Suite

••• La situation da Président d'après nos lois constitationnelles est celle d'un chef d*État électif, tirant de son élection un droit propre pendant un certain nombre d'années, irresponsable devant les Chambres , mais point inviolable. Il est irresponsable, c'est-à-dire qu'il n'est point, comme les ministres, tenu de se retirer devant la volonté du Parlement; mais il n'est pas moiolable, car s'il se rendait coupable de forfaiture , il pourrait être mis en accusation par la Chambre des députés devant le Sénat. Il tient du roi constitutionnel autant que le chef d'une république peut ressembler au représentant d'une monarchie.

Comme il a un droit propre en vertu de son élection , il ne pourrait pas être déposé par le Parlement avant l'expiration de ses pouvoirs. Mais si les Chambres étaient d'avis de réunir

TAssemblée nationale pour procéder à une révision totale, le changement pourrait aller jusqu'à la suppression de la présidence de la République. La cessation des fonctions serait la conséquence de la révision, le fonctionnaire quel qu'il soit, grand ou petit, ne pouvant pas survivre à la charge quand elle est supprimée. Mais autre chose est déposer le titulaire, autre chose est détruire la fonction. L'Assemblée nationale a le droit de révision et n'a pas le pouvoir de destitution.

Le président destitué par la majorité de l'Assemblée, se défendrait légitimement par la force, s'il avait la force à sa disposition. Il pourrait aussi rendre l'Assemblée nationale impossible en dissolvant la Chambre des députés, s'il avait la majorité du Sénat pour obtenir l'avis conforme.

•y. Le président est nommé par l'Assemblée nationale; aucune condition d'âge n'est exigée, le législateur ayant avec raison pensé que l'élection par le Parlement était une garantie suffisante et qu'il n'y aurait que des inconvénients à la gêner par des conditions restrictives. — L'élection est faite pour sept ans. Cette durée s'explique historiquement, car elle dépasse le temps indiqué par les précédents et le parti républicain, en 1875, n'aurait voulu donner aux pouvoirs du président qu'une période de quatre années. Ce terme a été adopté parce que la Constitution du 25 février fut greffée sur la loi du 20 novembre 1873, qui avait conféré au maréchal de Mac-Mahon la présidence pour sept années. On adopta, pour faciliter la transaction d'où sortit la Constitution, comme période normale celle qui avait été fixée à titre d'expédient politique, après l'échec des projets de restauration monarchique. Le terme de sept années n'avait lui-même été adopté , en 1873, qu'après discussion ; car, la première pensée de ceux qui proposèrent la loi du 20 novembre 1873 avait été de proroger pour dix années les pouvoirs du maréchal de Mac-Mahon. Cette période n'avait pas obtenu l'approbation de tous les groupes de droite , et il fallut en diminuer la durée pour obtenir la formation d'une majorité. L'espace de sept ans a donc été accepté à titre de transaction d'abord entre les groupes de la droite; il a été plus tard l'objet d'une deuxième transaction avec la gauche.

POUVOIR BXBCXrriF. — PRÉSIDENT DB LA REPUBLIQUE. 59

•8. Le président a l'initiative des lois; il promulgue celles qui ont été votées par les deux Chambres; mais pour que la loi soit complète, il n'est pas nécessaire qu'il donne sa sanction. La promulgation est obligatoire; elle doit être faite dans le mois, à moins qu'il ne s'agisse d'une loi déclarée urgente, auquel cas elle doit être promulguée dans les trois jours ^

Le président a cependant le droit, pendant le délai de la promulgation , de demander aux deux Chambres une nouvelle délibération qui ne peut lui être refusée. Si le Parlement persiste, la promulgation doit être faite et le président est tenu d'assurer l'exécution de cette loi comme de toutes les lois en général (art. 3 de la Constitution du 25 février 1875).

••. Le président a le pouvoir de faire gr&ce ; l'amnistie ne peut être accordée que par une loi (art. 3, § 2).

La grftca est une mesure accordée nominativement à un ou plusieurs condamnés; elle les dispense de l'exécution de leur peine soit pour le tout soit pour le temps qui reste à courir ; mais elle ne les relève pas des incapacités qui sont la conséquence de l'exécution de la peine.

La gr&ce suppose une condamnation ; elle ne peut pas avoir la poursuite pour objet. Mais faut-il qu'il y ait condamnation définitive, ou suffit-il qu'elle ait été prononcée en première instance? Le condamné pourrait répudier la gr&ce accordée spontanément et dire qu'il veut se justifier devant les juges du second degré.

' M. Ducrocq a fait observer que le président n'ayant pas le droit de sanction , la loi est complète par le vote des deux Chambres. C'est donc & tort, dit-iiy qu'on leur donne la date de la promulgation. Elles devraient porter celle du vote déânitif. On a, d'après lui, continué l'usage suivi sous la Restauration et le Gouvernement de Juillet sans faire attention que le roi était appelé & sanctionner les lois et qu'elles n'étaient complètes que par la sanction. Cours de droit administratif, 1. 1<", 20, 21 , 39, 49 et 190 et Revue générale du droif, janvier-février 1877. Il nous est impossible d'adhérer aux observations de M. Ducrocq. La loi votée par les deux Chambres n'est pas complète tant que le chef ne Ta pas rendue exécutoire par la promulgation. Elle serait impunément violée si elle l'était avant la promulgation. Le président a, d'un autre c6té, une espèce de veto suspensif puisqu'il peut, au moins pour certaines lois, demander une nouvelle délibération. — • V. Décret du 6 avril 1876 pour la formule de promulgation.

Accepter la grâce serait implicitement reconnaître qu'il est coupable et peut-être a-t-il le moyen de prouver son innocence. S'il renonce à Tappel, la grâce le dispensera de subir sa peine; s'il préfère appeler, il refusera la grâce. Mais le jugement venant à être confirmé, le décret de grâce qui avait été rendu après le jugement de condamnation s'appliquera-t-il , de plein droit, à l'arrêt confirmatif? Nous ne le pensons pas. Le procès en appel a pu créer une situation nouvelle et, en présence de faits nouveaux, il pourrait y avoir inconvénient à maintenir la mesure de clémence. Supposons que, loin de tourner à sa justification , les débats d'appel aient montré le condamné sous un jour plus odieux; faudra-t-il que le décret de grâce lui profite comme s'il était digne du même intérêt? Après Tappel, le décret de grâce pourra être renouvelé; mais le premier ne s'appliquera pas de droit et un nouveau décret serait nécessaire ^

VU. L'amnistie a des effets plus étendus que la grâce ; eUe fait disparaître les incapacités produites par l'exécution de la peine. Non-seulement elle emporte remise de la peine matérielle, mais elle efface toutes les conséquences et, comme le dit l'étymologie du mot, elle en supprime jusqu'au « souvenir. » C'est la pensée que dans l'ancien droit on exprimait par le mot : Lettres d'abolition. Aussi l'amnistié ne peut-il pas, s'il commet un autre crime ou délit, être condamné comme récidiviste et si les tiers demandent un extrait de son casier judiciaire, l'extrait ne porte pas mention des condamnations effacées par l'amnistie.

L'amnistie peut être nominative et individuelle. Elle peut aussi être générale et s'appliquer â une ou plusieurs catégories de condamnés. Presque toujours ou au moins le plus souvent, elle se présente sous cette forme générale. Ce n'est pas

^ M. de Montalembert ayant été condamné par le tribunal correotioimel de la Seine pour un article sur V Avenir politique, publié dans le CorrespondatUj un décret de grâce lui fit remise de la peine pendant qu*il était encore dans les délais de Tappel. Appel fut interjeté nonobstant la grâce; le jugement ayant été confirmé par la Cour d'appel, un nouveau décret fit remise de la peine au condamné.

seulement sur la condamnation qu^elle peut porter; la poursuite et Taction peuvent aussi être l'objet d'une amnistie.

Des effets aussi étendus expliquent pourquoi Tamnistie ne peut être accordée que par une loi spéciale (art. 3, § 2 de la CoDstitution du 25 février! 875) ^

fO bis. L'amnistie, quand elle a pour objet des peines pécuniaires, fait remise des amendes non encore payées ; mais ordinairement une disposition spécifie que les amendes payées ne

^ Une loi du 17 juin 1871 régla rezercice du droit de grâce par le chef du pouvoir exécutif (M. Thiers). Jusqu'à cette loi, le chef du pouvoir exécutif avait exercé le droit de gr&ce , bien que ce droit ne lui appartint pas. En effet, le droit de grâce est un attribut de la souveraineté et un président du conseil des ministres n'a pas la souveraineté. A Versailles, TÂssemblée nationale avait seule ce pouvoir et, en droit strict, la grâce n'aurait pu être accordée que par une loi. La loi du 17 juin 1871 délégua au chef du pouvoir exécutif le droit de grâce et réserva pour TÂssemblée nationale la concession des amnisties. Même pour le droit de grâce, la délégation qui en était fiiite par rAssemblée au chef du pouvoir exécutif était soumise â deux restrictions : 1* La grâce ne pouvait être accordée que par une loi aux ministres et autres fonctionnaires dont l'accusation aurait été ordonnée par l'Assemblée nationale. 2<* La grâce , pour les condamnations relatives aux faits de l'insurrection de la Commune, â Paris et dans les départements, â partir du 15 mars 1871, ne pouvait être accordée que par l'accord entre le président et une commission de l'Assemblée nationde, nommée au scrutin de liste en séance publique. « La grâce, disait l'article 4 in fine, ne pourra être accordée que conformément à l'avis de cette commission. En cas de dissentiment, la condamnaUon sera exécutée. » Cette loi a été critiquée comme conr traire aux principes d'après lesquels, dit-on, le droit de grâce doit appartenir au chef de TÉtat. Les auteurs de ces critiques oublient dans quelles circonstances fut fûte la loi du 17 juin 1871. C'est M. Thiers qui demanda la nomination d'une commission parlementaire qui partageât avec lui la responsabilité des grâces; mais il voulait que cette commission donnât seulement des avis que le président aurait la faculté de suivre ou de ne pas adopter. L'Assemblée voulait déléguer, sans condition ni restriction, le droit de grâce au chef du pouvoir exécutif, et, â plusieurs reprises, l'offre fut faite par la commission au ministre de la justice; mais si l'Assemblée était appelée â prendre part aux grâces , il ne convenait pas qu'elle fût limitée â un rôle purement consultatif; c'est elle qui avait la souveraineté, elle qui faisait la délégation et il était impossible de la réduire â ne donner que des avis. C'est parce que le gouvernement insista pour la nomination d'une commission qu'elle fut constituée par la loi du 17 juin 1871, mais avec une participation effective â

seront pas restituées. Cette mention est ajoutée pour prévenir un argument qu'on n'aurait pas manqué de faire. Si Tamnistie efface toutes les conséquences de la' condamnation, il faut, aurait-on pu dire, réparer ce qui peut être réparé, et spécialement restituer les amendes payées. Sans doute, quelque radicale que soit Tabolition résultant de lamnistie, elle ne peut pas faire qu'un condamné n'ait subi l'emprisonnement pendant quelques jours, mois ou années : quod factum est infectum reddere mn potest. Mais la même impossibilité ne s'oppose pas à ce qu'on

Tezercice du droit de gr&ce. Plusieurs orateurs firent, dans le cours de la discussion, observer qu*une commission exer^dintcollecUvementie droit degr&ce, pourrait se laisser aller ou à une indulgence excessive ou à une rigueur outrée. M. Bertauld soutint qu'en principe , le droit de grâce appartient au chef du pouvoir exécutif et, à Tappui de sa thèse, cita la constitution des États-Unis et la loi anglaise. M. Batbie, rapporteur, répondit que ces citations étaient empruntées à des Constitutions qui établissaient une organisation déGnitive des pouvoirs et qu'on n'en pouvait tirer aucune conclusion pour une situation provisoire comme celle où le pays se trouvait; que le chef du pouvoir exécutif n'était ni un président de République, ni un roi, mais un président du Conseil sous l'autorité d'une assemblée souveraine, qui tenait tous les pouvoirs , le droit de grâce comme tous autres , d'une délégation expresse ou implicite. M. Thiers avait sans doute une grande situation personnelle; mais légalement il n'était — en i871 — que président du Conseil des ministres, chargé du pouvoir exécutif sous l'autorité de l'Assemblée; il n'avait aucun droit propre et, en vertu de la responsabilité ministérielle â laquelle il était soumis, il pouvait être obligé de se retirer pour cause de dissentiment avec l'Assemblée. M. Batbie fit remarquer que l'Assemblée aurait volontiers délégué à M. Thiers l'exercice du droit de grâce, entièrement, sans réserve; que le gouvernement avait lui-même appelé le concours de l'Assemblée et qu'il ne convenait pas, si le vrai souverain participait au droit de grâce, de le diminuer au point de ne lui demander qu'un avis. Tous les historiens qui ont parlé de la commission des grâces, ne paraissent pas avoir compris la question, ou du moins la manière dont elle fut posée.

A la séance du 20 décembre i875, de l'Assemblée nationale, le président déposa un rapport sur les travaux de la commission des grâces. Il résulte de ce document que la commission tint sa première séance le 30 juin i87i et la dernière le "lO décembre 1875, en tout 246 séances. Sur 9,596 condamnations, il y avait eu 6,50i recours (66 0/0). Sur 6,50i demandeurs en grâce, 2,052 avaient été l'objet d'une mesure de clémence (grâce entière ou commutation) — Sur iiO condamnations à mort, 84 avaient été commuées; 20 exécutées.

POUVOIR BXéoUTIF. — PRÉSIDENT DE LÀ REPUBLIQUE. 63

rembourse de l'argent qui, la condamnation abolie, est sans cause ou sans titre dans les caisses du Trésor public.

Que faudrait-il décider si Facte d'amnistie gardait le silence sur la restitution des amendes? Faudrait-il les rembourser en vertu du raisonnement que nous venons d'exposer? Le paiement a été refusé par ce motif que la mention avait été omise par oubli et que l'amnistie ne pouvait pas anéantir les faits accomplis. Les amendes, a-t-on ajouté, ne profltent pas exclusivement au Trésor; elles sont attribuées, au moins pour partie, aux départements pour des dépenses déterminées, et il n'y a pas à revenir sur cette attribution qui est un fait accompli. On tire argument aussi mais à contrario de lois spéciales qui ont formellement ordonné la restitution des amendes payées. Ainsi la loi sur la presse du 29 juillet 1881 (art. 70), ordonne la restitution des amendes payées depuis le 16 février. Une autre loi du 2 avril 1878 avait, à l'occasion d'une amnistie sur les délits de presse, ordonné la restitution des amendes acquittées (art. 3).

Ainsi tantôt l'acte d'amnistie mentionne expressément que les amendes payées ne seront pas restituées, tantôt il porte, au contraire, qu'elles seront remboursées. Il n'y a donc rien à coDclure , à contrario de l'une ou de l'autre de ces mentions , puisque l'argument serait également fondé dans les deux sens.

Dans le silence des dispositions de l'amnistie, nous pensons qu'il ne faut pas revenir sur les faits accomplis, d'autant que l'attribution d'une partie des amendes aux déparlements est définitive, et que le remboursement imposerait au Trésor le paiement de sommes qu'il n'a plus. Après le reversement qui mettrait le Trésor en perte, l'idée viendrait peut-être de proposer des dommages-intérêts en faveur des amnistiés.

Mais il n'est pas nécessaire que l'acte d'amnistie s'explique sur la restitution des amendes qui ont dû être versées, avant le jugement, au vu du procès-verbal de contravention. Elles seraient remboursables si l'amnistie était accordée avant qu'il y eût un jugement déQnitif et passé en force de chose jugée. Le paiement anticipé n'est qu'une mesure conservatoire et qui

n*emporte pas attribution à l'État; c'est la condamnatioD définitive qui seule peut produire cet effet ^.

Quant aux amendes encore dues, en cas de condamnation, l'amnistie emporte l'abolition, et de la part revenant au Trésor, et de celle qui est accordée aux agents à titre de gratification. La rcdson de cette décision est que les agents n'ont droit qu'à une partie de l'amende, et que l'amnistie supprime l'amende*.

yi. La loi du 3 mars 1879 sur l'amnistie accordée aux condamnés pour participation à l'insurrection de la Commune présente des particularités dignes de remarque. L'amnistie n'est pas dans cette loi accordée directement aux condamnés , mais à ceux qui seraient graciés par le Président de la République. C'était un moyen d'atténuer l'exception qui était faite par le dernier article de la loi , aux termes duquel Tamnistie ne s'étendait pas aux condamnés pour crimes ou délits de droit commun. S'ils n'étaient pas amnistiés directement, ils pouvaient l'être lorsqu'une grâce accordée par le Président de la République leur procurait le bénéfice de l'amnistie.

Une disposition de la môme loi permettait d'appliquer l'amnistie aux condamnés par contumace. Ces condamnés étant en révolte contre la loi et la justice, il est de principe que l'amnistie ne doit pas leur être accordée tant qu'ils n'ont pas purgé leur contumace. L'application de cette règle aurait considérablement réduit les effets de la loi, et des raisons politiques ont déterminé le législateur à y déroger.

Enfin la loi déclara prescrites, bien que le temps de la prescription ne fût pas écoulé, les actions pour faits relatifs à l'insurrection de la Commune , qui n'avaient pas encore été l'objet d'un débat contradictoire. Cette formule offre un caractère bien singulier; elle déclare prescrites des actions qui ne sont pas prescrites. On pouvait par d'autres moyens arriver au même but. Que voulait-on après tout? Seulement empêcher l'action contre ceux qui n'avaient pas été poursuivis. Il suffisait de

^ Ordonnances des 28 janvier et 4 novembre i835. — L'amende consignée devrait ôtre restituée si Famnistie était accordée dans les délais de l'appel. Ordonnance du 20 juillet i832, Galline et O*,

* Ordonnances des 17 mars 1833 et 7 avril 1835.

leur accorder Famaislie qui arrête la poursuite comme elle efface la condamnation. Mais parmi les coupables, il en était qu'on ne pouvait pas décemment amnistier, leurs crimes étant inconciliables avec une mesure d'indulgence. On a pris la voie détournée de la prescription pour les amnistier sans le dire; il faut reconnaître que la formule est compliquée et que les raisons politiques peuvent conduire à d'étranges conceptions.

lé. La loi du 17 juin 1871, après avoir, délégué au chef du pouvoir exécutif Tekercice du droit de grâce, ajoutait que la grâce ne pourrait èVte accordée que par une loi aux ministres et aux fonctionnaires qui auraient été mis en accusation par l'Assemblée nationale. Cette disposition n'a pas été reproduite par l'article 3 de la Constitution du 25 février 187S. Elle se trouvait dans la Constitution du 4 novembre 1848, article 5S. Mais la Constitution actuelle garde le silence, en faut-il conclure que les ministres pourront être graciés par le président de la République? — La Constitution de 1848 ayant été remplacée par plusieurs Constitutions successives , aucune de ses dispositions ne peut revivre. Quant à la loi du 17 juin 1871, c'est une loi de circonstance qui fut faite pour régler les rapports, sur cette matière spéciale, entre une assemblée unique et souveraine et un chef du pouvoir exécutif qui n'avait pas d'attributions bien définies. Nous ne pensons pas qu'elle soit encore en vigueur aujourd'hui; car la Constitution a défini le droit de grâce sans y ajouter la môme restriction que la loi du 17 juin 1871. Les rédacteurs des lois constitutionnelles ont plusieurs fois eu l'occasion d'ajouter cette exception. Ils le pouvaient lorsque, dans l'article 3 de la Constitution, ils énuméraient les attributions du président; ils le pouvaient aussi à propos de la constitution du Sénat en Cour de justice. Leur silence ne peut donc pas être considéré comme une omission involontaire , car leur attention était provoquée soit par la Constitution du 4 novembre 1848, soit par la loi du 17 juin 1871. V3. Le président de la République dispose de la force armée. Il peut commander en personne les armées de terre et de mer. Il nomme à tous les emplois civils et militaires. Mais comme il ne peut faire aucun ^ acte qu'avec le contre-seing d'un

ministre responsable, les pouvoirs qu'il a pour disposer de la force armée et pour nommer aux emplois s'exercent sous le contrôle du Parlement (art. 3 in fine de la Constitution du 23 février 1875).

Le président de la République préside aux solennités nationales. Les ambassadeurs et ministres des puissances étrangères sont accrédités auprès de lui.

14. Le président de la République négocie les traités et les ratifie; il en donne connaissance aussitôt que la sûreté de TÉtat et l'intérêt public le permettent. — Les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de l'État, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger, ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres. — Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi (art. 8 de la loi du 16 juillet 1875).

Il résulte de la rédaction de cet article qu'en principe , le droit de négocier et de ratifier les traités , appartient au président de la République et qu'il ne peut leur donner un caractère définitif sans l'approbation du Parlement. Cette ratification n'est exigée qu'à titre exceptionnel. Il est vrai que les exceptions sont nombreuses, et qu'il est plus difficile d'indiquer des traités régis par la disposition générale , que des traités rentrant dans les exceptions. Il n'en est pas moins vrai que tout traité sera définitif par la ratification présidentielle, s'il n'est ni un traité de paix, ni un traité de commerce, ni un traité engageant les finances de l'État, ni un traité ayant pour objet l'état des personnes ou les droits de propriété des Français à l'étranger; ni enfin un traité portant cession, échange ou adjonction de territoire. Ainsi un traité d'alliance défensive serait définitif par la ratification du président de la République. Un traité relatif aux propriétés des étrangers en France serait définitif, car la loi ne soumet à l'approbation du Parlement que les traités relatifs aux droits de propriété des Français à l'étranger.

Ift. L'article 9 de la loi du 16'juillet 1875, dispose que le président de la République ne peut déclarer la guerre sans l'assentiment préalable des deux Chambres.

Celle prohibition esl-elle efficace? Le Gouvernement ne pourra-l-il pas, sans rassentiment des deux Chambres et sous sa responsabilité, conduire les choses à ce point que l'honneur du drapeau rendra la guerre inévitable. L'adhésion des Chambres ne sera demandée que pour le vote des crédits; mais la demande des crédits elle-même ne viendra qu'au moment où la Chambre ne pourrait les refuser sans manquer de patriotisme. Le gouvernement sera probablement arrêté moins par rarticle 9 que par le sentiment de la responsabilité ministérielle. L'article 9 serait applicable cependant dans le cas d'une guerre déclarée solennellement avant le commencement des hostilités, comme le fut la guerre de 1870 contre l'Allemagne. VU. Le président, pour Texécution des lois, fait des règlements. Ce sont des dispositions secondaires qui ont pour objet de faire descendre les principes de la loi dans les détails de Tapplication. Le législateur ne peut pas tout prévoir, et il ne convient pas à une loi de suivre les principes qu'elle pose dans l'infiniment petit de l'administration. Les règlements sont le complément de la loi.

Le règlement peut être fait par décret, sans autre forme que le contre-seing du ministre compétent ou après délibération du Conseil d'État. Si le Conseil d'État a été appelé à donner son avis, le décret est un règlement d'administration publique. Sans cette formalité, il prend simplement le nom de règlement. Cette terminologie est loin d'être bien faite, car on se sert, pour indiquer une différence de forme , -de mots qui expriment le fond; or, au point de vue de l'objet, il n'existe pas de différence entre les deux espèces de décrets ; tous les deux en effet, que le Conseil d'État ait ou non été entendu , sont relatifs à une matière d'administration publique. Ainsi, pour exprimer une différence , on a employé des termes qui , au contraire , signifient une ressemblance. Mais l'usage a décidé et dans la pratique on n'appelle règlement d'administration que ceux qui ont été faits, le Conseil d'État entendu. Lorsque la loi du 24 mai 1872, sur le Conseil d'État, fut discutée à l'Assemblée nationale , un amendement fut proposé qui tendait à exiger la délibération du Conseil d'État toutes les fois qu'il s'agirait d'un

68 DROIT PUBLIC ET ADMINISTRiLTIF.

règlement permanent. L'amendemeat fut rejeté par le motif qu'il était difficile de distinguer le règlement permanent du règlement non permanent , et que retendre à tous sans exception ce serait paralyser l'action du pouvoir exécutif pour l'exécution des lois S Si le décret réglementaire est fait, le Conseil d'État entendu, il y a règlement d'administration publique, que le gouvernement ait été obligé de consulter le Conseil d'État ou qu'il Tait consulté spontanément.

Il arrive souvent que la loi, après avoir posé les principes dans quelques dispositions générales, renvoie à un règlement d'administration publique des parties qu'elle énumère dans un article final. L'avis du Conseil d'État est alors obligatoire et le règlement ne serait pas légalement fait si la formalité n'était pas remplie. Ce n'est pas que le président de la République soit obligé d'adopter les propositions du Conseil d'État; il est obligé de demander son avis, mais non de le suivre.

Si la loi n'exige pas un règlement d'administration publique, le président peut demander son avis au Conseil d'État qui est obligé de le lui donner, car nous verrons que le Conseil d'État est un corps consultatif placé auprès du Gouvernement et tenu, par ses attributions et les devoirs de ses fonctions, à donner son avis toutes les fois que le président ou les ministres le consultent.

Cependant les pouvoirs du président peuvent être plus étendus lorsqu'il fait un règlement par suite d'une délégation de la loi que lorsqu'il procède en vertu du droit général, inhérent à sa haute fonction , de faire des règlements. La loi peut lui déléguer — et elle lui a délégué plus d'une fois — le pouvoir de faire de véritables dispositions législatives. S*il est un principe incontesté c'est que l'impôt, môme le plus léger, ne peut être établi que par une loi et qu'une taxe imposée par décret serait

* L^amendement fut présenté par MM. Savoye et Lacase et combattu , au nom de la commission, par M. Léon Clément, qui développa Targument indiqué au texte. Cet amendement était conforme à Topinion de M. Léon Aucoc, qui avait émis le vœu, dans un article publié par la Revue critique, en 1872, de voir trancher cette question par la loi en discussion sur le Conseil d'État. Voir aussi Conférences, t. !•', 2« édition, p. 109 et HO.

illégale. II est de règle aussi qu'une peine , même pécuniaire , ne peut être établie que par une loi. Mais la taxe ou l'amende serait légalement exigée si le décret l'avait fixée en vertu d'une délégation de la loi ^

Nous verrons ultérieurement que le président est appelé à rendre des décrets relatifs à des affaires individuelles qui n'ont pas le caractère général des règlements dont nous venons de parler. La loi ajoute quelquefois que ces décrets seront rendus dans la forme des règlements d'administration publique. C'est la forme du règlement qui leur est appliquée; ils doivent être précédés de l'avis du Conseil d*État*.

^ On trouve une application de cette proposition dans le décret du 4 août i855 sur la taxe des chiens, rendu en exécution de la loi du 2 mai de la même année.

' Le Conseil d*État a pensé que son avis était obligatoire même au fond, pour le règlement du concours des auditeurs du Conseil d'État. Cette opinion se fonde sur le texte de l'article 5 de la loi du 24 mai 1872 qui dit : M Les auditeurs sont nommés au concours aux conditions fixées par un règlement que le Conseil d'État est chargé de faire. » Nous reviendrons sur cette question.

70 DROIt PUBLIC ET ADMINISTRATIF.