ; il pourrait arriver en effet qu'çn protégeant une industrie on provoquât des mesures de rétorsion contre d'autres industries. Les États-Unis dont l'exemple a souvent été invoqué n'ont pas à craindre ces représailles parce que leurs produits sont nécessaires aux industries du continent européen. S'ils taxent les produits venant d'Europe , ils n'ont pas à redouter que le coton soit frappé; car c'est la matière première des industries de l'Europe et la loi ménage les matières premières. Citation. T. II, p. 159 et suiv.

La poursuite en matière de presse appartient au ministère public v mais avec le consentement des intéressés lorsqu'il s'agit d'injures , difleiniation, outrage. Pour les corps constitués, une délibération tendant à la poursuite est nécessaire. Pour les membres de l'une des Chambres , il faut que l'intéressé porte plainte. Pour les chefs d'État étrangers ou agents diplomatiques, le ministère public peut agir à leur requête ou sur leur demande adressée au ministère des affiûres étrangères et transmis par celui-ci. Pour les fonctionnaires antres que les ministres, la poursuite peut avoir lieu soit sur la plainte du fonctionnaire directement, soit sur la demande du ministre dont il relève. Pour les témoins ou les jurés, la loi exige la plainte du témoin ou juré diffamé ou injurié. Los témoins ou

no Cloches. — Clubs.

jurés ont, comme les particuliers, le droit de citer directement les écrivains coupables dHnjure ou de diffamation.

Cloches. T. II, p. 205.

La question de la sonnerie des cloches avait donné lieu à controverse sous l'empire de la loi organique du 18 germinal an X dont l'article 48 portait que « l'évêque doit se concerter avec le préfet pour régler la manière d'appeler les fidèles au service divin et Ton ne peut les sonner pour toute autre cause sans la permission de l'autorité locale. »

La loi municipale du 5 avril 1884 a résolu la question dans l'article 100. « Les cloches des églises sont spécialement affectées aux cérémonies du culte. — Néanmoins elles peuvent être employées dans les cas de péril commun qui exigent un prompt secours ; et dans les circonstances pour lesquelles les dispositions de lois ou des usages locaux le prescrivent. » C'est la consécration de ce qui avait été admis dans la pratique.

L'autorité laïque ayant le droit de faire sonner les cloches , l'article 101 de la loi du 5 avril 1884, pour assurer l'exercice de ce droit, a disposé qu'une clef du clocher serait déposée entre les mains du majre. On devrait même déposer entre ses mains une clef de l'église si l'entrée du clocher n'était pas indépendante de celle de l'église.

Clubs. T. II, p. 419.

L'article 7 de la loi du 30 juin 1881 dit que « les clubs sont interdits. » Que faut-il entendre par clubs? La loi n'a pas seulement interdit à des réunions de prendre le titre de clubs; car il serait puéril de défendre un nom , si au fond la chose était permise sous une autre dénomination. Le club suppose une série de réunions avec affiliation à d'autres réunions. Or l'affiliation appartient à la matière de l'association. Ce n'est plus une simple réunion , ni une série de réunions publiques. Or, même les associations ne sont pas interdites; elles peuvent d'abord être autorisées et aucune autorisation n'est exigée lorsque le nombre des associés est au-dessous de 20 personnes. Il est difficile de dire ce que signifie au juste Vinterdiction des clubs. Cette disposition veut-elle dire qu'un club ne pourrait pas être autorisé? ou qu'une association audessous de 20 personnes ne pourrait pas être formée? — Nous avons fait observer , lors de la discussion de la loi au Sénat , que cette disposition était difficile à comprendre. La réponse du rapporteur n'a pas éclairci la difGculté.

Colonies. 111

Colonies. T. IW {A la fin du volume *).

Les colonies de la France peuvent être divisées en trois catégories suivant le degré d'assimilation avec la métropole : l*" TAlgérie, 2^ les grandes lies de la Martinique , de la Guadeloupe et de la Réunion et 3<^ toutes les autres colonies : le Sénégal, Saint-Pierre et Miquelon, la Cochinchine, Tlnde française, la Guyane et la Non* velle-Calédonie.

Algét'ie, — L'Algérie est considérée comme la continuation du territoire français au delà de la Méditerranée et il est certain qu'elle est soumise au même régime que la métropole depuis que le décret du 26 août 1881 a, par son article 2, disposé que « les lois, décrets, arrêtés, règlements et instructions ministérielles qui régissent, en France, les divers services, s'appliquent, en Algérie, dans toutes celles de leurs dispositions auxquelles il n'a pas été dérogé par la législation spéciale de ce pays. » La différence est donc l'exception et l'assimilation est la règle générale.

C'est par un décret que les lois et règlements métropolitains ont été appliqués à l'Algérie. Il en faut conclure que les lois et règlements ne régissent pas de droit l'Algérie , que l'extension a pu être ordonnée par une décision du Chef du pouvoir exécutif et que , par conséquent, elle est placée sous le régime du décret. Si un décret a sufli pour rendre applicables à l'Algérie les lois et règlements de tous les services faits pour la métropole, un décret sufGrait aussi pour faire des exceptions et augmenter ce que le décret de 1881 appelle « la législation spéciale de ce pays. »

L'éloignement* a rendu nécessaire des mesures particulières et notamment l'institution d'un gouverneur qui ait, au moins en partie, les pouvoirs du Président de la République ou ceux des ministres. Aussi le gouverneur de l'Algérie n'est pas seulement le représentant du Président de la République. S'il n'avait que cette qualité, il ne différerait pas des préfets, car le préfet ayant une compétence qui s'étend à tous les services , est aussi le représentant non du ministre de l'intérieur qui propose sa nomination , mais du Chef de l'État. Le gouverneur de l'Algérie a de plus que les préfets le pouvoir, en ce qui concerne certaines matières , d'autoriser par arrêté des actes qui, sur le territoire métropolitain, ne

1 Nous n^avoDs pas traité des colonies dans le corps de l*oavrage et dous remplis- «'uns ici ODe lacone. C'est à la fin da tome IV que ces développements auraient dû tmover lear place.

' Alger est à 1644 kilomètres de Paris et à SOO kilomètres de Marseille.

112 Colonies.

pcarraient être autorisés que par décret. Celte délégation (faà. ne pourrait pas être donnée à un préfet , a pu être accordée an gàûyerneur de l'Algérie, parce que l'Algérie est encore, — du moina en principe et sauf quelques exceptions , — sous le régime des- décrets.

Les services civils de l'Algérie dépendent des ministres compétents ratiane materiœ; mais d'après le décret du 26 août 1881, les ministres peuvent déléguer leurs pouvoirs au gouverneur général : (f Indépendamment, dit l'art. 4 de ce décret, des attributions qui lai ont été conférées par des lois spéciales , le gouverneur général statuera, par délégation des ministres, sur les objets qui seront déterminés par des décrets rendus sur la proposition des ministres compétents. »

« Art. 5. Le gouverneur général rend compte de ses actes aux ministres compétents qui peuvent, selon les cas, les annuler ou les réformer. » Ces deux articles ont résolu le problème de la responsabilité ministérielle appliquée à l'Algérie. Chacun des ministres est responsable, pour l'Algérie comme pour la métropole , des actes qui concernent son service, car le gouverneur général agit par délégation et d'un autre côté, les ministres peuvent annuler les arrêtés du gouverneur général qui doit leur rendre compte. Si , au lieu des délégations faites par les ministres , le gouverneur avait été investi de pouvoirs propres , il aurait été difficile d'interpeller utilement les ministres qui se seraient couverts par l'indépendance du gouverneur et celui-ci n'aurait pas pu être interpellé à cause de son âoi^^ement. Ainsi la décision est donnée par l'autorité locale dans la plupart des cas, mais la responsabilité ministérielle n'est pas moins efficace.

Quant au budget, TAgérie formait autrefois une section du budget du ministère de l'Intérieur. Aujourd'hui chaque ministre arrête ses propositions , en ce qui le concerne , et toutes ces propositions sont réunies dans un budget spécial qui forme une annexe au budget général de l'Etat.

Art. 7 du décret du 26 août 1881. <c Les propositions budgétaires concernant les services civils de l'Algérie dénommés en l'art. 1^', sont arrêtées par les ministres, chacun en ce qui le concerne, sur l'avis du gouverneur général et après examen du conseil supérieur. — Elles figurent dans un budget spécial qui forme une annexe du budget général de l'État. Les ministres, chacun en ce qui le concerne, disposent des crédits qui leur sont ouverts dans les

Colonies. 113

mêmes formes et conditions et sous la même formalité que pour le budget métropolitain. »

Cette délégation n'est relative qu'aux services civils. Quant au général commandant le 19<^ corps et au contre-amiral commandant la marine en Algérie , ils relèvent au même titre que les autres commandants de corps d'armée et les autres commandements de la marine, des ministres de la Guerre et de la Marine et des Colonies (décret du 6 avril 1882, art. 2).

Le gouverneur général est assisté de deux conseils : 1** le conseil de gouvernement et 2*" le conseil supérieur.

Sont membres du conseil de gouvernement , indépendamment du gouverneur général qui en est président : le directeur des affaires civiles; le premier président; le procureur général: le commandant supérieur de la marine ; le commandant supérieur du génie ; l'inspecteur général des travaux civils ; l'inspecteur général des finances; le recteur de l'académie d'Alger; le chef d'état-major du commandant en chef des forces de terre et de mer, chargé des affaires indigènes. L'archevêque d'Alger a entrée au conseil de gouvernement. Deux conseillers rapporteurs, à la nomination du gouverneur général, peuvent assister aux séances du conseil de gouvernement. Un secrétaire est chargé de la tenue des procès-verbaux et de la garde des archives.

Les attributions du conseil de gouvernement restent déterminées par les décrets des 10 décembre 1860 et 30 avril 1861 (décr. du 7 octobre 1871).

Le conseil supétHeur se compose en premier lieu des membres du conseil de gouvernement et en outre de délégués élus par les conseils généraux (cinq délégués). Les attributions du conseil supérieur sont déterminées par le décret du 10 décembre 1860, art. 12. La plus importante consiste à émettre un avis sur le budget annuel de l'Algérie, l'assiette et la répartition des divers impôts.

Le territoire de l'Algérie est divisé en trois départements : Alger, Oran et Constantine. On distingue dans chaqSe département le territoire civil et le territoire militaire. Avant le décret du 31 mai 1870, l'administration générale du territoire civil et militaire était conférée à un général de division qui prenait le titre de général commandant la province; c'était sous l'autorité de ce général que le préfet administrait le territoire civil. Quant au territoire militaire, le préfet était chargé de surveiller les services civils mais seulement en vertu d'une délégation du général commandant la province. En ter- B. — \aii. 8

114 Colonies.

ritoire civil , le préfet administrait jure proprio , sans délégation expresse mais sous Tautorité du commandant. Cette subordination des préfets à Tautorité militaire a été modifiée par le décret du 31 mai 1870. A partir de ce décret les préfets ont, pour le territoire civil, correspondu directement avec le gouverneur général et les pouvoirs administratifs des généraux commandant les provinces ont été limités aux territoires militaires. Pour donner à ces généraux le moyen d'exercer les fonctions préfectorales , un arrêté du gouverneur général du 11 juin 1870 avait détaché des préfectures et mis à leur disposition un bureau administratif chargé de la préparation et de l'expédition des affaires civiles.

Les préfets ont aujourd'hui en territoire civil la même autorité que les préfets des départements de la métropole.

Les départements sont divisés en arrondissements (arrêté du 9 décembre 1848). Le sous-préfet qui administre l'arrondissement a les pouvoirs d'un sous-préfet sur le territoire de la métropole ; mais de plus les préfets peuvent déléguer aux sous-préfets le pouvoir de statuer sur des affaires pour lesquelles les lois ou règlements exigeaient la décision par arrêté du préfet (décr. du 2 juillet 1864).

En 1834 on a créé des commissariats civils pour protéger des groupes d'Européens qui allaient s'établir dans l'intérieur. C'est une institution transitoire et destinée à disparaître par suite de l'extension progressive du territoire civil.

Comme dans les départements métropolitains , le préfet a auprès de lui un conseil général et un conseil de préfecture. Le conseil général est électif depuis 1870 (décr. du 28 décembre 1870). II se compose de trente membres par département. De plus six assesseurs musulmans y sont admis avec voix délibérative (décret du 29 novembre 1871). La loi du 10 août 1871 est applicable aux conseils généraux d'Algérie en vertu de la disposition générale du décret du 26 août 1881.

L'organisation des conseils de préfecture telle qu'elle résulte de la loi du 21 juin 1865 a été déclarée applicable à l'Algérie par un décret du 19 décembre 1868. Leurs attributions sont aussi les mêmes que celles des conseils de préfecture de la métropole (arrêté du 9 décembre 1848, art. 13).

Les communes en Algérie ne sont pas toutes soumises au même régime. Les communes dites de plein exercice sont, comme les communes de France, régies par la loi du 5 avril 1884 dont l'art, 164 dispose en ces termes : « La présente loi est applicable aux com-

Colonies. llo

munes de plein exercice de l'Algérie , sous la réserve des dispositions actuellement en vigueur sur la constitution de la propriété communale, les formes et conditions des acquisitions, échanges aliénations et partages, et sous la réserve des dispositions concernant la représentation des musulmans indigènes. — Par dérogation aux art. 5 et 6 de la présente loi, les érections de communes, les changements projetés à la circonscription territoriale des communes, quand ils devront avoir pour effet de modifier les limites d*un arrondissement, seront décidés par décret pris après avis du conseil général. »

Pour modifier les limites d'un arrondissement de la métropole une loi serait nécessaire, parce que la division administrative de la France a été faite par la loi. Mais en Algérie , c'est par des décrets que la division a été faite et il est naturel que les modifications puissent être faites par décret.

L'art. 164 réserve aussi la représentation de la population indigène dans le conseil municipal. C'est par un décret du 7 avril 1884 que cette représentation spéciale a été réglée. Elle n'existe que dans les communes de plein exercice où la population indigène est d'au moins cent personnes. De 100 à 1,000 les indigènes élisent deux conseillers municipaux et au-dessus de 1,000 un conseiller par chaque excédant de 1,000 habitants musulmans sans que le nombre de ces conseillers puisse dépasser le quart de l'effectif total du conseil sur le chiffre de six.

Le décret n'accorde pas l'électorat à tout musulman; il n'exige pas seulement des conditions d'âge (25 ans) et de résidence (deux ans), mais de plus les garanties résultant de faits qui prouvent son aptitude.

Art. S du décret du 7 avril 1884 : « Les indigènes musulmans,. pour être admis à l'électorat municipal , doivent être âgés de vingtcinq ans , avoir une résidence de deux années consécutives dans la commune et se trouver, en outre , dans l'une des conditions suivantes :

<c Être propriétaire foncier ou fermier d'une propriété rurale;

« Être employé de l'État, du département ou de la commune ;

« Être membre de la Légion d'honneur, décoré de la médaille militaire, d'une médaille d'honneur ou d'une médaille commémorative donnée ou autorisée par le Gouvernement français, ou titulaire d'une pension de retraite;

« Ils ne seront inscrits sur la liste des électeurs musulmans qu'a-

116 Colonies.

près avoir fait leur demande et avoir dédaré le lieu et la date de leur naissance. »

Les électeurs musulmans peuvent se faire représenter au conseil municipal par des conseillers pris sur la liste spéciale, mais ib peuvent aussi confier ce mandat à des citoyens français.

Art. 3 du décret du 7 avril 1884 : a Sont éligibles à titre musulman : 1** les citoyens français ou naturalisés qui remplissent les conditions fixées par Fart. 31 de la loi municipale française; 2** les indigènes musulmans âgés de 25 ans et domiciliés dans la commune depuis trois ans au moins , inscrits sur la liste des électeurs musulmans de la commune. »

Le décret n'exige pas seulement une résidence continue pendant trois ans, mais Tinscription triennale sur la liste; ce n'est pas seulement \di jouissance du droit électoral, mais l'aptitude à son exercice qui est exigée comme condition de l'éligibilité. La loi française du 5 avril 1884, au contraire, n'exige pas que pour être éligible, l'électeur soit inscrit mais seulement qu'il établisse son droit à être inscrit.

Les conseillers élus par les électeurs musulmans siègent au même titre que les conseillers élus par les citoyens français. Ils ne peuvent cependant concourir à la désignation des électeurs sénatoriaux, ou à l'élection des maires et adjoints s'ils ne sont pas citoyens français (art. 4 du décret du 7 avril 1884).

Nous avons dit que la loi municipale française ne s'applique qu'aux communes de plein exercice. Elle ne s'applique pas aux communes mixtes.

On entend par communes mixtes des territoires qui ne renferment pas une population européenne suffisante pour être constitués en communes de plein exercice. Un arrêté du Gouverneur, délibéré en conseil du gouvernement, leur donne la personnalité civile et détermine la composition de la commission chargée de faire fonctions de conseil municipal. Cette commission se compose ordinairement : i^ de l'administrateur, président; 2'' d'un nombre d'a4joint3 égal à celui des sections françaises ; 3*" d'un nombre d'adjoints égal à celui des sections indigènes ; 4*" d'autant de membres français qu'il y a de fois, dans chaque section, cent habitants ou fraction de cent habitants Français ou Européens*. Les membres ou adjoints français sont élus par les citoyens français portés sur les listes électorales*.

1 Arrêté da gouverneur général du 20 mai 1868; arrêtés des 24 novembre 1871 ci 22 juillet 1874 ; déc. du 7 avr. 1884. s Oécr. du 7 avril 1884, art. 7.

Colonies. 117

Les communes indigènes soumises encore au régime du commandement sont administrées conformément aux arrêtés des 20 mars 1868 et i3 novembre 1874.

Même pour les communes de plein exercice , l'assimilation n'est pas complète et l'article 164 de la loi du 5 avril 1884 fait des réserves sur les points suivants :

1* Constitution de la propriété communale. — Le Président de la République peut par décret, rendu après avoir pris l'avis du conseil de gouvernement, faire aux communes d'Algérie des concessions domaniales (loi du 16 juin 1851 sur la propriété en Algérie). Mais la simple faculté de donner n'aurait pas suffi pour constituer le patrimoine communal; il a été fait des attributions aux communes au moment de leur formation. Une ordonnance du 28 septembre 1847 attribue à la commune qui se forme la propriété des immeubles dont le revenu était antérieurement aiFecté aux dépenses locales ou qui appartiennent à des communautés , associations ou agglomération d'habitants. La même ordonnance leur attribue les terres vaines et vagues, landes, bruyères, pacages, marais et autres énumérés par la loi du 10 juin 1793 (section IV, art. 1*'). — Le 4 novembre 1848, un arrêté du Chef du pouvoir exécutif^ fut rendu portant que les communes seraient propriétaires des édifices et des bâtiments domaniaux occupés par les services de l'administration municipale. Cet arrêté disposait en outre qu'il serait constitué à chaque commune à titre gratuit une dotation en immeubles domaniaux, susceptibles de produire des revenus. Les biens communaux en Algérie, pour la plus grande partie, proviennent donc ou de concessions domaniflJes obligatoires ou de concessions facultatives.

2« Acquisition de Mens. — C'est seulement en matière de concession de biens domaniaux aux communes qu'il faut appliquer la réserve de l'article 164 de la loi municipale. Car, pour toutes autres acquisitions, soit à titre onéreux, soit à titre gratuit, la loi du 5 avril 1884, article 68, est applicable en Algérie comme en France.

30 Aliénations. — C'est aussi pour les biens d'origine domaniale et concédés que la réserve a été faite, les autres étant régis par la loi municipale. L'aliénation ne peut être faite qu'à charge de remploi du prix de vente ou à condition d'afiecter les sommes en provenant soit à l'achat d'édifices communaux , soit à l'exécution de travaux

* L*arrêlé da pouvoir ezécatif équivaut au décret. Celui du 4 novembre 1848 fut signé par le général Cavaignac avant la promulgation de la coustitulion ou le jour même de la promulgation.

118 Colonies.

d'intérêt commua, soit pour concourir à des travaux faits par TËtat, que ce concours soit obligatoire ou facultatif (arrêté du 4 novembre 1848 et décret du 28 juillet 1860).

L'aliénation est autorisée par arrêté du gouverneur général agissant comme délégué du ministre de Tlntérieur, en ce qui concerne les immeubles productifs de revenu qui font partie de la dotation immobilière de la commune. Mais un décret est nécessaire pour approuver Taliénation d'immeubles concédés avec affectation.

En général, l'aliénation est faite par adjudication ; la vente de gré à gré peut être autorisée à titre exceptionnel. C'est l'acte qui autorise la vente (arrêté ou décret) qui décide si elle sera faite aux enchères ou à l'amiable.

4** Les biens domaniaux concédés peuvent être échangés contre des immeubles d'un produit au moins égal. L'approbation est donnée par arrêté du gouverneur général agissant comme délégué du ministre de l'Intérieur, s'il s'agit d'immeubles appartenant à la dotation ou par décret pour les immeubles concédés avec affectation. — Quant aux immeubles non concédés, l'échange est régi par la loi municipale, art. 68.

5** Partages. — Le partage des biens en cas de fractionnement d'une commune ou le partage de biens indivis entre plusieurs communes ou sections est régi par la loi de la métropole (art. 7 de la loi du 5 avril 1884). Quant au partage de biens communaux entre les habitants, il peut être fait, mais seulement à titre onéreux. L'affaire est instruite dans les formes qui ont été prescrites pour l'aliénation. En quoi consiste donc la réserve qui est faite relativement aux partages? D'après la loi qui régit les communes de la métropole , le partage entre les habitants est interdit en principe et on admet aussi que le partage à titre onéreux est valable comme réunion de plusieurs ventes en un seul acte. La réserve contenue dans l'art. 164 fait que les communes d'Algérie restent relativement au partage des biens communaux , sous le régime du décret. Quoique le partage à titre gratuit ne paraisse pas avoir été djatiqué ni même admis, cependant un décret suffirait pour décider que les biens communaux pourraient être partagés gratuitement entre les habitants. Sans la réserve de l'art. 164 relativement aux partages, la matière serait sous le régime de la loi , et pas plus en Afrique qu'en France, le partage gratuit des communes n'écbapperait à la prohibition.

60 Les changements à la limite des communes déjà existantes,

Colonies. H 9

les rôunions de communes, la désigaatioa de nouveaux chefs-lieux sont, comme en France, décidés par le conseil général, mais à deux conditions : i^ que les communes intéressées seront situées dans le même arrondissement; â<> que les conseils municipaux seront d'accord non-seulement pour vouloir le changemnnt , mais aussi sur les modalités, clauses et charges. Si les communes appartenaient à des arrondissements différents, ou s'il n'y avait pas accord entre les conseils municipaux, un décret serait indispensable pour approuver le changement, et il devrait être précédé de l'avis du conseil général et de celui du conseil de gouvernement (décr. du 30 avril 1861). En France, une loi serait nécessaire pour modifier la limite d'un arrondissement, un décret suffit en Algérie. Même pour l'Algérie, une loi spéciale serait nécessaire s'il s'agissait d'un changement qui modifierait la limite d'un département.

7® Gratuité des fonctions de maire. — En France, les fonctions de maire sont essentiellement gratuites (art. 74 de la loi du 5 avril 1884). Cette disposition n'est pas applicable à l'Algérie (art. 164). Les. conseils municipaux peuvent voter une indemnité au maire, mais cette dépense n'est plus obligatoire comme elle l'a été antérieurement à la loi municipale. L'exception n'est faite que pour le maire; aussi les adjoints français sont-ils soumis à l'art. 74 de la loi municipale. Quant aux adjoints indigènes, ils reçoivent une indemnité qui est fixée par le gouverneur et qui est au nombre des dépenses obligatoires.

S** Taxes spéciales. — « Les recettes ordinaires du budget se composent

en Algérie et dans les colonies des ressources dont la perception est autorisée par les lois et décrets » (art. 133-140 de la loi du 5 avril 1884). Dans les communes de la métropole , les taxes communales ne peuvent être levées qu'en vertu d'une loi; en Algérie et dans les colonies, les taxes peuvent être levées en vertu d'un décret.

Guadeloupe. — Martinique. — Réunion. — D'après l'article 3 du sénatus-consulte du 3 mai 1854, « les lois, décrets et ordonnances ayant force de loi ne peuvent être modifiés que par des sénatus-consultes en ce qui concerne : 1** l'exercice des droits politiques; S* l'état civil des personnes; 3® la distinction des biens et les différentes modifications de la propriété ; 4® les contrats et obligations conventionnelles en général ; 5® les manières dont s'acquiert la propriété par succession, donation entre-vifs, testament, contrat de mariage, vente, échange et prescription ; 6*^ l'institution du jury;

120 • Colonies.

T* la législation en matière criminelle ; 80 Tapplication aux colonies du principe du recrutement des armées de terre ou de mer. »

L'article i du même sénatus-consulte disposait que « les lois concernant le régime commercial de ces colonies seraient votées et promulguées dans les formes prescrites pour la constitution de l'empire. » Mais cet article a été modifié par le sénatus-consulte du 4 juillet 1866 qui donne au conseil général de la colonie le droit de voter « les taxes et contributions de toute nature nécessaires pour Tacquittement des dépenses de la colonie » (art. 1 et 12).

L*énumératîon des matières réservées au sénatus-consulte (aujourd'hui à la loi) est fort étendue et chaque paragraphe est formulé en termes fort élastiques. Cependant des matières , en assez grand nombre, sont restées en dehors de cette énumération; elles sont indiquées par les articles 6, 7 et 8 du sénatus-consulte du 3 mai 1854.

« Article 6. Des décrets rendus dans la forme des règlements d'administration publique statuent : l** sur la législation en matière civile , correctionnelle et de simple police , sauf les réserves prescrites par Tarticle 3 ; 2*> sur l'organisation judiciaire ; 3® sur l'exercice des cultes ; 4*^ sur l'instruction publique ; 5« sur le mode de recrutement des armées de terre et de mer ; 6® sur la presse ; 7® sur les pouvoirs extraordinaires des gouverneurs , en ce qui concerne les mesures de haute police et de sûreté générale; 8® sur l'administration municipale en ce qui n'est pas réglé par le sénatus-consulte ; 9** sur les matières domaniales; 10** sur le régime monétaire, le taux de l'intérêt et les institutions de crédit; 11^ sur l'organisation et les attributions des pouvoirs administratifs; 12*" sur le notariat, les officiers ministériels et les tarifs judiciaires; 13^ sur l'administration des successions vacantes.

« Article 7. Des décrets règlent : 1** l'organisation des gardes nationales et des milices locales ; 2^ la police municipale ; 3^ la grande et la petite voirie ; 4^ la police des poids et mesures ; et , en général, toutes les matières non mentionnées dans les articles précédents ou qui ne sont pas placées dans les attributions des gouverneurs.

« Article 8. Des décrets pouvant ordonner la promulgation , dans les colonies, des lois de la métropole concernant les matières énumérées dans l'article 6. »

Le commandement et la haute administration sont confiées à un gouverneur qui est placé directement sous l'autorité du ministre de la Marine et des Colonies. Il représente le Chef de l'État et prend des arrêtés ou décisions pour régler les matières d'administration et

Ck)LONIES, 121

de police et pour rexécution des lois, règlements ou décrets promulgués dans la colonie.

Le gouverneur est assisté d'un conseil privé dont la composition est déterminée par décret. Ce conseil avec l'adjonction de deux magistrats désignés par le gouverneur, prononce sur les affaires contentieuses, sauf les recours admis par les lois et règlements.

La direction de l'intérieur aux colonies a été réorganisée par un décret du 16 juillet 1884.

Le territoire de chaque colonie se divise en communes et en cantons. Les cantons élisent les membres du conseil général de la colonie. Ce conseil général était moitié électif moitié à la nomination du gouverneur d'après le sénatus-consulte de 1854. Il est aujourd'hui entièrement électif (décret du 3 décembre 1870) et nommé par le suffrage universel des électeurs par canton. L'organisation et les attributions du conseil général sont réglées par le décret du S6 juillet 1874. Ces dispositions sont, pour la plupart, empruntées à notre loi sur les conseils généraux (V. sénatus-consulte du 4 juillet 1866).

Quant aux communes, l'article 165 de la loi du 5 avril 1884 leur applique la loi nouvelle , sauf quelques restrictions ou réserves.

« Article 165. La présente loi est également applicable aux colonies de la Martinique , de la Guadeloupe et de la Réunion , sous les réserves suivantes :

<c Un arrêté du gouverneur en conseil privé tiendra lieu du décret du Président de la République dans les cas prévus aux articles 110, 145, 148 et 149. »

L'article 110 s'occupe de la vente des biens mobiliers et immobiliers des communes , autres que ceux affectés à un service public, à la requête d'un créancier porteur d'un titre exécutoire. Cette vente qui, en France, doit être autorisée par un décret, peut l'être dans les trois grandes colonies par un arrêté du gouverneur en conseil privé.

L'article 145 s'occupe du règlement du budget. Quand le revenu ordinaire de la commune est de trois millions, l'approbation qui doit, en France , être donnée par décret peut , aux colonies , être donnée par arrêté du Gouverneur en conseil privé.

L'arrêté peut rejeter ou réduire les dépenses; mais il ne peut pas en introduire de nouvelles, à moins qu'il ne s'agisse de dépenses obligatoires (art. 148). Les dépenses obligatoires peuvent être inscrites d'office ou complétées en cas d'insuffisance (art. 149).

« Les attributions conférées au ministre de l'Intérieur et aux

122 Colonies.

préfets par les articles 4, 13, 15, 36, 46, § S; 47, 48, 60, § 1''; 65, 66, 67, 69, 70, 85, 95, §§2 et 4; 98, § 4; 100, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 124, 129, 130, 133, § 15; 140, 142, 145, § 1"; 146, 148, 149, 150, 151, 152 et 156 de la présente loi sont dévolues au gouverneur ;

« Les attributions dévolues aux préfets et sous-préfets par les articles 12, 29, 37, 38, 40, §§ 1, 2 et 3; 49, § 3; 52, 57, 60, § 2; 61, 62, 78, 88, 93, 95, §§ 1 et 3 ; 102, 103, 125 et 154 sont remplies par le directeur de Tlntérieur;

« Les attributions conférées au conseil de préfecture par les articles 36, 37, 38, 39, 40 et 60 sont dévolues au conseil du contentieux administratif;

« Les attributions dévolues aux conseils de préfecture par les articles 65, 66, 111, 121, 123, 125, 126, 127, 152, 154, 157 et 159 sont conférées au conseil privé ;

« Les attributions conférées à la Cour des comptes par les articles 157, §2 et 159 sont conférées au conseil privé, sauf recours à la Cour des comptes..

« Les dispositions du décret du 12 décembre 1882 sur le régime financier des colonies restent applicables à la comptabilité communale en tout ce qui n*est pas contraire à la présente loi. »

Petites colonies. — Nous les appelons petites colonies parce que la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion ont été appelées grandes. Bien qu*elles soient de grandeur inégale , nous ne les distinguons pas ici parce qii*elles sont toutes soumises au régime des décrets, à l'exception de quelques lois qui ont, par une disposition formelle, été déclarés applicables dans toutes les colonies.

L'article 165 de la loi du 5 avril 1884 n'étend la nouvelle loi municipale , même avec les réserves qu'elle fait , qu'aux trois grandes colonies. Mais le ministère de la Marine recherche dans quelle mesure il sera possible d'étendre ces dispositions aux colonies quand elles ont des corps municipaux. Un décret du 26 juin 1884 fait application à la Guyane, Saint-Pierre et Miquelon, Saint- Louis, Corée, Dackar, RuQsque et Nouméa des articles 11 à 45, 74 à 87 et 167 de la loi municipale^ Il était impossible de procé-

^ L^organisation municipale est régie dans ces colonies par les actes suivants : Sénégal, décret des 10 août 1872 et 12 juin 1880; Guyane, décret du 15 octobre 1879 ; Nouméa, décret du 8 mars 1879; établissements de l'Inde, décret du 12 mars 1880 ; Saigon, décrets des 8 janvier 1877 et 29 avril 1881 ; Saint-Pierre et Miquelon, décret du 13 mai 1872.

Colonies. 123

der en édictant une disposition générale qui fût applicable à toutes les colonies , parce que toutes ne sont pas pourvues de corps munipaux. Aussi le soin de faire cette application a-t-il été laissé au Gouvernement qui tiendra compte des diversités d'organisation coloniale. Conseil supérieur. — Un décret du 20 octobre 1883 a institué un conseil supérieur près du ministère de la Marine et des Colonies. 11 comprend : 1** les sénateurs et les députés des colonies; 2** quatre délégués élus pour trois ans par les colonies suivantes : un délégué pour la Nouvelle-Calédooie ; un délégué pour Taïti; un délégué pour Saint-Pierre et Miquelon ; un délégué pour Mayotte et Nossi- Bé; 3^ dix membres également nommés pour trois ans par décret du Président de la République , rendu sur la proposition du ministre de la Marine et des Colonies ; 4^ Te président de la section de législation du Conseil d'Etat; le président de la section des finances du Conseil d'État; le chef d'état-major général du ministre de la Marine; le directeur de la comptabilité générale du ministère de la Marine ; le président de la commission de surveillance des banques coloniales; le directeur de l'administration pénitentiaire au ministère de Tlntérieur; le directeur du commerce extérieur au ministère du Commerce ; — les présidents des chambres de commerce de Bordeaux, du Havre, de Marseille, de Nantes et de Paris ^ Un décret du 22 juillet 1885 y a ajouté le directeur général des douanes et le directeur de l'agriculture.

L'article 5 du décret détermine en ces termes les attributions du conseil supérieur : — « Le conseil donne son avis sur les projets de loi, de règlements d'administration publique ou des décrets concernant les colonies et, en général, sur toutes les questions coloniales que le ministre soumet à son examen. Il peut être chargé par le ministre de procéder à une enquête sur ces questions. — 11 présente annuellement un rapport sur ses travaux au ministre de la Marine et des Colonies. — Ce rapport est imprimé et distribué aux Chambres'. »

Protectorat. — Aux colonies se rattachent les pays placés sous 16 protectorat de la France. Entre les colonies et les pays placés sous

* Les délégués des colonies (Noavelle-Calédonie , Taïti, Saint-Pierre et Miquelon, Mayotte et Nossi-Bé sont élus par les citoyens Français Agés de 21 ans accomplis et réaidant dans les colonies depuis 6 mois). Les délégués doivent être âgés de 25 ans révolus. — Le mandat de délégué ne peut être cumulé avec aucune fonction publique rétribuée (art. 3 et 4 du décret du 20 octobre 1883).

> Des statistiques publiées par le ministre de la Marine en 1885, il résulte que la

124 Colonies.

le protectorat il y a cette différence fondamentale que les premiers sont directement administrés par la métropole, tandis que les autres conservent leur administration indigène sous l'inspiration et la direction d'un représentant du gouvernement métropolitain. Le protectorat entraîne même ordinairement , en vertu de conventions, l'obligation pour la métropole de défendre le pays protégé contre l'étranger et d'y maintenir l'ordre à l'intérieur; mais en retour de cette obligation, le gouvernement métropolitain stipule des avantages et des pouvoirs étendus sans lesquels cette obligation serait difQcile à remplir. C'est le régime que nous avons établi en Tunisie et au Cambodge. Un décret du 23 juin 1885 a confié au représentant du Gouvernement en Tunisie tous les pouvoirs appartenant, en vertu des traités, au Président de la République. Ce représentant porte le titre de résident général, au lieu de gouverneur général qui paraît être le titre réservé pour les colonies. « Une ordonnance de 1869, dit le rapport qui précède le décret, a conféré les mêmes attributions au commissaire du Gouvernement aux îles Taïti, alors pays de protectorat. » Voici le texte du décret du 23 juin 1885 :

« Art. 1®'. Le représentant du Gouvernement de la République française en Tunisie porte le titre de résident général et relève dn ministre des Affaires étrangères.

« Art. 2. Le résident général est le dépositaire des pouvoirs de la République dans la régence. Il a sous ses ordres les commandants des troupes de terre et de mer et tous les services administratifs concernant les Européens et les indigènes.

« Art. 3. Il a seul le droit de correspondre avec le Gouverne naent français. Exception est faite pour les afhiires d'un caractère purement technique et d'ordre intérieur dans chaque administration française. Ces affaires pourront être traitées directement avec les ministres compétents par les chefs des différents services institués en Tunisie.

« Art. 4. Le résident général communique avec les divers membres du Gouvernement par l'intermédiaire du ministre des Affaires étrangères. Il les saisit sans délai de toutes les questions qui intéressent leur département.

population dans toutes les colonies (Algérie non comprise) était en 1883 de 2,670,207 : qu'en 1882, elle n'était que de 2,586,687, soit une augmentation de 83, 520. CeUe légère augmentation est due à Timmigration, car le nombre des décès a été de 16 supérieur à celui des naissances. Les mêmes statistiques portent que le nombre des naissances a été de 17,911 tandis que celui des décès a été de 11,927.

Colportage. — Commissaires de police. 125

<( Art. 5. Le décret du ââ avril 1882 est abrogé en ce qu'il a de contraire aux dispositions susénoncées. »

Les pays soumis au protectorat continuent à être des pays étrangerSy et c'est pour, cela que les questions qui les concernent relèvent du ministère des Affaires étrangères. Le décret précité a été rendu sur la proposition de ce ministre.

Colportage. T. II , p. 134.

La profession de colporteur n'est plus soumise à l'autorisation préalable qu'exigeait la loi du 27 juillet 1849, article 6. — La loi du 29 juillet 1881 exige seulement une déclaration à la préfecture des nom, prénoms, âge, domicile et lieu de naissance du colporteur. Il lui en est donné un récépissé qu'il est tenu de représenter à toute réquisition. — Les distributeurs de journaux ne sont pas tenus de faire la déclaration à la préfecture; ils peuvent faire la déclaration à la mairie. — La vente sur la voie publique est libre par suite de l'abrogation des lois antérieures que prononce l'article 68 de la loi du 29 juillet 1881. — Quant à la vente sur une place déterminée de la voie publique, telle que le kiosque, elle a lieu en vertu d'une concession de la ville. — C'est une location ou une concession qui intéresse la ville au point de vue économique , mais ne se rattache pas à la police du colportage.

Commissaires de police (Y. Police).

Aux termes de la loi du 28 pluviôse an VIII, art. 12, il doit y avoir un commissaire de police dans les villes de 5,000 à 10,000 habitants. Au-dessous des cinq mille habitants, le gouvernement pourrait sans doute établir un commissaire de police dans la ville à la charge d'en supporter la dépense ; mais la commune pourrait demandera être déchargée de cette dépense si elle lui était imposée.

Un décret du 28 mars 1852 avait disposé que lorsque « le besoin s'en fera sentir, il pourra être établi dans les cantons où il n'en existe pas, un commissaire de police cantonal ayant autorité sur toutes communes du canton. La dépense rendue nécessaire par cette institution devait être supportée par l'État et par les communes du canton. Mais un arrêté du ministre de l'Intérieur a décidé que les commissaires de police cantonaux étaient supprimés. Ils ont cependant été maintenus dans quelques cantons. Les traitements des commissaires de police ont été fixés suivant la classe : première classe, 4,000 Dr.; deuxième classe, 3, 000 fr.; troisième classe, 2,000 fr.; quatrième classe, 1,500 fr. (décr.du 27 fév. 1855, 16 fév. 1882 et 10 janv. 1883).

Dans les chef-lieux de préfecture de première classe, il y a un

126 Commission départementale.

commissaire central qui dirige le service; il a les pouvoirs d'un commissaire de police et peut, à ce titre, dresser des procèsverbaux ; mais il est surtout chargé de la direction des autres commissaires ou agents (décret du 15 mai 1861). .Le traitement du commissaire central est de 5,000 fr.

Frais de bureau : première classe, 800 fr.; deuxième, 600 fr.; troisième, 400 fr.; quatrième, 300 fr.; commissaire central : 1,000 fr. (décrets des 27 février 1855 et 10 janvier 1883).

A Paris, le traitement des commissaires de police de première classe est de 6,000 fr. avec 1500 fr. de frais de bureau; ceux de seconde classe ont un traitement de 5,400 fr. avec 1,200 fr. de frais de bureau. Chaque commissaire a un secrétaire qui prépare les actes ; en l'absence du commissaire , il les fait signer par le commissaire chargé de Tintérim. Un inspecteur de police et un sonneur sont attachés à chaque commissariat.

Lorsqu'il constate une contravention , le commissaire de police doit dresser un procès-verbal indiquant la nature et les circonstances du fait, le temps et le lieu où il a été commis , les preuves et les indices à la charge de ceux qui sont présumés coupables. La formalité de Taflirmation n'est pas exigée. -^ Les procès-verbaux font foi jusqu'à preuve contraire des faits dont le commissaire de police déclare avoir acquis personnellement connaissance.

Commission départementale. T. III, p. 333.

Tous les ans , à la Gn de la session d'août , le conseil général doit élire une commission de quatre membres au moins et de sept au plus. Autant que possible le choix doit être fait de manière que chaque arrondissement soit représenté dans la commission. Cette commission s'appelle la commission départementale et sa mission principale est de remplacer, dans une certaine mesure , le conseil général pendant l'intervalle des sessions. Nous disons principale^ car la commission a des pouvoirs propres qu'elle exerce même pendant les sessions.

Les membres de la commission sont rééligibles ; il est même désirable qu'ils soient réélus aQn qu'il s'établisse des traditions el qu'il se forme des hommes connaissant les précédents. La commission n'est pas appelée à élire son président. C'est le plus âgé qui en remplit les fonctions. On a craint qu'un président élu n'offusquât le préfet , d'autant que le président de la commission a presque toujours une forte position locale. S'il y ajoutait ie prestige de l'élection, il dominerait le préfet d'une trop grande hauteur ; par la même rai-

Commission départementale. 127

son le législateur n'a pas voulu que les députés ou sénateurs fissent partie de la commission départementale; la même incompatibilité frappe les maires des chef-lieux de département.

Si la commission n'élit pas son président, elle choisit son secré-. taire. La loi ne dit pas si le secrétaire doit être pris parmi les membres de la commission ou s'il peut être pris en dehors. Ordinairement la commission désigne un secrétaire , parmi ses membres et lui adjoint des employés (circul. du ministre de l'Intérieur du 18 octobre 1871 et avis du même ministre du 12 septembre 1877).

La commission départementale tient une session chaque mois, mais elle peut, indépendamment de cette session ordinaire, se réunir en séance extraordinaire. Elle n'est cependant pas permanente, et l'administration lui a toujours contesté le droit d'avoir à la préfecture , où elle siège quand elle tient ses sessions , un bureau constamment ouvert au public.

La commission ne peut délibérer que si la moitié au moitis de ses membres sont présents. Les délibérations sont prises à la majorité absolue des voix, et, s'il y a partage, la voix du président est prépondérante. Tout membre qui s'absente sans excuse légitime admise par la commission, pendant deux mois consécutifs , est considéré comme démissionnaire; il est pourvu à son remplacement à la plus prochaine session du conseil général.

Le préfet ou son représentant assiste aux séances de la commission ; il est entendu quand il le demande. Les chefs de service des administrations publiques dans le département sont tenus de fournir, verbalement ou par écrit , tous les renseignements qui leur sont réclamés par la commission départemeatale sur les affaires placées dans ses attributions (art. 76 cpr. avec l'article 52 de la lot du 10 août 1871). Les ingénieurs en chef, les directeurs de l'enregistrement, des contributions directes et indirectes, les inspecteurs d'académie et les directeurs des postes sont des chefs de service, Quid des agenU-voyers ou plutôt de l'agent - voyer chef? C'est le préfet qui est à la tête du service des chemins vicinaux et l'agentvoyer agit sous son autorité. C'est donc le préfet qui devrait être convoqué et non l'agent-voyer, car celui-ci n'a pas d'autorité propre. II en serait de même si les ingénieurs des ponts et chaussées étaient chargés du service de la voirie vicinale. Il seraient chefs de service pour les ponts et chaussées mais non pour la voirie vicinale, parce que la qualité de chef de service appartient au préfet; les ingénieurs font office d'agents-voyers et la qualité du préfet n'est pas

128 Commission départementale.

changée parce que les ingénieurs remplacent les agents-voyers pour rexécution matérielle du service (déc. du 23 juin 1874.

AttnbuUons. — La commission a des attributions de plusiears espèces. Les unes ont été transportées du conseil général à la commission ; les autres ont été enlevées au préfet pour être données à la commission ; enûn quelques attributions nouvelles ont été créées pour la commission.

C'est le conseil général qui détermine quelles affaires seront déléguées à la commission départementale. La même règle ne sera pas suivie dans tous les départements et la délégation sera plus ou moins étendue suivant la région et aussi suivant la composition du conseil général. La délégation ne peut porter que sur des affaires déterminées et non sur toute une catégorie d'affaires présentes ou futures. Après quelques hésitations et variations, la jurisprudence du ministère de l'Intérieur s'est arrêtée au système de la délégation spéciale (circul. du 13 avril 1881). La délégation a pour effdt de conférer à la commission départementale les pouvoirs qu'aurait eus le conseil général.

Les attributions qui ont été transportées du préfet à la commission départementale sont énumérées dans les art. 81, 82, 86 , 87.

Art. 81 de la loi du 10 août 1871. « La commission départementale après avoir entendu l'avis ou les propositions du préfet : i^ répartit les subventions diverses portées au budget départemental dont le conseil général ne s'est pas réservé la distribution ; 2*^ détermine l'ordre des travaux à la charge du département lorsque cet ordre n'a pas été fixé par le conseil général; 3° fixe l'époque et le mode d'adjudication ou de réalisation des emprunts départementaux, lorsqu'ils n'ont pas été fixés par le conseil général; Â"" fixe l'époque de l'adjudication des travaux d'utilité départementale. »

La distribution des subventions portées au budget départemental n'appartient pas à la commission départementale en ce sens qu'elle puisse fixer la* somme qui sera allouée aux individus. La jurisprudence a décidé que le mot subvention ne devait s'entendre que des allocations aux êtres collectifs et non de la distribution aux individus pour lesquels on emploie le mot secours au lieu du mot subvention. Plusieurs décrets ont annulé des délibérations de conseils généraux qui déléguaient à la commission départementale la distribution de sommes portées au budget pour subventions.

Art. 82. « La commission départementale assigne àchaqpie membre du conseil général et aux membres des autres conseils élec-

Commission départementalb. 129

tifs le canton pour lequel ils siégeront au conseil de révision. » Art. 86 et 87 : 1^ En matière de chemins vicinaux , la commission départementale prononce , sur l'avis des conseils municipaux , la déclaration de vicinalité, l'ouverture et le redressement des chemins ainsi que leur élargissement. Les art. 15 et 16 de la loi du 21 mai 1836 en chargeaient le préfet; 2^ en matière de chemins vicinaux , l'abonnement des industriels pour dégradation extraordinaire (arl. 14 de la loi du 21 mai 1836) est, en cas de désaccord, fixé par la commission départementale^; 3» en matière cadastrale, le tarif des évaluations est fixé par la commission départementale tandis que d'après la loi du 15 septembre 1807 et le règlement du 15 mars 1827, il était fixé parle préfet en conseil de préfecture; 4» la commission départementale nomme les membres des commissions syndicales pour les entreprises subventionnées par le département (art. i3 de la loi du 21 juin 1865).

Quelques attributions nouvelles ont été créées pour la commission départementale (art. 78, 79 et 80).

Au commencement de chaque mois, le préfet est tenu d'adresser à la commission départementale l'état détaillé des ordonnances de délégation qu'il a regues et des mandats de paiement qu'il a délivrés pendant le dernier mois concernant le budget départemental. La même obligation incombe aux ingénieurs en chef, sous-ordonnateurs délégués.

A l'ouverture de chaque session, la commission fait un rapport au conseil général sur l'ensemble de ses travaux et lui soumet les propositions qu'elle juge utiles. A l'ouverture de la session d'août, elle présente dans un rapport d'ensemble les observations sur le budget proposé par le préfet.

Les actes de la commission départementale peuvent être annulés : i^ sur la demande du préfet par décret, conformément aux art. 33 et 34 de la loi du 10 août 1871 ;

2^ Sur un recours pour excès de pouvoir dans les trois mois, suivant les règles générales ' ;

3* Par le conseil générai dans les circonstances déterminées par l'art. 85.

1 Erratum. A la page 341 da tome III «il y a oa double erratum sur la loi du 21 mai 1836. A la ligne 23 elle est désignée sous la date du 21 mart et à la ligne 29 sous la data da 12 mai 1836.

' Erratum, p. 345 du tome III, ligne 2, lises conformément, au lieu de conformant. B. — VIU. 9

130 Commissions extraordinaires.

40 Dans les quatre cas prévus aux art. 86 et 87 : a) par le conseil général pour cause d'inopportunité et de fausse appréciation des faits; b) par le Conseil d'État pour excès de pouvoir ou violation de la loi ou des règlements, dans les deux mois de la communication.

C'est le préfet qui est chargé de faire exécuter les délibérations du conseil général ; à plus forte raison est-il chargé de l'exécution des décisions de la commission départementale. A ce titre, la notification officielle lui appartient (V. plusieurs décrets du 30 juin 1873). Mais rien ne s'oppose, suivant nous, à ce que la commission donne officieusement connaissance aux parties intéressées des décisions qu'elle a prises quand il s'agit de décisions définitives et non soumises à une approbation supérieure.

L'art. 83 cTiarge la commission départementale de vérifier chaque année l'état du mobilier et les archives de la préfecture. C'est la commission qui faitaujourd'hui, en vertu de la loi, ce qu'était chargée de faire une délégation spéciale du conseil général , nommée ad hoc annuellement.

L'art. 84 dispose que la commission départementale peut charger un ou plusieurs de ses membres d'une mission relative à une de ses attributions. Cette délégation ne peut être confiée qu'a un de ses membres. Il en résulte qu'elle ne pourrait pas déléguer même un conseiller général qui ne ferait pas partie de la commission. Le conseil général ne le pourrait pas davantage ; car il a reçu le pouvoir de constituer la commission d'après la loi et il ne doit pas s'écarter de ses dispositions.

Commissions extraordinaires. T. II, p. AU. Nul ne doit être distrait de ses juges naturels. Ce principe est la garantie des justiciables ; il assure l'impartialité des juges institués pour juger tous les crimes ou délits de leur compétence, quels que soient les auteurs. Les commissions extraordinaires qui sont instituées après la perpétration du crime n'offrent pas les mêmes garanties parce qu'elles sont organisées en vue de la répression par des raisons spéciales soit à l'affaire, soit à la situation de l'accusé. Aussi a-t-on toujours opposé les mots de jugements par commissaires à ceux de condamnation par la justice. Après les journées de Juin 1848, les insurgés furent transportés sans jugement sur la désignation d'une commission. Après le 2 décembre 1851, des commissions mixtes de militaires et de magistrats furent instituées pour désigner les personnes qui seraient éloignées et transportées dans les colonies. La loi du 30 août 1883 a exclu de la magistrature, même de la Cour

Commission spéciale. i3i

de cassation à laquelle cependaDt la loi ne s'appliquait pas , les magistrats qui avaient fait partie des commissions mixtes. Commissions interdépartementales. T. III, p. 346. Certains travaux intéressent plusieurs départements et ne peuvent être menés à bonne Qn qu'avec de l'entente. C*est dans des conférences interdépartementales que ces affaires peuvent être traitées. Les départements sont représentés à ces conférences par des délégués que les conseils généraux élisent parmi leurs membres ^ La commission départementale pourrait être chargée de représenter le département, mais seulement en vertu d'une délégation expresse du conseil général ; elle ne représente pas de droit l'assemblée qui l'a élue (art. 90 delà loi du 10 août 1871). La commission nomme son président et son secrétaire. Les préfets des départements intéressés ont le droit d'assister aux séances. La commission délibère et vote à la majorité des Toix ; mais les décisions quelle prend ne sont pas exécutoires par elle-même ; il faut qu'elles soient approuvées par l'unanimité des conseils généraux. Le dissentiment de l'un deux suffirait pour faire échouer le projet.

On peut citer comme projets de travaux intéressant plusieurs départements : les chemins de grande communication; les routes départementales qui s'étendent sur plusieurs départements, l'établissement ou la suppression de bacs joignant les routes départementales ou les chemins vicinaux de grande communication de deux départements; l'établissement de foires et marchés à la limite de plusieurs départements, la fondation d'une école normale à frais communs. Commission spéciale. T. VII, p. 447.

En matière de dessèchement de marais et dans les autres cas prévus par la loi du 16sQptembre 1807, une commission spéciale aété chargée de statuer sur plusieurs matières qui seraient de la compétence du conseil de préfecture. Ces cas sont énumérés dans la loi du 16 septembre 1807, art. 30, 31 et 46. La loi du 21 juin 1865 sur les syndicats a, par son article 26, renvoyé au conseil de préfecture la compétence qu'avait la commission en matière contentieuse. Ce renvoi n'a cependant pas entraîné la suppression des commissions spéciales : 1^ elles ont conservé leur compétence contentieuse dans les cas prévus aux art. 30 et 31 de la loi du 16 septembre 1807; 2® dans les matières dont s'occupe la loi du 21 juin 1865 sur les

* Erratum, à la ligne 6 de la page 347 : « aa lieu de qu'iU élitmi » lisez ; qae les conseils généranx élisent.

132 Commune.

syndicats , elles continuent à prononcer Thomologation des expertises pour Tévaluation avant et après les travaux.

Commune. T. V, p. 75.

La commune, personne morale , est représentée parle maire et le conseil municipal. Le maire agit au nom de la commune dans tous les actes qui concernent son patrimoine; mais il ne peut faire de son propre mouvement que des actes conservatoires , tels qu'interruption de prescription et acceptation provisoire d'une libéralité, en attendant Tacceptation déQnitive. Les actes qui dépassent les limites d'un fait conservatoire ne peuvent être faits par le maire qu'en vertu d'une délibération du conseil municipal, approuva par l'autorité supérieure ou , au moins , non annulée.

Le maire est chargé de conserver et d'administrer les biens de la commune et de faire en conséquence tous les actes conservatoires de ses droits; de gérer ses revenus; de surveiller les établissements communaux et la comptabilité communale ; de préparer et proposer le budget et d'ordonnancer les dépenses; de diriger les travaux communaux ; de représenter la commune en contractant ou en plaidant et d'une manière générale « d'exécuter les décisions du conseil municipal » (art. 90 de la loi du 5 avril 1884). Cette obligation étant prescrite par la loi , si le maire refusait de faire exécuter une délibération du conseil municipal, le préfet pourrait y pourvoir d'ofOce par un délégué spécial , conformément à l'article 85 de la loi du 5 avril 1884*.

La nouvelle loi a renversé le système adopté par les lois antérieures. Elle a posé en règle générale (art. 61, § 1) que le conseil municipal réglerait par ses délibérations les affaires de la commune , et que les délibérations du conseil ne seraient pas soumises à l'approbation préalable de l'autorité supérieure, si une disposition expresse n'exigeait pas cette formalité. Il est vrai que l'approbation préalable est encore exigée dans un grand nombre de cas; mais elle n'est réservée qu'à titre d'exception , et, bien que ces cas soient nombreux, il n'en est pas moins vrai que l'exception d'autrefois est aujourd'hui devenue la règle, et réciproquement. Il résulte de là que dans le doute, lorsque la loi garde le silence, la délibération est exécutoire sans approbation , tandis que , d'après la loi antérieure, s'il y avait doute, il fallait que la délibération fût approuvée pour être exécutoire.

1 \QciêD art. 15 de la loi du 18 juillet 1837.

Commune. ' 133

C'est dans ce renversement de la règle d'interprétation que consiste surtout l'a différence entre les deux lois ; car si l'on examine les affaires énumérées dans l'article 68 de la loi du 5 avril 1884, on verra qu'au fond les délibérations sont soumises irappobation préalable toutes les fois qu'il s'agit des actes d'aliénation, même d'acquisition avec charges ou d'administration avec engagement pour longues années (baux de plus de dix-huit ans), et que c'est surtout en matière d'actes d'administration que le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune.

Les délibérations non soumises à l'approbation préfectorale ne sont pas elles-mêmes immédiatement exécutoires. Elles doivent être déposées à la préfecture ou à la sous-préfecture, et, pendant im mois à partir de ce dépôt , le préfet peut en prononcer l'annulation pour violation d'une loi ou d'un règlement d'administration publique (art. 68, § uU. et art. 63). Le préfet, s'il y avait urgence, pourrait abréger le délai d'un mois en donnant à la délibération une approbation expresse pour devancer l'approbation tacite qui résulterait de l'expiration du mois.

Même d'après la loi du 18 juillet 1837, article 17, le conseil municipal éta.it appelé à régler le mode de jouissance des biens communaux et les conditions des baux, dans la mesure des actes d'administration. Si, au lieu du bail à ferme ou à loyer, le conseil se prononçait pour la jouissance en nature, il réglait aussi les conditions de la répartition des fruits entre les habitants. Lorsqu'il s'agissait d'affouages le conseil municipal , réglait leur répartition , mais en se conformant aux lois forestières (art. 105 du Code forestier). Ces dispositions avaient uniquement pour objet le partage des fruits ; elles ne pouvaient pas être étendues à la division des propriétés, car les partages de propriété sont interdits. Une loi du 14 août 1792 avait ordonné le partage des biens communaux; mais les inconvénients du partage forcé furent reconnus par la Convention , et une loi du 10 juin 1793 substitua le partage facultatif au partage forcé. Cette loi a elle-même été abrogée par un décret du 9 ventôse an XII, après avoir été suspendue par une disposition transitoire du 21 prairial an IV. Cette abrogation emporte celle du partage mêoie facultatif ou, en d'autres termes, son interdiction. D'un autre côté, l'article 9:2 du Code forestier a proKibé le partage des bois entre les habitants, et la loi du 18 juillet 1837 a gardé le silence sur le partage des biens communaux , silence qu'ont imité les rédacleurs de toutes les lois postérieures.

134 Commune.

Comme les prohibilioas doivent être rigoureusement renfermées dans les termes de la loi , il faut préciser l'étendue du mot partage. Or le partage a pour objet de rendre chaque copartageant propriétaire de la part tombée dans son lot , et de lui conférer le droit d'en disposer. Toute division qui n'aurait pas pour effet de rendre le copartageant propriétaire absolu de son lot, ne tomberait donc pas sous le coup de la prohibition. Ainsi on ne considère pas comme défendus : 1*^ les allotissements au profit des chefs de ménage les plus anciens, avec faculté de transmettre par testament à un de leurs enfants ; ce n'est là qu'une division de la jouissance, puisque les chefs de ménage lotis n'ont pas le droit d'aliéner (jus abiUendi)^ c'est-à-dire l'attribut principal de la propriété*; 2* les attributions de parcelles , en propriété , moyennant une somme d*argent payable à la commune par chaque coportageant; en ce cas , il y a plutôt plusieurs ventes simultanées qu'un véritable partage. La ressemblance de cette opération avec le partage tient à ce que l'aliénation est limitée aux habitants de la commune ; mais la différence résulte de ce que chaque copartageant paye un prix. Comme toutes les aliénations, un semblable partage ne serait régulier qu'en vertu de l'approbation du préfet.

Lorsque la délibération , en vertu de laquelle le maire agit , doit être approuvée, l'approbation est donnée tantôt par le préfet et tantôt par le chef de l'Ëtat ; il ne faut recourir à ce dernier que dans certains cas exceptionnels , et la compétence du préfet est le droit commun en cette matière.

L'origine des biens communaux a donné naissance , pendant le dix-huitième siècle , à un système historique dont l'inexactitude n'est plus douteuse aujourd'hui. D'après cette opinion, les communes étaient primitivement propriétaires de biens sur lesquels la féodalité commit des empiétements ; il résultait de là que la possession par les seigneurs des biens réclamés par les communes devait être considérée comme une usurpation au détriment des habitants. Il est démontré aujourd'hui que les communes du Nord naquirent presque toutes d'un mouvement insurrectionnel contre les seigneurs, et, par conséquent, que les droits des seigneurs étant antérieurs, ne pouvaient pas être considérés comme une usurpation sur les biens communaux. Quant aux communes dont l'origine remontait aux anciens municipes romains , la doctrine historique n'était pas plus

' Cela est pratiqué en Lorraine , en Alsace et dans les Trois-Ëvéchés.

Commune. 135

exacte. En effet, les mimicipes romaiiis étant propriétaires au moment de rinvasion» les conquérants barbares confisquèrent sur eux la part de propriété qu'ils prirent à tous les propriétaires et les municipes, comme les particuliers, conservèrent la propriété du reste. Quelque inexact qu'il soit, le système des historiens du xvm' siècle a eu sur la législation une influence qui dure encore. La loi du 28 août 1792 disposa : l'^ que la possession des communes prévaudrait contre tous actes de possession contraire des seigneurs , à moins que ceux-ci ne prouvassent leur acquisition par un titre authentique ; â*" que les terres vaines et vagues appartiendraient aux communes, à moins que les seigneurs ne prouvassent leur acquisition par titre ou par la possession quarantenaire. La loi du 10 juin 1793 décida même qu'à l'avenir la possession de quarante ans ne suffirait pas pour établir le droit des seigneurs à la propriété des terres vaines et vagues, et qu'un titre serait indispensable. Quoique fondées sur une erreur historique, ces dispositions n'ayant pas été abrogées , sont encore applicables.

L'aliénation par vente , échange ou transaction des biens communaux est approuvée par le préfet ^ ; il n'y a d'exception que pour les bois, en vertu, non du texte de la loi ^, mais d'une jurisprudence fondée sur un avis du Conseil d'État du 11 novembre 1852. L'aliénation des bois communaux ayant pour effet de les convertir en propriétés privées , les affranchirait du régime forestier. Pour cette raison, le Conseil d'État a décidé que l'aliénation des bois communaux ne peut être autorisée que par décret. L'article 91 du Code forestier défend en effet aux communes de faire aucun défrichement sans une autorisation du Gouvernement. L'aliénation aurait pour ré-

1 Article 69 de la loi du 5 avril 1884 : a Les délibératioas des conseils municipaux SOT les objets énoncés à l'article précédent sont exécutoires sur Fapproba- Lion da préfet , sauf les cas oCi l'approbation par le ministre compétent , par le conseil général, par la commission départementale , par ub décret ou par une loi est prescrite par les lois' et règlements. — Le préfet statue en conseil de préfecture dans les cas prévus aux numéros 1|2, 4, 6 de l'article précédent. — Lorsque le préfet refuse son approbation ou lorsqu'il n'a pas fait connaître sa décision dans le délai d*im mois à partir du récépissé , le conseil municipal peut se pourvoir devant le ministre de l'Intérieur. »

s Le tableau À, n» 41, ne fait aucune distinction entre les forêts et les autres biens communaux. Aussi pensons-nous que l'avis du Conseil d'État trace une forme obligatoire seulement pour l'administration ; mais les nullités ne pouvant pas être créées par l'interprétation doctrinale, le décret ne me paraît pas être exigé à peine 4e nullité de la vente d'un bois communal.

136 Concessions.

suUat de soustraire les bois communaux à Tapplication de cet article.

Les acquisitions d*immeubles sont valablement consenties en vertu de l'approbation du préfet quand la dépense totalisée avec les dépenses de même nature ne dépasse pas les ressources ordinaires et les ressources extraordinaires que la commune peut se créer sans autorisation spéciale. L'approbation par le préfet ne serait même pas nécessaire si l'acquisition pouvait être payée , soit avec les ressources ordinaires, soit avec les ressources extraordinaires que le conseil peut créer. — Quant aux dons et legs, il est statué définitivement sur le refus ou l'acceptation par le conseil municipal , s'il n'y a ni charge ni réclamation. En cas de réclamation de la famille , l'approbation doit être donnée par décret, conformément au § 8 de l'article 68 de la loi du 5 avril 1884.

Les baux à donner ou à prendre sont approuvés par le préfet (n® 44 du tableau A annexé au décret du S5 mars 1852). Lorsque la commune donne à bail , les conditions de la location sont fixées par uue délibération réglementaire du conseil municipal, si le bail n'excède pas dix-huit ans. Au-dessus de cette durée, le bail n*est plus un acte d'administration et, comme s'il s'agissait d'une aliénation, la loi exige l'approbation préalable du préfet (art. 68, § 1, de la loi du 5 avril 1884).

Le conseil municipal règle les emprunts communaux à deux conditions : 1^ qu'ils soient remboursables sur les ressources ordinaires ou sur les ressources extraordinaires que le conseil est autorisé à créer sans autorisation spéciale de l'autorité supérieure; 3* que l'amortissement ne dépasse pas trente ans. Si l'une de ces deux conditions fait défaut , l'approbation préalable est nécessaire ; elle est donnée par le décret du Président de la République et même par un décret le Conseil d'État entendu lorsque Tamortissement doit dépasser trente ans. Enfin une loi spéciale serait nécessaire s'il s'agissait d'emprunter un million , ou si , réunie aux chiffres d'autres emprunts non encore remboursés , la somme empruntée dépassait un million (art. 141, 142, 143, de la loi du 5 avril 1884).

Comptes. V. Cour des comptes.

Concessions. T. VII, p. 238.

La concession est un acte par lequel l'administration subroge à ses droits un particulier ou une compagnie. C'est une mesure discrétionnaire qui n'implique aucun droit préexistant de la part du bénéficiaire; elle est la source première des actions acquises à ce dernier. La concession se distingue de la permissUm ou autarisaUom

Concessions. 137

en ce qu'elle confère au concessionnaire des droits qui ne peuvent pas lui être enlevés arbitrairement sans indemnité , tandis que généralement les permissions sont révocables ad nntum. Quelquefois cependant la loi emploie ces mots Tun pour l'autre, et c'est ainsi que la permission de créer un établissement sur une rivière navigable ou flottable est, dans plusieurs textes, appelée concession. Cette confusion vient de ce que la terminologie, en cette matière, n'est pas bien fixée.

La loi se sert du mot concession pour désigner la vente de biens domaniaux dans les cas où cette aliénation, qui, en principe, doit être faite aux enchères, peut exceptionnellement être conclue de gré à gré. Article Ai de la loi du 16 septembre 1807. « Le Gouvernement concédera f aux conditions qu'il aura réglées, les marais, lais, relais de la mer , les droits d'eudiguage, les accrues, atterrissements et alluvions des fleuves, rivières et torrents, quant à ceux de ces objets qui forment propriété publique et domaniale. » Ici le mot concession est employé par opposition à vente par adjudication. Il signifie aliénation amiable par l'État , et rentre dans la définition que nous avons donnée plus haut ; car c'est un acte discrétionnaire par lequel l'État subroge un particulier à ses droits sur des biens domaniaux. Pourquoi la loi du 16 septembre 1807 a-t-elle employé le mot concession au lieu de se servir des mots vente amiableî C'est que le mot vente aurait été trop restreint. En effet, l'article 41 dit que cet abandon aura lieu « aux conditions réglées par le Gouvernement. » Or ces conditions pourraient être tout autres que celles qui constituent le contrat de vente. Ainsi , au lieu d'un prbc en argent qui est essentiel à la vente , le Gouvernement pourrait imposer d'autres charges qui ne rentreraient pas dans cette espèce d'acte. C'est pour cela que le législateur a employé un mot d'une acception moins rigoureusement déterminée et pouvant se prêter aux combinaisons les plus variées.

Le mot concession est surtout employé dans le langage administratif pour désigner les actes pour lesquels l'État , le département ou la commune traitent avec une personne ou ordinairement une compagnie qui s'engage à exécuter des travaux publics , à la condition d'exercer tous les droits du concédant, et notamment de percevoir les péages auxquels pourrait donner lieu l'exploitation des ouvrages. Ainsi le concessionnaire qui construit un pont, un chemin de fer, profite de tous les produits que donnera l'exploitation du pont ou du chemin de fer. Il ne faut pas confondre le concessionnaire

138 Ck)NC£SSXONS.

avec V entrepreneur. L'entrepreneur traite avec radministration et fait un louage d'industrie. L'administration lui doit le prix des travaux et, cette somme une fois acquittée, elle est dégagée de toute obligation envers Tentrepreneur, qui de son côté n'a aucun droit sur les ouvrages. Au contraire, le concessionnaire est subrogé aux droits de l'administration, et, pendant un temps plus ou moins long, il est dans la position où serait le concédant s'il avait fait les travaux directement. Le concessionnaire a un droit réel sur l'objet de la concession, tandis que l'entrepreneur n'a jamais avec l'administration que des rapports personnels de créancier à débiteur. Ordinairement même le concessionnaire se charge de faire exécuter les travaux, et c'est lui qui traite avec un entrepreneur ; car il est subrogé tant aux obligations qu'aux droits du concédant.

La concession est tantôt directe et tantôt indirecte. La première résulte d'un traité entre les parties, sans concurrence , ni publicité, tandis que la seconde a lieu par voie d'adjudication. Mais , dans les deux cas , qu'elle soit directe ou indirecte , elle est toujours facultative. Ici apparaît la vraie différence entre le concessionnaire et l'entrepreneur. L'entreprise est, en principe, donnée à l'adjudicatioa , et l'administration ne doit refuser aucun des concurrents qui réunissent les conditions réglementaires. Au contraire , la concession a généralement lieu à l'amiable , et ce n'est que par exception que l'adjudication se fait avec publicité au choix du concédant, qui peut fixer les conditions de cette dérogation à la règle, tant pour les formes à suivre que pour les candidats à admettre.

Le contrat de concession, comme celui d'entreprise^ est fait en vue des garanties personnelles qu'offre le concessionnaire. D'où la conséquence que ce dernier ne pourrait pas, sans l'agrément du concédant, céder a im tiers le bénéfice de son traité'. Mais la nullité serait couverte par le consentement du concédant à la cession '.

* C*esl un contrat syaaliagmatiqae, à titre onéreaz et commutatif. C'est à tort, selon nous, que M. Delalleau Ta qualifié de contrat aléatoire {Rewie de UgUlation ei de jurisprudence, 1835, t. !«', p. 183].

' C. cass., arr. da 14 février 1859, Mancel, et C. de Paris, arr. du 12 février 1856, même affaire.

' Il n'y aurait pas cession tombant sous l'interdiction si le concessionnaire permettait à un commerçant d'établir entre ses magasins et le chemin de fer un embranchement destiné aux transports de la maison de commerce, lorsque surtout les marchandises doivent être transportées avec le matériel de la compagnie. G. cass., arr. du 14 novembre 1860, chemin de fer de Lyon. Dans cette espèce, en effet, le tiers n*est pas subrogé aux droits de la compagnie concessionnaire qui continue à exploiter la ligne concédée et exploite même l'embranchement dont elle a autorisé la constr action.

Concessions. 139

Nous avons dit que radministration avait le droit de choisir son concessionnaire et qu'elle n'était astreinte par aucune loi à circonscrire dans certaines limites l'exercice de son choix, il y a exception à cette règle en matière de marais. L'article 3 de la loi du 16 septembre 1807 porte : « Lorsqu'un marais appartiendra a un seul propriétaire , ou lorsque tous les propriétaires seront réunis , la concession du dessèchement leur sera toujours accordée , s'ils se soumettent à Texéculer dans les délais fixés, et conformément aux plans adoptés par le Gouvernement. » Si une commune est propriétaire des marais à dessécher, elle peut, comme tout propriétaire, pré~ tendre à la préférence de la concession ; mais si elle n'était pas propriétaire des marais , elle ne pourrait pas demander au profit de ses plus notables habitants une préférence à la concession des marais situés sur son territoire ^ Au propriétaire seul de ces marais appartient la préférence, et la commune est sans qualité pour la demander soit pour elle , soit au profit de ses habitants.

Concessions (Cimetières). T. VI, p. 61.

Art. 10 du décret du 23 prairial an XII. « Lorsque l'étendue des lieux consacrés aux inhumations le permettra, il pourra y être fait des concessions de terrains aux personnes qui désireront y posséder une place distincte et séparée pour y fonder leur sépulture et celle de leurs parents ou successeurs et y construire des caveaux, monuments ou tombeaux. »

Art. 11. <c Les concessions ne seront néanmoins accordées qu'a ceux qui offriront de faire des fondations ou donations en faveur des pauvres ou des hôpitaux, indépendamment d'une somme qui sera donnée à la commune, et lorsque ces fondations auront été autorisées par le Gouvernement dans les formes accoutumées sur l'avis des- conseils municipaux et la proposition du préfet. »

Art. 3 de Tordonnance du 6 décembre 1843. « Les concessions de terrains dans les cimetières communs pour fondation de sépultures privées, seront, à l'avenir, divisées en trois classes : 1^ Concessions perpétuelles; 2^ Concessions trentenaires; S"" Concessions temporaires. Aucune concession ne peut: avoir lieu qu'au moyen du versement d'un capital , dont deux tiers au profit de la commune et un tiers au profit des pauvres ou des établissements de bienfaisance. Les concessions trentenaires seront renouvelables indéfiniment à l'expiration de chaque période de trente ans , moyennant une redevance

* Cona. d*Ét., arr. du 27 avril 1859, commune de Xaintes.

140 Concordats. — Condamnation, etc.

qui ne pourra dépasser le taux de la première. A défaut de paiement de cette redevance , le terrain fera retour à la commune ; mais il ne pourra être repris que deux années révolues après Texpiration de la période pour laquelle il avait été concédé, et, dans Tintervalle de ces deux années , les concessionnaires ou leurs ayantscause pourront user de leur faculté de renouvellement. — Les concessions temporaires seront faites pour quinze ans au plus et ne pourront pas être renouvelées. »

Concordats {Enregistrement). T. VI, p. 367.

La loi n'impose qu'au droit fixe les concordats faits conformément aux articles 507 et suivants du Code de commerce (loi du 24 mai 1834, art. 14) et les concordats par abandon (loi du 17 juillet 1856). Le droit fixe est de 4 fr. 50 0/0 (5 fr. 67 1/2 avec les décimes) pour les concordats , les actes d'union et les concordats par abandon.

Les concordats amiables demeurent soumis au droit proportionnel de 0 fr. 50 0/0 (0 fr. 67 1/2 avec les décimes).

Condamnation, Collocation ou Liquidation. T. VI, p. 368.

(( La condamnation, dit M. Demante, est l'injonction faite par le juge à la partie qui succombe d'accomplir une dation, une prestation, un fait quelconque. La liquidation est la détermination des droits d'une partie, non contestés dans leur principe. La coUocatùm est une espèce de liquidation particulière à la procédure d'ordre » (Demante, Exposition raisonnée, 3« édit., t. II, p. 183). Le droit proportionnel de condamnation, liquidation ou collocation est de 0 fr. 50 0/0 (0 fr. 67 1/2 avec les décimes).

Par exception, la condamnation à des dommages-intérêts est taxée à 2 fr. 0/0 (2 fr. 50 avec les décimes); 1® en matière criminelle en vertu de la loi du 22 frimaire an VII (art. 69, § 5, n« 8) et 2» en matière civile y en vertu de la loi du 27 ventôse an IX, art. 11 *. Les mots en matière civile sont employés dans cette disposition par opposition à matière criminelle ; il faut donc, pour leur donner toute la portée qu'ils ont, y comprendre les condamnations à des dommages-intérêts prononcées par les tribunaux de commerce et les juridictions administratives.

La loi taxe à 2 0/0 la condamnation à des dommages-intérêts, mais (V. Indemnité mobilière) les indemnités mobilières ne paient que 0 fr. 50 0/0. La condamnation à une indemnité mobilière

1 T. VT, page 263, ligne 15, lisez : loi du 27 ventôse an IX , aa liea de 35 Tentdse an XI.

Condamnation, Collocation ou Liquidation. 141

sera-t-elle taxée comme la condamnation à des dommages-intérêts? Comment distinguera-t-on l'indemnité mobilière des dommagesintérêts?

La Cour de cassation (arr. du 28 août 1872) paraissait s'être arrêtée à la raison de distinguer suivante : Les dommages-intérêts font entrer dans le patrimoine de celui qui les obtient une valeur qui ne s'y trouvait pas , tandis que l'indemnité y rétablit une vavaleur préexistante. Mais la Cour paraît avoir abandonné cette doctrine dans l'arrêt du 28 juin 1876. Cet arrêt a décidé qu'il y avait lieu de percevoir 2 0/0 dans une espèce où il s'agissait d'entrepreneurs de transport condamnés à payer une somme égale à la va-* leur des marchandises égarées ou livrées tardivement. Il résulte de là que toute indemnité mobilière en réparation d'un préjudice doit être taxée à 2 0/0 si elle est contestée et s'il faut pour l'avoir, obtenir jugement.

La condamnation donne lieu au droit proportionnel non-seulement pour les condamnations entre particuliers, mais aussi pour les condamnations que l'État et les établissements publics font prononcer contre les particuliers (loi du 28 avril 1816, art. 39). Il s'agit là de condamnation pour sommes dues à l'État en vertu de titres antérieurs et non aux condamnations à l'amende. Si on «joutait le droit de condamnation au chiffre de l'amende, il y aurait aggravation de peine.

Les droits de condamnation, liquidation ou collocation ne doivent pas descendre au-dessous des droits fixes sur les jugements : 1 fr. 50 — 4 fr. 50 — 7 fr. 50 — 15 fr. d'après le degré de juridiction.

Lorsque le jugement est rendu en vertu d'un titre non enregistré ott de conventions verbales , il faut , indépendamment du droit de condamnation, percevoir le droit de titre; car le jugement en tient lieu. Sans cela, il aurait été facile, au moyen d'un procès simulé, de se procurer un titre authentique pour le faible droit de 0 fr. 50 0/0. Ainsi on pourrait acheter un immeuble sans faire d'écrit en simulant un procès où le vendeur reconnaîtrait les conventions verbales. L*acquéreur serait propriétaire en vertu du meilleur des titres , authentique et exécutoire, pour un droit de 0 fr. 50 0/0 au lieu de 5 fr. 50 0/0 (0 fr. 67 1/2 0/0 avec les décimes au lieu de 6 fr. 87 1/2 0/0). — Le législateur a prévu cette fraude et en ce cas le droit de litre et le droit de condamnation sont dus tous deux.

Les marchés et traités sous signatures privées qui ont pour objet des actes de commerce peuvent être enregistrés à titre provi-

142 Conflits.

soire au droit fixe de 2 fr. (aujourd'hui 3 fr., 3 fr. 75 avec les décimes), en vertu de la loi du il juin 1859, art. 22-24. Le droit proportionnel n*est dû que sur la condamnation et pour la somme portée dans la condamnation. — On ne paie pas le droit proportionnel sur toute la somme portée au titre.

Conflits. T. Vil, p. 352.

Le jugement des conflits a longtemps été considéré comme appartenant à la justice réservée, c'est-à-dire comme un des cas qui devaient être soumis au Chef de l'État, supérieur commun des pouvoirs administratif et judiciaire. En 1848, ce système fut abandonné, parce qu'on lui reprochait de ne pas faire une part égale aux deux pouvoirs rivaux et de constituer l'administration juge dans sa propre cause. A la compétence du Conseil d'État fut substituée celle d'un tribunal spécial composé, par portions égales, de conseillers d'État et de conseillers à la Cour de cassation, délibérant sous la présidence du garde des sceaux.

Cette innovation avait pour conséquence de remettre les décisions au ministre de la Justice , les deux autres éléments s'annulant presque toujours réciproquement. Or, les ministres étant sujets à tous les mouvements de la politique , la jurisprudence était exposée à des changements fréquents.

Les ministres qui passèrent à la présidence du Tribunal des conflits, eurent, il est vrai, le bon esprit de ne point changer les décisions; mais ce résultat heureux tenait plus à la modération des hommes qu'à la bonté de l'institution. Aussi lorsqu'on 1872 il a été question de revenir au système du tribunal mixte, un troisième élément a été introduit dans sa composition. « Les conflits d'attributions entre l'autorité administrative et Fautorité judiciaire sont réglés par un tribunal spécial composé : 1® du garde des sceaux, président; 2® de trois conseillers d'État en service ordinaire élus par les conseillers en service ordinaire ; 3** de trois conseillers à la Cour de cassation, élus par leurs collègues; 4® de deux membres^ et de deux suppléants élus par la majorité des autres juges désignés aux paragraphes précédents » (art. 25 de la loi du 24 mai 1872).

Le conflit peut se produire de plusieurs manières : ou bien entre

1 Ces deux membres ont quelquefois été pris parmi les conseillers d*Êtat et les conseillers à la Coar de cassation, de sorte qae chacun des corps a été représenté par quatre membres au lieu de trois. Cette manière de compléter le tribunal n'est pas conforme à Tesprit de la loi, mais n'est pas en opposition avec le texte.

Conflits. 143

radmiDistration et les tribunaux ordinaires prétendant, chacun de son côté , être compétents : c'est le conflit positif d'attributions , de tous le plus important. Inversement, il pourrait se faire que les parties se trouvassent entre deux juges , l'un de l'ordre administratif et l'autre de l'ordre judiciaire, se déclarant tous les deux incompétents ; c'est le conflit négatif. II n'est pas sans exemple qu'on ait vu deux juridictions administratives s'attribuer la connaissance de la même affaire : c'est le conflit positif de juridictions administratives. Il pourrait arriver enfin que deux juridictions administratives se déclarassent incompétentes; en ce cas, se produirait le conflit négatif de juridictions. Nous avons donc à distinguer : 1** le conflit positif d'attributions; 2* le conflit négatif d'attributions; 3* le conflit positif du juridictions ; 4^ le conflit négatif de juridictions.

Nous n'aurons que peu de choses à dire sur le conflit positif ou négatif de juridictions administratives; la loi n'a pas organisé de procédure spéciale en ce qui les concerne. Il y a lieu dans ces cas, à règlement de juges, et c'est le Conseil d'État délibérant au contentieux qui fait le règlement, en suivant la procédure ordinaire; sur la demande de l'une ou l'autre des parties intéressées. Le conflit positif et le conflit négatif d'attributions entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire sont, au contraire, soumis à des règles spéciales et suivent une procédure particulière; pour en avoir une idée complète, il faut examiner successivement : l*" en quels cas le conflit peut être élevé ; 2° par qui il peut l'être; 3® suivant quelles formes il faut procéder ; 4® quels sont les effets du conflit et du jugement qui statue sur la validité.

Conflit positif d'attributions. — La matière est régie par l'ordonnance du 1" juin 1828. Cette ordonnance a aujourd'hui la valeur d'une loi, parce qu'elle a été, à plusieurs reprises visée et cOnséquemment confirmée par le législateur. Il est d'ailleurs facile de comprendre pourquoi, en 1828, on procéda par ordonnance au lieu de faire une loi. Le Conseil d'État était lui-même placé sous le ré^me des ordonnances , et il n'était pas extraordinaire qu'une partie de ses attributions fût réglée de la même manière.

En quels cas le conflit d'attributions peut-il être élevé? — D'après j'ordonnance du 1" juin 1828, le conflit ne peut pas être élevé en matière criminelle; c'est une garantie que le législateur a voulu donner à la liberté individuelle et qui, sous un régime de légalité, a été accordée en haine des souvenirs qu'avait laissés une époque où Tanne des conflits était employée pour distraire les accusés de

144 Conflits.

leurs juges naturels ^ Ce n'est pas cependant que, devant les tribunaux criminels , il ne puisse se produire des questions de Tordre administratif; on conçoit par exemple , qu'à l'occasion d'un détournement de deniers par un comptable public , soit posée la question préjudicielle de la vérification de ses comptes par l'autorité compétente. Le législateur n'a pas voulu accorder le droit de revendication à l'autorité administrative, surtout pour ne pas retarder le jugement de l'accusé.

En matière correctionnelle , le droit d'élever le conflit a été admis par l'ordonnance dans deux cas seulement; mais, malgré les termes restrictifs qu'elle emploie, on peut dire qu'il a été consacré en règle générale : « Il ne pourra, dit l'art. 2 de l'ordonnance, être élevé de conflit en matière de police correctionnelle que dans les deux cas suivants : 1^ lorsque la répression du délit est attribuée par une disposition législative à l'autorité administrative; 2"* lorsque le jugement à rendre par le tribunal dépendra d'une question préjudicielle attribuée à l'administration par une disposition législative. — Dans ce dernier cas , le conflit ne pourra être élevé que sur la question préjudicielle. » Or, comme il est difficile d'imaginer d'autres cas où le conflit puisse être élevé en matière correctionnelle , l'ordonnance a posé un principe général , sous la forme d'une énumératioa limitative*.

L'application de cette disposition a donné lieu à discussion à 1*00casion de la diffamation contenue dans une délibération d'un conseil municipal. La personne diffamée avait cité directement en police correctionnelle plusieurs signataires de la délibération, et le tribunal s'était déclaré incompétent; mais sur l'appel, la Cour ayant retenu TafTaire, l'administration éleva le conflit, et l'arrêté fut confirmé

1 Sons la Convenlion , rassemblée elle-même , sur la proposition de ses comités, connaissait des conflits ; on devine diaprés le caractère et Tétendae des pooToirs de ce goavernement, à quels abus il arriva en cette matière. On peat voir rhistoire des conflits dans deux excellents articles publiés, Tan dans le Dictiomudr» de M. Blanche, par M. Boalatignier, et l'autre dans le DicHonnaire di M, Block, par M. Heverchon , v® ConftiL

s Les restrictions édictées parles art. 1 et 2 de Tordonnance de 1828 ne concernent que l'action criminelle et l'action correctionnelle. Elles ne régissent pas Taetion civile, qu'elle soit intentée principalement devant le tribunal civil ou jointe à la poursuite criminelle. Aucune des raisons qui ont dicté ces deux dispositions ne s'applique aux demandes d'indemnité pour faits délictueux. C'est ce qu'ont décidé avec nisoa le Conseil d'État, arr. du 9 février 1847, Légat, et le Tribunal des conflits, arr. da 17 avril 1851, Hoitgier. V. Lebon, 1851, p. 286, et Reverchon, v<» ConfiU, p. 464. nw 28 et 29.

Conflits. 145

par le Conseil d*État. Puisque la matière était correctionnelle, il fallait, d'après Tart. 2 de Tordonnance, prouver que la répression du délit de diffamation, lorsqu'il résulte d'une délibération du conseil municipal , est attribuée par une disposition législative^ à V autorité administrative. Cette disposition législative on croyait l'avoir trouvée dans l'art. 60 de la loi des 14-22 décembre 1789 : « Si un citoyen croit être personnellement lésé par quelque acte du corps municipal, il pourra exposer ses sujets de plainte à l'administration ou au directoire du département (aujourd'hui le préfet) , qui y fera droit , sur l'avis de l'administration du district qui sera chargé de vérifier les faits. )• Mais cette loi ne confère pas à l'administration du département toute la répression , et ne peut s'entendre que de la partie administrative , spécialement de la radiation sur les re- ^stres. Quant à la répression correctionnelle, personne ne soutient qu'eUe ait été attribuée au préfet par le texte dont il s'agit. Il faudrait donc admettre que l'art. 60 de la loi de 1789 a eu pour objet, non-seulement de transporter la répression à l'autorité administrative, mais encore, au fond , de modifier la répression en supprimant toute poursuite correctionnelle. Or, cette intention ne résulte nullement des termes employés par la disposition invoquée. A quelle incohérence ne serait d'ailleurs pas condamnée l'interprétation admise par la jurisprudence du Conseil d'État! La citation directe serait recevable si elle était dirigée contre des conseillers généraux ou d'arrondissement (il faut l'admettre , puisque , en ce qui les concerne , il n'existe aucune disposition correspondant à l'art. 60 de la loi des 14-22 décembre 1789), et elle ne le serait pas si elle était formée contre des conseillers municipaux. L'immunité de ces derniers serait-elle explicable alors que les conseillers généraux n'en ont pas de pareille? Il est inadmissible que le législateur ait eu l'intention de créer un régime dont les parties seraient si mal liées. Dans notre système, au contraire, tout se tient, parce que nous laissons à chaque autorité sa compétence naturelle. Au préfet, la répression administrative , d'après l'art. 60 de la loi de 1789, et aux tribunaux correctionnels, la répression judiciaire, conformément à la loi du 17 mai 1819, art. 13 (art. 32 de la loi du 29 juillet 1881)'.

1 A plQsieora reprises, le Conseil d*Êtat a décidé que racUon en police correction oeile était irrecevable , et a validé les arrêtés de conflit élevés devant les tribanam qui «'étaient déclarés compétents pour connaître des ac lions en diffamation contre les conseillers municipaux. V. notamment arrêt sor coaflit da 17 août 1866, BenoUP4'Azy, rendu contrairement aux conclusions de M. Aucoc et à une consultation que nous

B. - VTlï. 10

146 Conflits.

L^ordobûa&ce de 4 828 ne veut pas non plus que radministration puisse reveûdiquer la connaissance d'une affaire, sur ce fondement que l'autorisation du Conseil d'État n'aurait pas précédé la poursuite dirigée contre un fonctionnaire , ou qu'un préalable administratif n*dLwn\i pas été rempli*. Le législateur a pensé que les parties ne manqueraient pas d'opposer l'inaccomplissement des formalités préalables , et que les juges se garderaient de leur enlever les garanties qui les protègent. D'ailleurs l'administration ne pour, rait pas revendiquer le fond de la cause , puisqu'elle rentre dans la compétence des tribunaux, et tout ce qu'elle pourrait faire, ce serait de soutenir que le tribunal n'a pas été régulièAment saisi. Or le conflit n'a pas été créé pour redresser les irrégularités de procédure commises devant les tribunaux , mais seulement pour revendiquer les affaires qui appartiennent à l'administration.

Après avoir dit dans quels cas le conflit ne peut pas être élevé, il faut déterminer ceux où le recours est ouvert.

Aucune difficulté ne peut se présenter dans le cas où la compétence administrative est établie sur un texte positif; mais il est rare de trouver des dispositions qui séparent nettement les attributions de l'autorité administrative d'avec celles des tribunaux ordinaires, et souvent la jurisprudence n'a pu baser ses réclamations que sur le principe général de la séparation des pouvoirs. L'article 9 de l'ordonnance du 4" juin 1828 exige que, dans l'arrêté du conflit,

avions donnée dans cette affaire avec Tadhésion motivée de MM. Berryer, fiébeit, Serrigny, Allou, Marie, Lenoel et Heverchon. Ce dernier avait déjà donné son opinion au mot Conflit, DicnoNit airb n'ADiimisTRATioif , par Maurice Block , et il Ta défendue dans un article publié par le journal le DnHt {n^ des 1«' et 2 janvier i867), et reproduit par la Bewe critique, t. XXX. Notre opinion est celle de M. Boulatignier. — V^ Conflit, Digtionnairb d'administration, par M. Blanche; Serrigny, L I, p. 169, et Chanvean, Instruction adminittratine , t. I , p. 353, et Principes de compétence, t. III, p. 559, no738. (Test l'opinion consacrée par la Chambre criminelle de la Cour de cassation et que dans cette affaire la Cour de Bourges avait adoptée, arr. da 25 mai 1866. — La commission qui fut instituée par le gouvernement de la Défeuae nationale pour remplir provisoirement les fonctions du Conseil d'État s'est prononcée pour la compétence judiciaire (arr. du 18 mai 1872) et c'est l'opinion qui depuis cet arrêt a prévalu.

1 Ordonnance du 1^' juin 1828, art. 3. Par application de cet article, noas avons décidé, dans notre opuscule sur Vappel comine d^abut , que la poursuite directe d^nn ministre du culte devant les tribunaux criminels, sans recours préalable au Consdl d'État, ne pourrait pas être l'objet d'un conflit. M. Dufour qui, dans la première édition de son ouvrage, avait admis la régularité du conflit en cas pareil, s'est rendu à notre observation (2« édit., t. V, p. 72).

Conflits. 147

tf ]a disposition législative qai attribue à Tadministration la connaissance du point litigieux soit textuellement insérée ; » mais , dans ]'étât actuel de notre légistaUon, il était difficile de se conformer à cette disposition , et souvent l'administration s'est bornée à citer la loi des 16-24 août 1790, tit. II, art. 13; la constitution du 3 septembre 1791, tit. III, chap. V, art. 3, ou l'arrêté du 2 germinal'an V. C'est de ces dispositions générales que la section du contentieux, en suivant le principe dans ses applications, a fait sortir une doctrine dont voici les principaux linéaments.

En général, les questions de propriété régies par les principes du droit commun rentrent dans la compétence des tribunaux ; il en est de même des démembrements de la propriété , des droits réels et aussi des rapports d'obligation entre créanciers et débiteurs. Mais il arrive quelquefois que les questions de propriété prennent leur source dans des actes administratifs, ou que les créances sont réclamées coatre VÈlài, puissance publique. De là naît une catégorie de droits mixtes , judiciaires par leur nature, administratifs par l'acte qui les fait naître, et, en ce point, la question de séparation entre les deux pouvoirs commence à devenir délicate.

Mais , d'abord , qu'entend-on par acte administratif? Nous avons vu que certains fonctionnaires, comme les préfets et les maires, procédaient quelquefois par voie de disposition générale et réglementaire. Rendus dans la limite des pouvoirs compétents , les règlements font, pour ainsi dire, partie de la loi, et les tribunaux peuvent les appliquer et les interpréter comme les dispositions législatives elles-mêmes. Le principe de la séparation des pouvoirs n'y fait pas obstacle, car le pouvoir judiciaire est séparé du pouvoir législatif aussi profondément qu'il l'est de l'autorité administrative , et cependant tous les jours les tribunaux appliquent et interprètent les lois. A plus forte raison ont-ils le droit d'appliquer et d'interpréter les règlements qui en sont le complément. Le règlement ne peut pas être attaqué, par la voie contenlieuse, devant le Conseil d'État; car, de deux choses l'une : s'il a été fait régulièrement par l'autorité compétente, c'est un acte d'administration pure; sinon, les parties poursuivies pour infraction ont le droit de soulever la question de légalité devant les tribunaux ordinaires (art. 471, n*"

L'arrêté d'un maire qui fixe la taxe du pain , par exemple, est un règlement municipal , et le règlement serait inattaquable au contentieux , qaand même il fixerait un prix de vente inférieur au prix

148 Conflits.

de revient. Les boulangers pourraient seulement se pourvoir, par voie hiérarchique , devant le préfet *.

Les règlements ne pourront-ils pas au moins être attaqués pour excès de pouvoir^?

Dans quelques cas, le Conseil d*Ëtat a admis le recours contre des arrêtés réglementaires lorsqu*il était fondé sur Vexcès de pouvoir, c'est-à-dire lorsque Tautorité dont les règlements émanaient avait dépassé la limite de sa compétence. Si cette jurisprudence prévaut , les parties intéressées auront à l'avenir deux moyens de se défendre contre l'arrêté illégal : 1** elles pourront le faire tomber, d'une manière générale et à l'égard de tous , en faisant prononcer son annulation pour excès de pouvoir par le Conseil d'État; 2* les contrevenants poursuivis pourront faire juger que l'arrêté étant illégal ne leur est pas applicable.

On a discuté longtemps la question de savoir si les actes de vent^ passés entre l'État propriétaire et les particuliers, en la forme administrative, étaient des actes dont l'interprétation appartenait aux juridictions administratives. Quoique faits en la forme administrative, ces actes sont en réalité des contrats de droit commun, dont l'application et l'interprétation devraient appartenir aux tribunaux ordinaires. Mais nous nous trouvons ici en présence de l'article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII, qui attribue au conseil de préfecture le contentieux des domaines nationaux. Pour répartir la compétence, sur ce point, entre les tribunaux civils et la juridiction administrative , le Conseil d'État a réservé aux tribunaux Topplication des actes de vente lorsque le sens n'en est pas contesté , et en cas de doute à l'autorité administrative leur inteiyrétatùm.

1 Ordonnance du 14 août 1822, aff. des boulangers de Montpellier. Quoique depuis le décret du 22 juin 1863 cette difficulté ne puisse plus se présenter ou du moins ne se présente que rarement, nous maintenons l'exemple comme étant très propre à Taire saisir le principe. Voir, dans le Journal de droit administratif (t. I«', p. 117 et soiT.}, une lettre que nous avons adressée au syndic des boulangers de Toulouse. — L*ar> rèté par lequel un préfet , par application de Tart. 23 du décret du 17 février 1852 sur la presse, désigne un journal pour recevoir les annonces judiciaires est un acte réglementaire et général. Diaprés les principes ci-dessus , il appartiendrait ans tribunaux ordinaires de décider si l'arrêté est ou non légalement rendu. Le contraire a été cependant jugé par décret sur conflit du 30 juin 1860.

s Ârr. Gons.d'Ét., des 15 février 1864 et 7 juin 1865, LeshaU; 20 décembre 1872. JFVemcatt. Est entaché d'excès de pouvoir l'arrêté d*un maire qui prescrit aux rÎTerains de la voie publique d'arracher l'herbe qui croît dans l'interstice des pavés. Arr. du Cons. d'Ét. du 20 décembre 1872, Billette, V. 5 décembre 1873, Lièwt.

Conflits. 149

Les questions relatives à la validité et à la résolution de ces ventes seraient aussi portées devant le conseil de préfecture.

Si Ton voulait se conformer aux termes généraux de la loi du 28 pluviôse an VIII, il faudrait, ce semble, adopter la même solution pour les baux et généralement pour tous les contrats de droit commun constatés en la forme administrative. Cette disposition , en effet, attribue au conseil de préfecture , sans aucune distinction , le contentieux des domaines nationaux. Mais la jurisprudence ne met pas sur la même ligne les baux et les ventes, et tandis qu'elle attribue à Tautorité administrative Tinterprétatiôn de ces dernières, elle renvoie aux tribunaux l'interprétation des premiers. La raison de la différence se trouve dans les motifs de Tart. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII , qui met dans la compétence des conseils de préfecture le contentieux des domaines nationaux, ce qui n*a jamais été entendu que des ventes et non des baux K En effet, les considérations politiques qui avaient fait attribuer aux conseils de préfecture le contentieux des domaines nationaux ne s'appliquent qu'aux ventes et sont étrangers aux locations.

L'autorité judiciaire ne doit pas se dessaisir toutes les fois qu'il plaît à une j)artie de demander l'interprétation d'un acte administratif : si l'acte était clair et qu'il parût évident que la partie cherche dans la question d'interprétation un prétexte pour traîner le procès en longueur, le tribunal pourrait passer outre au jugement du fond. Vainement dirait-on que rien n'est plus relatif que la clarté des termes d'un acte, et que la même rédaction, claire pour celui-ci , est obscure pour celui-là', que cette doctrine contient en germe la justification de toutes les usurpations de la justice sur l'administration. Ce danger est chimérique , puisqu'avec l'arme des conflits on peut combattre la tendance qui porterait les tribunaux à en abuser, et que, d'un autre côté, il y a plutôt lieu de se défier de la mauvaise foi des plaideurs que de soupçonner la mauvaise volonté des tribunaux, surtout quand il est possible à l'administration de se défendre contre l'usurpation judiciaire.

Enfin, il y a des actes, même individuels, qui, émanant du chef de l'État, ne peuvent, bien qu'ils touchent aux droits privés, à la propriété ou à la liberté personnelle , être déférés ni aux tribunaux, ni au Conseil d'État, en raison du ciu'actère politique qui les

' Cons. d*Êt., arr. des 20 décembre 1840 et 12 mai 1853.

^ Cest l'opinion de M. Chauveau, Prindpetde convpéience, t. II, p. 258.

130 Conflits.

distingue; tels sont les traités diplomatiques, et tous ceux qui ont été dictés par une pensée politique. Mais si la juridiction contentieuse n*est pas compétente pour en connaître au fond , le tribunal des conflits a le pouvoir de dessaisir les tribunaux qui voudraient connaître de l'application ou de l'interprétation de pareils actes*. Qui donc s'occupera des réclamations à ce sujet? — Ceux qui sont investis du droit de délibérer sur de semblables matières. C'est le Chef de l'Etat délibérant, non avec les conseillers d'État, qui ne forment que son conseil administratif, mais avec les ministres qui composent son conseil politique. Ce sont les assemblées devant lesquelles les ministres sont responsables.

Jusqu'à quel moment le conflit peut-il être élevé? Tant que le procès est pendant devant un tribunal de première instance ou devant une cour d'appel. S'il avait été rendu un jugement définitif en première instance, le conflit ne serait plus recevable, puisque le tribunal se trouverait dessaisi; il faudrait attendre que l'une des parties eût interjeté appel pour élever le conflit devant la cour. La Cour de cassation n'est pas un degré de juridiction , et le pourvoi n'empêche pas le jugement en dernier ressort ou l'arrêt de produire son effet jusqu'à la cassation; non-seulement la décision attaquée continue à exister, mais l'exécution n'est môme pas suspendue par le dépôt de la requête. Aussi le conflit ne peut-il pas être élevé devant la Cour de cassation. Mais si l'arrêt ou le jugement attaqués sont cassés, le procès renaîtra devant le tribunal ou la cour de renvoi , et l'administration reprendra le droit de revendiquer la connaissance de l'afTaire.

Le conflit ne peut pas être élevé devant les tribunaux de commerce ^, les justices de paix ' et les conseils de prud'hommes ; quoi-

1 Tels sont les principes qui ont été mis en avant et consacrés dans rarrét sot conflit du 18 jain 1852, Famille d'Orléans, — Décrets da 22 janvier 1852.

' Cons. d'Ét., arr. du 27 mars 1832, Desprez. — Boult^tignier, DicUonuaire de Blanche, p. 466, et Reverchon, Dictionnaire de Maurice Block, p. 467, n« 40. Qiaaveau, Code d'instruction administrative, 3» édit., t. I, p. 359, n» 446.

s Cons. d*Ét., arr. des 5 s^tembre 1836, Lavaud; 4 avril 1837, Dampmartin; 2S juin 1837, Foullon de Doué c. Guyot. Reverchon, loc. cit., p. 468, n<>» 40, 41 et 4â. On s*est demandé si le conflit pouvait être élevé devant le juge de simple police ea matière de contraventions. L*art. 2 de Tordonnance du 1er juix^ 1828 ne parle que des matières correctionnelles, et son silence sur les matières de simple police setnbie indiquer qu'elle entend les exclure de la matière des conflits. C'est ce qu'a décidé Tarrôt du Conseil d'État du 16 juillet 1846, Prost et Jamanet, confirmant ropioloa consacrée par l'arrêt du 3 décembre 1828, Bruhat, rendu peu de temps après Tor-

CONFUTS. 151

que *ordonnaace du 1"' juin 182B ne le dise pas formellement , cette solution résulte de ce que la procédure du conflit ii^plique le concours d'un procureur de la République qui n'existe pa3 devant ces Juridictions, Quant aux instances oon^mercialos , elles ne sont pas par elles-mêmes en dehors du conflit. Si donc, après avoir franchi le premier ressort, elles étaient portées devant la cour d'appel où il y a un ministère public, le conflit pourrait être élevé. La même observation s'applique aux affaires de la compétence du juge de paix en premier ressort lorsque l'appel est porté au tribunal civil , parce qu'alors les parties se trouvent devant une juridiction organisée de mapière que la procédure spéciale aux conflits n'est pas impossible. Pourquoi le conflit n'a-t-il pas été étendu à ces juridictions ? Il était bien facile , en effet , d'établir des règles particulières pour élever le conflit sans le concours d'un procureur de la République. On aurait pu, pour ce cas, décider, par exemple, que le déolinatoire et l'arrêté de conflit seraient transmis directement aux juges ou aux greffiers. Voici les motifs qui ont fait introduire ces distinctions : 1^ les affaires qui sont attribuées à ces juridictions sont le plus souvent de petite importance; S"" les juges de paix étant amovibles, les juges consulaires électifs et renouvelables, il n'était pas à craindre que l'esprit de corps portai des magistrats aussi fragiles à commettre des empiétements.

Le conflit pourrait être élevé devant le président jugeant en matière de référés ; car le président n'exerce pas en ce cas une juridiction propre ; il remplace seulement le tribunal tout entier, auquel l'urgence ne permet pas de soumettre la contestation. Le président étant mis à la place du tribunal, on peut employer l'intermédiaire du procureur de la République pour lui faire parvenir l'arrêté du conflit \ ,

doDuance du lo* juin 4823. En ce tens : Boulatignier, p. 464; Dafour, 2« édit., t. III» p. 537; Serrigny, 2« édit., t. I, n« 172. Contra, Chaaveatt,op. cit., 1. 1, n* 438, p. 353.

< Avis du Coqs. d'Ét. (comité de législation) du 3 mai 1844 et Ck>n8. d'Ét., arr. du 42 août 1854. C*est aussi ce qu*a décidé le Tribunal des conflits, air. du 11 janvier 1873, vewe Coignet. En ce sens, Reverchon , p. 468, n»* 44 et 45; Cbauyeau, Code tCimttr, adminittr., 3» édit., t. I, n» 44 1er, p. 359. « Ce qui ne peut être contesté, ajoale avec raison M. Cbauveau , c'est que , comme dans l'espèce de Tarrêt du 12 août 1854, le préfet a le droit d'élever le conflit sur l'appel inteijeté de l'ordonnance de référé , ou devant le tribunal lui-même, lorsque l'affaire lui a été renvoyée par le président en état de référé, » p. 360, iMd. (V. C. d'Ét., arr. du 22 janvier 1867, Po-

152 Conflits.

Les jurys d^expropriatioa n'ayant pas de ministère public, le conflit ne pourrait pas être élevé devant ces juridictions. Quant aux conseils de guerre et aux tribunaux maritimes, ils sont compétents pour juger les crimes et les délits. Il faudra donc leur applicpier les distinctions que fait l'ordonnance du 1*' juin 1828 entre les matières criminelles et les matières correctionnelles.

Par qui le conflit peut-il être élevé? — Par le préfet du département dans lequel est situé le tribunal saisi ^ , par le préfet de police de Paris' et par les préfets maritimes', pour les questions qui rentrent dans l'ordre de leur compétence. Si les biens, objet du litige, étaient situés dans un département autre que celui où siège le tribunal saisi de l'affaire, ce n'est pas le préfet de la situation des immeubles qui serait compétent, mais celui dans le département duquel siège le tribunal*.

Devant la cour d'appel , c'est encore le préfet du département où l'affaire a été jugée en première instance qui peut élever le conflit, et non le préfet du département où siège la cour. Ainsi , lorsque le tribunal d'Auxerre a jugé sans que l'administration ait réclamé, et que l'appel est porté à la cour de Paris, ce n'est pas le préfet de la Seine qui est compétent, mais celui de l'Yonne. A l'égard delà cour d'appel , en effet , tous les préfets du ressort ont la même situation et les mêmes pouvoirs ; celui du chef- lieu où siège la cour n'a pas une autorité plus grande que les autres , et dès lors il est naturel que le droit d'élever le conflit soit attribué au préfet du département d'origine , puisqu'il sera, mieux qu'aucun autre, averti de l'affaire. Lorsque , après cassation , l'affaire est renvoyée devant un autre tribunal, on peut se demander qui est compétent du préfet du département où l'affaire a pris naissance ou du préfet dans le ressort duquel est situé le tribunal de renvoi. Le Conseil d'État a décidé quelquefois que le préfet du département où siège le juge de renvoi est

> Ce droit aUribué aux préfets D*a pas cessé d*ètre consacré depuis rarrêté dm 13 brumaire an X. Gons. d'Êt., arr. des 14 avril 1829, fréfei du Cher; 20 août 1840t Dufour c. préfet du Pat-de-Calait; 27 mai 1848, l'État c. commune det AngUe.

> Ordonnance da 18 décembre 1822.

3 Pour les préfets maritimet, la question a été tranchée en ce sens par la jarisprodence (C. d*Êt., arr. des 23 avril 1840, 12 février 1841 et 30 mars 1842). V. dans Tart. de M. Boulatignier, Dict. d'adm,, p. 483, les conclusions du commissaire du Gourernement qui précédèrent l'arrêt do 23 avril 1840.

^ Ce préfet est le seul qui, à raison de ses fonctions, ait qualité à Té^rd du tribs- ■al. — C'est ce qu'a jugé à plusieurs reprises le Conseil d'État, arr. des 13 décembre it^i, ville de Samt-Germain ; 27 mai 1862, canal de l'Ourcq, et 28 juiUet 1864, P^IUm,

Conflits. 153

compétent pour revendiquer les affaires renvoyées après cassation. Mais d'après le dernier état de jurisprudence, c'est au préfet du département d'origine qu'il appartient d'élever le conflit'.

La différence des deux cas tient à ce que si l'appel a été formé par la partie , tous les préfets des départements situés dans le ressort de la cour sont à l'égard de la cour d'appel dans une position égale , et que, in pari causa, la compétence doit appartenir à celui qui aurait pu élever le conflit en première instance. Au contraire, après cassation l'affaire est portée devant une cour nouvelle qui ne comprend pas dans son ressort le département d'origine. On comprend qu'il se soit élevé des doutes sur la compétence du préfet de ce département; comme il est étranger au ressort du tribunal de renvoi , on a pu se demander s'il avait quelque autorité à son égard.

Le conflit ne peut être élevé ni par les ministres , ni par les conseils de préfecture, ni par le Conseil d'État , ni par les intendants de la marine. Les ministres pourraient seulement donner des instructions aux préfets et les faire exécuter par les moyens d'influence qu'ils ont à l'égard de leurs subordonnés ; mais ils ne pourraient pas se mettre en leur lieu et place poar suspendre directement la décision de la justice, l'arrêté du 13 brumaire an X n'ayant donné ce droit formellement qu'aux préfets.

Les ministres peuvent cependant saisir le Tribunal des conflits pour revendiquer, à l'égard du Conseil d'État, les affaires portées devant la section du contentieux et qui n'appartiendraient pas au contentieux administratif. La loi veut qu'avant de revendiquer les affaires , le ministre propose un déclinatoire au Conseil d'État (art. S6 de la loi du 24 mai 1872).

Les parties elles-mêmes ne peuvent que proposer l'incompétence , et si le déclinatoire n'est pas admis , elles n'ont que la ressource de prévenir le préfet pour provoquer son initiative. Lorsque celui-ci reste dans l'inaction , les parties peuvent encore demander au ministre qu'il adresse des instructions à son subordonné*.

Enfin le conflit a été institué pour protéger l'administration

* C. d*Ét., arr. des 21 août 1845 et 24 décembre 1845. — Dans ua aatre sens, arr. des 23 octobre 1835 et l«r juillet 1850. V. Trib. des conQ., !«' février 1873, de Pomereu. Reverchon décide qae le préfet du département d*origine est seul compétent, p. 445, no* 83 et 84.

* Cens. d*Ét., arr. des 13 juin 1831 , Comy c. hérUiert laffargue, 15 juillet 1825 , Batmefan et VioUe; 28 février 1831, de Montmorewiy c. utagere de Briquebec.

154 Conflits.

contre les entreprises des tribunaux inamovibles; et Tautorité judiciaire n'a pas un droit réciproque à Tégard des juridictions administratives. Les procureurs de la République et les procureurs généraux ne pourraient donc pas élever le conflit devant les conseils de préfecture*.

Procédure. — Avant d'envoyer aux tribunaux un arrêté qui emporte obligation de surseoir, le législateur a pensé qu'il était convenable de les inviter à reconnaître eux-mêmes leur incompétence', en leur soumettant un déclinatoire, adressé au ministère public. La jurisprudence décide que le préfet doit proposer le déclinatoire alors même que la partie l'aurait déjà fait, et que le tribunal aurait rejeté sa demande. Mais de deux choses Tune selon nous : ou le tribunal maintiendra sa première décision, et alors le nouveau déclinatoire n'aura pas d'effet; ou il la rétractera, et en ce cas on aura le spectacle choquant d'une juridiction qui change sa décision lorsque l'autorité intervient , et accorde à la puissance la satisfaction qu'elle avait refusée à la demande des parties. A. notre avis, le conflit devrait, en ce cas, être élevé immédiatement, sans nouveau déclinatoire ^.

Le procureur de la République est tenu de communiquer le déclinatoire au tribunal; mais là finit son devoir, et il n'est pas obligé de soutenir les conclusions de l'administration. Aucun délai n'est fixé au tribunal pour statuer sur la question de compétence, l'affaire suit la marche ordinaire et prend le tour qui lui appartient naturellement. Le jugement une fois rendu, le procureur de la République doit , dans les cinq jours , envoyer au préfet copie de ces conclusions et réquisitions et du jugement ou de l'arrêt rendu sur la question de compétence. L'envoi de ces pièces est le point de départ d'un nouveau délai ; dans la quinzaine suivante, le préfet peut élever le conflit , en faisant déposer au grefie du tribunal un arrêté devant lequel la justice est obligée de surseoir. L'arrêté de conflit est remis par le greffier au procureur de la République, et

1 CoDs. d*Ét., arr. des 3 juillet 1822, crianciert Chalelte; 13 octobre 1826, Desesaux, -- Reverchon, p. 461, n» 17. Chauveau, Instruct adminUtr,, 1. 1, p. 369, n« 465.

> CoDs. d'Êt., arr. des 9 mars 1831, préfet de la Haute-VieMie ; 8 juin 1831, ]»rë/<l de la Moselle; 4 juin 1836, Delaoie; 6 mai 1848, Stogre; 4 février 1836, DemorUer, el 4 juillet 1845, Giraud c. Pommiers, Le Tribunal des conflits a, contrairement à Toptnion que nous soutenons , décidé que le préfet doit proposer un déclinatoire comme préfet, et qu*il n'est pas dispensé de le faire par le déclinatoire qu'aurait proposé Tavoné du préfet représentant le domaine. Conflits, U décembre 1872, Gras^ 31 juillet 1865, MouUy-Addou; 13 novembre 1875 , d» Chargères,

Conflits. 155

celui-ci en donne connaissance au tribunal, dans la chambre du conseil. Ces formalités ont été dictées par des motifs de convenance envers les tribunaux. Le déclinatoire étant une simple invitation au tribunal de se dessaisir, la communication en a pu être faite en audience publique. Au contraire , Tarrêté de conflit emportant obligation de surseoir , le législateur a voulu que le dépôt se fît au greffe et que la communication eût lieu dans la chambre du conseil.

Le délai de quinzaine est prescrit, à peine de nullité de tout arrêté tardif; aussi le greffier doit-il donner, sans retard et sans frais, récépissé du dépôt, à cause de l'intérêt qu'il y a de savoir s'il a été fait dans les délais voulus^.

Supposons , au contraire , que le tribunal ait admis le déclinatoire ; il est inutile d'élever le conflit puisque le tribunal s'est luimême dessaisi. Mais si le jugement relatif à la compétence était frappé d'appel , le préfet pourrait immédiatement élever le conflit devant la cour, c'est-à-dire sans présenter un nouveau déclinatoire : « Si le déclinatoire est admis, dit l'article 8 de l'ordonnance du !•' juin 1828, le préfet pourra également élever le conflit dans la quinzaine qui suivra la signification de l'acte d'appel, si la partie interjette appel du jugement. »

Si le préfet songeait pour la première fois à revendiquer l'affaire en appel , il devrait proposer un déclinatoire comme il l'aurait fait en première instance , la procédure étant la même devant la cour que devant le tribunal. Il serait tenu de procéder de cette manière, alors même qu'il aurait proposé un déclinatoire en première instance s'il avait laissé expirer le délai de quinzaine sans élever le conflit. Car il y aurait déchéance du droit d'élever le conflit devant le tribunal par suite de l'expiration du délai de quinzaine ; mais

1 Dans la pratique cependant cette pensée du législateur n'est pas observée. Nous avons entendu , à la première chambre de la Cour de Paris , un avocat général annoncer en audience publique qu*il avait à communiquer un arrêté de conQit à la Cour en chambre du conseil.

' L'arrêté de conflit est déposé au greffe du tribunal ; mais s'il était élevé devant la Cour d'appel , il est évident que le dépôt devrait être fait au greffe de cette dernière. Serrigny, 2« édit., t I, p. 263, n« 196. — Le délai de quinzaine pour faire le dépôt au greffe est le même qui est accordé par l'article 8 de l'ordonnance du l«r juin 1828. Cons. d'Êt., arr. des 24 février 1843, MaUet, et 28 novembre 1845, Vsqum. — Le délai de quinzaine est de rigueur. Cons. d'Ét., arr. des 24 février 1842, MaUet; 14 décembre 1843, ColawM; 30 décembre 1843, Arnaud; 25 avril 1845, Laurent; 13 décembre 1861, commune de Gounille; 11 et 26 décembre 1862, Hédoutille; 15 mai 1863, commune de Forcaiquier.

156 Conflits.

TafTaire ayant été relevée par Tappel , le préfet pourrait recommencer la procédure jusqu*à Tarrét définitif, en proposant un nouveau déclinatoire ' .

L'arrêté de conflit reste déposé pendant quinze jours au greffe du tribunal ou de la cour, afin que le procureur de la République ou le procureur général aient le temps d'avertir les parties ou leurs avoués. Les parties ou leurs avoués ont le droit de prendre connaissance au greffe, sans déplacement, de l'arrêté et des pièces à l'appui, et de remettre au parquet leurs observations sur la question de compétence. U avertissement par le ministère public, la prise en communication par les parties et la remise de leurs observations, tout cela doit être fait dans le délai de quinzaine pendant lequel dure le dépôt. Le procureur de la République manquerait à son devoir s'il n'avertissait pas immédiatement les parties intéressées, de manière qu'elles aient un temps suffisant pour exercer le droit de remettre leurs observations*.

Le tribunal pourrait-il se constituer juge de la validité du conflit, et, dans le cas où l'arrêté lui paraîtrait avoir été irrégulièrement pris, passer outre au jugement de l'affaire? Le tribunal n'est pas juge de la régularité des conflits. Si ce dernier pouvait ne pas tenir compte d'un arrêté par la raison qu'il n'a pas été valablement pris» l'arme des conflits ne tarderait pas à devenir impuissante, et les tribunaux auraient le moyen d'en arrêter l'effet en se faisant les juges de cette irrégularité. Ils commenceraient par les moyens de nullité évidents , et finiraient par s'attribuer la connaissance des moyens douteux. Où s'arrêterait cette entreprise sur une compétence formellement attribuée à un pouvoir plus haut? Le tribunal pourrait cependant, après l'expiration du délai de quinzaine, passer outre au jugement de l'affaire; mais si l'arrêté tardif était déposé au greffe avant que le jugement fût rendu, le tribunal n'en devrait pas moins surseoir , même en présence d'un arrêté tardif; car l'ex-

1 Cons. d*Et., arr. des 30 septembre 1836, de PratHn; 2 avril 1842, Ménestrel c. vUle d'Arles; 23 avril 1857, Guimard. Trib. des confl., 1» février 1875, de Pomereu,

* Art. 43 de Tord, du !•' juin 1828. Noas pensoDs que le délai de quinzaine a son point de départ, comme cela paraît résulter des termes mêmes de cet article, aa jour où les pièces ont été rétablies an greffe par le procureur de la République- Car c'est à partir de ce moment que les parties ont pu en prendre connaissance. — Chauveau, Instruction administrative, t. I, p. 388, n« 499, et Serrigny, 2ttédit., t. I, p. 275, no 200.

Conflits. 157

piralioD du délai est une cause de nullité dont le tribunal des conflits est juge comme de tous les autres moyens tendant à faire annuler le conflit*.

Immédiatement après l'expiration du délai, le ministère public adresse les pièces au garde des sceaux , qui dans les vingt-quatre heures, les transmet au Tribunal des conflits et donne avis de leur réception au procureur général ou au procureur de la République. — L'ordonnance du 12 mars 1831, art. 6, énumère les pièces qui doivent être jointes à l'arrêté de conflit; ce sont : V la citation; î^ les conclusions des parties ; 3» le déclinatoire proposé par le préfet; 4" le jugement ou l'arrêt sur la compétence. L'avis que le garde des sceaux donne au magistrat du ministère public, pour lui annoncer la réception du dossier, doit être accompagné d'un récépissé où sont énoncées en détail les diverses pièces, et qui reste déposé au greffe du tribunal ou de la cour.

Une fois parvenue au Tribunal des conflits , l'aQ'aire y est jugée en suivant la procédure établie par le règlement du 26 octobre 1849 et par la loi du 4 février 1850 , règlement et loi qui ont été remis en vigueur par la loi du 24 mai 1872, art. 27. Il faut que ]e tribunal ait statué dans les deux mois à partir de la réception des pièces au ministère de la justice , et que le décret soit notifié, dans le mois suivant , au tribunal saisi de l'affaire. A défaut de décision dans ce délai , le tribunal peut passer outre au jugement (art. 7 de l'ordonnance du 12 mars 1831).

Si l'arrêt n'était pas rendu dans les deux mois , mais qu'il fût notifié dans le troisième mois, produirait-il tout son effet? Quid s'il n'était notiQé qu'après l'expiration du troisième mois , mais avant le jugement ? L'expiration du troisième mois , suivant la doctrine de plusieurs jurisconsultes, donne seulement au tribunal le droit de statuer, parce qu'elle met fin au sursis. Mais si l'arrêt vient à temps et lorsque le jugement n'est pas encore rendu, il n'y aurait, disent ces jurisconsultes, aucune raison pour empêcher son exécution. Ce serait faire prévaloir ou créer des déchéances que l'ordonnance ne prononce pas formellement contre une décision qui est

1 La jarispradence a été constante sur ce point. Gons. d*Êt., arr. da 18 fénier 1838 ; 23 avrU 1840 ; 7 août 1843 ; 25 avril 1845 ; 18 décembre 1848. Trib. confl., 17 janvier 1874, Ferrondini; 13 novembre 1875, de Chargères; 30 juin 1877, Mignes, M. Reverchon, v» Conflit, p. 480, n» 128, approuve cette jurisprudence avec la minorité des auteurs. Se sont prononcés en sens contraire : Duvergier (CoUecUùn des lais , notes sur Tord, de 1828), Laferriëre et Foucart.

158 CONFUTS*

rendue dans un intérêt d'ordre public, puisqu'elle touche à Tordre des juridictions.

Cette doctrine ne nous paraît pas être conforme à Tart. 16 de rordonnance du 1" juin 1828, combinée avec l'art. 7 de l'ordonnance du 12 mars 1831. D'après le premier, si le Conseil d'État n'avait pas prononcé dans les quarante jours, l'arrêté de conflit était considéré comme non avenu. Le second , en modifiant le délai , n'a pas reproduit la sanction écrite dans l'ordonnance de 1828. Mais, précisément parce que Tart. 7 de l'ordonnance du 12 mars 1831 n'a fait que changer les délais, il faut y ajouter la garantie qui jusqu'alors avait protégé les parties. Est-il probable qu'en 1831 on ait diminué les garanties accordées antérieurement? Le système de ces ordonnances nous paraît être celui-ci. Le tribunal est dessaisi, sous la condition qu'on notifiera dans le troisième mois un décret rendu avant l'expiration du deuxième mois.

Effets de V arrêté de conflit et de V arrêt qui status sur sa validité, — Dans l'arrêté de conflit, le préfet doit se borner à revendiquer l'affaire pour l'administration; il n'a ni ordre, ni injonction, ni signification a faire à l'autorité judiciaire : le sursis qui suit l'arrêté de conflit résulte de l'arrêté du 13 brumaire an X, art. 3, et le préfet n'a pas à le prescrire ^ L'arrêté de conflit ne dessaisit pas le tribunal, mais la procédure est arrêtée et il ne peut pas être passé outre au jugement du fond.

Si le tribunal, en rejetant le déclinatoire, avait immédiatement jugé le fond , le conflit ne serait pas moins valablement élevé dans les quinze jours, quoiqu'on général il ne puisse pas l'être après un jugement définitif '. Cette exception était indispensable; car, si elle n'avait pas été faite , il aurait été trop facile aux tribunaux de déjouer le conflit , en se h&tant de juger à la fois la compétence et le fond.

Le Tribunal des conflits examine si l'arrêté doit ou non être confirmé , et suivant les cas prononce en ces termes : Varrêté en date du... par lequel le préfet du département d... a élevé le conflit dans

1 Goiis. d*Élat., arr. des 17 août 1836, Taitoi-Robillard , et 14 novembre 1833, Danglemmt.

^ Le jagement qui aurait statué sur le fond avant l'expiration de la quinzaine ne devrait cepeadant être annulé que si Varrèté de conOit était validé. S*il était annulé, le conflit serait censé n'avoir jamais eu lieu. 11 n'y aurait donc plus de motif pour annuler le jugement, quoique prématarément rendu. Trib. des conflits, 17 janv. 1874, Ferrandini,

Conflits. 139

Finstance pendante devant le tribunal de., entre,., est confirmé ou est annulé.

Si le conflit est annulé , la procédure reprend son cours interrompu devant le tribunal. Est-il confirmé, le tribunal est dessaisi, et les parties se pourvoient , si elles le jugent à propos , devant l'autorité compétente. Le conflit d'attributions, en efiet, dessaisit le tribunal sans indiquer l'autorité compétente ; c'est aux parties à se pourvoir devant qui de droit.

L'arrêt qui confirme l'arrêté de conflit annule toute la procédure jusqu'à l'exploit d'ajournement inclusivement, ce qui exprime énergiquement le dessaisissement du tribunal. Mais nous ne croyons pas que cette formule fasse obstacle à l'interruption de prescription qui résulte de Tajournement même devant un tribunal incompétent (art. 2246 C. civ.).

Conflit négatif. — En matière de conflit négatif entre l'autorité judiciaire et l'autorité administrative, le jugement. du tribunal des conflits annule l'une des décisions par lesquelles l'incompétence a été déclarée ; il indique ainsi celui des deux pouvoirs qui est compétent. Mais le Tribunal des conflits ne décide pas si tel juge est compétent ou non , soit ratione personse, soit ratione materim. On ne lui avait soumis qu'une question entre l'autorité judiciaire et l'autorité administrative , en général; c'est dans ces termes qu'il a statué, sans s'occuper de savoir quel est le tribunal de l'ordre judiciare ou de l'ordre administratif qui devait être saisi. Par conséquept, nonobstant le décret qui annule l'un des jugements d'incompétence, les parties peuvent encore proposer tous les déclinatoires autres que celui qui a été vidé par le décret sur conflit.

Pour qu'il y ait conflit d'attributions négatif, quatre conditions sont nécessaires : 1** que l'autorité judiciaire et l'autorité administrative se soient déclarées incompétentes ; 2® que l'une d'elles cependant soit compétente; 3<> que l'objet du litige soit le même; 4^ que la contestation ait, devant les deux juridictions, été élevée entre les mêmes parties. Quant à la forme , elle est déterminée par le règlement du 26 octobre 4849, art. 17 à 24*. Le Tribunal des conflits est saisi : 4» par les parties intéressées; 2** par le ministre compétent lorsque l'affaire intéresse l'État; 3o par le ministre de la justice , s'il s'agit de contraventions de simple police ou de matières de police correctionnelle. Le pourvoi des particuliers doit être formé

1 Ce règlement a été remis en vigueur par la loi du 24 mai 1872, art. 27.

160 Congrégations.

par une requête signée d'un avocat à 1^ Cour de cassation et au Conseil d'État. Les ministres saisissent le Tribunal des conflits par un mémoire. Le recours dojt être communiqué aux parties intéres-

Conflits de juridiction. — Lorsque le conflit positif ou négatif s'élève entre deux autorités administratives , il y a lieu à règlement de juges. L'affaire est portée au Conseil d'État , en suivant la procédure ordinaire des matières contentieuses , et , par conséquent , au moyen d'une requête signée par un avocat.

Erratum. — Nous reproduisons ici un erratum que nous avons inséré au T. Vil, appendices, p. 69i, relativement aux conflits dans les colonies. Un décret du 5 août 1881 a déclaré applicables aux colonies de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion les lois et ordonnances de la Métropole sur les conflits. Il faut rectifier en ce sens ce que nous disons à la page 390 de notre T. VIL

Congrégations. T. V, p. 226 et T. Il , p. 422.

D'après le principe général posé par la loi du 2 janvier 1817 aucun établissement religieux, d'hommes ou de femmes, n'a la capacité d'acquérir qu'autant qu'il a été reconnu par une loi. Ces dispositions ne s'appliquent pas , à cause de la non-rétroactivité des lois , aux congrégations d'hommes qui furent autorisées avant 1814, et notamment aux Lazarites , aux missionnaires du Saint-Esprit, à ceux des Missions étrangères et aux Frères de la doctrine chrétienne.

La loi du 24 mai 1825 a spécialement exigé l'autorisation législative pour toutes les congrégations de femmes. Un décret du 31 janvier i8i)2 a disposé que, par exception, l'autorisation du Chef de l'État suffirait dans quatre cas seulement', de telle sorte que le principe est toujours resté le même, malgré les restrictions qu'il a éprouvées.

II n'est pas nécessaire que la consécration par la loi ait été faite expressément; une reconnaissance implicite produirait autant d'effet qu'une autorisation expresse.

Les matières de l'administration des cultes n'ayant pas été dé> centralisées par le décret du 25 mars 1852, les biens des congrégations continuent à être régis par les règles qui étaient suivies

I II n'y a pas conflit négatif lorsque la contestation sur laquelle le tribunal civil et le conseil de préfecture se sont déclarés incompétents appartient à une troisième autorité , ou lorsque les deux juridictions n'ont pas statué sur la même question. Tribunal des conflits, arr. du l«r mars 1873, Courloù.

i Les quatre exceptions sont, à la vérité, fort étendues.

Congrégations. 461

antérieurement à ce décret. La loi da 2 janvier 1^17 et celle du 24 mai 1825. reœnnaissent aux congrégations religieuseB légalement établies la capacité d'acquérir des meubles et des immeubles, à titre gratuit et onéreux, avec l'autorisation du Chef de TÉtat. La loi de 1825 est cependant plus restrictive que celle de 1817, en de qui concerne Tacquisition à titre gratuit; D'après la dernière , les établissements religieux peuvent recevoiir tous dons et legs universels, à titre universel ou à titre particulier, avec l'approbation par décret, tandis que celle de 18-25 n'autorise les communautés religieuses de femmes cpi'à recevoir des dons et legs à titre particulier, i Texclusion des legs universels ou À titre universel.

Une ordonnance.du 14 janvier 1831, art. 4, porte que les dona*ticms faites avec réserve d'usufruit à des établissements ecclésiastiques ne seront pas autorisées. Cette prohibition ayant été établie par une aimple ordonnance ne peut être qu'une règle intérieure pour les autorités chargées d'accorder les autorisations. Elle ne serait pas, à notre avis, obligatoire pour les tribunaux, puisque une ordonnance ne suffit pas pour modifier la capacité des établissements soumis au régime de la loi. Nous pensons que, si, malgré les dispositions de l'ordonnance du 14 janvier 1831, l'autorisation avait été donnée par le Chef de l'État, l'acceptation serait régulière, et que les parties intéressées ne pourraient pas soutenir devant les tribunaux la nullité de la donation en se fondant sur l'inobservation de rerdonnanee de 1831.

L'article 5. de la loi du 24 mai 1825 limite aussi, par une dispo'^ sition spéciale , la faculté de donner à la communauté religieuse de femmes à l'égard des membres dont elle se compose. Nul membre ne peut disposer, par donation entre-vifs ou par testament, au profit d'une communauté religieuse de femmes ou d'un membre de la communauté, au delà du quart de ses biens , a moins que le quart ne fût inférieur à 10,000 fr. Au-dessous de cette somme, la quotité dont le propriétaire pourrait disposer ne serait plus limitée au quart.

La suppression des communautés religieuses de femmes ne peut être ordonnée que par une loi. En cas de suppression, les biens donnés ou légués font retour aux donateurs ou à leurs héritiers ; ceux qui avaient été acquis à titre onéreux sont partagés entre les hospices et les établissements ecclésiastiques. Les membres de la communauté supprimée ont droit à une pension prélevée : 1^ sur

B. — VIII. il

162 Conseil académique.

les biens acquis à titre onéreux ; 2** et subsidiairement sur les biens acquis à titre gratuit. Ces derniers ne font donc retour aux dona* teurs ou testateurs que sous la charge de cette obligation subsidiaire (art. 7 de la loi du S4 mai 18S5). Les mêmes règles seraient applicables au cas d'extinction de la communauté pour une cause quelconque.

Conseil académique. T. VII, p. 448.

Loi du 27 février 1880, art. 9. « 11 est institué au chef-lieu de chaque académie , un conseil académique , composé : i^ du recteur, président; S"" des inspecteurs d'académie; 3"* des doyens des facultés, des directeurs des écoles supérieures de pharmacie, des directeurs des écoles de plein exercice et préparatoires de médecine et de pharmacie , et des directeurs des écoles préparatoires à renseignement supérieur des sciences et lettres du ressort ; 4^ d'un professeur titulaire de chacune de .ces facultés ou écoles élu par les professeurs, suppléants et agrégés en exercice; 5*^ d'un professeur des écoles préparatoires de médecine et de pharmacie da ressort , élu par l'ensemble des professeurs , chargés de cours ou suppléants de ces écoles , pourvus du grade de docteur ou de pharmacien de première classe; 6^ dMn professeur titulaire des écoles préparatoires à l'enseignement supérieur des sciences et lettres da ressort, élu par l'ensemble des professeurs et chargés de cours; V d'un proviseur et d'un principal d'un des lycées et collèges communaux de plein exercice du ressort, désignés par le ministre; S^ de deux professeurs de l'ordre des sciences, agrégés ou docteurs, élus au scrutin de liste par les professeurs du même ordre, agrégés ou docteurs ; 9^ de deux professeurs de l'ordre des lettres élus dans les mêmes conditions; 10** de deux professeurs des collèges communaux des ressorts pourvus du grade de licencié , Vxm pour l'ordre des lettres, l'autre pour l'ordre des sciences, élu par l'ensemble des professeurs de ces établissements pourvus des mômes grades et appartenant au même ordre; li^ de deux membres choisis par le ministre dans les conseils généraux , et de deux dans les conseils municipaux qui concourent aux dépenses de l'enseignement supérieur ou secondaire du ressort.

Le conseil académique (art. 10 et 11 de la loi du 27 février 1880) instruit les affaires disciplinaires relatives aux membres de l'enseignement public secondaire ou supérieur qui lui sont renvoyées par le ministre ou le recteur, et , après les avoir instruites , il les juge au fond et applique les peines en premier ressort ; car la partie con-

Conseil départemental. — Conseil d'État. 163

damnée peut appeler devant le conseil supérieur (art. 13, 14 et 15 de la loi du 27 février 1880).

Conseil départemental. T. VII, p. 448.

Le conseil départemental de l'instruction publique est composé : 1® du préfet, président; ^^ de l'inspecteur d'académie; 3^ d'un inspecteur de l'enseignement primaire , désigné par le ministre (art, 5 de la loi du 14 juin 1854); 4^ d'un ecclésiastique désigné par l'évêque; 5® d'un ministre des deux églises protestantes désigné par le ministre de l'instruction publique ; 6" du procureur général dans les villes où il y a une cour d'appel et, dans les autres, le procureur de la République; 7^ d'un membre delà cour d'appel, ou, à défaut de Cour d'appel , d'un juge du tribunal ; 8^ des doyens des facultés avec voix délibérative dans les affaires intéressant leurs facultés ; 9^ d'un délégué du consistoire Israélite ; 10^ de quatre membres désignés par le ministre dont deux au moins pris dans le con* seil général (loi du 14 juin 1854, art. 5; décret du 9 mars 1852 et loi du 15 mars 1850, art. 10, § 5 et suiv.).

Pour le département de la Seine, le conseil départemental est composé : 1" du préfet, président; 2» du vice-recteur de l'académie de Paris, vice-président; 3» de deux des inspecteurs d'académie attachés au département de la Seine; 4® de deux inspecteurs primaires dudit département ; 5"* de trois ecclésiastiques désignés par l'archevêque; 6® d'un ministre de la confession d'Augsbourg; 7» d'un ministre de l'église réformée; 8® d'un délégué du consistoire israélite ; 9® du procureur général ou d'un membre du parquet désigné par lui; iOo d'un membre du tribunal; 11^ de quatre membres du conseU général.

Le conseil départemental (art. 5 de la loi du 14 juin 1854) est compétent pour toutes les affaires disciplinaires de l'enseignement primaire, public ou libre.

Conseil à'Ètai {Compétence conteMieuse). T. VII, p. 451. Au sommet des juridictions administratives, en matières contentieuses, se trouve le Conseil d'État, dont nous avons souvent parlé et dont nous allons résumer la compétence :

1® Le Conseil d'État est juge d'appel ordinaire; la loi n'a fixé aucun taux de dernier ressort et le Conseil est compétent , quelle que soit la valeur de l'objet, pour toutes les affaires, sauf celles qui même pour l'appel sont attribuées à des juges d'exception ; !2o Le Conseil d'État prononce quelquefois en premier et dernier

164 Conseil de prbfbctubb.

ressort, par eKemple en matiàre d'élections pour le conseil général (loi du 31 juillet 1875);

3^ Le Conseil d'État remplit, à l'égard de la Cour des comptes, les attributions de Cour de cassation (loi dn 16 septembre 1807, art. 17). En cas de cassation, le jugement au fond est renvoyé inné autre chambre de la Cour des comptes. V. une attribution analogue en matière de révisiùn (loi du 27 juillet 1872, art. 30);

4° Le Conseil d*État statue souverainement sur les demandes en annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des di^ verses autorités administixUives (art. 9 de la loi du 24 mai 1872). D y a excès de pouvoir, soit lorsque Tautarité administrative a excédé sa compétence, soit lorsqu'elle n'a pas observé les formes prescrites pour la garantie des droits ou intérêts des parties.

Le recours pour excès de pouvoir est admis contre les actes de toutes les autorités administratives, agents uniques, commissions agissant collectivement, corps délibérant». — il peut être porté au Conseil d'État directement, omisso medio^ sans que la partie soit obligée de se pourvoir d'abord devant le supérieur hiérarchique. Mais le recours ne serait pas recevable si la partie avait un autre moyen légal d'empêcher Vexécution de l'acte entaché d'excès de pbuvoir* (V. Eatcès de pouvoir).

i^-Conseil de préfecture {Contentieux). T. VU, p. 425. ni^Bn matière de contributions directes, il existé une différence enlY^'les demandes en remise ou modération et les demandes en àMiàr^e ou réduction. Celles-ci sont les seules qui soient de la tAiDfp&ÀucQ des conseils de préfecture; celles-là rentrent dans les attributions du préfet. Le contribuable qui demande une décharge d6iinb''î[*éduction , réclame en vertu d'un droit atteint par un acte àdmttriiltfft^, tandis que le demandeur en remise ou modération sollicite une faveur; aussi , dans le premier cas, il y a contentieux, et, dans le^ second, acte d'administration pure. Cette compétence du condéit-dè'préfooture s'étend non-seulement aux contributions perçddS'ipbl^I^âtàt^ilA aux centimes additionnels départementaux ou communaux, mais encore aux taxes qui, par des lois spéciales, (^titiétéiassimifêw^fiiôur leur perception aux impôts directs'* Le conlehti^etùt'idBs èî^mtHtations indirectes, au contraire, appartient aux

'\\\ï\> .v'nii.fli; <•*! hAi\K

^ Àucoc, Cb^/<érenc«».'t/îVp. 478.

s . L*én^mération a été faite ayec beaucoup de soin par M. Boulatignier, dans son

Conseil pb prsfbctuae. 165

tribunaux ordinaires % et les exceptions à cette règle ont peu à peu disparu *.

£n matière de travaux publics , les conseils de préfecture connaissent : l"" des contestations entre l'administration et les entrepreneurs sur le sens et Vecpécution des clauses de leurs marchés; 2° entre l'administration ou l'eatrepreneur, subrogé à ses droits, et les tiers; car les réclamations formées par ces derniers , à raison des dommages qu'ils auraient éprouvés par suite de l'exécution des travaux, donnent lieu à indemnité. C'est ici le lieu de faire remarquer que la rédaction de Tarticle 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII, sur ce point, a besoin d*être rectifiée. La loi parle du dommage provenant du fait personnel de l'entrepreneur, non du fait de r administration» Est-ce à dire que si le tort avait été causé par l'administration elle-même , lorsqu'elle fait exécuter les travaux en régie, il n'y aurait pas lieu à indemnité ou que le conseil de préfecture, serait incompétent pour la fixer? Nullement; la loi , au contraire , a pensé qu'une disposition formelle n'était nécessaire que pour le fait des entrepreneurs, et qu'il était inutile de parler expressément de l'administration à laquelle la même disposition s'appliquait à fortiori.

Que les dommages soient permanents ou ternporaires ^ le conseil de préfecture est compétent ; car la loi ne distingue pas. Vainement soutiendrait-on qu'une altération, perpétuelle de la propriété équivaut à une véritable expropriation et que la dépréciation qui en résulte est souvent ou presque toujours plus grave que la dépossession d'un lopin de terre , qui peut être dénué de valeur. Ces considérations ne sauraient prévaloir contre l'argument qui s'évince i^ des textes et 2® de l'historique des lois sur l'expropriation pour cause d'utilité publique •.

D'abord le texte ne fait aucune distinction entre les différentes espèces de dommages ; l'induction historique n'est pas moins concluante. La loi du 28 pluviôse an VIII , après avoir attribué au conseil de préfecture la compétence- en matière de dommages , ajoutait qu'il connaîtrait , en outre , des indemnités réclamées pour terraim pris ou fouUlés, ce qui comprenait l'extraction des matériaux {ter-

i Art 2 de la ici de» 7-11 «eptembce 1790.

s M. BoalaUgnier, ibid., p. 29.

3 Voir, sar l'histoire de la oompéteooe en matière de trmampubUa dans Tancien droit, un article de M. Dareste, publié par la Bfwte hi$hriqu$, U I", p. 47 et soiy.

166 Conseil de préfecture.

raitts fouillés) et Texpropriation pour cause d*utilité publique (te?*rains pm). Les lois des 8 mars 1810, 7 juillet 1833 et 3 mai 1841 n'ont eu pour objet que Texpropriation pour cause d'utilité publique , et n'ont par conséquent enlevé au conseil de préfecture ni sa compétence en matière d'extraction de matériaux, ni celle qui concerne les dommages soit temporaires, soit permanents. Inclu^ sione unius fit exclusio alterius * (V. Tf'avatix publics).

Le conseil de préfecture statue sur les difficultés qui peuvent s'élever en matière de voirie. La plus importante attribution que le conseil ait reçue, sous ce rapport, c'est la répression des contraventions de grande voirie ; celles de petite voirie sont réprimées par le juge de simple police *. En matière d'infractions commises aux règlements sur l'alignement, les distinctions suivantes ont été admises par la jurisprudence : pour la grande voirie^ le conseil de préfecture applique la demande, peine de la contravention, et ordonne la démolition des travaux, mais seulement dans le cas où la construction empiète sur la voie publique , ou bien s'il s'agit de réparations confortatives faites au mur de face. En matière de petite voirie , le tribunal de simple police doit, d'après la jurisprudence de la Cour de cassation et lorsqu'il s'agit de travaux faits sans autorisation au mur de face , non seulement prononcer l'amende , mais encore , dans tous les cas, ordonner la destruction de la besogne mal plantée , que les travaux faits au mur de face soient ou non confortatifs. Cepen-

1 Que les lois de 1810, 1833 et 1841 n'aient eu en vue qae Texpropriation , cela résulte de plusieurs articles. !<> Elles sont toutes intitulées : Loi sur l'expropriation pour caute d^utUUé publique. 2oD'un autre oôlé, les formalités exigées par ces lois impliquent la cession de la propriété, et non on simple dommage, même pennaneat. Ainsi d*aprés l'article 5 de la loi de 1810, Tingénieur doit dresser im plan terrier ou figuré des propriétét dont la cession est reconnue nécessaire. — L*article 13 et quelques autres parlent de Varrété du préfet indicatif des propriétés cessibles. L'article 4 de la loi du 3 mai 1841 charge les ingénieurs de dresser un pian parcellaire des propriétés à céder. Enfin 3» comment l'indemnité, qui doit être préalable d'après ces lois, en cas d'expropriation, le serait-elle quand il s'agit de dommages? L'indemnité ne peut être due qu'après le dommage causé, et, par conséquent, la fixation n'en pourrait être faite que postérieurement. Il est vrai que certains auteurs soutiennent, en ce cas, non la compétence du jury, mais celle du tribunal civil comme juge ordinaire. Cette solution est encore moins justifiable, puisque rarg^oment tiré de Tassimilation du dommage permanent avec l'expropriation lui faisant défaut» elle se trouve manifestement en contradiction avec la loi du 28 pluviôse an VIII. La jurisprudence est fixée dans le sens énoncé tu texte (Tribunal des conflits , 12 janvier 1850, 29 mars 1852. — Conseil d'État, 14 septembre 1858).

> Article 479, n« 11 , du Code pénal.

Conseil de préfecture. 167

d«ot, en cas de construction sans délivrance d'alignement, le juge de simple police condamne à l'amende , mais n'ordonne la destruction de la besogne mal plantée (c'est-à-dire la démolition) qu'autant que la construction empiète sur le sol de la voie publique *. Les chenuns vicinaux ne sont placés, sous le rapport de la répression des contraventions , ni dans la grande ni dans la petite voirie. D'après la loi du 9 ventôse an XIII, les poursuites en contravention étaient portées devant les conseils de préfecture *, Mais l'article 479, nMl, du Code pénal a, par une disposition générale qui ne contient aucune distinction , au moins formelle , attribué au juge de simple police les dégradations aux chemins publics et les usurpations sur leur largeur. Cette disposition s'appliquait donc par sa généralité tout aussi bien aux chemins vicinaux qu'aux autres voies de communication. Pour concilier la loi de l'an Xlll avec le Code pénal, la jurisprudence administrative a distingué entre l'application de la peine et la Bup{»ression des travaux faits en contravention; pour appliquer la peine, le juge de simple police est compétent, mais la suppression des constructions on réparations appartient au conseil de préfecture.

Les amendes prononcées parles anciens règlements (lesquels sont encore en vigueur) étaient généralement très élevées, et la crainte de ^pper trop sévèrement assuraient l'impunité au contrevenant. Une loi du 23 mars 1842 a donné aux conseils de préfecture le droit de modérer ces amendes jusqu'au vingtième , sans qu'il leur soit permis de les abaisser au-dessous de 16 £r. Quant aux amendes arbitraires^ la même loi a décidé que le juge serait désormais resserré entre un minimum de 16 fr. et un maximum de 300 fr.

Les conseils de préfecture sont obligés de s'arrêter à ce minimum. Le Conseil d'État fut également tenu de s'y conformer, lorsque, d'après la loi du 3 mars 1849, il devint un véritable tribunal administratif rendant la justice par délégation. Le Conseil d'État ayant en 1852 repris, même en matière contentieuse, son caractère consultatif, on lui reconnut le droit d'abaisser la peine audessous du minimum légal. Le motif en était que l'Empereur, qui

1 V. AUgnmaa.

* On avait d'abord jugé que rarticle 7 de la loi da 9 Yeatôse an XIII ne s'appUqoait qu'aux contraventions préviies par la loi elle-même , c'est-àrdire aux plantations d^arbres. Bientôt la jarispradence décida que la disposition devait être étendue à tontes les contraventions commises sur les chemins vicinaux (V. notamment ordonn. des 27 novembre 1821, 25 janvier 1831 et 23 décembre 1852).

t68 GoMssn. ds pbefibctube.

prononçait en nMJière eontenUettse, le Conseil d'État estenda, avait le droit de giAoe. et, en le combinant avec le droit de juger, on arrivait à donner tonte latitude au Chef de r£tat. II eût, ea effet, été; puéril. d'exiger que le souverain condamnât d*abord au minimum et qu'ensuite il rendit un décret de grâoe. La loi du ^4 mû 1872, art. 9, a rétabli , pour le Conseil d'État, le. droit de décisioa propre. «11 statue souverainemepi, dit cette disposition, aor les recours en matière contantlease administrative et snr les demandes d'annulation pour excès 4e pouvoir formées contre les actes: des diverses autorités administratives. » 11 résulte de là que le Conseil d'État n'a plus le droit de mêler le droit de juridiction avec le poctvoir de faire grâce, et que, par suite» il est, comme le conseil de préfecture, tenu i observer le minimum de la peine des contra* ventions de grande voirie.

Enfin la ioi du S8 pluviôse an VIII attribue an conseil de préfecture le cantentietuG des dotnainea ncUiamux, Une pensée politiqme a dicté cette disposition. La. Révolution était à peine fermée» et les passions s'agitaient encore avec violence an fond de k.. société plutôt lasse que pacifiée. Si l'on avait remis à des tribunaux inamovibles le soin de juger les questions de propriété qui se rattachaient aux ventes de biens natioQattx , la conscience des juges aurait souvent été troublée par le souvenir d'événements trop récente et présents à tous les esprits. C'est avec raison que les ventes nationales furent placées sous la protection de magistrats que leur amovibilité , la nature de leurs fonctions et leur origine adminisiiative associaient à la pensée politique du gouvernement.

Cette disposition exceptionnelle avait un effet très étendu ; car elle attribuait au conseil de préfecture : 1^ les contestations ealie les parties contractantes , c'est-à-dire entre l'acquéreur et la nation venderesse ; â^ les actions en revendication totale on partielle des tiers qui prétendaient être propriétaires. L'art. 9i de la constitiitian du 22 frimaire an VIII disposa que les acquéreurs de biens nationaux ne pourraient pas être dépossédés, et que les droits réels des tiers, dans le cas où leur existence serait démontrée, se résoadraient en une indemnité contre l'État. La jurisprudence a décidé que cette disposition a été abrogée par les lois et constitutions abolitives de la confiscation. Le recours contre l'État appartient aux acquéreurs évincés; mais une vente faite par erreur ou même sciemment de la chose d'autrui ne peut pas enlever au propriétaire son droit de propriété. Les tiers sont donc fondés a revendiquer les

Conseil db PRBFBCTUfiEJ 169

eh(ms m nàttire et, sai^ant le droit eommtia, leurs ' aetions eti râvendscation doivent être portées devant les tribunaux ordiuaites. Le conseil de préfecture n*a plus à s'occuper que des contestations entre TacqnéreuT et TÉtat. Le conseil de préfecture ne connaît méffleplus de VappiieàUon des actes de ventes nation^iles, mais seu^ lement de leur interprétation en cas de doute ou d'obscuriiéé L'application des actes dont le sens n'est paS' contestable appartient aux tribunaux- ordinaires. Quelques lois spéciales ont, d'un autre côlé , expressément réservé la compétence au conseil dé préfecture en matière de biens domaDiaux;^ aiûsi , pour les coupes dans les bois de l'État, ils connaissent des difficultés qui s'élèvent sur le réarperUage ci le réeolementK Quant au baux administratifs des biens domaniaux où. TÉtat joue le rôle de-bailleur, les contestations auxquelles ils donnent lieu sont portées devant l'autorité judiciaire '. Même l'interprétation de ces actes n'appartient pas à la juridiction administrative*.. Comment: l'intepprétation des baux de biens domaniaux est-elle portée devant l'autorité judiciaire, tandis* que l'interprétation des ventes de ces mêmes biens est de la compétence du conseil de préfecture? — Cette différence tient à l'art. 4 de la loi du 28 pluviôfre an VIIL- qui ^ au moins par l'esprit de sa disposition , n'ajanuûa été applicable aux baux y mais seulement aux ventes*

^ Voir réùamérEtion de ces lois dans Id Happort de M. Bonlatigniei', p. M.

' Quid dans le cas où l'État joae le rôle de preneur? Ordinairement l'État ne loae des looaoi: que pour ètabUn un serviee public , tel que. Tezercice du culte , Texploi* tatjoo des thôfttrea nationaux» etc., etc. -^ Ëo ce cas, le bail ayant pour objet une, opération administrative de sa nature, on pourrait soutenir quMl deyrait Ôtre considéré comme un acte administratif, non à cause de la forme employée pour le constater, mais par sa destination. — Cette doctrine n'est pas admise dans la jurisprudence adminiatrative, par la raison que la destînalion de Timmenble loué ne peat pas cbaoger la nature du contrat, d'autant que cette destination «st sasoeptible de mo^ dificatipjQs ultérieures. — (V. décr. sur conflits du 8 juin 1851. — Diciionnaire d'adtunittration française de M. Block, v^ Baua administratifs.)

Dans les arrêtés précités, les baux avaient été faits entre des particuliers bailleurs et radminSstration de la guerre ou celle de la marine; le Conseil d'Etat et le Tribunal des conflits ont décidé qu'il <x s'agissait d'un bail , c'est-à-dire d'un contrat de droit « commun, et qu'U appartenait, par conséquent, aux tribunaux de prononcer nou- « seulement sur leur interprétation , mais encore sur l'effet des obligations qui en ré- « sultent. j»

^ Arr. du Conseil d'État du 12 mai 1853, et 4écision du Tribunal des conflite, 29 mai 1851.

^ La loi , eu #Muit en termes généraux que le conseil de. préfecture statuerait sur U conieniietix des domaines nationaux, était par son texte tout aussi bien applicable

170 CONSKIL DE PREFBCTURB.

des bienB de TÉlat ; car les motifs politiques qui ont fait établir la disposition de la loi du 28 pluviôse an VIII étaient spéciaux à k matière des ventes.

Le conseil de préfecture cependant est compétent pour statuer sur rinterprétation des baux des droits de place dans les halles et marchés*. Mais c'est une exception qui est fondée sor ce que les droits de place dans les halles et marchés sont des taxes de même nature que les octrois, et que, d'après Tart. 136 du décret du 17 mai 1809, le conseil de préfecture est compétent pour statuer sur les contestations relatives aux baux d'octroi (V. aussi art. 11 de la loi du 21 juin 1865).

Des lois postérieures à celles du 28 pluviôse an VIII ont étendu la compétence des conseils de préfecture par des dispositions expresses. Ainsi ils statuent sur la demande en nullité des élections d'arrondissement et communales ; lorsqu'elle a pour base l'incapacité légale du membre élu, le tribunal de première instance est compétent pour prononcer sur la question de capacité , s'il y a contestation sur ce point. La cause d'incapacité est-elle reconnue, le conseil de préfecture prononce l'annulation de l'élection; est-elle contestée , il renvoie devant l'autorité judiciaire pour faire vider la question de capacité^ et surseoit à statuer, pendant le délai qull accorde aux parties, à l'eiFet de faire les diligences nécessaires. Les questions de capacité légale ne sont jamais portées comme actions principales devant les tribunaux , mais seulement sur le renvoi du conseil de préfecture. La nullité doit donc toujours être demandée devant te conseil , sauf s'il y a contestation sur la capacité légale , à faire vider la question préjudicielle par le juge ordinaire.

La compétence du conseil de préfecture, en matière d'affouages et de partages de biens communaux, donne lieu à plusieurs difficultés : 1® à qui appartient-il de statuer sur la répartition des coupes affouagères faites par le conseil municipal? — 2o Si V aptitude persormeUe est contestée , qui du tribunal ou du conseil de préfecture sera compétent? — S"* Lorsqu'il y a des usages, par quelle autorité l'exis-

aux baux qu'aux veates. Mais la loi , Interprétée par sou esprit, ne pouvait pas être étendue aux bauXj pour lesquels la dérogation n'aurait pas eu de raison d'être.

« Ârr. Conseil d'ÉUt du 3 avril 1872, Jugeât, et Tribunal des conflits, arr. du 2S mars 1874, Jamet.

* Art. 51 et suivants de la loi du 22 juin 1839. — Art. 45-47 de la loi do 5 mai

Conseil du sceau. 171

tonce en sera-t-elle constatée? — La jurisprudence a décidé que les questions d*apHtude personnelie doivent être jugées par les tribunaux ordinaires' qui prononcent spécialement sur le point de savoir si le réclamant est habitant. Français ou chef de famiUe. Quant à la répartition et à Texistence de l'usage, c'est le conseil de préfecture qui prononce sur ces deux points et, en général, sur tout ce qui touche au mode de jouissance^; or les contestations relatives à la qualité âi*habitant, de chef de famille, de Français^, ont pour objet le droit à la jouissance, mais n'affectent pas le mode de jouissance.

Le conseil de préfecture connaît des demandes en revendication ayant pour objet les biens communanx usurpés, à la condition : 1® qu'il s'agira de biens qui devaient être partagés entre les habitants d'après les lois révolutionnaires; 2** que l'usurpation ait été commise daus la période qui s'étend entre la loi du 10 juin 1793 et •celle du 9 ventôse an XII abrogative de la précédente.

I^ous avons déjà dit que, dans certaines matières contentieuses , le conseil de préfecture n'avait que le droit d'émettre un simple avis, et n'a pas le pouvoir de décision propre. Mais d'après l'article 11 de la loi du 21 juin 1865, toutes les matières contentieuses qui, par erreur, avaient été attribuées au préfet en conseil de préfecture ont été restituées au conseil de préfecture.

En cas 4i'urgence, les parties peuvent s'adresser au conseil de préfecture par référé pour faire ordonner une expertise qui constate l'état des lieux , en attendant que l'affaire puisse recevoir une solution définitive.

Conseil du sceau. T. II , p. 27.

Conseil chargé de donner son avis sur les additions et change-

* Décision da Tribunal des conflits du 10 avril 1850. -^ Antérieurement, le Conseil d^Êtat avait décidé que les questions d'aptitude personnelle devaient être jugées par le juge administratif ; mais il s*est soumis à la jurisprudence du Tribunal des conflits (V. décrets des 30 novembre, 21 décembre 1850 et 18 janvier 1851). Cette jurisprudence a été vigoureusement combattue par M. Serrigny {Questions et trêUés, p. 37). U est en effet regrettable que la compétence soit divisée pour des affaires dont Timportance est ordinairement assez faible. 11 aurait été plus simple de faire juger les questions d'aptitude personnelle par le conseil de préfecture, qui les aurait décidées uniquement au point de vue du partage de fruits communaux et sans qu'il en résoltât de chose jugée sur la question d'une manière générale.

s Loi du i% juin 1793, art. 2, seet. 5.

s Les étrangers n'ont droit à l'affouage que s'ils ont obtenu l'autorisation de fixer leur domicile en France conformément à l'artide 13 du Code civil (loi du 25 juin 1874). La qualité de Français ou la question de savoir si la formalité de l'article 13 du Code civil a été remplie sont des questions à*aptitude persotmeUe,

172 Conseil aimésLàL.

ments de noms demandés par les particuliers y ainsi que sur les collati^is ou reversions de titres nobiliaires. Le conseil du sceau avait été institué par le décret du 1^' mars i80B; une ordonnance du 15 juillet 1814 en fit la commission du sceau en modifiant sur quelques points ses attributions. — Le conseil du sceau fut supprimé par le gouvernement de Juillet 1830 et remplacé par le conseil d'administration du ministère de la justice. — 11. fut rétabli par le décret du 8 janvier 1859. — U a été de nouveau supprimé par le décret du 10 janvier 1872 et aussi remplacé par le conseil d'administration du mi* nistère de la justice. — Le Gouvernement n'accorde, d'ailleurs pas de titres nobiliaires et le conseil n'a plus, au moins de fait, dans sa com* pétence que les additions et changements de noms (V. Béférendaires au sceau).

Conseil général. T. IH, p. 312.

Le conseil général est un corps électif composé de membres élus en nombre égal a celui des cantons (loi du 10^ aodt 1871» art. -I). Ils sont nommés par les mêmes électeurs qui élisent les députés et les conseillers municipaux, car, depuis la loi du 5 avril 18&4, il n'existe plus deux listes, une pour les élections municipales et Fautre pour les élections législatives (cire, du 10 avril 1884J. Les listes électorales, closes le 31 mars de chaque année, savent pour toutes les élections (V. Élections).

L'éligibilité est soumise aux conditions suivantes : 1^ l'âge de 'vingt-cinq ans accomplis; 2* l'inscription sur une liste électorale ou la preuve qu'avant l'élection on était dans les conditions exigées par la loi pour être inscrit. En d'autres termes, la loi. n'exige pas Vexercice mais la jouissance du droit électoral , le droit à être inscrit mais non l'inscription. D'un autre côté l'inscription , si elle avait été faite par erreur, ne donnerait pas l'éligibilité , et la nullité pourrait être demandée, nonobstant l'inscriptioa de l'élu, en prouvant qu'il était dans un cas d'incapacité; 3® le domicile dans le département. — Sont aussi éligibles ceux qui , sans être domiciliés, sont inscrits au rôle de l'une des contributions directes au 1*' janvier de l'année de l'élection, ou justifient qu'ils devaient y être inscrits à ce jour, ou ont hérité depuis la même époque d'une propriété foncière dans le département. Toutefois , le nombre des non domiciliés ne peat pas dépasser le quart des membres dont le conseil général doit se composer (art. 6 de la loi du 10 août 1871 ). Lorsque i la suite d*un renonveUement le quart est dépassé , on tire au sort les cantons qui devront procéder à une nouvelle élection (art. 17, § 2, de la loi du 10

Conseil oéNÉRÂL. 173

août 1871). Si, le quart étant complet, il y arait excédent par suite d'une élection partidle, celle-ci devrait être annulée. 4^ N'être dans aucun des cas d'incapacité établis par la loi.

Sont inéligibles d'une manière absolue : les personnes pourvues d'un conseil judiciaire (art. 7 de la loi du 10 août lQ7i); — celles qui sont privée» de la jouissance du droit électoral (art. 15 et 16 du décret-loi du 2 février 1«52).'

Sont inéligibles d'une manière relative et seixlement pour le res-* sort où ils exercent leurs fonctions les fonctionnaires énumérés dans Farticle 8 de la loi du 10 août 1871.'

Il ne faut pas confondre VincompaHbilité avec Yincapacité. Les fonctionnaires frappés d'incompatibilité peuvent être élus ; mais ils ne peuveat pas à la fois conserver leur mandat et leur fonction. Les cas d'incompatibilité sont énumérés dans les ai'ticles 9 et 10 de la loi du 10 août 1871.

T^ul ne peut être élu membre de plusieurs conseils généraux ni à la fois membre d'un conseil général et d'un conseil d'arrondissement (loi du 22 juin 1833 , art. 24).

Le Conseiller général élu dans plusieurs cantons doit faire connaître son choix dans les trois jours qui suivent l'ouverture de la session (art. 17 de la loi du 10 août 1871 modifié par la loi du 31 juillet 1875) et, à défaut d'option dans ce délai, le président du con« seil général tire au sort en séance publique, le canton que représentera l'élu.

Les collèges électoraux sont convoqués par décret. L'élection doit toujours 86 faire un dimanche et la loi veut qu'entre le décret de convocation et l'élection il y ait un intervalle d'au moins quinze jours. ~ Le scrutin ne dure qu'un jour, de sept heures du matin jusqu'à sLi heures du soir; le dépouillement du scrutin doit être fait immédiatement après la clôture. -^ Nul n^st élu, au premier tour, s'il n'a réuni : 1» la majorité des suffrages exprimés; 2*» nombre de voix égal au quart des électeurs inscrits. Si l'une de ces conditions fait défaut, il est procédé à un deuxième tour le dimanche suivant et ce jour-là la majorité relative suffit. Si deux candidats obtenaient le même nombre de voix , le plus âgé serait élu.

D'après la loi du 10 août 1871, art. 15, le conseil général était chargé de vérifier les pouvoirs de ses membref ; c'était l'extension aux assemblées locales d'une disposition relative aux assemblées législatives. Les abus dont les chambres avaient donné tant d'exem*-

174 Conseil général.

pies se produisirent dans les conseils généraux et, après une courte expérience , on revint à la compétence de la juridiction administrative (loi du 31 juillet 1875). Ce qu'il y avait de plus simple à faire c'était de rétablir la compétence des conseils de préfecture , sauf appel au Conseil d'État (art. 51 et 52 de la loi du 22 juin 1833). Mais on fit observer qu'à l'égard des membres du Conseil général, le conseil de préfecture n'avait pas une position assez élevée et ne pouvait pas donner des juges indépendants , soit parce qu'il est corps considérable, soit parce que son éloignement le met à l'abri des influences sociales , a paru préférable aux rédacteurs de la loi du 31 juillet 1875. Ainsi fut introduite dans notre législation Tanomalie d'une action intentée devant le Conseil d'État, bien que lé Conseil d'Etat ne soit , en général au moins , que juge d'appel.

L'élection peut être attaquée par tout électeur du canton , par les candidats et par les membres du conseil général. Le préfet a aussi le droit d'en demander la nullité; mais il existe plusieurs différences entre l'action des parties et l'action du préfet. 1* Les parties quand elles n'ont pas fait consigner leur demande au procès-verbal doivent la déposer dans les dix jours qui suivent l'élection , déposer leur requête soit au secrétariat de la section du contentieox du Conseil d'État, soit au secrétariat général de la préfecture du département où l'élection a eu lieu. Le préfet a un délai de vingt jours à partir du jour où il a reçu les procès-verbaux des opérations électorales. 2*" Le préfet ne peut attaquer l'élection que « pour inobservation des conditions et formalités prescrites par les lois » (art, !«' delà loi du 31 juillet 1875). Les réclamations sont examinées au Conseil d'État suivant les formes adoptées pour les affaires contentieuses et jugées sans frais , ce qui emporte dispense du timbre et du ministère des avocats au Conseil d'État. Le jugement doit être rendu dans le délai de trois mois à partir de la remise des pièces au secrétariat du Conseil d'État.

Lorsque la demande est fondée sur l'incapacité légale du candidat, s'il y a contestation , le Conseil d'État est tenu de surseoir jusqu'à ce que la question ait été décidée par les tribunaux ordinaires. Même quand l'élection est attaquée pour cause d'incapacité (raison d'âge, qualité de Français, domicile), l'action doit être introduite devant le Conseil d'État. Mais s'il y a contestation sur Fâge, le domicile ou la qu|lité de Français , le Conseil d'État ne doit pas se faire juge de cette question ; il doit surseoir jusqu'à ce que la question préjudicielle ait été vidée par les tribunaux ordinaires.

Conseil général. 175

Il n'y a lieu à question préjudicielle que dans les cas où le débat porte sur une question de droit commun. Si la nullité résultait de ce que le candidat se trouve dans un des cas d'inéligibilité prévus par l'article 8 de la loi du 10 août 1871 , le Conseil viderait la contestation sans renvoi aux tribunaux de droit commun.

Quant aux demandes en nullité fondées sur le défaut de sincérité des opérations électorales , elles consistent dans une appréciation de fait et c'est dire que les règles générales sont difficiles à poser en semblable matière. Le Conseil d'État a une tendance marquée à ne pas prononcer la nullité lorsque le candidat est demeuré étranger aux manœuvres; ce principe serait dangereux. Oui, le défaut de participation du candidat est une circonstance favorable et , dans le doute , elle peut èivh une raison suffisante pour faire rejeter la demande en nullité. Mais s'il n'y a pas doute , s'il est certain que l'é* lection n'a pas été libre , il n'y a pas mandat et la nullité doit être prononcée.

Les conseillers généraux ont des attributions, qu'ils exercent individuellement et en dehors des sessions. Ainsi les conseillers généraux font partie des conseils de révision , de commissions et notamment de la commission départementale, des conseils de pré* fecture comme suppléants. Ces fonctions sont obligatoires sous peine de présomption de démission (loi des 7-10 juin 1873). '

L'obligation principale est celle qui consiste à assister aux sessions du conseil général. Les sessions sont ordinaires ou extraordinaires. Dans les sessions ordinaires , le conseil général peut délibérer sur toutes les matières de sa compétence; dans les sessions extraordinaires , il ne peut s'occuper que de l'affaire ou des affaires pour lesquelles il a été convoqué spécialement. Le conseil général tient deux sessions par an ; la première, la plus importante, celle où le budget du département est discuté, commence le lundi qui suit le 15 août et peut durer un mois. La seconde commence le deuxième lundi qui suit le jour de Pâques (loi du là août 1876). Sa durée ne doit pas excéder quinze jours ^

La convocation en session extraordinaire peut être faite : 1® par décret du président de la République; 2"^ par arrêté du préfet sur la demande des deux Uers des membres. — La durée des sessions extraordinaires ne peut pas dépasser huit jours.

* La session d'août ne pourrait être retardée que par une loi (art. 23 de la loi an 10 août 1871).

176 Consul GÉEdHiÂL;

L*obHgàtioD d*as8ist.6r aox sessions a pour sanction la disposition de Tartide 49 de la loi da 10 août iS71, qui dédare démiBsionnaire le conseiller qui, sans excase légitime, masque, a une session ordinair&. La loi n'attache pas 1er même effet à l'absence pendant les sessions extraordinaires.

Le conseil général élit son bureau et fait son règlement intérieur (art. 26^ de laloi du 10 août 1S71) ; le bureau est nommé au scrutin secret dans la session d*août et reste en fonctions |>endant toute l'année, tant pour la deuxième session ordinaire que pour les sessions extraordinaires* Les séances sont publiques ; sur la demande de cinq membres , le xsonseil peut se constituer en comité secret. Le comité secret n'est pas de droit; il est prononcé par la majorité du conseil, qui doit délibérer a ce sujet, si cinq ibembres en font la demande.

Les procè&^verbaux sont tenus par le secrétaire^ arrêtés au com* mencement de chaque séance et signés par le président et le seoré* taire; ils contiennent les rapports, les noms des membres qui ont pris part i la discussion et Tanalyse de leur opinion. Tout électeur du contribuable a le droit de demander communication, saùs déplacement, de toutes les délibérations du conseil général , ainsi que des procès-verbaux des séanices publiques et de les reproduire par la voie de la presse. Les conseils généraux doivent établir, jour par jour, ub compte rendu sommaire de leurs séances, compte rendu officiel qui doit être mis à la disposition de tous les journaux du département dans les 48 heures qui suivent la séance (art. 31 de la loi du 10 août 1^71). La même disposition défendait aux journaux d'apprécier une discussion sans reproduire en même temps le compte rendu afférent à cette discussion. Mais cette partie de l'article a été supprimée par la loi du 29 juillet 1681 sur la presse.

Le président a la police de V assemblée; il peut faire expulser de l'auditoire ou arrêter tout individu qui trouble l'ordre. Eu cas de crime ou de délit, il en dresse procès-verbal et le procureur de la République en est immédiatement saisi (art 29). Laloi n'accorde au président que la police de Y assemblée. Son pouvoir est donc purement intérieur. 11 ne pourrait pas donner des ordres pour assurer la sûreté du conseil et s'il y avait des motifs de craindre qu'^dle fû.t menacée, le président ne pourrait que s'adresser au préfet pour lui signaler le péril. Le préfet est le chef de l'administration dans le département, il peut à ce titre requérir la force publique et assurer la protection du conseil général.

Conseil général. 177

Le conseil général ne peut ni délibérer, en session régulière, sur des matières qui sortent de ses attributions , ni tenir des sessions irrégulières. Si le conseil prenait une délibération incompétemment, elle pourrait être annulée par décret rendu dans la forme des règlements d*administration publique. Si le conseil tenait une réunion illégale, il apparliendrait au préfet de prendre les mesures nécessaires pour que l'assemblée se séparât immédiatement.

Le Chef de l'Élat ne pourrait pas, par une mesure générale, dissoudre tous les conseils généraux (art. 36, § 3, de la loi du 10 août 1871). Mais il peut dissoudre un conseil général par un décret f< pour des causes spéciales à ce conseil » (art. 36, § 2). £n cas de dissolution , il doit être procédé à l'élection du nouveau conseil , le quatrième dimanche qui suit la date du décret de dissolution ; le nouveau conseil se réunira le deuxième lundi après l'élection (art. 36, § ult.). Si au lieu d'une réélection générale, il s'agit de pourvoir à une vacance partielle, l'élection doit être faite dans les trois mois.

Atti^utions. — Le conseil général a des attributions multiples qui touchent à toutes les matières de l'administration et dont le détail doit être renvoyé i chacune d'elles. Nous ne pouvons ici que fixer les traits principaux des attributions du conseil général en distinguant les diverses espèces de délibération qu'il peut prendre.

1* Délibérations exécutoires par elles-mêmes, sans qu'il soit besoia d'approbation ni expresse ni tacite. La délibération par laquelle, en matière de contributions directes, le conseil répartit entre les arrondissements le contingent départemental est au nombre de ces délibérations. Elle est même prise en vertu d'une délégation législative et participe de la souveraineté de la loi. Sont aussi exécutoires et immédiatement les délibérations par lesquelles les conseils généraux votent les centimes additionnels dont la levée est autorisée par la loi et celles qui fixent le maximum des centimes additionnels que les communes pourront s'imposer pour dépenses extraordinaires d'utilité communale. Il pourrait aussi, dans la limite fixée annuellement par la loi de finances , voter des centimes additionnels pour travaux d'utilité départementale. Le maximum ne pourrait être dépassé qu'en vertu d'une loi spéciale.

Si le conseil général négligeait de faire la répartition du contingent départemental entre les arrondissements , la répartition serait faite par le préfet d'après les bases de répartition adoptées l'année précédente , sauf les changements qui résulteraient de lois nouvelles

B. — Vin. 12

178 Conseil général.

et, par exemple, de Taugmentation da contingent départemental. Il faudrait bien fixer les parts incombant aux arrondissements si le total avait été augmenté et c'est le préfet qui ferait cette modification.

â*^ Délibérations par lesquelles le conseil général statue définUioémerU, c'est-à-dire sans qu'elles soient soumises à une approbation préalable. Leur exécution n'est cependant pas immédiate parce qu'elles peuvent donner lieu à recours et annulation. Dans les vingt jours qui suivent la clôture d'une session , le préfet peut demander l'annulation de ces délibérations pour incompétence, excès de pouvoir, violation d'une loi ou d'un règlement. L'annulation ne peut être prononcée que par un décret, le Conseil d'État entendu , et il faut que l'annulation soit prononcée dans le délai de deux mois. La délibération est donc exécutoire par elle-même ; mais elle ne Test pas immédiatement et il faut pour qu'elle le soit : 1® que le préfet ait laissé passer le délai de 20 jours sans se pourvoir ou ^, s'il y a eu pourvoi, que le délai de deux mois se soit écoulé sans qu'il y ait eu annulation.

D'après la loi de 1838 , le conseil général ne statuait définUivemerU que sur un fort petit nombre de matières. La loi du 18 juillet 1866 avait beaucoup étendu cette compétence et la loi du 10 août 1871 l'a beaucoup augmentée encore (V. art. 46 et 47 de la loi du 10 août 1871).

3® La troisième catégorie est celle des délibérations qui, sans être soumises à l'approbation préalable , peuvent être frappées d'opposition par l'autorité supérieure. Les cas où peuvent être prises des délibérations de cette espèce sont énumérés dans l'article 48 de la loi du 10 août 1871. L'énumération n'est pas limitative, car l'article 48, dans un paragraphe conçu en termes généraux, ajoale : « S*" Sur tous les autres objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et généralement sur tous les objets d'intérêt départemental dont il est saisi soit par le préfet , soit par on de ses membres. »

Ces délibérations ne sont pas soumises à l'approbation préalable, mais leur exécution est suspendue pendant trois mois. Si les trais mois s'écoulent sans qu'il y eût opposition , l'exécution pourra avoir lieu; l'expiration du délai sans opposition emporte approbation tacite. C'est l'approbation tacite résultant de l'expiration du délai qui a remplacé l'approbation expresse que la loi de 1838 exigeait dans les mêmes cas.

L'opposition n'est pas , comme pour la catégorie précédente , H-

CONSJSIL MUNICIPAL. 179

mitée à la violation de la loi ; elle peut être basée sur Tappréciation des faits et sur des motifs tirés du fond de Taffaire.

4* La quatrième espèce de délibération comprend les cas dans lesquels le conseil général est appelé à donner un avis (art. 50 de la loi du 10 août 1871). — Cet avis est exigé par la loi , dans certaines affaires, pour la garantie des intéressés. Â défaut de cet avis, l'acte serait entaché d'excès de pouvoir. Bien que l'administration ne soit pas obligée de suivre l'avis du conseil général , elle est tenue de le demander sous peine d'excès de pouvoir. Même quand la loi ne l'exige pas, l'administration peut demander l'avis du conseil général et celui-ci est obligé de répondre.

5*^ Enfin le conseil peut émettre des vcrux sur toutes les matières d'intérêt départemental. Les vœux politiques sont interdits. Néanmoins « il peut émettre des vœux sur toutes les questions économiques et d'admioistration générale. » Comme le fit observer en 1871 le ministre de l'intérieur, il faut bien peu d'adresse pour exprimer des VŒUX politiques en ne paraissant s'occuper que d'économie politique et d'administration générale. Aussi la loi du 5 avril 1884 n'a pas, en parlant des vœux émis par les conseils municipaux, employé la même formule que la la loi du 10 août 1871.

Enfin la loi du 15 février 1872 a donné aux conseils généraux un rôle très important dans le cas où les Chambres auraient été dis* soutes par un mouvement révolutionnaire. Les conseils généraux doivent, en ce cas , se réunir au chef-lieu de leur département ou en tout autre lieu si la sécurité l'exige. Chaque conseil général nomme deux délégués. Les délégués se rendent dans le lieu où se trouvent les membres du gouvernement et les députés qui ont pu se soustraire a la violence, a Cette assemblée est chargée de prendre, pour toute la France, les mesures urgentes que nécessite le maintien de l'ordre, spécialement celles qui ont pour objet de rendre aux assemblées législatives la plénitude de leur indépendance et l'exercice de leurs droits. Elle pourvoit provisoirement à l'exercice de leurs droits » (art. é de la loi du 15 février 1872). Les délibérations doivent être exécutées, à peine de forfaiture, par tous les fonctionnaires, agents de l'autorité et commandants de la force publique (art. 6). Les pouvoirs de cette assemblée cessent immédiatement et de plein droit dès que les pouvoirs réguliers ont été rétablis et l'assemblée doit se dissoudre sans retard. Conseil mniiicipaL T. IV, p. 31.

Corps délibérant électif dont la composition varie avec la popu-

180 Conseil municipajl.

lation de la commune entre un minimum de 10 conseillers dans les communes de 500 habitants et au-dessous jusqu'au maximum de 36 dans les communes au-dessus de 60,000 habitants, suivant l'échelle de progression suivante :

10 conseillers dans les communes de 500 habitants et au-dessous ;

36 — — au-dessus de 60,000.

SectionnemenL — Les conseillers municipaux sont nommés par les électeurs de la commune au scrutin de liste. En principe, la liste comprend un nombre égal de noms à celui des conseillers à élire. Cependant dans les grandes agglomérations où Ton ne se connaît pas, la loi permet de diviser la commune en parties dont chacune élira un nombre déterminé des conseillers au scrutin de liste par section. Même dans les petites communes le sectionnement peut être nécessaire soit à cause de Téloignement des hameaux , soit à cause de l'opposition des intérêts. — D'après l'article 1 1 de la loi du 5 avril 1 884, le sectionnement peut être fait pour deux causes '/V parce qu'il y a, dans la commune , des agglomérations (^habitants distinctes et séparées; 2*" quand la population agglomérée de la commune est supérieure à 10,000 habitants. — Dans le premier cas, aucune des sections ne peut avoir moins de deux conseillers à élire ; dans le second, moins de quatre. Dans tous , chaque section doit être composée de territoires contigus. Les fractions de territoire ayant des biens propres ne peuvent pas être subdivisées en sections électorales ou plutôt — c'est ce que le législateur a voulu dire évidemment, — les fractions de territoire qui ont des biens propres doivent faire partie de la même section électorale. On ne pourrait mettre une portion dans une section électorale et le reste dans une autre.

C'est le conseil général qui prononce le sectionnement sur la proposition du préfet ou à la demande soit d'un membre du conseil général soit du conseil municipal de la commune. La demande doit

CONSKIL MUNICIPAL. 181

être faite dans la session d'avril et le conseil général statue dans la session d'août. Entre les deux sessions il est procédé à une enquête administrative. -— Le tableau des sections sert, pendant l'année, pour les élections intégrales ; au contraire , les élections partielles devraient être faites d'après le tableau en vigueur au moment où a été élu le conseiller municipal à remplacer.

Ce n'est pas le conseil général qui fixe par sa délibération le nombre des conseillers à élire. C'est le préfet qui le détermine par un arrêté d'après le chiffre des électeurs inscrits. Ce n'est pas la population qui sert de base à la répartition; c'est le chiffre des électeurs. En ce point, la loi du 5 avril lS8i a modifié la loi du 14 avril 1871 qui tenait compte même de la population flottante et des étrangers. Le conseil général est cependant obligé de rechercher quel sera le nombre des conseillers à élire par la section, puisque la loi fixe un minimum au-dessous duquel le nombre des conseillers à élire par chaque section ne doit pas descendre. Si l'arrêté du préfet n'observait pas la proportion des électeurs inscrits, il pourrait être annulé pour excès de pouvoir et par suite le préfet aurait à prendre un nouvel arrêté qui rectifierait la répartition.

La délibération du conseil général pourrait-elle être l'objet d'un recours? Tous les amendements tendant à faire admettre le recours au Conseil d'État pour excès de pouvoir furent repoussés par le Sénat lors de la discussion des articles 11 et 12. Il en résulte que les parties n'ont pas d'autre moyen que de faire prononcer la nullité de l'élection en se fondant sur le vice du sectionnement. On est par cette solution conduit à cet étrange effet, que l'élection annulée pour vice du sectionnement devra être recommencée dans les trois mois et d'après le même tableau.

Élection. — Les conseillers municipaux sont nommés par les électeurs portés sur la liste de la commune et il n'y a plus aujourd'hui à distinguer entre la liste municipale et la liste politique, la loi du 5 avril 1884 , ne faisant plus de distinction entre les élections municipales et les élections politiques (V. Listes électorales). Cette solution résulte de l'article li de la loi du 5 avril 1884 (V. circulaire ministérielle du 10 avril 1884, p. 346, t. IV.

Pour être éligible au conseil municipal , il faut , d'après l'article 31 de la loi du 5 avril 1884 : l"* être âgé de 25 ans accomplis; !*• être électeur dans la commune ou être inscrit au rôle de l'une des contribations directes. Ceux qui ne sont pas inscrits au rôle

182 Conseil municipal.

sont .éligibles s'ils justiCent qu'ils devaient y être inscrits au V janvier de Vannée de Vélection. C'est la reproduction des termes de l'article 6 de la loi du 10 août 1871. La loi du 14 avril 1871 disait : « à la condition de payer une contribution directe dans la commune. » Or cette condition ne pouvait être remplie que par le contribuable inscrit au rôle et il arrivait fréquemment que l'acquisition n'avait lieu qu'après le passage du contrôleur, de sorte que le propriétaire n'était pas inscrit au rôle bien qu'il eût acquis avant le 1" janvier. La rédaction adoptée par les lois de 1871 et 1884 n'exige pas la condition de payer mais la justification que le propriétaire devait être inscrit. La justification ne pourrait résulter que d'un acte ayant date certaine (Cens. d'Ét., arr. du 16 décembre 1881, D. P., III, 63). — 3* Jouir de ses droits civils et politiques ; 4* n'être dans aucun cas d'incapacilé fixé par la loi. — Ne peuvent être conseillers municipaux : les individus privés du droit électoral puisqu'il faut avoir, pour être éligible, la jouissance du droit de vote; — les personnes pourvues d'un conseil judiciaire. Cette disposition a été empruntée par les rédacteurs de la loi municipale au texte de la loi sur les conseils généraux; — Ceux qui sont dispensés de subvenir aux charges communales ou qui sont secourus par les bureaux de bienfaisance. — On ne doit pas considérer comme tels les sexagénaires^ qui , à raison de leur âge, ne sont pas imposés à la prestation en nature pour les chemins vicinaux. Ces personnes ne doivent pas la prestation puisque la loi ne l'exige que des personnes valides âgées de 18 â 60 ans, et on ne peut pas dire qu'elles en sont dispensées. — Les domestiques exclusivement attachés à la personne. Si la loi dispose qu'ils ne peuvent être conseillers municipaux, c'est parce que leur engagement qui les oblige à suivre leur maître est inconciliable avec la surveillance des intérêts de la commune. — L'article 31 ne dit pas que les personnes qu'il énumère ne peuvent pas être élues , mais qu'elles ne peuvent pas être conseillers municipaux. Aussi pensons-nous que l'élu pourrait siéger â la condition de renoncer à la position d'où résultait l'impossibilité d'être conseiller municipal. Il en serait autrement des militaires et employés des armées de terre et de mer en activité de service. La loi ne dit pas , comme pour les précédents , qu'ils ne pourront pas être conseillers municipaux, mais qu'ils ne sont pas éligibles. L'élection serait nulle par cela seul qu'ils auraient été en activité

t Erratum à la page 43, ligne 21, litez sexagénaires au Ueu de septaagéaain&s.

Ck)MS£IL MUNICIPAL. 183

de service au moment du scrutin , alors même que plus tard leur activité aurait pris fin.

L'inéligibilité des militaires en activité est absolue; elle s'étend à toutes les communes. Il en est autrement des incapacités prévues par l'article 33. Elles sont relatives à certaines communes, à raison de leur situation dans le ressort où certains fonctionnaires exercent leurs fonctions; mais ceux qui sont frappés d'incapacité relative pourraient être élus dans les communes situées hors du ressort.

Au nombre des personnes qui sont frappées d'inéligibilité relative se trouvent : « les agents salariés de la commune , parmi lesquels ne sont pas compris ceux qui, étant fonctionnaires publics ou exer* çant une profession indépendante , ne reçoivent une indemnité de la commune qu'à raison des services qu'ils lui rendent dans Texercice de cette profession. » Il faut pour que l'incapacité s'applique que les agents soient salariés par la commune et qu'ils dépendent de l'autorité municipale. Un professeur de collège , le directeur d'un observatoire , le directeur d'une école préparatoire de médecine ne rentrent pas dans cette catégorie , bien qu'ils soient payés sur le budget de la commune parce qu'ils sont nommés et révocables par le ministre de l'instruction publique. Les avocats, les notaires, les avoués, les médecins qui tous exercent une profession indépendante ne sont pas des agents de la commune, bien qu'ils reçoivent des honoraires sur les fonds municipaux. C'est un fait de clientèle rémunéré par la commune comme il le serait par un particulier.

Les entrepreneurs de services communaux sont également inéligibles. Comme le maire est appelé à surveiller les services communaux, il ne faut pas que ce pouvoir soit menacé par le contrôle que les entrepreneurs pourraient , comme conseillers municipaux , exercer sur l'administration du maire. Mais quels sont les services communaux qui rendent les entrepreneurs inéligibles? Il s'agit de ceux qui établissent entre les communes et les entrepreneurs des rapports constants , tels que le balayage , l'arrosage et l'éclairage. Mais on ne doit pas considérer comme inéligible celui qui aurait entrepris , pour un prix fixé , un travail déterminé, tel que la construction d'un chemin ou l'abattage d'une coupe affouagère (Cens. d'Ët., arr. du 13 décembre 1878, élect. de Bethmale).

Sont inéligibles dans leur paroisse ou circonscription les ministres du culte en exercice. Un curé suspendu et même remplacé par un pro-curé est toujours titulaire et doit être considéré comme étant en exercice. II en est autrement d'un curé déposé ou d'un succursaliste

184 Conseil municipal.

révoqué par son évêque ; ils ne sont plus en exercice comme ministres du culte et sont, par conséquent , éligibles.

Dans les communes ayant plus de 500 habitants, les parents aux degrés de père, fils, frère et les alliés au même degré ne peuvent pas être simultanément membres du conseil municipal. Cette incompatibilité n'existe pas dans les communes où la population est au-dessous de 500 habitants. Entre deux parents ou alliés au degré prohibé, la préférence est déterminée : 1*» par l'antériorilé de l'élection , si les parents ont été nommés à des époques différentes , 2® par la supériorité du nombre des suffrages obtenus, s'ils ont été nommés le même jour ; 3** par la priorité d'âge, s'ils ont été nommés le même jour avec un nombre égal de voix. Lorsque le lien de parenté ou d'alliance s'établit postérieurement à l'élection, par exemple lorsqu'un conseiller municipal épouse la sœur d'un autre conseiller municipal , on suivra l'ordre du tableau et celui des deux parents ou alliés qui sera le dernier sur le tableau cédera la place à l'autre (art. 35, § ult. combiné avec l'art. 49 de la loi du 5 avril 1884).

 quelles époques y a-t-il lieu de procéder à des élections municipales? Le conseil municipal est renouvelé intégralement : 1^ à l'expiration de ses pouvoirs, après quatre années; car les conseils municipaux sont nommés pour quatre ans et renouvelés de droit le premier dimanche de mai de la quatrième année après l'élection (art. 41 de la loi du 5 avril 1884) ; 2^ en cas de démission de tous les membres du conseil municipal ; 3*^ en cas de dissolution. La dissolution ne peut être prononcée que par décret du Président de la République, rendu en conseil des ministres et publié au Journal officiel : en cas d'urgence , le conseil municipal peut être suspendu par arrêté du préfet qui doit en rendre compte au ministre de l'intérieur et l'effet de la suspension ne peut pas excéder un mois.

En cas de dissolution, il doit être procédé à des élections nouvelles dans le délai de deux mois. Pendant ce délai , les fonctions du conseil municipal sont remplies par une délégation spéciale de trois membres au moins et, sans qu'elle puisse dépasser ce nombre, lorsque la population n'excède pas 35,000 habitants. Au-dessus de 35,000 habitants, le nombre des membres de la délégation peut être porté à sept. Elle est nommée par décret et le décret en désigne le président. Cette délégation est loin d'avoir des pouvoirs aussi étendus que le conseil municipal. Elle doit se borner à faire les actes de pure administration conservatoire et urgente. En aucun cas , il ne lui est permis d'engager les finances municipales au delà des res-

Conseil municipal. i85

sources disponibles de l'exercice courant. Elle ne peut ni proposer le budget communal , ni recevoir les comptes du maire ou du receveur, ni modifier le personnel ou le régime de renseignement public (art. 44 et 45 de la loi du 5 avril 1884).

Il y a lieu de procéder à des élections partielles : V lorsque , par suite de vacances ou de démissions successives, le conseil municipal est réduit aux trois quarts de ses membres; il est procédé à des élections complémentaires dans les deux mois à partir de la dernière vacance. Cependant dans les six mois qui précèdent le renouvellement intégral, il n'y aurait lieu à élections partielles que si le conseil municipal était réduit à la moitié de ses membres. Dans les communes partagées en sections , il faut toujours procéder à des élections complémentaires lorsqu'une section a perdu la moitié de ses conseillers (art. 42). 2^ Quel que soit le nombre des vacances, il faut compléter le conseil municipal toutes les fois qu'il doit être réuni pour la nomination du maire (art. 77, § 3 et 79, §§ 2 et 3).

Les opérations électorales pour les élections des conseils municipaux diffèrent, en quelques points, des opérations électorales pour les élections législatives, départementales et d'arrondissement. Nous allons signaler ces différences.

La composition du bureau n'est pas la même pour les élections municipales que pour les élections législatives. Au lieu des quatre premiers conseillers municipaux, suivant Tordre du tableau, qui assistent le maire quand il s'agit de nommer les députés, on prend pourles élections municipales, comme assesseurs, les deux électeurs les plus jeunes et les deux électeurs les plus âgés parmi les électeurs présents à l'ouverture du scrutin qui savent lire et écrire. Cette différence s'explique par ce motif que, s'il s'agit d'élections municipales, les conseillers municipaux ont à l'électiou un intérêt personnel qui fait douter de leur impartialité; ils n'ont pas le même intérêt personnel quand il y a lieu de nommer un député.

Quand le premier tour n'a pas donné de résultat, le deuxième tour est renvoyé, pour les élections législatives, au deuxième dimanche, tandis que pour les conseils municipaux , comme pour les conseils généraux (loi du 10 août 1871, art. 12), on procède au second tour le dimanche suivant.

Les élections municipales se font au scrutin de liste, même quand il y a sectionnement, tandis que les autres élections* se font au

1 Les élections législatîTes se font aa scratin de liste par département, diaprés la loi da 16 juin 1885.

i86 Conseil municipal.

scrutin uninominal. Cependant nous avons vu que si, pour le conseil d'arrondissement, un canton est appelé à élire plusieurs coni^illers, on procède aussi par scrutin de liste dans ce canton.

Pour les élections municipales comme pour les élections d'arrondissement, le conseil de préfecture doit statuer dans le mois sur la demande en nullité. S*il a laissé passer le mois , le conseil de préfecture ne peut, sans commettre un excès de pouvoir, prononcer par un arrêté tardif.

D'après l'article 38 de la loi du 5 avril 1884, le silence du conseil de préfecture équivaut à un rejet et les parties ont, pour se pourvoir au Conseil d'État, trois mois à partir de l'expiration du mois.

La durée de la période électorale, entre la convocation et le jour de l'élection, est de âO jours pour les élections législatives (décretloi du 2 février 1852, art. 4); de quinze jours pour les conseils généraux (loi du 10 août 1871, art. 12) et pour les conseils municipaux (loi du 5 avril 1884, art. 15).

Pour les élections municipales et départementales, les électeurs doivent être convoqués pour un jour de dimanche (art. 12 de la loi du 10 août 1871 et 15 de la loi du 5 avril 1884). Pour les élections législatives il faut choisir « autant que possible un dimanche ou un jour férié » (art. 9 du décret-loi du 2 février 1852).

Pour les élections municipales , la loi se borne à dire que le scrutin ne peut être fermé qu'après avoir duré six heures, sans fixer le moment de l'ouverture ni celui de la clôture. Pour les élections du conseil général, l'article 12 de la loi du 10 août 1871 fixe l'ouverture à sept heures du matin et la clôture à six heures du soir. Pour les élections législatives , le scrutin s'ouvre à huit heures du matin et se ferme à six heures du soir (décret réglementaire du 2 février 1852, art. 25).

Tout électeur a le droit d'arguer de nullité les opérations électorales, soit en faisant inscrire sa réclamation au procès-verbal, soit en la déposant, dans les cinq jours, au secrétariat de la mairie ou à la sous-préfecture, ou à la préfecture (art. 37 de la loi du 5 avril 1884).

Le préfet peut aussi , s'il pensait que les opérations n'ont pas été régulières, faire prononcer la nullité de l'élection par le conseil de préfecture. Comme il a beaucoup de procès-verbaux à vérifier, la loi lui accorde quinze jours au lieu de cinq jours qui sont accordés aux parties (art. 37, § 3).

La réclamation peut être fondée : 1* sur une irrégularité ou viola-

Conseil municipal. 187

tion de la loi ; 2*» sur le défaut de liberté ou Terreur répandue parmi les électeurs. — Toute irrégularité n'entraîne pas la nullité de Téleciion et aucune formalité n'est par elle seule irritante. Il faut qu'elle ait été de nature à exercer de l'influence sur le résultat de l'élection et à empêcher la liberté ou la sincérité des suffrages. Si le grief n*est pas de nature à faire naître des doutes sur la majorité ou sur la volonté des électeurs, il n'y a pas lieu d'annuler. La même irrégularité peut, suivant les cas, être inoffensive ou cause de nullité. Ainsi la clôture des opérations avant l'heure légale peut être une cause de nullité si elle a éloigné de l'urne un nombre d'électeurs assez considérable pour déplacer la' majorité. Mais si, au moment de la clôture anticipée, tous les électeurs avaient voté, l'irrégularité aurait été sans influence sur le résultat de l'élection et l'annulation ne serait pas prononcée.

Le conseil de préfecture et le conseil d'État n'ont pas à prononcer sur les inscriptions des électeurs ; ils ne pourraient pas annuler en se fondant sur ce que des électeurs avaient été indûment inscrits. Ces questions ont été jugées par des commissions spéciales et par le juge de paix; le conseil de préfecture et le Conseil d'Ëtat doivent prononcer en tenant pour exactes les listes électorales; mais ils pourraient et devraient tenir compte des décisions judiciaires qui seraient, en matière d'inscriptions, rendues avant la fin du procès en nullité. — Il en est autrement des conditions d'éligibilité; le Conseil peut juger que le candidat n'était pas éligible même pour des causes qui auraient dû empêcher son inscription sur la liste électorale. Au point de vue de l'éligibilité, le conseil de préfecture peut juger que relu n'avait pas les conditions voulues pour être électeur. L'inscription n'est pas nécessaire pour être éligible ; mais l'inscription ne prouve pa§ non plus d'une manière irréfutable que l'inscrit soit éligible. L'inscription seulement a donné à l'inscrit le droit de voter et oblige à tenir son vote pour régulier, alors même qu'on pourrait prouver, après le 31 mars , que l'inscription avait été faite indûment.

Sessions. — Le conseil municipal tient des sessions ordinaires et des sessions extraordinaires. Les premières sont au nombre de quatre et se tiennent au commencement des mois de février, mai, août et novembre. Leur durée est de quinze jours , mais elle peut être prolongée par le préfet ou le sous-préfet.

Le conseil se réunit en session extraordinaire : 1** si le sous-préfet le fait convoquer d'office; î'* si le maire le réunit spontanément;

188 Conseil municipal.

30 si la réunion est demandée par la moitié plus un des conseillers municipaux en exercice. Dans les deux derniers cas, que le maire agisse spontanément ou sur la demande de la majorité du conseil, avis en doit être donné au sous-préfet (art. 47 de la loi du 5 avril J1884).

— En dehors des cas prévus par la loi , il y aurait réunion illégale. Si le conseil régulièrement réuni sortait de ses attributions , il y aurait excès de pouvoir. Il y aurait nullité de plein droit pour réunion illégale ou pour excès de pouvoir et le préfet la déclarerait en conseil de préfecture (compr. art. 46 de la loi du 10 août 1871). La loi déclare simplement annulables « les délibérations auxquelles auraient pris part les membres du conseil intéressés » (art. 64 de la loi du 5 avril 1884). C'est aussi le préfet en conseil de préfecture qui prononce l'annulation; mais la demande en annulation doit être formée dans un certain délai , tandis que la nullité de droit peut toujours être déclarée (art. 64 et 66 de la loi du 5 avril 1884).

Si le préfet prononce l'annulation d'une délibération , le conseil municipal et, en dehors du conseil municipal, toute partie intéressée peut se pourvoir contre l'arrêté du préfet devant le Conseil d'État , dans la forme des recours pour excès de pouvoir (art. 67).

La convocation , sans qu'il y ait de distinction à faire entre les sessions ordinaires et les sessions extraordinaires, doit être faite par écrit et à domicile, trois jours francs avant le jour de la réunion (art. 48). S'il y avait urgence, le sous-préfet pourrait abréger ce délai. La convocation doit être inscrite sur le registre des délibérations et affichée à la porte de la mairie. Le conseil ne peut valablement délibérer que si la moitié de ses membres est présente. Cependant après deux convocations successives , à trois jours d'intervalle , la délibération est valable quel que soit le nombre des membres présents.

— Les séances du conseil sont publiques. Mais si le maire ou trois membres demandent le comité secret, le conseil doit être appelé à se prononcer et la majorité décide si la publicité continuera. Les délibérations doivent être publiées et la loi veut que le compte rendu en soit affiché à la porte de la mairie (art. 56).

La séance est présidée par le maire et , si le maire est empêché ou absent, par celui des adjoints ou des conseillers municipaux qui, d'après la loi , est appelé à le remplacer. La décision est prise à la majorité et, s'il y a partage , la voix du président est prépondérante. Cette prépondérance ne peut cependant pas avoir lieu en cas de scrutin secret. — Le vote a lieu ordinairement par assis et levé ; mais il est fait au scrutin public avec consignation au procès-verbal du

Conseil municipal, 189

vote de chacun , si le quart des membres présents en fait la demande. Le scrutin secret est de droit pour les nominations et présentations. Aux deux premiers tours, la majorité absolue est exigée. Au troisième tour, la nomination ou présentation est faite à la majorite relative et, à égalité de voix, le plus âgé est élu (art. 51).

Attributions. — Les délibérations du conseil municipal sont de plusieurs espèces :

V Les unes ne sont exécutoires qu'après avoir été approuvées par l'autorité supérieure. Elles sont prévues par rarticle 68 de la loi du 5 avril 1884 qui énumère treize cas. Cette catégorie qui, d'après les lois antérieures , était la règle , n'est plus que l'exception d'après la loi actuelle.

3t^ Les délibérations exécutoires par elles-mêmes et sans approbation préalable de l'autorité supérieure. La loi n'énumère pas les délibérations de cette espèce parce qu'aujourd'hui elles sont la règle générale. L'exécution n'en peut cependant pas immédiatement être faite : « Les délibérations, dit l'article 68 in fine, qui ne sont pas soumises à l'approbation préfectorale ne deviendront néanmoins exécutoires qu'un mois après le dépôt qui aura été fait à la préfecture ou à la sous-préfecture. Le préfet^pourra , par un arrêté, abréger ce délai. » Si ce délai s'écoule sans quelle préfet ait fait opposition à l'exécution, la délibération devient exécutoire. Si l'opposition était fondée sur la violation de la loi ou d'un règlement d'administration publique, le préfet pourrait annuler la délibération (art. 63). Hais pourrait-elle être fondée sur une mauvaise appréciation des intérêts de la commune? Nous pensons que le préfet pourrait seulement agir auprès du conseil pour le décider à revenir sur sa délibération et, à la rigueur, provoquer une dissolution du conseil pour faire appel, sur cette question, au jugement des électeurs.

3<* Délibérations consultatives ou avis. Le conseil municipal donne son avis toutes les fois qu'il est consulté par le préfet. Indépendamment des avis facultatifs, le conseil municipal doit être consulté dans certains cas énumérés par la loi (art. 70). Si l'avis du conseil municipal n'était pas demandé lorsqu'il est obligatoire, l'acte dépouillé des garanties exigées par la loi serait entaché d'excès de poth voir- Qu'il soit facultatif ou obligatoire, l'avis ne lie pas le préfet qui, au fond » est libre de le suivre ou non. Même quand elle est obligée de )e demander, l'administration n'est pas tenue de s'y conformer. V* EnGn l'article 61, § 4, permet au conseil municipal d'émettre des t'œtcx sur tous les objets à^ intérêt local; mais il lui est interdit

190 Conseil supérieur.

par Tarticle 72 d'émettre des vcetix politiques ou de se mettre en communication avec plusieurs conseils municipaux. La loi du 5 avril 1884 ne permet pas aux conseils municipaux, comme la loi du 10 août 1871 Ta permis aux conseils généraux, d'émettre des vœux sur les questions d'administration générale ^

Il n'est pas permis aux conseils municipaux de faire ni publier aucune publication ou adresse (art. 72).

Conseil supérieur. T. IV, p. 545 et t. VU, p. H9.

Art. 1*' de la loi du 27 février 1880. « Le conseil supérieur de rinstruction publique est composé comme il suit :

Le ministre président;

Cinq membres de l'Institut, élus par l'Institut en assemblée générale et choisis dans chacune des cinq classes;

Neuf conseillers, nommés par décret du Président de la République en conseil des ministres , sur la présentation du ministre de l'instruction publique, et choisis parmi les directeurs et anciens directeurs du ministère de l'instruction publique, les inspecteurs généraux et anciens inspecteurs généraux , les recteurs et anciens recteurs , les inspecteurs et anciens inspecteurs d'académie, les professeurs en exercice et anciens professeurs de l'enseignement public;

Deux professeurs du collège de France, élus par leurs collègues;

Un professeur du muséum , élu par ses collègues ;

Un professeur titulaire des facultés de théologie catholique , élu par l'ensemble des professeurs , des suppléants et des chargés de cours desdites facultés ;

Un professeur titulaire des facultés de théologie protestante , élu par les professeurs, les chargés de cours et les maîtres de conférences ;

Deux professeurs titulaires des facultés de droit , élu au scrutin de liste par les professeurs , les agrégés et les chargés de cours ;

Deux professeurs titulaires des facultés de médecine ou des facultés mixtes, élus au scrutin de liste par les professeurs, les agrégés en exercice, les chargés de cours et maîtres de conférences pourvus du grade de docteur;

Un professeur titulaire des écoles supérieures de pharmacie ou des facultés mixtes, élu dans les mêmes conditions;

Dans les facultés mixtes , les professeurs de l'enseignement médical voteront pour les deux professeurs de médecine , et les profes-

f Les aTis sont provoqués tandis que les vœux sont émis spontanément.

Conseil supérieur. 19i

sears de renseignement de la pharmacie voteront pour le professeur de pharmacie ; *

Deux professeurs titulaires des facultés des sciences, élus au scrutin de liste par les professeurs, les suppléants, les chargés de cours, et les maîtres de conférences pourvus du grade de docteur;

Deux professeurs titulaires des facultés des lettres, élus dans les mêmes conditions ;

Deux délégués de l'école normale supérieure , un pour les lettres , Tautre pour les sciences, élus par le directeur, le sous-directeur et les maîtres de conférences de Técole , et choisis parmi eux ;

Un délégué de Técole normale d'enseignement spécial , élu par le directeur, le sous- directeur et les professeurs de l'école, et choisi parmi eux;

Un délégué de l'école nationale des chartes , élu par les membres du conseil de perfectionnement et les professeurs , et choisi parmi eux ;

Un professeur titulaire de l'école des langues orientales vivantes, élu par ses collègues ;

Un délégué de l'école polytechnique, élu par le commandant, le commandant en second, les membres du conseil de perfectionnement, le directeur des études, les examinateurs , professeurs et répétiteurs de l'école, et choisi parmi eux;

Un délégué de l'école des beaux-arts , élu par le directeur et les professeurs de l'école , et choisi parmi eux ;

Un délégué du conservatoire des arts et métiers , élu par le directeur, le sous-directeur et les professeurs , et choisi parmi eux;

Un délégué de l'école centrale des arts et manufactures, élu par le directeur et les professeurs de l'école , et choisi parmi eux;

Un délégué de l'institut agronomique , élu par le directeur et les professeurs de cet établissement, et choisi parmi eux ;

Hnit agrégés en exercice de chacun des ordres d'agrégation (grammaire, lettres, philosophie, histoire, mathématiques, sciences physiques ou naturelles, langues vivantes, enseignement spécial), élus par l'ensemble des agrégés du même ordre , qui sont professeurs ou fonctionnaires en exercice dans les lycées ;

Deux délégués des collèges communaux, élus, l'un dans Tordre des lettres, l'autre dans l'ordre des sciences , par les principaux et professeurs en exercice dans ces collèges, pourvus du grade de licencié dans le même ordre ;

Six membres de l'enseignement primaire , élus au scrutin de liste

192 Consignation. — Consommation,

par les inspecteurs généraux de rinstruction primaire, par le directeur de l'enseignement primaire de la Seine , les inspecteurs d'académie des départements, les inspecteurs primaires, les directeurs et directrices des écoles normales primaires , la directrice de Técole Pape-Carpentiery les inspectrices générales et les déléguées spéciales chargées de Tinspection des salles d'asile ;

Quatre membres de l'enseignement libre , nommés par le Président de la République , sur la proposition du ministre.

Art. 2. Tous les membres du conseil sont nommés pour quatre ans. Leurs pouvoirs peuvent être indéfiniment renouvelés.

Art. 3. Les neuf membres nommés conseillers par décret du Président de la République, et six conseillers que le ministre désigne parmi ceux qui procèdent de l'élection , constituent une section permanente. »

Le conseil supérieur (loi du 27 février 1880, art. 7) prononce en dernier ressort sur les jugements rendus par les conseils départementaux ou académiques. Il ne peut prononcer dans certains cas qu'aux deux tiers des voix (art. 7, § dernier) : 1** la révocation, le retrait d'emploi, la suspension des professeurs titulaires de l'enseignement public supérieur ou secondaire, ou la mutation pour emploi inférieur des titulaires de l'enseignement public supérieur ; 2° l'interdiction du droit d'enseigner et du droit de diriger un établissement d'enseignement prononcée contre un membre de l'enseignement public ou libre ; 3* l'exclusion des étudiants de l'enseignement public ou libre de toutes les académies.

Consignation (Prêts sur) {Enregistrement). T. VI, p. 363.

Les prêts sur consignation de marchandises , fonds français , actions des compagnies de Gnances et d'industrie, dans les cas prévus par l'article 95 du Code de commerce , sont exempts du droit proportionnel et enregistrés au droit flxe de 2 francs (loi du 8 octobre 1830). Le droit fixe est aujourd'hui de 3 francs (3 fr. 75 avec les décimes). Celte exception n'a été faite qu'au profit des commerçants de profession , d'après le système de l'administration. Mais V. cohtrày tribunal de la Seine, jugement du 6 juin 1862.

Un décret du 24 mars 1848, art. 10, a consacré une exception semblable pour les nantissements consentis au profit des sous-comptoirs de garantie.

Consommation {Introduction). T. I, p. 104.

L'Etat doit laisser la consommation libre et ne pas l'enferiaer dans des limites légales ou artificielles. Le code Michau (15 janvier

Contentieux. 193

1629) qui est Texemple le plus important d'une entreprise de cette espèce, ne fut pas guidé par des motifs tirés de l'ordre économique. 11 avait pour but , au point de vue social, de maintenir la distinction des classes en interdisant aux classes inférieures de prendre les costumes des classes supérieures.

L'État peut légitimement demander des ressources fiscales aux consommateurs de certains produits; il est aujourd'hui hors de doute que l'impôt direct ne peut pas fournir toutes les sommes dont l'Etat a besoin et qu'il faut imposer les consommations. Ces taxes ont, il est vrai, l'inconvénient de n'être pas proportionnelles, mais elles se. font sentir mpins lourdement parce qu'elles sont payables par petites fractions et, d'un autre côté , elles flottent entre les contribuables à l'état de perpétuelle répercussion. Mais il ne faut pas que l'impôt soit établi pour diminuer la consommation; car l'effet qu'il produirait au point de vue moral serait opposé au produit de l'impôt. L'impôt serait nul si l'eiTet moral était obtenu. L'énormité de la taxe donne d'ailleurs à la fraude un intérêt tel que l'eiTet moral ne sera produit pas plus que l'effet fiscal. Contentieux. T. YII, p. 406.

Il y a des cas où l'action administrative n'est limitée ni par des formes exigées à peine d'excès de pouvoir, ni par la loi reconnaissant certains droits, ni par un contrat passé entre l'administration et des particuliers; elle est alors discrétionnaire, et aucun recours juridique n'est accordé aux personnes doot les intérêts seraient blessés par les décisioos de l'autorité. Tout ce que les parties peuvent faire , c'est , lorsque l'acte dont elles souffrent est émané d'un agent inférieur, de s'adresser à son supérieur hiérarchique par voie de supplique, et de lui en demander la réformation. Mais l'admiaistration ne se meut pas toujours avec autant de liberté ; il est des circonstances, au contraire, où la loi l'oblige à s'éclairer au moyen de certaines formalités , et à respecter des droits consacrés par les dispositions législatives ou par des contrats régulièrement formés. Aussi la violation des formes , de la loi ou des conventions donnet-elle lieu à recours par les parties intéressées , et c'est là ce qui constitue le contentieux administratif. « Le contentieux administratif, dit M. Vivien^, se compose de toutes les réclamations fondées sur la violatioQ des obligations imposées à l'administration par Jes lois et règlements qui la régissent ou par les contrats qu'elle

1 6iMée9 QàiminUtraltioit, 2« édition , 1. 1 , p. 125.

194 Contentieux.

souscrit ; ainsi toute loi qui pose une règle de décision peut donner ouverture à un débat contentieux , s'il est allégué que la compétence soit intervertie, la forme inobservée ou la règle enfreinte. Tout contrat passé par Tadministralion a le même effet ; si le sens ou Tezécution en sont contestés. L'ensemble de ces débats , considérés en masse , constitue le contentieux de Tadministration ; il se compose donc d'une nature de contestations , bien distinctes, comme on le voit, du contentieux judiciaire et de l'administration pure*.

Nous avons, dans les articles relatifs à l'organisation administrative , posé des prémisses qui nous permettront de mettre ici en relief la distinction entre l'administration pure et le contentieux. La loi exige, en certains cas, des avis, des formalités qui servent de garantie aux particuliers. Précisément parce que l'administration est investie d'un pouvoir discrétionnaire , le législateur a voulu donner aux intérêts privés une sûreté qui prévienne l'arbitraire en éclairant l'administrateur. L'inobservation de ces formes produit Vexcès de pouvoir, et du moment qu'il y a excès de pouvoir la matière donne lieu à recours, alors même qu'elle serait de sa nature purement administrative. Si, par exemple, un préfet néglige, malgré les prescriptions de la loi, de consulter le conseil de préfecture, le conseil général, le conseil d'arrondissement ou le conseil municipal, l'arrêté qu'il rend est irrégulier et peut être attaqué devant le Conseil d'État.

Il ne suffit pas, pour qu'un acte administratif soit attaquable au contentieux , qu'il froisse Vintérêt d'un particulier. On peut avoir grand intérêt à obtenir une place ou la concession d'une mine, ou l'autorisation de construire une usine sur un cours d'eau navigable, etc., etc. Lorsque la demande est repoussée, le pétitionnaire peut-il se pourvoir contre ce refus? Il est évident que si les intérêts du demandeur ont souffert , nulle atteinte n'a cependant été portée à son droit; car, tout le monde a la faculté de demander, mais personne n'a le droit 6.* obtenir une faveur. D'un autre côté , si la juridiction contentieuse avait le pouvoir de vaincre les refus de l'administrateur, elle pourrait aussi accorder l'autorisation demandée,

1 Un décret portant révocation de la nomination d'un membre de la Légion d*hoi>> oeur, en dehors des cas prévus par les lois et règlements, est entaché d'ezès de pouvoir et peut être attaqué au contentieux. Arr. Conseil d'État du 29 mai 1874. — Un décret portant répartition entre les titulaires d'offices du paiement de rindemnité due pour un titre supprimé au titulaire ou à ses héritiers ne peut pas être attaqué as contentieux. C'est un acte d'administration pure d'après la jurisprudence. Arr. Conseil d'État du 27 juin 1873, Trsùn&Qêt.

Contentieux. 195

mais a-t-elle les éléments de décision et d'appréciation pour juger de l'opportunité d'une semblable mesure? Une juridiction statuant suivant certaines formes , et sur la demande des intéressés, n'a pas, comme l'administrateur , le moyen de savoir si l'acte dont il s'agit ne présentera pas des inconvénients ; en supposant qu'elle n'y découvre aucun péril » à l'examiner dans l'isolement où les parties l'ont présenté, rien ne garantit que par rapporta l'ensemble de l'administration , il aura la même innocuité. L'administrateur , par la nature même de son office, a l'œil ouvert sur toutes les parties de l'administration; la juridiction contentieuse ne connaît que l'affaire qui lui est soi^imise, et c'est pour cela qu'elle ne doit pas se substituer à l'administrateur. ^

Si, au contraire, Vacte administratif blesse un droit acquis, alors le recours contentieux est, en général, admis pour faire cesser cette violation. Exemple : le décret qui accorde une concession est un acte d'administration pure et, par conséquent, inattaquable au contentieux ; mais celui qui en prononcerait le retrait donnerait lieu au recours , si la révocation était faite en dehors des cas où elle est admise par la loi. — Autre exemple : l'autorisation d'établir un atelier insalubre est, par sa nature, un acte d'administration pure, puisqu'il se rattache à l'exercice du pouvoir de police en matière de salubrité. Cependant, comme le refus est une atteinte grave à la liberté de l'industrie , le législateur a exceptionnellement permis au demandeur de faire opposition contre le refus (art. 7 du décret du 15 octobre 1810). La loi permet aussi à l'administration de prononcer la suppression de l'établissement lorsqu'il est dommageable pour la salubrité publique (art. 12 du même décret). Si la suppression était ordonnée pour d'autres causes , et par conséquent d'une façon arbitraire, le recours par la voie contentieuse serait admissible. — Troisième exemple : le décret qui concède une mine est un acte d'administration pure , mais la révocation de la concession ne peut être prononcée que dans certains cas prévus par la loi et, par exemple, pour défaut de paiement des dépenses contributives d'assèchement (loi du 27 avril 1838, art. 6). Si le retrait était prononcé en dehors des cas prévus par la loi , le concessionnaire pourrait agir par la voie contentieuse. — Quatrième exemple : quand le gouvernement accorde un secours à la veuve d'un fonctionnaire qui est mort avant d'avoir le temps de service requis pour avoir droit à pension, il fait une faveur qu'il aurait pu refuser. Lorsqu'il refuse, la veuve ne peut pas agir au contentieux. Si nous sup-

196 Contentieux.

posons que le fonctionnaire soit mort ayant fait ses trente ans de service et que le ministre ou refuse la pension de retraite ou n*accorde à sa veuve qu'une pension inférieure au taux fixé par la loi, elle pourra réclamer contre la liquidation par la voie contentieuse.

Parmi les actes d'administration pure , les uns se distinguent facilement des matières couteatieuses , et de ce nombre sont toutes les mesures qui constituent une coDcession , grâce ou faveur. D'autres peuvent être aisément confondus avec elles : par exemple, les mesures de police. Sauf les exceptions qui pourraient résulter de dispositions spéciales, il est de principe que les mesures de police prises par Tautorité compétente ne donnent pas lieu à recours contentieux, même a la réclamation, devant la juridiction contentieuse administrative, d*une indemnité pour le préjudice souffert par les parties. Est-ce à dire que les parties n'aient aucun moyen d'atteindre les agents qui se rendent coupables d'abus d'autorité et qui, par des vexations inutiles , leur causeraient des dommages ou porteraient atteinte à la liberté individuelle? Si les parties ne peuvent pas attaquer l'acte lui-même, il leur est permis de poursuivre devant les tribunaux ordinaires les agents pour les faits qui leur sont imputables , parce qu'ils ont dépassé leurs attributions.

Autre exemple tiré de la matière des Règlements (Teau. L'administration a reçu de la loi des 12-20 août 1790, chap. vi, le droit de prendre les mesures qu'elle jugerait utiles pour assurer le libre écoulement des eaux , et même pour les diriger vers un but {futiliu générale, d'après les principes d'irrigation. Que ces règlements soient généraux et applicables à tout le cours du fleuve , ou qu'ils soient spéciaux à quelques usines , ce sont des actes de pure administration, inattaquables au contentieux , à la seule condition qu'ils aient été pris dans un intérêt public ou au moins dans l'intérêt collectif de plusieurs usiniers. S'il avait tranché des contestations privées, par application de titres du droit commun, il y aurait ea»:^ de pouvoir^.

Telles sont les distinctions principales que M. de Broglie refusait d'admettre dans un article publié par la Revue française en 1838 ; il y soutenait que « le contentieux administratif ne devrait compren-

* V. sur ceUe question un exposé analytique de la doctrine et de la jarispradence dans les Principes d$ compétence et de juridiction, par M. Chauveau (t. l", n« 154, p. 44, et t. H, p. 82 et suiy.). M. Chaaveau combat la jurisprudence en ce qui concerne les règlements d'eau spéciaux à un ou quelques usiniers.

Contentieux. 197

dre que les réclamations élevées suirle mérite, la justice, l'opportunité d'une mesure prise par le gouvernement discrétionnairement , et dans la limite de ses pouvoirs; » en second lieu, qu'il faudrait attribuer aux tribunaux ordinaires « toute plainte qui se fonde sur les termes exprès d'une loi, d'un décret, d'une ordonnance, d'un arrêté. » Ce système consistait donc à ouvrir un recours contre les actes discrétionnaires ou de pure administration , c'est-à-dire précisément contre ceux qui ne sont pas attaquables par la voie contentieuse. Quant à la proposition de confondre le contentieux administratif avec le contentieux judiciaire , on pouvait et Ton pourrait encore invoquer l'exemple de plusieurs pays où les tribunaux de droit commun sont investis de la double compétence. Quels sont donc les motifs qui ont déterminé le législateur français à séparer ce que la plus grande partie des législations étrangères ont réuni.

i^ Les questions administratives exigent des connaissances spéciales très diverses, et, pour assurer une bonne administration de la justice, il était presque indispensable de constituer des juges spéciaux ; S» quoique les juridictions contentieuses aient été établies pour garantir les droits individuels atteints par l'action administrative, il faut cependant que les débats soient jugés au point de vue de l'intérêt général et par des tribunaux pénétrés de cette pensée que, dans le doute ^ c'est l'intérêt général qui doit prédominer ; il était à craindre que des tribunaux constamment occupés à régler les intérêts ou droits privés ne fussent trop disposés à leur sacrifier l'État , parce que c'est un plaideur impersonnel , puissant et ricbe; 3" les débats administratifs sont presque tous urgents, et la célérité de leur expédition est mieux assurée avec les tribunaux spéciaux; sinon, il faudrait faire statuer les tribunaux avec les fornies brèves auxquelles ils ne sont pas habitués ; 4^ du mélange des deux juridictions il pourrait résulter que , dans les procès ordinaires, les tribunaux obéissent aux habitudes administratives; ainsi se pervertirait l'esprit des juges de droit commun ; 5^ on ne peut pas nier que la loi moderne n'ait obéi à la tradition de l'ancienne monarchie. Avant 1789 , il y avait plusieurs juridictions spéciales qui étaient chargées du contentieux administratif Les bureaux d'élections statuaient sur le contentieux en matière de taille; les intendants sur le contentieux en matière d'impôts nouveaux. La Cour des aides était le tribunal d'appel où ressortissaient les jugements des bureaux d'élections , et le conseil du roi connaissait des appels formés contre les décisions des intendants. — La

198 Contrat db mariage.

Table de marbre était compétente en matière forestière , et la Cour des monnaies sur les questions qui lui avaient valu son nom.

Erratum. Nous reproduisons ici un erratum qui se trouve aux Appendices du T. VU, p. 694. Nous avons à la page 41S du T. VII, en note, dit que la députation permanente, en Belgique, avait une compétence contentieuse en matière de contribution et de recrutement. Nous avons fait la même assertion au T. III, p. 376, d** 426. Mais cette compétence de la députation permanente a été supprimée et rendue aux tribunaux ordinaires par une loi du 30 juillet 1881 dont on trouvera le texte à la page 694 du T. VII et dans V Annuaire de la Société de législation comparée , 1882, p. 427.

Contrat à la grosse aventure (Enregistrement). T. VI, p. 263.

Les contrats à la grosse aventure paient le droit proportionnel de 0 fr. 50 0/0 (0 fr. 67 1/2 avec les décimes) , sans distinction entre le temps de paix et le temps de guerre. Le droit est payable d'après le capital exprimé dans Tacte.

Contrat de mariage [Enregistrement). T. VI , p. 384.

Le contrat de mariage est enregistré au droit fixe gradué toutes les fois qu*il ne contient que les clauses essentielles. On considère comme telles : l"" la déclaration du régime adopté par les époux; 2» la mention de rapport fait par les époux ; 3'' la reconnaissance par le mari du paiement de la dot*.

Les conséquences qui résultent de la loi , à raison du régime adopté par les époux, ne donnent pas lieu à la perception d*ua droit proportionnel. Il en est autrement des libéralités qui sont faites dans le contrat soit par uq tiers , soit par les époux. Ainsi la constitution dotale faite par la femme avec des deniers lui appartenant est une clause dépendante du contrat de mariage ; mais la consti* tution par un donateur donne ouverture au droit proportionnel. De même la clause de préciput, dans le cas où il peut être réclamé par la femme renonçante (art. 1515 C. civ.), est un avantage conventionnel qui n'est pas considéré comme une clause dépendante. C'est une donation éventuelle pour laquelle il y a lieu d'exiger : l"" au jour du contrat, le droit fixe; 2^ au décès, le droit de mutation*.

^ La loi du 28 février 1872, article 1, d» 4, n'a fait que changer le tarif en substituant le droit gradué dans le cas où il n'y avait lieu qu'au droit ûze de 5 fr. dV près la loi antérieure.

* Le droit gradué n'est pas dû sur les biens appartenant personnellement aux futurs époux, mais dont l'oBittence ne rétuUeraU d^ aucune mention de cet contrais. —

Contrat social. 199

La différence entre la clause naturelle et la clause accidentelle, au point de vue qui nous occupe , apparaît d'une façon remarquable dans le cas d'apport avec estimation sous le régime dotal. D'après Tarticle 1551 Code civil, l'apport d'objets mobiliers avec estimation transfère la propriété au mari , à moins que les parties ne déclarent que cette estimation n'emportera pas vente. La transmission est, en ce cas, l'œuvre de la loi et aucun droit proportionnel n'est exigible. Quant aux immeubles, l'article 1552 établit une règle inverse. L'estimation ne transfère la propriété au mari que si elle est accompagnée d'une déclaration formelle qu'elle vaudra vente. Ici la transmission n'est pas l'œuvre de la loi , mais l'effet d'une^ convention expresse. Aussi exigera-t-on le droit de 5 fr. 50 0/0 (6 fr. 87 1/2 avec les décimes).

Contrat social {Introduction). T. l,p. 142.

La société est-elle l'effet d'un contrat social? Le contrat implique l'unanimité des intéressés; sans unanimité, une partie de la population serait demeurée à l'état de nature. On n'aurait pas pu lui imposer les lois et règlements de la société. L'histoire n'a gardé aucun souvenir d'uue convention de cette espèce et cependant un événement de cette importance aurait mérité une mention. Mais n'y a-t-il pas une convention tacite résultant de ce que les opposants n*éaiigrent pas? Ne peutron pas tirer une approbation implicite de cette persistance à rester sur le territoire et à faire partie de la société, bien qu'on n'y ait pas adhéré expressément? L'émigration ne serait pas suffisante, car les obligations envers la patrie suivent les voyageurs à l'étranger. On n'admet les fractions de peuple ou nation à se constituer indépendantes que si elles ont la force de conquérir leur liberté. Jusque-là elles sont traitées comme rebelles et peuvent être maintenues dans l'État. S'il suffisait de ne plus vouloir faire partie d'une société pour s'en séparer, la guerre de la sécession aux États-Unis aurait été illégitime; car elle fut entreprise pour maintenir dans l'Union des États qui avaient manifesté bien haut l'intention de se séparer, puisqu'ils avaient pris les armes pour soutenir leur prétention.

L'état social est tellement conforme à la nature, si nécessaire même qu'il s'est établi pour plusieurs causes et le bienfait est si

Jagement da Iribunal de la Seioe du 9 janvier 1875 et iostraclioD , ii« 2519. Si l'existence des propres de Tépoux résultait du contrat de mariage il y aurait lieu à droit gradué. Le droit serait exigible si Fezistence du propre résultait implicitement du contrat.

200 Costume. — Ck)UR de8 comptes.

grand que les fondateurs sont toujours considérés comme des bienfaiteurs , même quand ils ont usé de contrainte ou de ruse.

Corps constitués. T. II, p. 145.

La diffamation envers les corps constitués étant punie plus sévèrement que la diffamation envers les particuliers , il y a lien de définir les corps constitués. On entend par là « les autorités collectives qui exercent une partie de la puissance publique. »

Corps manicipal. T. IV, p. 2.

Le corps municipal se compose : 1® du maire et des adjoints; S® du conseil municipal. Le maire est chargé de Faction administrative. S'il est empêché , les adjoints le remplacent. Mais le maire et les adjoints ne forment pas un corps agissant collectivement, comme le bourgmestre et les échevins dans d'autres pays. Â l'administralion municipale comme à Tadministration départementale , notre législateur applique la règle qu' « agir est le fait d'un seul. » Le conseil municipal délibère et éclaire de ses avis la marche de l'action administrative.

Le corps municipal est aujourd'hui régi, tant pour sa composition que pour ses attributions, par la loi du 5 avril 1884.

Costume. T. II, p. 66.

Des règlements de police ont interdit aux femmes de porter des costumes. — Les recherches en cas de poursuites criminelles pourraient être égarées par la confusion. L'interdiction n'est pas réciproque, le déguisement étant plus difficile aux hommes qu'aux femmes.

Cour des comptes. T. VII, p. 489.

La suppression des anciennes Chambres des comptes , prononcée par la loi des 6-7 septembre 1790, décrétée de nouveau le 4 juillet 1791, ne fut consommée que par la loi des 17-29 septembre 1791 , qui organisa le bureau de comptabilité générale.

Le bureau n*avait aucun pouvoir de décision propre; il examinait les comptes et présentait ses propositions à l'Assemblée nationale, qui était chargée de l'apurement définitif. Du reste, au milieu des préoccupations politiques de l'Assemblée, les propositions du bureau étaient presque toujours adoptées. En cas de contestation sur un article, Vagent du Trésor public poursuivait devant les tribunaux de district la solution du procès.

La loi des 17-29 septembre 1791 ne fut pas mise à exécution avant d'être modifiée. Une loi du 12 février 1792 étendit les pouvoirs du bureau de comptabilité.

Cour des comptes. 201

Diaprés cette loi , leâ oommissaires du bureau de comptabilité étaient nomméB par T Assemblée; lear division en sections était décidée par un scrutin individuel entre les membres du bureau. Indépendamment des réunions des sections, les commissaires se réunissaient en comité général chaque semaine, ou même plus souvent si l'Assemblée nationale l'exigeait. La Chambre pouvait charger le bureau de lui présenter un plan général de comptabilité ou un plan sur quelque partie de ce service; en ce cas, la délibération était faite en comité général. Le comité général avait aussi pour mission de maintenir Tunité de principes entre les sections (art. 22 de la loi du 12 février 1792)'.

Le bureau ne fut pas cependant érigé en cour des comptas; comme sous la loi de 1791 , sa mission continua d'être préparatoire et consultative, l'apurement définitif appartenant toujours à l'Assemblée nationale. Mais la disposition sévère de l'article 23 prouve que, dans la pensée des législateurs, l'Assemblée ne devait que rarement réformer le travail des commissaires. « Dans le cas, portait cet article, où l'Assemblée nationale décréterait une cause de responsabilité qui n'aurait pas été dénoncée par les commissaires de la conàptabilité, les trois commissaires formant la section qui aurait vérifié le compte seront, de plein droit, déchus de leurs places » (tit. !•', art. 23).

Une loi du 28 pluviôse an III, sans augmenter le nombre des commissaires, porta celui des sections à sept, à raison de deux commissaires par section. Le quinzième commissaire était chargé de la direction du bureau central; il était renouvelé tous les ans. La même loi instituait un agent de comptabilité faisant fonctions de ministère public et chargé spécialement de poursuivre les comptables en retard de présenter leurs comptes.

La nomination des commissaires , en cas de vacance , était faite par r Assemblée, sur la proposition du comité des finances. L'agent de la comptabilité était placé sous l'autorité des commissaires du bureau; tous les trois mois , il avait à leur remettre un état des pour^ suites contre les comptables. Si le bureau jugeait que les poursuites avaient été trop mollement conduites, il donnait ordre à l'agent de les pousser ou d'en commencer de nouvelles.

La loi du 18 frimaire an IV substitua au bureau de comptabilité cinq commissaires élus par le Corps législatif, conformément à l'ar-

1 Les sectioQB étaient tu nombre de cinq.

202 Cour des comptes.

ticle 321 de la Constitution du 5 fructidor an III. Les nouveaux commissaires reçurent une compétence plus étendue que celle de Tancien bureau; ils prononcèrent déQnitivement sur les comptes. « Les arrêtés de comptes, disait Tarticle 4 de la loi du 18 frimaire an IV, les décisions des commissaires et leurs certiQcats signés de trois certiQcateurs , seront exécutoires. Ils opéreront, sous la responsabilité des coipmissaires, la décharge définitive des comptables, la mainlevée de séquestre ou d'opposition , et leur serviront de titres pour le remboursement de leurs avances et le paiement des intérêts ou pensions qui peuvent leur être dus par la République. » L'agent de la comptabilité étant supprimé, les poursuites étaient exercées par. les commissaires établis près les administrations déparlemeataies. Tous l6s trois mois le bureau adressait au Corps législatif un état des comptes arrêtés, et cet état était imprimé à la suite du Bulletin des lois.

La loi du 7 vendémiaire an V mit la comptabilité sous la surveillance du Corps législatif. Mais les commissaires n'en conservèrent pas moins leurs attributions, et ce régime fut maintenu sous le Consulat et sous l'Empire, jusqu'à la loi du 19 septembre 1807 qui créa la Cour des comptes.

Le défaut des lois de 1791 et de 1792 venait de ce qu'elles n'avaient pas donné le caractère exécutoire aux arrêtés de comptes préparés par le bureau de comptabilité. La loi du 18 frimaire an IV avait fait disparaître ce vice, mais le personnel qu'elle avait chargé d'apurer les comptes était insuffisant. En combinant ces législation^, en prenant à l'une la force exécutoire des décisions, à l'autre le nombre des commissaires et l'agent de la comptabilité, en donnant aux premiers le nom de conseillers et au second celui de procureur général , pour les environner du prestige des anciens titres , on aboutit à l'institution de la Cour des comptes*.

Napoléon voulait que l'administration conservât une indépendance complète à l'égard de l'autorité judiciaire; c'était d*ailleurs un principe du nouveau droit public et , à plusieurs reprises , il

^ Thiers, Histoire du Contulat et de V Empire, t. Vlll,p. 111. « Il restait à créer uoe juridiction élevée , une magistrature apurant tous les comptes , déchargeant t»lablement les comptables , dégageant leurs personnes et leurs biens hypothéqués a rÉlat, affirmant après un examen fait en dehors des bureaux des finances Texactltude des comptes présentés, et donnant à leur règlement annuel la forme et la solennité d'un arrêt de la Cour suprême. Il fallait eofln créer une Cour des comptes. Napoléon y avait souvent pensé , et il réalisa au retour de Tilsitt cette grande pensée.»

Cour des comptes. 203

a^ait été coDsacré depuis 1789, sous le nom de séparation des pouvoirs. L'article 75 de la constitution consulaire avait poussé celte règle jusqu'à exiger raulorisation du Conseil d'Ëtat pour toute poursuite criminelle ou civile dirigée contre les fonctionnaires pour faits relatifs à l'exercice de leurs fonctions. Quoique la Cour des comptes fût une juridiction de Tordre administratif, l'inamovibilité de ses membres aurait pu entraver la marche de l'administration si l'on n'avait pris des précautions à cet égard. C'est pour cela que les ordonnateurs furent soustraits à cette juridiction dont les attributions ne s'étendirent que sur les comptables. La loi de 1807 est encore aujourd'hui la loi fondamentale de cette institution, elles comptables de deniers (ou de matières) sont toujours les seules personnes qui relèvent de la Cour des comptes. Cette règle sera facile à comprendre par l'exemple suivant : Un payeur refuse d'acquitter un mandat en se fondant sur ce que l'ordonnateur a dépassé ses crédits. Le ministre insiste et envoie au payeur une réquisition par écrit d'acquitter le mandat. Le comptable de deniers doit obéir; la réquisition couvrira sa responsabilité et la Cour des comptes sera obligée de tenir la dépense pour régulièrement faite. Quelle sera donc la garantie du Trésor?

L'ordonnateur est responsable devant son supérieur, et, s'il est ministre, devant le pouvoir législatif. Lorsqu'il rendra son compte ^administration^ la Chambre lui accordera ou refusera un bill d'indemnité, suivant que les circonstances expliqueront ou non cet ordonnancement irrégulier*.

D'après la loi organique de 1807, la compétence de la Cour des comptes ne s'appliquait qu'aux comptables de deniers et laissait en dehors les comptables de matières. Pendant près de quarante années, d'incessantes réclamations ont signalé cette lacune, qui mettait à la disposition de l'administration des valeurs considérables sans que leur emploi fût soumis au contrôle judiciaire. Les arsenaux de la guerre et de la marine étaient cependant autrement importants que la caisse d'un receveur général, et ils pouvaient fournir à la malversation des occasions plus faciles. L'article'14 de la loi du 6 juin 1843 posa le principe des comptes de matières ^ et une ordonnance du 26 août 1844 détermina les formes et les conséquences de cette espèce de comptes; ces dispositions ne furent applicables qu'à partir du 1"' janvier 1845,

1 Décret du 31 mai 1862, art. 426, et loi du 16 septembre 1807, arl. 18.

204 Cour des comptes.

Eûtre les comptes de matières et les comptes de deniers, il e:siste uiié grande différence; ceux-ci aboa tissent à des arrêts exécutoires qui déclarent le comptable en débet ou lui donnent décharge. S*il obtient son quitus, le cautionnement lui est remboursé et ses biens sont affranchis d'hypothèque ou de privilège. S'il est déclaré reliquataire, l'arrêt de la Cour des comptes est exécutoire sur ses biens et sur sa personne. Pour les comptes de matières, Tarrêt est simplement déclaratif {bîtL 10 de Tordonn. du 26 août 1844).

« La Cour des comptes procédera dans les formes déterminées aux articles 359, 360, 361 , 362, 363, 364, 365, 366 et 367 de notre ordonnance du 31 mai 1838, à la vérification des comptes individuels et statuera sur lesdits comptes par voie de déclaration,

« Une expédition de chaque déclaration sera adressée au ministre ordonnateur qui en donnera communication au comptable.

(c Le ministre , sur le vu de cette déclaration et des observations du comptable, arrêtera définitivement le compte. »

Pourquoi l'examen de la Cour ne conduit-il qu'à un arrêt dédaratif pour les comptes de matières^ tandis que pour les comptes de deniers il aboutit à un arrêt exécutoire? L'emploi des matières » et en particulier des matériaux de la guerre et de la marine, est trop intimement lié à l'action administrative pour qu'on donne à une juridiction inamovible le pouvoir de constituer les comptables en débet. La transformation ou la dépense des matériaux est quelquefois soudaine , et le comptable n'a pas le temps de se procurer une réquisition écrite ni même un ordonnancement régulier. Il pourrait d'ailleurs se faire que les matières eussent péri dans les magasins par force majeure , et c'est là une question administrative dont l'appréciation n'appartient pas à la Cour des comptes, qui juge seulement les entrées , les sorties et la différence entre ces deux faits.

Le contrôle extérieur de la Cour des comptes est-il donc illusoire et n'ajoute-t-il rien au contrôle extérieur du ministre? Il est utile à deux points de vue. Il pourrait se faire que l'irrégularité du compte matière fût passée inaperçue dans les bureaux du ministère. D'un autre côté, le simple examen, même sans pouvoir propre de décision, est une garantie efficace, parce que la crainte d'être vu suffit pour empêcher les mauvaises actions ou pour rendre difBcile l'indulgence d'un ministre qui voudrait sauver un comptable infidèle.

Si les ordonnateurs ne sont pas soumis à la juridiction de la Cour

Cour des comptes. 205

des comptes, leurs actes u*échappent cependant pas entièrement à son examen. — L'article 12 de Tordonnance du 26 août 1844 contient une disposition importante : a La Cour consignera , dans son rapport annuel , les observations auxquelles aurait donné lieu Texercice de son contrôle, tant sur les comptes individuels que sur les comptes généraux, ainsi que ses vues d'amélioration sur la comptabilité en matières. »

Cette disposition n'est que l'application aux comptes He matières de l'article 22 de la loi du 16 septembre 1807. Chaque anxiée une commission , présidée par le premier président , discute les observations faites par les conseillers réFérendaires et arrête celles qui seront signalées dans le rapport annuel au Chef de l'État.

La Cour ayant à l'égard des comptables de deniers le pouvoir de procéder par voie d'injonction, le droit de faire des observations, consacré par les deux dispositions précitées, ne s'applique pas aux faits de gestion. Si la Cour, au lieu de juger le comptable et de le déclarer en débet, se bornait à présenter de simples observations, elle abdiquerait sa compétence. Puisqu'elle peut condamner, il ne conviendrait pas qu'elle se bornât à des remarques. Les observations qu'elle est invitée à présenter ne peuvent donc être relatives qu'à l'ordonnancement et aux irrégularités qu'elle viendrait à découvrir. Ce droit d'examen, analogue à celui des arrêts déclaratifs, n'empêche pas l'action administrative; comme il n'aboutit pas à un arrêt exécutoire, aucun obstacle réel n'en peut résulter. Son utilité est incontestable, parce que les observations d'un corps considérable ont une grande autorité, et que la crainte de les encourir est de nature à prévenir les abus. Cette censure (si on peut appeler ainsi un droit qui s'exerce avec une parfaite modération) ne réprime pas, mais elle prévient; elle ne signale en fait que peu d'irrégularités , mais elle fait surtout le bien en empêchant le mal.

La Cour des comptes juge le plus souvent en premier et dernier ressort, et quelquefois en appel. Les comptes des receveurs municipaux sont examinés par le conseil de préfecture, lorsque les revenus ordinaires de la ville sont au-dessous de 30,000 fr. L'appel est porté à la Cour des comptes. Au-dessus de 30,000 fr., les comptes sont rendus directement à la Cour, qui les juge en premier et dernier ressort comme ceux des comptables de l'État. Les communes qui ont 30,000 fr. de revenu, sont celles dont les recettes ordinaires ont , en moyenne , atteint ce chiffre dans les trois

206 Cour des comptes.

dernières années. Les recettes extraordinaires ne sont pas comptées, quelle que soit leur importance, pour déterminer le revenu moyen de la commune.

Voici rénumération des préposés qui relèvent directement de la Cour des comptes :

Les trésoriers-payeurs généraux et le receveur central du Trésor;

— les receveurs de Tenregistrement , des domaines et les conservateurs des hypothèques; — les receveurs principaux des douanes ; — les receveurs principaux des contributions indirectes; — les direc- ^urs des postes ; — les receveurs des différents droits à Alger ; — les directeurs des monnaies ; — les économes des établissements d'instruction publique; le caissier-payeur central et les trésoriers à Alger; -— les trésoriers des colonies; — le trésorier de la caisse des invalides de la marine , -^ le caissier de la caisse d*amortissement ;

— le caissier de la caisse des dépôts et consignations ; — le caissier de l'imprimerie nationale; — le caissier de la Légion d'honneur; — les agents de la dette publique au ministère des finances ; — les agents pour le service de la dette inscrite dans les départements (trésoriers-payeurs généraux).

Il faut ajouter à cette momenclature les maires , les simples particuliers qui , n'étant pas comptables , reçoivent cependant des deniers publics et les dépensent , catégorie nombreuse qu*on désigne sous le titre de comptables occultes ^

1 La question de savoir si un particulier est comptable occulte de deniers coramanaax est jugée par le conseil de préfecture et peut être portée en appel «a Conseil d'État par la voie contentieuse ; mais tout ce qui est relatif au compte lai-mème, à la recette et à la régularité des dépenses est de la compétence de la) Cour des comptes en appel. — Arr. Cens. d*Êt. du 20 mars 1874, Duchemin,

Nous ne pouvons mieux faire que de reproduire ici ce qu'a dit , sur oe point , M. Ducrocq dans une conférence qui a été imprimée :

« La jurisprudence offre des décisions pleines d'enseignements et qui voas crieraient bien haut, si je n'étais trop pressé par le temps pour vous les lire , que oui ne peut impunément ignorer ou mécofinattre les lois protectrices de la comptalûUté publique.

« Entre autres exemples, vous verriez ici un père de famille faisant aux. noces de sa fille une quête pour les pauvres de la commune, là leur distribuant lui-même, au lieu de la verser dans la caisse du bureau de bienfaisance, obligé de rendre compte (Arrêté du conseil de préfecture de l'Indre du 9 mars 1866) ; — vous vcrricx ici un adjoint et un desservant recueillant des souscriptions pour achever la oosstruction d'une église paroissiale, édifice communal au premier chef, et forcés de rendre compte, alors que le desservant a employé de son chef à des travaux d^erabellissement un prétendu excédent qui , par suite de circonstances imprévues , s*est

Cour des comptes. 207

On voit, par cette énaméralion, que ni les receveurs particuliers, ni les percepteurs, ne relèvent directement de la Cour des comptes; jia rendent leurs comptes à leurs supérieurs. Les percepteurs comptent au receveur particulier et celui-ci au trésorier-payeur général. Cependant dans les petites communes où le percepteur est, en même temps, receveur municipal, il doit, à ce dernier titre, présenter un compte de gestion au conseil de préfecture qui le juge en premier ressort, sauf appel à la Cour des comptes.

Le compte du trésorier-payeur général comprend celui des receveurs particuliers et des percepteurs , et nous avons vu que la loi le déclare responsables des agents qui lui sont subordonnés médiatemenlou innmédiatement. La responsabilité est-elle encourue, nonseulement en cas de fraude ou de négligence, mais aussi en cas de force majeure? Le ministre des finances peut libérer le trésorierpayeur général, lorsqu'il résulte des circonstances que la perte a été produite par une force majeure inévitable. Cette décharge est prononcée après avoir pris Tavis du Conseil d'État (section des finances). Il n'appartient pas à la Cour des comptes de juger si le receveur doit ou non être déchargé de la responsabilité. Lorsqu'il

trouvé Décess-aire aux travaux de construction et dont le déficit donne lieu à la charge de la commune , à de nouvelles impositions (Arr. du Cons. d*Ét. du 12 août 1848, AnUmy et Dumas conlre la commune d'Arveyret); — vous verriez ailleurs un desservant déclaré comptable de deniers communaux à raison de souscriptions par lui recueiUies pour la reconstruction de Téglise paroissiale de la commune, nonobstant Tintervention des souscripteurs soutenant devant le Conseil d'Ëtat qu*en souscrivant à la souscription ouverte par le succursaliste, ils ont entendu le laisser libre de disposer, à son gré, des fonds qu'ils lui remettaient, sans qu'il eût à en rendre compte (Arr. du Cons. d'Ét. du 15 avril 1857, Chenaux et Clermont-Tonnerre contre la con^ munê de Vireaus),

ir Veuillez remarquer^ Messieurs, qu'au cas de gestion occulte, le comptable de fait oe s'expose pas seulement à l'obligation , souvent bien difficile en pareils cas , de rendre compte; il encourt aussi des poursuites pour immixtion dans l'exercice des foDClioDS publiques, aux termes de l'article 258 du Code pénal, et l'hypothèque légale sur ses biens, aux termes de l'article 2121 du Code civ. et de la loi du 5 septembre 1807.

« Cette règle vous paraît-elle sévère? Songez, Messieurs, que si, dans les espèces citées , la fidélité de ces comptables de fait ne paraît pas avoir été incriminée, parfois aassi le vol et la fraude pourraient se glisser sous le manteau des intentions les plus respectables ! Songez aussi que la loi est protectrice de l'intérêt général sans être draconienoe , car elle permet au juge, « à défaut de justifications suffisantes et « lorsque aucune infidélité ne sera relevée à la charge du comptable de fait , de sup- « pléer, parles considérations d'équité, à l'insuffisance des justifications produi- « tes. »

208 Cour dbs comptes.

s'agil de préposés à la recette , elle n'a qu*à examiner si le comptable a fait rentrer le montant des rôles dans les délais voulus; quant à la responsabilité, c'est une question administrative et d^appréciation sur laquelle le ministre des finances a seul le droit de statuer.

La Cour des comptes est associée au contrôle législatif pour les déclarations de conformité. Pour bien comprendre cette importante attribution , nous exposerons préalablement quelques notions auxiliaires sans lesquelles la matière serait obscure ^

Les recettes et les dépenses d'un exercice se comptent du i^^ janvier au 31 décembre. Après le 31 décembre on dit que Vexerdce est expiré. Toutes les dépenses ou rentrées ne sont cependant pas toujours faites dans ce délai , et le législateur a pensé qu*il n^était pas possible d'exiger que les faits financiers fussent , sans exception, consommés exactement dans cette période. Jusqu'au 31 juillet, après l'expiration de Texercice, les dépenses peuvent encore être liquidées et ordonnancées; ce mois étant révolu, aucune ordonnance nouvelle n'est délivrée , mais les paiements peuvent encore être effectués , en vertu des mandats antérieurement délivrés, jusqu'au 31 août, l'exercice est clos^ et les ordonnances de paiement qui auraient été délivrées sont annulées. Les crédits ou portions de crédits' qui n'ont pas été employés au 31 aoôt par des paiements effectifs, sont reportés aux exercices suivants, et le ministre délivre aux créanciers de l'État des ordonnances qui sont imputées « sur un chapitre spécial , ouvert pour ordre et pour mémoire, au budget spécial de chaque ministère , sans allocation spéciale. Le montant des paiements effectués, pour des exercices clos, est porté au crédit de ce chapitre et compris parmi les crédits législatifs lors du règlement de l'exercice '. » Le réordonnancement peut être fait jusqu'à ce que la créance soit périmée par l'expiration du délai de cinq ans , conformément à l'article 9 de la loi du 29 janvier 1831. Après l'expiration des cinq années, on dit que l'exercice est périmé.

Les comptes d'administration que les ministres sont tenus de présenter, comprennent tous les faits qui se sont passés depuis Touverture de l'exercice jusqu'à sa clôture. Ils se composent : i» d'un tableau général présentant, par chapitre législatif, les résultats de

^ Lou aàmniztratwes , p. 1041 & 1100.

3 Art. 90-104 de rordoDQaoce da 31 mai 1862, art. 161 à 191. V. décret de prorogation du 10 octobre 1S71.

Cour des comptes. • 209

la situation de Texercice expiré ; 2^ de développements destinés à expliquer, avec les détails propres à chaque nature de service , les dépenses constatées , les paiements effectués et les créances restant à solder à la clôture de Texercice; 3° d'un état comparatif par chapitre des dépenses de l'exercice expiré avec celles du budget de Texercice précédent , expliquant les causes des différences qui ressortent de cette comparaison ; 4° de la situation provisoire de Texercice courant arrêté au 31 décembre de la première année ; 5** du compte d'apurement pour les exercices clos, ïégislativement arrêtés; 6® des comptes en matières à publier pour les divers services ; 7** de quelques documents spéciaux à chaque ministère, et dont Ténumération est faite dans les articles 437 et suivants de l'ordonnance du 31 mai 1862.

Indépendamment des comptes de chaque département ministériel, Je ministre des finances dresse le compte général de V administration des finances. Ce compte général comprend toutes les opérations de recette et de dépense au commencement et à la fin de l'année; il est appuyé des cinq comptes de développements suivants : 1** le compte de contributions publiques qui fait connaître par année, par exercice» par branches de revenus et par nature de perception : les droits constatés à la charge des redevables de l'État ; les recouvrements déjà faits et les recouvrements à faire; 2* le compte des dépenses publiques qui récapitule les résultats développés dans les comptes des ministres et fait connaître les droits constatés au profit des créanciers, les paiements déjà faits et ceux qui restent à faire; 3<> le compte de trésorerie qui présente : les mouvements de fonds opérés entre les comptables des finances ; l'émission et le retrait des engagements à terme du Trésor, et enfin l'excédent de recouvrements ou de paiements provenant des revenus et des dépenses publiques ; 4® le compte des budgets qui se compose de la situation définitive de l'exercice, expiré et de la situation provisoire de l'exercice courant; 5* le compte des divers services publics qui se rattachent directement ou indirecteaient à l'exécution de la loi de finances. Le compte spécial de la dette inscrite et des cautionnements est présenté distinctement en capital et intérêts.

Les comptes des ministres et le compte général des finances se composent des mêmes éléments que ceux des comptables et de la relation des premiers avec les seconds pourrait résulter un précieux contrôle. La loi prescrit une double comparaison : 1^ avec la comp-

210 Ck)UR DES COMPTES.

tabiliié administrative ; 2<> avec les décisions de la Cour des comptes.

Une commission composée de neaf membres, nommés annuellement par le Chef de TÉtat , compare les comptes des ministres avec les écritures de la comptabilité générale. Le procès-verbal où sont constatés les ré^ltats de cette comparaison est remis au ministre des finances, qui en donne communication aux Chambres. On met sous les yeux de la commission un tableau présentant, pour Texercice clos dont le règlement définitif est proposé aux Chambres, la comparaison des comptes publiés par les ministres avec les résultats des jngements prononcés par la Cour des comptes. La commissiop vérifie ce tableau, qui est communiqué aux Chambres avec sou rapport*.

La comparaison entre les comptes ministériels et les arrêts de la Cour des comptes est confiée à la Cour.

Art. 385 de l'ordonnance du 31 mai 1838 : « La Cour des comptes consacre et certifie, diaprés le relevé des comptes individuels et les pièces justificatives que doivent lui produire les comptables, l'exactitude des comptes généraux publiés par le ministre des finances et par chaque ordonnateur. »

Art. 388. « La Cour des comptes constate, par des déclarations de conformité, la concordance des résultats de ses arrêts sur les comptes individuels des comptables avec ceux de chaque résumé général, et confirme aussi l'accord de ces mêmes arrêts avec les opérations correspondantes qui sont comprises dans le compte général de l'administration des finances*. »

La Cour doit rendre sa déclaration générale de conformité, sur les comptes de l'exercice clos, le 1*' septembre de Tannée qui suit la clôture, et sa déclaration générale sur les comptes de l'année avant la fin de l'année suivante. Les déclarations générales sont prononcées en audience solennelle par le premier président, imprimées et distribuées au Corps législatif. — Avant la déclaration générale , chacune des Chambres de la Cour rend une déclaration partielle de cM' formité, telle qu'elle résulte des arrêts qu'elle a rendus.

Telles sont les attributions principales de la Cour des comptes. Nous ne pouvons pas mieux les résumer qu'en reproduisant un passage du discours que prononça M. le premier président Barthe lorsque

1 Art. 164 et 165 de rordonntnce du 31 mai 1838, 194 et 195 du décret da31 nii > Art. 436 à 446 du décret du 31 mai 1862.

Cour des comptes. 2H

la Cottr fut, en 1843, installée à Thôtel du quai d'Orsay : « Dans Tadmtnistration des États, disait-il, il existe des principes qni répondent à des nécessités permanentes. Ce n'est pas d'aujourd'hui qu'on proclame quof s'il est bon, utile que l'administration se surveille ellemême, ce contrôle ne peut exister seul; il faut un contrôle extérieur, désintéressé, indépendant; c'est celui qu'exerçaient les anciennes Chambres des comptes, c'est celui qui vous appartient. La loi de notre institution , en nous donnant juridiction snr les comptables , devait nous refuser tout pouvoir sur les Ordonnateurs. Nous avons soin de nous renfermer dans ces limites hors desquelles tout ne serait que confusion. Nous sommes pénétrés, autant que qui ce soit, de cette vérité , qu'il n'y aurait plus d'administration le jour où un tribunal pourrait traduire l'administration à sa barre dans la personne ou les arrêtés de ses agents. Mais si c'est au comptable seul , détenteur de deniers publics , que nous pouvons , par vole de juridiction, demander l'exécution rigoureuse des lois et règlements, l'administration est responsable devant le prince et devant les Chambres , et il nous appartient d'éclairer le prince et les Chambres sur les abus qui proviendraient des ordonnateurs et non des comptables ^ » La dernière phrase faisait allusion au rapport annuel : <f Tous les ans , le résultat général des travaux de la Cour des comptes et les vues de réforme et d'améliorations dans les différentes parties de la comptabilité seront portées à la connaissance du Président de la République^. »

Composition de la Cour des comptes^. — La Cour des comptes est composée d'un premier président , de trois présidents de chambre , des dix-huit conseillers-maîtres, de conseillers référendaires, divisés en deux classes, dont la première est de vingt-six et la seconde de soixante , en tout quatre-vingt-six. Un décret a créé des auditeurs, dont le nombre est de vingt*. Le premier président dis-

« Moniteur da 19 avril 1842.

a Art. 346 da décret da 31 mai 1862.

3 Le Gouvernement provisoire avait, par décret da 2 mai 1848, réduit le nombre des coQseiUers maîtres de 18 à 12, celui des référendaires de première classe de 18 à 15, et ceaz de deoiième classe de 62 à 55. Un décret dn 15 janvier 1852 a abrogé parement et simplement le décret da 2 mai 1848. En même temps, il a institué une chambre temporaire, à Teffet de vider Tarriéré que les suppressions de personnel faites en 1848 avaient laissé accamuler pour Texamen des comptes des établissements eonmionaax. Un décret da 12 décembre 1860 a porté le nombre des référendaires à 84 et un décret du 17 joiUet 1880 Ta élevé à 86.

^ Décret du 23 octobre 1856. Les auditeurs sont adjoints aux conseillers référen-

212 Cour des comptes.

tribue les coaseillers-maîtres entre les trois Chambres de la Coll^^ Quant aux référendaires , ils ne sont attachés à aucune Chambre el ils rapportent auprès de toutes les trois les affaires qui leur sont distribuées par le premier président. La voix délibérative appartient exclusivement aux conseillers maîtres , et les référendaires ne Tont même pas dans les affaires dont le rapport leur est conûé. Chose digne de remarque! dans l'ancienne Chambre des comptes les auditeurs ou clercs du roi avaient voix délibérative sur les objets de leurs rapports, et, malgré ce précédent, la loi nouvelle a refusé la voix délibérative au membre qui connaît le mieux l'affaire. Comme les conseillers référendaires ne sont attachés à aucune Chambre on a craint que, sur les questions où la Chambre est presque partagée, leur voix délibérative ne donnât à la jurisprudence trop de mobilité.

La Cour est divisée en trois Chambres , dont chacune est composée de six conseillers-maîtres et du président. D'après la distribution des matières qui a été faite par les décrets réglementaires , la première chambre jugeait les comptes relatifs aux recettes publiques, la seconde ceux relatifs aux dépenses, et la troisième les comptes des communes et établissements publics. Cette division n'est pas suivie dans la pratique, et chacune des chambres connaît des trois espèces d'affaires, sans distinction.

Procédure. — Le référendaire chargé du rapport examine d'abord si la ligne du compte est exacte, et secondement si les paiements ont été valablement faits, c'est-à-dire s'ils ont été faits à des parties ayant le droit de recevoir et d'un autre côté , si le comptable qui a payé est resté dans les limites du crédit affecté à cette dépense.

Le rapport est ensuite remis à un conseiller maître , qui en vérifie au moins une partie prise au hasard , et qui ensuite expose à la Chambre les questions qui résultent du rapport.

Les premier président, présidents et conseillers-maîtres oa référendaires sont inamovibles; mais il existe auprès de la Cour des comptes deux fonctionnaires révocables, un procureur général et un greffier. Le procureur général n'a, relativement à la police de la

daires pour la préparation des rapports. D'après le décret da 12 décembre 1860, les auditeurs, après quatre ans d'exercice, peuvent, au nombre de dix au plus, être chargés de présenter des rapports directement aux chambres de la Cour.

^ La Cour est divisée en trois chambres , entre lesquelles les affaires sont réparties suivant la lettre alphabétique des noms des départements; cet usage n*est pas en harmonie avec les lois et règlements qui prescrivent une distribution fondée sur la nature des affaires. Mais il a été adopté comme plus commode.

Cour des comptes. 213

Cour et à la surveillance du service, que le droit d'adresser des réquisitions au premier président, à qui appartient Faction et la décision. II fait dresser un état de tous ceux qui doivent présenter leurs comptes à la Cour, et lorsqu'un comptable n'a pas procuré le sien dans le délai fixé par les lois et règlements, il requiert contre lui l'application des mesures disciplinaires.

Le procureur général a la faculté de prendre communication de tous les comptes, quand il le juge nécessaire. Mais il y a certaines affaires qui doivent être communiquées au ministère public. Ce sont : l"" toutes les demandes en mainlevée, radiation ou translation d'hypothèques prises sur les biens des comptables, pour garantir la fidélité de leur gestion ; 2» les demandes en révision formées contre les arrêts de la Cour des comptes; 3» le procureur général doit être appelé et entendu toutes les fois qu'un référendaire élève contre un comptable une prévention de faux.

Enfin le procureur général doit adresser au ministre des finances les expéditions des arrêts de la Cour, et correspondre avec tous les ministres pour les renseignements dont ils pourraient avoir besoin relativement à l'exécution des arrêts , mainlevées, radiations ou restrictions de séquestres, saisies-oppositions ou inscriptions hypothécaires et remboursements d'avances. Un décret du 17 juillet 1880 a porté le nombre des conseillers référendaires de 84 à 86 dont 26 de première classe et 60 de deuxième. Cette augmentation a été faite pour modifier l'organisation du parquet. Un conseiller référendaire de première classe est chargé des fonctions d'avocat général, et un conseiller référendaire de deuxième classe des fonctions de substitut. Le procureur général est remplacé , en cas d'absence ou d'empêchement , par l'avocat général , et à défaut de celui-ci par son substitut.

Le greffier en chef assiste aux assemblées générales de la Cour et y tient la plume. Il veille à la garde et conservation des minutes et arrêts ; il fait enregistrer par ordre de numéros et de dates , tous les comptes déposés au greffe de la Cour. C'est lui qui signe tous les certificats, expéditions et extraits des actes émanés de la Cour*.

La Cour des comptes, dont la juridiction s'étend sur tout le territoire de la France, comme celle du Conseil d'État et de la Cour de cassation est quelquefois juge d'appel et ordinairement juge unique en premier et en dernier ressort. Nous avons déjà dit que les

I Tit. V de la loi du 16 septembre 1807. .

214 Cours o'eau.

comptes des receveurs municipaux sont examinés en première instance par les conseils de préfecture, s^tuf appel à la Cour, lorsque les revenus de la commune , de Tbospice ou établissement de bienfaisance ne dépassent pas 30,000 frJ. A part cette exception, les comptes sont directement présej;ités à la Cour des comptes , qui les juge souverainement. En cas d'erreur, le comptable lésé doit se pourvoir devant la Cour elle-même, en révision de son compte . La loi a tellement reconnu, en cette matière, la vérité de la maxime vulgaire : erreur n'est pas compte, qu'elle n'a fixé aucun délai pour former cette demande en rectification. Après s'être. montrée sévère envers les comptables, pour empêcher toute malversation, elle a voulu éviter d'être injuste en créant des déchéances au profit du Trésor contre ceux qui servent l'État. Mais il faut pour que la révision soit admise que le comptable lui demande pour erreur maté^ rielle (art. 541 C. pr. civ.) et non pour erreur d'appréciation , si la Cour avait, au moment oii elle a rendu l'arrêt tous les éléments pour former son opinion (Cour des comptes , 3® chambre , arrêts des â4 novembre 1874 et 10 août 1877).

Une autre voie de recours est ouverte aux parties devant le Conseil d'État délibérant au contentieux ; mais on n'en peut faire usage que pour excès de pouvoir, incompétence , ou violation de la loi. Le Conseil d'État joue donc , à l'égard de la Cour des comptes , le rôle que la Cour de cassation remplit à l'égard des cours d'appel et autres tribunaux statuant en dernier ressort. Comme la Cour de cassation , il doit rester étranger à la connaissance du fond, et , s^il casse, le compte revient à la Cour des comptes, où la seconde vérification est faite par une autre chambre que celle dont l'arrêt a été annulé*.

Cours d'eau. T. V, p. 368.

Les cours d'eau se divisent en rivières navigables ou flottables et rivières qui ne sont ni navigables ni flottables. Une rivière est navigable quand elle est capable de porter bateaux, et flottable quand elle peut transporter des radeaux et trains de bois. Les rivières navigables sont , du reste , soumises aux mêmes règles que les ri-

i Pour juger si la commune ou Thospice ont 30,000 fr. de reveDus, ou ne doit compter que les revenus ordinairet. On prend ensuite une moyenne des trois dernières années.

s L'article 90 de la constitution du 4 novembre 1848 attribuait au Tribunal des conflits les recours pour incompétence et excès de pouvoir contre les arrêts de la Cour des comptes.

Cours d'eau. 215

vières flottables. Il y a des rivières qui ne portent pas des trains de bois, mais qui sont seulement capables de charrier des bûches isolées ; ces cours d*eau, qu'on appelle flottables à bûches perdues, sont, en général, soumis au même régime que les rivières non navigables ni flottables. Les rivières non navigables ni flottables sont appelées petites rivières ^ et on nomme ruisseaux des cours d'eau moins importants. Entre les petites rivières et les ruisseaux la loi n'a pas tracé une distinction précise , et Ton ne pourrait les distinguer que d'après les circonstances de fait spéciales à chaque affaire, ou, comme disait la loi romaine, ex magnitudine fluminis et sxistinuUione incolentium. Quant aux cours d'eau navigables ou flottables, leur navigabilité est déclarée par décret après enquête de cammodo et incommodo. (Voir la nomenclature contenue dans l'ord. du 10 juillet 1839.)'

L'article 538 du Gode civil a mis les rivières navigables et flottables parmi les dépendances du domaine public. Le mouvement des eaux n'est pas toujours régulier; il se porte timtôt vers un côté, tantôt vers l'autre , et d'ailleurs, le volume du fleuve étant susceptible d'accroissement , il se peut que des deux côtés les rives soient couvertes par les eaux. A quelle autorité appartient-il de déterminer la largeur et de fixer les limites qui séparent le domaine public fluvial de la propriété privée? Cette attribution est de la compétence du préfet, qui détermine la largeur du lit de la rivière. Une divergence persistante s'est , dans ses dernières années , élevée entre la Cour de cassation et le Conseil d'État sur la nature des arrêtés qui fixent les limites des cours d'eau. D'après la jurisprudence du Conseil d'État, les arrêtés sont déclaratifs, et le riverain dont la propriété aurait été comprise dans le lit du fleuve ne pourrait demander ni la possession ni une indemnité. L'arrêté pourrait seulement être attaqué pour excès de pouvoirs, et l'administration, si l'excès de pouvoir était reconnu , serait obligée de relâcher la parcelle indûment comprise dans la délimitation. D'un autre côté, le caractère déclaratif de Tarrêté ne serait pas inconciliable avec l'existence de droits acquis sur le cours d'eau antérieurement à l'ordonnance de Moulins de 1566. Une indemnité pourrait donc être réclamée de ce chef si l'arrêté emportait suppression ou diminution de ces droits ^

La Cour de cassation, de son côté, a jugé que le propriétaire

« Gons. d'Ét., 6 août 1861, Renel; 23 mai 1661, Cocquart; 6 juillet 1865 , Ménard; 3 mars 1866, JoUain; 13 décembre 1866, Richet; 13 décembre 1866, Coicoutf; 9 janvier 1868, AwchambauU. ^ Commission provisoire, 7 mai 1871, Ozanneau,

216 Cours d'eau.

dont le fonds a été englobé dans la délimitation par Tarrêté du préfet ne pouvait pas sans doute obtenir des tribunaux d*être remis en possession, mais qu'il avait le droit de faire établir par les tribunaux son droit à une indemnité ^ .

Les défenseurs de la jurisprudence du Conseil d*État faisaient valoir qu'elle protégeait la propriété privée mieux que celle de la Cour de cassation ; que celle-ci en effet ne donnait pas le moyen de faire relâcher les parcelles indûment comprises dans la délimitation, tandis qu'on pouvait obtenir du Conseil d'État la mise en possession au moyen d'un pourvoi pour excès de pouvoirs. C'était une garantie sérieuse assurément; mais la jurisprudence du Con-. seil d'État avait pour effet de faire juger administrativement des questions de propriété et de les enlever aux tribunaux qui sont les juges naturels de ces litiges.

Le Tribunal des conflits a tranché la question en ajoutant les garanties que les deux jurisprudences accordaient aux propriétaires. Ceux-ci pourraient donc se pourvoir administrativement, devant l'autorité supérieure , pour faire réformer l'arrêt de délimitation , ou l'attaquer devant le Conseil d'État pour excès de pouvoirs; mais « il « appartient à l'autorité judiciaire, ajoute le Tribunal des conflits, « lorsqu'elle est saisie d'une demande en indemnité formée par un (( particulier qui soutient que sa propriété a été englobée dans le s domaine public par une délimitation inexacte , de reconnaître le « droit de propriété invoqué devant elle , de vérifier si le terrain « litigieux a cessé , par le mouvement naturel des eaux , d'être sus- « ceptible de propriété privée , et de régler, s'il y a lieu, une indem- « nité de dépossession dans le cas où l'administration maintiendrait <i une délimitation contraire à sa décision*. »

La compétence du préfet pour la délimitation du domaine fluvial est, à l'embouchure des fleuves, en contact avec celle du chef de l'État. Aux termes d'un décret du 21 février 185S, les limites de la mer sont fixées par décret du chef de l'État, rendu dans la forme des règlements d'administration publique sur le rapport du ministre

t Cour, casa., arr. des 23 mai 1849, Combalot; 20 mai 1862, Partachon; 21 no* vembre 1865, BédoutnUe; 14 mai 1866, Âurousseau. — Lyoo, 11 février 1848; D^oa, 15 novembre 1863; Bourges, 8 juillet 1863; Paris, 7 avril 1868. — SerrigiiT» Organis. et comp., 2« édit, t. 11, d<» 746 et 758 ; Mazeau , Bu/^<w dês trUfunma da 13 avril 1863.

s Trib. d$$ cmflUt, arr. du 11 janvier 1873, Paris- Labroste , et i*' mars i873, naiUé.

Cours d'eau. 217

des travaux publics, lorsque cette délimitation a lieu à Tembouchure des fleuves et rivières , et sur le rapport du ministre de la marine lorsqu'elle a lieu sur un autre^point du littoral. La compétence du chef de rÉtat s'étend aussi loin que la mer ; mais , à Tembouchure des fleuves, il est difficile quelquefois de distinguer la mer du fleuve. La mer s'étendra-t-elle jusqu'au point ou la marée se fait sentir 1 Fautil plutôt prendre pour limite celui où cesse la salure des eaux? Le mouvement de la marée agit très loin et dure encore lorsqu'il est évident que Ton est entré dans le fleuve. Quanta la salure des eaux elle n'a jamais servi qu'à fixer la limite de l'inscription maritime. Ce n'est donc ni par le mouvement de la marée ni par la salure des eaux que doit être fixée l'étendue de la mer; il faut s'attacher à la configuralion extérieure du terrain pour distinguer les côtes maritimes des rives du fleuve.

Si les limites de la mer sont fixées d'une manière générale par le chef de l'État, il appartient aux préfets de prononcer par des arrêtés sur la domaniaiité de portions de territoire maritime (art. 2, dernier paragraphe, du décret du 21 février 1852). Le décret réserve les droits des tiers formellement en ce qui concerne la limitation de la mer par le président de la République. Cette réserve doit s'appliquer aussi à la déclaration faite par le préfet , car les mêmes motifs veulent que l'on étende au domaine maritime la jurisprudence qui a été adoptée pour le domaine fluvial.

Parmi les rivières navigables ou flottables , il y en a qui ne le sont que dans une partie de leur cours ; aussi n'appartiennent-elles au domaine public que pour la portion capable de porter bateaux ou radeaux. Il ne suffirait du reste pas que la rivière fût navigable ou flottable sur un point où l'on pourrait amarrer un bateau unissant les deux rives; il faut qu'elles puissent servir de voie de communication, ce qui implique la navigabilité entre deux points assez éloignés , d'amont en aval.

L'administration peut, sur les cours d'eau navigables ou flottables, ordonner les mesures qu'il lui convient de prendre, même discrétionnairement, sans qu'il y ait ouverture à recours pour excès de pouvoir. Les intéressés ne pourraient pas se pourvoir au Conseil d*État , section du contentieux , alors même que leurs usines éprouveraient le plus grand préjudice. Elles n'auraient droit à indemnité que si leurs usines étaient d'une date antérieure à 1566 ^

1 CooB. d'Êt. du 23 janvier 1874, Jamet.

218 Cours d'eau.

Quant aux cours d'eau non navigables ni flottables, il eai incontestable que Tadministration a sur eux un droit de police pour assurer le libre écoulement des eaux : car les lois des 22 décembre 1789 et 20 août 1790, qui soDt encore en vigueur, chargeaient les administrations départementales de veiller à la conservation de$ rivières et au libre écoulement des eaux, sans distinguer entre les cours d*eau navigables ou flottables et ceux qui ne le sont pas. Mais c'est une question fort controversée que celle de savoir si les rivières non navigables ni flottables font partie du domaine public.

Faisons remarquer d*abord, quelle que soit la solution qu'on adopte sur ce point , que Tautorité administrative ne s'est pas arrogé le droit de fixer les limites d'une rivière non navi^ble ni flottable, par simple arrêté déclaratif, et que lorsqu'elle en veut ordonner l'élargissement, elle se soumet aux formes de Texpropriation pour cause d'utilité publique ^ Enfin, le curage qui, pour les rivières navigables et flottables , est à la charge de l'État , est au contraire supporté par les propriétaires riverains, en ce qui touche les rivières non navigables ni flottables'. On voit par là que si ces cours d'eau, comme le soutiennent plusieurs jurisconsultes , faisaient partie du domaine public , cette opinion ne produirait pas toutes les conséquences qu'entraîne ce caractère.

1 Cour de cassation, arrêt du 10 juin 1846 et ordonnance du ConseU d*Étatda 25 mars 1846. M. de Serrigny (Questions et traités, p. 494) souUent, au contraire t que l'autorité administrative peut ordonner, sans expropriation d'utilité publique, rélargissement d'une rivière non navigable ni flottable.

9 La loi du 16 septembre 1807 met à la charge de l'État le curage des rivières navigables et flottables. Celui des petites rivières est supporté par les propriétaires riverains, en vertu de la loi du 14 floréal an XI. S'il existe un ancien règlement oa des usages locaux , ils doivent être appliqués , et le préfet a le droit de faire des règlements ou de prescrire annuellement des mesures en se conformant à ces dispositions ou usages. (Décret du 13 avril 1861 , tableau D, n^ 6.) Mais s'il n'existe si règlement ni usage , les règlements en cette matière ne peuvent être faits que par décret en Conseil d'Etat (règlement d'administration publique). Quant à la contribation des parties, la loi du 14 floréal an X dispose qu'elle doit être fixée propor- Uonnellement à l'utililé que chacun des intéressés doit retirer des travaux. — Les taxes de curage sont recouvrées comme les contributions directes , et les réclamations sont portées au conseil de préférence et, en appel, au Conseil d'État. — A.a Uea d'exécuter les travaux , sauf à en recouvrer le montant sur les contribuables , radminifttration peut réunir les propriétaires en syndicats (décr. du 13 avril 1861 , tableaa D, no 6). C'est une des matières pour lesquelles les intéressés peuvent être réunis même en syfidicat forcé, par arrêté du préfet (loi du 21 juin 1865 , sur las osracM- Hons syndicales , art. 1 et 9). Ces associations qu'on appeUe autorisées sont foimèes sur l'initiaUve soit de l'un des propriétaires soit du préfet, après enquête faite solvant les formes du décret du 17 novembre 1865.

Coims d'eau. 219

La janîsprudence de la Cour de cassation et celle du Conseil d*Ëtat ont admis une doctrine mijote, d'après laquelle les cours d'eau aoa navigables sont des choses communes , qui ne peuvent pas être l'objet d'une appropriation privée. Ils n'appartiennent ni à l'Elat ni aux particuliers S et sont au nombre des choses dont, suivant l'art. 714 du Code civil, l'usage appartient à tous, à la charge d'observer les mesures de police qui le règlent. Les riverains , à la vérité , peuvent se servir des eaux à leur passage ; mais l'art. 644 du Code civil ne leur donne qu'un droit d' usage, cq qui paraît exclure le droit de propriété. Les conséquences pratiques qui résultent de cette doctrine sont les suivantes : 1^ les propriétaires n'ont pas droit a indemnité pour expropriation ' du lit du fleuve non navigable ; 2® en cas de suppression de la force motrice d'une usine, les propriétaires ne peuvent que réclamer une indemnité pour atteinte portée à leur droit d'umge, et non une expropriation d'utilité publique pour dépossession d'une propriété privée.

On voit par là que cette question a fait naître trois systèmes : le premier attribue la propriété des cours d'eau non navigables à l'État, sans que ces partisans indiquent si elle dépend du domaine public ' ou du domaine privé. Le second en fait une chose commune n'appartenant à personne ^, et dont l'État peut s'emparer, lorsque le lit est à sec, sans que les riverains aient droit à indemnité ; enfin , une troisième opinion en fait la propriété des riverains, soit quant au lit du fleuve , soit quant à la chute d'eau '. Sans vouloir placer ici une discussion complète de cette question, nous dirons les raisons qui nous déterminent à suivre la dernière de ces trois opinions.

Nous ne comprendrions pas, d'abord, pourquoi les rivières non navigables, qui ne peuvent servir de voie de communication, seraient rangées parmi les choses du domaine public dont la nature est d'être affectéeâ, d'ordinaire, à l'usage du public. Elles ne ressemblent pas davantage aux biens du domaine de l'État , puisqu'elles ne peuvent être , comme ces derniers , louées et amodiées ,

* Arrêts de la Cour de cassation, en date des 10 juin 1846, 17 juin 1850 et 6 mai 4861. ~ CoDS. d*Ët., arr. des 17 décembre 1845 et 13 août 1851.

* L*«rrét du 10 juin 1846 fut rendu par la Cour de cassation , dans un cas où un propriétaire riverain demandait une indemnité pour une prairie que traversait la rivière d*Étreux, et prétendait que le sol du lit de la rivière non navigable ni Ûottable devait compter pour Tindemnité.

* M. Rives, Propriété des cours d'eau non navigables ni flottables. ^ Cour de cassation et ConseU d'État (arrêts précités).

& Championnère , De la propriété des eaux courantes.

220 Cours légal.

et que le seul droit susceptible de rapporter quelque revenu, le droit de pêche, appartient aux riverains. Si une rivière non navigable ni flottable est déclarée navigable ou flottable , la loi sur la pèche Aqviable accorde aux riverains une indemnité pour la perte de leur droit de pêche. Ainsi tous les droits utiles appartiennent aux propriétaires riverains; n'est-ce pas la preuve que, dans la pensée de la loi, la propriété leur est attribuée^ A quelles incohérences n'eston pas condamné avec les autres systèmes? Si les rivières non navigables étaient des choses communes n'appartenante personne, les îles devraient être la propriété du premier occupant, comme celles qui s'élèvent dans la mer; car ne serait-il pas contradictoire d'attribuer le dessus aux riverains , tandis que le dessous n'appartiendrait à personne ou appartiendrait à l'État'? EnGn la loi n'a établi, nulle part, la dififérence légale entre les rivières non navigables et les simples ruisseaux , et il faudrait, dans les deux premières doctrines , mettre au nombre des propriétés de l'Élat ou parmi les res communes ^ les plus petits filets d'eau qui coulent dans les propriétés privées. A la vérité, sur ce dernier point, la jurisprudence reconnaît que les simples ruisseaux sont des propriétés privées et qu'ils n'ont jamais grammaticalement été assimilés aux cours d'eau non navigables. Mais si, grammaticalement, la différence est incontestable , il est impossible de dire quels sont les caractères auxquels on distinguera légalement un ruisseau d'un cours d'eau non navigable. Les degrés qui séparent le ruisseau d'une rivière sont tellement nombreux et suivent une progression tellement insensible, que toute distinction précise à ce sujet est impossible (V. Usines).

Cours légal (Économie politique). T. I, Appendice IV, p. ^1^- On distingue le cours légal du cours forcé. L'un et l'autre ont pour effet de rendre le billet de banque obligatoire, en ce sens que le créancier n'a pas le droit de refuser le paiement qui lui est offert en billets, et qu'en cas de refus le débiteur a le droit de faire des offres réelles en billets. Mais le cours légal ne s'entend que du billet convertible en espèces , tandis que le cours forcé se dit du billet qui n'est pas remboursable. Chez nous , le billet de banque n'a pl^ cours forcé, puisqu'il est remboursable en espèces à présentation; mais il a cours légal et peut servir à faire des offres réelles (^o^ du 3 août 1875 qui abroge seulement l'art, â de la loi du là août

f Art. 560 du Code civil.

Crédits. — Culte Israélite. 221

1870). Le billet étant convertible en espèces est assimilé à la monnaie métallique. Cependant le créancier nous paraîtrait être fondé à dire : « Puisqu'il est si facile de se procurer des espèces , pourquoi le débiteur m*impose-t-il un déplacement et ne se rend-il pas luimême au guichet de la Banque? » Le cours légal a été adopté utilitatis catisâ; mais il est difficile de le justifier au point de vue des principes. Autant dire alors que le billet de banque a toujours cours^ obligatoire , et que cette obligation s'appelle cours forcé si le billet n'est pas convertible et cours légal s'il est convertible. Crédits supplémentaires et extraordinaires. T. II, p. 463. La loi de finances ne peut pas tout prévoir. Des dépenses qui ne sont pas prévues peuvent êtpe jugées nécessaires en cours d'exercice après le vote de la loi. Il peut aussi être reconnu qu'une dépense avait été pourvue d'une manière insuffisante par le budget. Dans le premier cas , il y a lieu à crédit extraordinaire , et dans le second à crédit supplémentaire. Pendant les sessions, les crédits extraordinaires et supplémentaires ne peuvent être ouverts que par une loi. Dans l'intervalle qui sépare deux sessions , les crédits extraordinaires et supplémentaires peuvent être ouverts par décret en Conseil d'État. Pour les crédits supplémentaires, ils ne peuvent être accordés que s'il s'agit de dépenses dont la nomenclature est annexée à la loi de finances. Si la dépense ne fait pas partie de cette énumération, le crédit supplémentaire ne peut pas être ouvert pendant les intersessions. Quant aux crédits extraordinaires, ils peuvent être ouverts sous la responsabilité du Gouvernement en toates matières; aucune nomenclature n'a pu être faite pour des dépenses qui sont imprévues. Les crédits ouverts par décret doivent être soumis à la ratification des Chambres aussitôt après leur réunion (loi du 16 septembre 1871, art. 31, 32, 33).

Culte (V. Abus, Appel comme d'abus. Catholicisme^ Protestantisme). Culte Israélite. T. II, p. Ui. — Ord. du 25 mai 1844 et décret du 29 août 1862.

La France, au point de vue du culte israélite, est divisée en circonscriptions appelées consistoires départementaux ; il y a un consistoire par 2,000 habitants appartenant à ce culte. Les membres qixi le composent sont : 1® le grand rabbin de la circonscription; ^o quatre membres laïques dont deux au moins sont choisis parmi les habitants du lieu oii siège le consistoire départemental. Les membres laïques sont nommés par l'assemblée des notables ; il en est de xxiême du grand rabbin. Mais tandis que le grand rabbin est nommé

222 Cumul.

à vie , les membres Mques ne sont élus que pour huit ans et sortent par moitié tous les quatre ans. Le grand rabbin surveille les rabbins communaux et les ministres officiants de son ressort» H a le droit d*offlcier dans toutes les synagogues de sa circonscription consistoriale. — A Paris réside le consistoire central, composé d'un grand rabbin et d'autant de membres laïques qu'il existe de circonscriptions consistoriales. En outre, l'assemblée des notables de chaque consistoire y députe un membre parmi ceux qui résident à Paris. Les membres laïques sont nommés pour huit ans et renouvelés par moitié tous les quatre ans.

Le grand rabbiu du consistoire central est nommé par une assemblée composée : 1** des membres laïques du consistoire central; S® de deux délégués par circonscription consistoriale nommés par l'assemblée des notables.

Les attributions du grand rabbin du consistoire central sont les suivantes : il a le droit de surveillance et d'admonition à l'égard de tous les ministres du culte Israélite; il a le droit d^offîcier et de prêcher dans toutes les synagogues de France. Aucune décision ne peut être prise par le consistoire central, concernant les objets religieux du culte, sans l'approbation du grand rabbin. En cas de dissentiment entre le consistoire central et son grand rabbin. Je grand rabbin du consistoire de Paris doit être consulté.

Le consistoire central a le droit de censure sur les grands rabbins consistoriaux et les rabbins communaux. En matière de suspension de révocation, le consistoire central ne peut, en ce qui concerne les grands rabbins consistoriaux , que prendre une délibération pour provoquer une décision dn ministre des cultes. Quaot aux rabbins communaux , le consistoire central peut les suspendre pour une année ; il a aussi le droit de prononcer leur révocation , mais, en ce cas , la confirmation par le ministre des cultes est indispensable.

Cumul {Fonctions et Traitements),

Le cumul de certaines fonctions est interdit par des dispositions formelles et pour celles qui peuvent être cumulées , la loi a réglé les traitements. En ce qui concerne les fonctions, V. Conseil éPÊUtt^ loi du 24 mai 1872, art. 7; Députés, loi du 30 novembre 1875, art. 8, 9, 12; Sénat, loi du 2 août 1875, art. 21 ; Magistrats, loi dit ÎA vendémiaire an III, qui déclare incompatibles les fonctions judiciaires et les fonctions administratives. Les fonctions de juge soat incompatibles avec celles d'avoué et d'huissier (loi du 27 mars 179!) ^

Cumul. — Débet. 223

de notaire (décret du 1" brumaire an II). Sauf les interdictions de cumid formelles, les fonctions publiques peuvent être cumulées; mais les traitements ne peuvent pas être touchés intégralement, à moins que le total ne dépasse pas 3,000 fr. Au-dessus de cette somme , sur des traitements , le moindre est réduit de moitié ; s*il y en a trois, le troisième est en outre réduit au quart. D'après l'article 28 de la loi du 8 juillet 1859, les savants, professeurs, geûs de lettres et artistes peuvent remplir plusieurs fonctions et occuper plusieurs chaires rétribuées sur les fonds du Trésor; mais le total de leurs émoluments tant fixes qu'éventuels ne peut pas dépasser 20,000 fr. — La loi du 16 février 1872 ne permet pas aux fonctionnaires députés de cumuler leur indemnité avec leur traitement et les députés fonctionnaires n*ont droit qu'au plus élevé des émoluments. Au point de vue du cumul, un évêque est considéré comme un fonctionnaire et ne peut pas cumuler son traitement ecclésiastique avec l'indemnité. La jurisprudence du Conseil d'État dit que la même interdiction de cumul ne s'appliquait pas aux sénateurs.

Cumul {Peines). T. II, p. 465.

Ed cas de conviction de plusieurs crimes ou délits , les peines ne se cumulent ni en matière de presse ni d'après le droit commun (art. 365 du Code d'instr. crim.). On applique seulement la peine la plus élevée. Avant la loi du 29 juillet 1881 , la Cour de cassation décidait que le non cumul n'était applicable qu'aux crimes ou délits prévus par le Code pénal et ne devait pas être étendu aux faits punis en vertu de lois spéciales. C. cass., Ch. cr., arr. du 18 février 1858.

Débet (Enregistrement en). T. VI, p. 420.

L'enregistrement en débet a lieu toutes les fois que , par une disposition spéciale , le poursuivant est dispensé de faire l'avance des Iroits , sauf recouvrement ultérieur contre ceux qui , en définitive , loi vent supporter l'impôt. Ainsi les actes et procès-verbaux des o^es de paix en matière de police; les actes et procès- verbaux des trocareurs de la République ; les actes et procès- verbaux de comaissaires de police ; les actes et jugements qui interviennent sur es procès- verbaux, généralement tous actes en matière de police