Ministres sans portefeuille

IS. Le président est dans Timpossibilité de pourvoir luimême à rexécution des lois, et la force des choses l'oblige à déléguer ses attributions; mais pour répondre à cette nécessité , on aurait dû lui laisser le soin de choisir ses auxiliaires et de fixer lui-même les conditions auxquelles ces auxiliaires lui donneraient leur concours. La Constitution cependant. a fixé quelques règles à cette délégation.

Comme le président est irresponsable et qu'il ne peut être mis en accusation que pour cause de haute trahison, la loi constitutionnelle a voulu que les actes fussent contresignés par un ministre. Il faut que quelqu'un réponde de Tacte, sans quoi . l'irresponsabilité du Chef de l'État pourrait devenir un instrument d'oppression. La responsabilité des ministres est le correctif de l'immunité accordée au président.

99. La responsabilité des ministres est politique ou judiciaire. La responsabilité politique consiste dans l'obligation établie par l'usage constant de se retirer lorsqu'il y a dissentiment entre

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les ministres et les représentants du pays. Cette obligation n'est écrite dans aucun texte, mais elle est pratiquée partout où existe le régime parlementaire ; on peut dire qu'elle résulte implicitement du mot responsabilité ministérielle.

A la rigueur les ministres devraient, pour rester en fonctions, être d'accord avec les deux Chambres, car surtout lorsqu'elles sont électives , les deux assemblées représentent légalement la volonté du pays. Ils devraient se retirer devant un vole du Sénat tout aussi bien que devant un vote des députés. Mais la pratique serait rendue bien difficile par une loi qui exigerait l'accord avec l'une et l'autre Chambre. Si les deux a*emblées n'avaient pas les mêmes vues , il serait impossible de constituer un ministère viable. Aussi est-il admis que la Chambre des députés , expression directe du suffrage universel, plus souvent en contact avec les commettants par des élections plus fréquentes avec renouvellentent intégral, doit faire et défaire les ministères. Le Sénat n'est qu'un modérateur; il est nommé pour neuf ans et ne se renouvelle que par tiers ; son rôle est d'arrêter l'action politique si elle devenait ou périlleuse ou trop vive. Le mouvement doit venir des députés et, s'il faut choisir, il est naturel que les ministres restent ou se retirent suivant la volonté de la majorité de la Chambre. D'ailleurs, le gouvernement peut faire appel au pays contre la Chambre des députés; s'il est en conflit avec elle, il peut rendre le peuple juge au moyen de la dissolution. Au contraire, un conflit avec le Sénat serait insoluble par des moyens légaux, car, à son égard, le gouvernement n'est pas armé du pouvoir de dissoudre ; il faut, pour que l'opinion de cette Assemblée soit modifiée, attendre le renouvellement triennal et, le moment venu, l'opinion du pays ne sera pas connue puisqu'il n'aura pas été consulté dans tous les départements. Ainsi la Chambre des députés représente plus directement et plus complètement les commettants, soit parce qu'ils sont, plus souvent que les sénateurs, soumis à réélection , soit et surtout parce que le gouvernement peut , en cas de dissentiment, dénouer le conflit par un appel au pays, tandis que le conflit avec le Sénat ne comporte aucune solution légale.

80. Les ministres répoDdent solidairement de la politique générale du Cabinet et chacun d'eux répond spécialement des actes de son administration (art. 6 de la Constitution). Aussi tout le Cabinet se retire devant un vote qui engage la politique générale; si le vote n'atteignait qu'un ministre pour un acte de son administration, ce ministre seul devrait se retirer. La solidarité fait aussi que si le président du Conseil donne sa démission, sa retraite entraîne celle du Cabinet entier. Quelquesuns des anciens ministres rentreront peut-être dans les nouvelles combinaisons ; le président du Conseil lui-même pourra devenir le pivot d'une nouvelle composition ; mais comme c'est le président du Conseil qui donne le ton au ministère et en forme le caractère y sa démission entraîne celle de tous ses collègues comme conséquence de la solidarité du Cabinet.

81.. Quant à la responsabilité judiciaire, il n'existe pas de loi spéciale qui la détermine. Cette loi, souvent annoncée, n'a jamais été faite et il n'existe contre les ministres que les dispositions pénales de droit commun .ou les actions en dommagesintérêts fondées sur les règles du Code civil (art. 1382). Mais il y a des formes particulières de compétence et de procédure dont nous traiterons plus bas.

S!B. La division des ministères doit-elle être faite par une loi ou appartient-il au président de la République de la régler? A plusieurs époques de notre histoire depuis 1789, c'est la loi qui a fixé le nombre des départements ministériels. Une loi des 27 avril- 25 mai 1791 créa six ministères dont elle détermina les attributions ' ; le roi avait seulement le droit de nommer les ministres. La Convention alla plus loin que la Constituante, car elle administra directement par des commissions executives soumises à Taction du Comité de Salut public. La Constitution du 4 novembre 1848, article 66, portait que « le nombre des ministres et leurs attributions seraient fixés par le pouvoir

* Art. 4. Les ministres exerceront, sous les ordres du roi, les fcactions déterminées ci-après , et seront au nombre de six , savoir : le ministre de la Justice, le ministre de Tlntérieur, le ministre des Contributions et Revenus publics, le ministre de la Guerre, celui de. la Marine et celui des Affaires étrangères.

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législatif. » Cette restrictioD qui ne fut pas reproduite dans la Constitution du second Empire ne se trouva pas dans celle qui est actuellement en vigueur. Le nombre des ministères peut donc être fixé par décret et les Chambres n'ont à intervenir que pour voter les crédits nécessaires aux dépenses. Il en résulte que la réduction du nombre des départements ministériels échapperait entièrement aux Chambres, puisqu'au lieu d'une augmentation de dépenses, elle produirait une économie. Il en serait de même des répartitions ou création nouvelles qui ne donneraient pas lieu à ouverture de crédit.

88. Les ministres sont le trait-d'union entre Tadministration et la politique. C'est par eux que la pensée du gouvernement pénètre dans les détails ; car ils sont les premiers des agents administratifs en même temps que les principaux organes politiques; ils appartiennent au droit constitutionnel et au droit administratif. Cependant, comme la politique est absorbante, que la présence dans les Chambres prend beaucoup de leurs moments , qu'il leur en reste peu pour les donner à l'administration pendant les sessions, on a été conduit à créer des sous-secrétaires d'État, auxiliaires politiques du ministre, mais spécialement chargés de la partie administrative du ministère. Comme les ministres, les sous-secrétaires d'État ont entrée dans les deux Chambres et parlent au nom du gouvernement; ils partagent d'ordinaire la fortune politique des ministres auxquels ils sont attachés. La règle cependant est loin d'être invariablement suivie, car on a vu plus d'une fois des soussecrétaires d'État qui, au contraire, remplaçaient les ministres dont ils avaient été les auxiliaires.

8^4. Les ministres ont-ils le droit de faire des règlements? Ils peuvent faire des règlements intérieurs, obligatoires pour tous les employés placés sous leurs ordres. Il leur est même permis de sanctionner ces règlements intérieurs par des amendes payables en cas d'infraction. Mais le paiement ne serait garanti que par le pouvoir disciplinaire du ministre et au plus par la destitution ou le déplacement. Ainsi le paiement de l'amende ne pourrait pas être poursuivi en justice , si l'auteur de l'infraction, bravant la menace de révocation, refusait de l'acquitter.

Ces règlements d'intérieur n'ont d'autorité qu'au point de vue de la subordination hiérarchique et n'existent pas pour les tribunaux, du moins en tant qu'ils établissent une pénalité.

Quelques lois ont cependant délégué aux ministres le pouvoir de faire des règlements d'administration publique sur certaines matières. Ainsi le règlement d'administration publique du 15 novembre 1846, sur la police des chemins de fer, confie au ministre des Travaux publics le droit de fixer le nombre des voitures qui doivent composer un convoi; le nombre de freins dont chaque convoi doit être muni, etc., etc. Un autre règlement du 10 août 1852 sur la police du roulage autorise le ministre des Travaux publics et le ministre de l'Intérieur à prendre les mesures nécessaires pour le passage des ponts suspendus.

Mais, à part ces dispositions qui sont exceptionnelles et à défaut de délégation expresse, les ministres n'ont pas le pouvoir de faire des règlements applicables à tous les citoyens, et obligatoires pour les tribunaux.

85. Le nombre des départements ministériels s'élève aujourd'hui à onze : 1" Affaires étrangères; 2** Justice et Cultes; 3** Intérieur; 4** Finances; 5* Guerre; 6* Marine et Colonies; 7* Instruction publique et Beaux-arts; 8** Travaux publics; 9° Agriculture; 10** Commerce; 11" Postes et Télégraphes. — Les trois ministères des Travaux publics , de l'Agriculture et du Commerce ont été réunis en un seul avant les événements de 1870. Dernièrement encore, l'Agriculture et le Commerce ne formaient qu'un seul département ministériel.

SB. Le président pourrait aussi créer des ministres sans portefeuille. Ces ministres seraient purement politiques ; n'ayant pas de services à diriger, ils pourraient se consacrer à la politique générale; ils la défendraient dans les Chambres où ils auraient le droit d'entrée. Les ministres sans portefeuille jouaient un rôle important sous le second Empire; ils portaient seuls la parole au Corps législatif et pouvaient être considérés comme les avocats des ministres à portefeuille qui n'avaient pas l'entrée au Corps législatif. Depuis 1870, on n'a pas vu d'exemple de ministre sans portefeuille.