Révolution de Février 1848. — Suffrage universeL

WL. La législation électorale en France depais

1789. — Les États-généraux de 1789 furent nommés conformément au règlement électoral du 24 janvier de la même année ; ce règlement avait été rendu après une patiente recherche des anciens usages qui ne furent que très légèrement modifiés. Des règles spéciales et diverses avaient été établies pour la nomination des députés de chaque ordre.

Les usages suivis en i614 distinguaient les grands et les petits bailliages. Les premiers étaient seuls représentés; les seconds, à cause de leur peu d^importance, étaient exclus de la représentation. Mais cette exclusion était inconciliable avec l'état de l'opinion publique en 1789; aussi pour faire entrer

tous les bailliages dans la représentation nationale , le règlement du 24 janvier 1789 les distingua en deux classes. Les bailliages de première classe étaient appelés à députer principalement et ceux de deuxième classe à députer conjointement avec ceux de première classe. Les électeurs du bailliage de deuxième classe nommaient le quart d'entre eux; ces députés portaient à rassemblée du grand bailliage le cahier de leurs commettants et votaient , pour les députés aux États-généraux , conjointement avec les électeurs du bailliage principal et les électeurs députés par les autres bailliages de seconde classe. Les villes n'avaient pas le droit d'envoyer des députés spéciaux aux États ; mais le nombre des députés du bailliage étant proportionné au chiffre de la population, le bailliage dans le ressort duquel étaient situées les villes nommait un plus grand nombre de représentants. Par exception , la ville de Paris envoyait des députés qui la représentaient spécialement (art, 29 du règlement du 24 janvier 1789).

9M. L'élection des députés aux États-généraux était dans chaque ordre, directe et indirecte.

Votaient directement les nobles et les ecclésiastiques possédant bénéfice ou commanderie; votaient indirectement les communautés religieuses , les ecclésiastiques non possédant bénéfice et les électeurs du tiers-état. Tous les nobles , ayant fief ou non, avaient le droit de voter à l'assemblée du bailliage; quelques différences doivent cependant être signalées entre les nobles possédant fief et ceux qui n'en avaient pas. l'^^Les poesesseors de fieiis pouvaient voter par procuration et dans les assemblées de tous les bailliages où ils avaient des propriétés de cette nature; les électeurs nobles sans fief ne votaient qu'à l'assemblée du bailliage où ils étaient domiciliés , et le règlement les obligeait à voter personnellement. 2"* Les nobles possédant fief étaient assignés personellement, tandis que les électeurs nobles sans fief étaient, comme les électeurs du tiers, convoqués par affiches et proclamations.

Les évêques et autres ecclésiastiques possédant bénéfice ou commanderie étaient spécialement assignés et votaient directement. Les communautés religieuses étaient aussi assignées

spécialement, mais elles votaient indirectement par des électeurs-députés, suivant des proportions que fixait le règlement (la 24 janvier 1789. — Dans les chapitres séculiers, les chanoines nommaient un électeur par dix personnes , et les autres ecclésiastiques attachés au chapitre, un électeur sur vingt membres. Les corps et communautés réguliers des deux sexes ne nommaient qu*uu seul électeur, quel que fût le nombre de leurs membres. Les ecclésiastiques séculiers, sans bénéfice, se réunissaient chez le curé de la paroisse et nommaient un électeur pour vingt votants. Les séminaires, collèges et hôpitaux n'étaient pas représentés , parce a toits les ordres ont m égal intérêt à la conservation de ces établissements. » (Art. 10 et 11 du règlement.)

•S. Les ecclésiastiques nobles possédant fief votaient avec le clergé (juand ils venaient en personne , et avec la noblesse quand ils se faisaient représenter par un procureur fondé laïque noble. « Les femmes possédant divisément, les filles et veuves ainsi que les mineurs jouissant de la noblesse, pourvu que lesdits mineurs, filles et veuves possédassent des fiefs, pouvaient se faire représenter par des procureurs fondés pris dans la noblesse. » (Art. 20 du règlement.)

•4. Dans Tordre du tiers-état, les corporations de métiers nommaient un électeur par 200 membres; les corporations d'arts libéraux, d'armateurs et autres corps autorisés, députaient 1 seul électeur jusqu'à 100, 4 au-dessus de 100 jusqu'à 200 et 6 de 200 à 400. Les membres du tiers qui ne faisaient partie d'aucune communauté se réunissaient à l'hôtel-de-ville et nommaient 2 électeurs sur 100. Pour être électeur primaire, il fallait être inscrit au rôle des contributions.

Les électeurs du tiers étaient prévenus par avis au prône des messes paroissiales et, à l'issue des messes, dans une assemblée tenue à la porte de l'église et convoquée dans la forme accoutumée '.

•ft. L'Assemblée constituante (loi du 22 décembre 1789) fixa le nombre total des représentants à 745 et les répartit

* Duvergier, CoUecL des toû, 1. 1, p. 13 et suiv.

entre les départements d'après la triple base du territoire, de la contribution directe et de la population. Le département de la Seine ne nommait qu'un député à raison du territoire et de ce chef chacun des 82 autres départements en nommait trois , ce qui , pour ce premiçr élément de répartition , donnait un total de 247. La répartition fondée sur la population et la contribution n'était pas uniforme comme celle du premier tiers, mais proportionnelle à l'importance des éléments qui lui servaient de base^ Le nombre des députés à répartir d'après la population étant de 249, on divisait par ce chiffre le total de la population du royaume, et le résultat exprimait le nombre d'habitants qui donnait droit à la nomination d'un député. La population du département était ensuite divisée par le quotient de l'opération précédente, et le département nommait, du chef de la population , autant de députés que le quotient était contenu dans le chiffre de la population du département.

Pour la contribution directe , on procédait de la même manière. Le total des contributions était divisé par 249, et l'on savait par cette opération quelle somme de contribution donnait droit à un député. Le département nommait, de ce chef, autant de représentants que ce quantum était contenu de fois dans le contingent départemental. Supposons, pour bien comprendre ce qui précède, que le quantum de la population donnant droit à un député fût de 100,000 habitants et celui de la contribution donnant droit à un autre député , de un million de francs, voici comment aurait été représenté un département habité par 300,000 âmes et payant 4 millions de francs de contribution directe :

1® Députés à raison du territoire 3

S"" Députés à raison de la population 3

Z^ Députés à raison de la contribution 4

Total 10

Les conditions de l'électorat ne s'éloignaient pas beaucoup du suffrage universel. La loi du 22 décembre 1789 reconnaissait la qualité d'électeur à tout citoyen actif, c'est-à-dire à tous

les Français majeurs de 25 ans accomplis , domiciliés dans le canton depuis un an, au moins, et payant une contribution directe égale à la valeur de trois journées de travail. La loi excluait les serviteurs à gages, quel que fût leur âge, et alors même qu'ils auraient payé une contribution directe *.

Tous les citoyens actifs ne nommaient pas directement les députés; le suffrage était indirect et les électeurs primaires choisissaient les électeurs du deuxième degré, à raison d'un par cent électeurs inscrits *. Tout citoyen actif n'était pas éligible; le choix des électeurs primaires ne pouvait porter que sur des électeurs payant une contribution directe égale à la valeur de dix journées de travail '.

Les électeurs du second degré n'étaient pas éligibles à l'Assemblée nationale si aux conditions d'âge et de domicile ils ne joignaient pas les deux conditions suivantes : l*" paiement d'une contribution directe égale à un marc d'argent; 2* propriété d'un bien-fonds *.

•S. La Constitution du 3 septembre 1791 modifia ce régime en ce qui concernait l'éligibilité. Elle conserva les conditions exigées par la loi du 22 décembre 1789 pour la qualité de citoyen actif et d'électeur primaire ; mais elle établit pour l'éligibilité des électeurs du deuxième degré un cens plus élevé. Dans les villes ayant plus de 6,000 âmes , ceux-là seuls pouvaient être nommés électeurs du deuxième degré qui possédaient, en propriété ou en jouissance, un bien imposable à la contribution sur un revenu égal à la valeur de deux cents journées de travail ou qui étaient locataires d'une habitation évaluée à un revenu de cent cinquante journées de travail. Dans les campagnes , étaient éligibles les citoyens actifs propriétaires ou usufruitiers d'une terre imposable sur un revenu égal à cent cinquante journées de travail et les fermiers qui exploitaient des fermes d'un revenu cadastral égal à la valeur

' Loi du 22 décembre 1789, section !»•, art. 3.

* ibid., art. il.

•I6M<.,art. 19.

* Ibid., art. 32.

de quatre cents journées de travail '. Le cens était également réduit dans les villes au-dessous de 6,000 habitants; il suffisait, pour être éligible, d'avoir en propriété ou jouissance un bien imposable à la contribution directe sur un revenu égal à la valeur de cent cinquante journées de travail ou d'être locataire d'une habitation égale à la valeur de cent journées de travail.

••y. La Constitution du 24 janvier 4793 supprima l'élection à deux degrés et fixa le nombre et la répartition des députés d'après la population, à raison d'un député par 39 à 40,000 habitants. Tout citoyen âgé de 21 ans et domicilié depuis six mois dans le canton était électeur; la qualité de Français n'était même pas exigée; l'article 4 accordait le droit de voter à tout étranger âgé de 21 ans qui , domicilié en France depuis une année, y vivait de son travail, y achetait une propriété, épousait une Française, adoptait ou nourrissait un enfant. La condition d'une année de domicile n'était pas exigée des « étrangers qui seraient jugés par le Corps législatif avoir bien mérité de l'humanité. if> Mais la condition de Français était exigée pour l'éligibilité '.

On voit que si la Constitution de 1793 avait été appliquée, la Révolution aurait fait l'expérience la plus complète du suffrage universel. Mais cette législation' fut lettre morte; car la réaction thermidorienne lui substitua une autre Constitution avant qu'elle eût pu être mise en pratique.

•8. La Constitution du 5 fructidor an III rétablit le suffrage à deux degrés à peu près dans les conditions fixées par la Constitution de 1791; mais elle donna au vote des citoyens une importance qu'il n'avait pas eue jusqu'alors et que les régimes postérieurs n'ont pas conservée. Les électeurs élus dans les assemblées primaires ne nommaient pas seulement les députés à l'Assemblée nationale; ils étaient aussi chargés d'élire les membres du Tribunal de cassation, les hauts-jurés et les juges des tribunaux civils •.

' Constitution du 3 septembre 1791, chap. I*', section II, art. 7. 2 Art. 28 de la Constitution du 24 janvier 1793. »Tit. IV, art. 33-41.

Mi. La mission du corps électoral fut bien réduite par la Ck)Dstitution consulaire du 22 frimaire an VIII. Les citoyens ne furent plus appelés à nommer directement des mandataires, mais seulement i désigner des éligibles parmi lesquels étaient choisis les dépositaires de l'autorité.

Les citoyens de l'arrondissement choisissaient, en nombre égal au dixième des électeurs inscrits, ceux qui leur paraissaient être le plus aptes à gérer les affaires publiques. Ces élus formaient la première liste sur laquelle étaient pris les fonctionnaires de l'arrondissement. Les élus devenaient électeurs i leur tour, et nommaient, en nombre égal au dixième de leur chiffre, ceux qui devaient former la liste départementale. Sur cette deuxième liste étaient pris les fonctionnaires du département. Enfin les élus portés sur la liste départementale choisissaient ceux qui formeraient la liste nationale, et c'est parmi ces derniers que le Sénat choisissait les législateurs, les tribuns, les consuls, les juges de cassation et les commissaires de la comptabilité ^

^•O. La charte dn I juin 1814 prit dans la contribution directe la base du système électoral et fixa le cens au chiffre élevé de 1,000 fr. pour l'éligibilité et de 300 fr. pour Télectorat. Elle recula aussi l'âge de l'éligibilité jusqu'à quarante ans et celui deTélectorat jusqu'à trente*. Les députés étaient nommés pour cinq ans et renouvelables par cinquième; la moitié an moins devait être choisie parmi les éligibles qui avaient leur domicile politique dans le département.

La charte s'était bornée à poser les principes et elle renvoyait à une loi spéciale pour régler tout ce qui concernait la convocation des collèges électoraux ; mais soit que le temps eût manqué pour rédiger la loi, soit que le gouvernement voulût retenir, aussi longtemps que possible , cette importante matière sous sa main, le système électoral demeura pro-

■* CoDstitution du 22 frimaire an VIII, articles 7, 8, 9 et 20. — - Sénatusecmsulte du 16 thermidor au X, articles i à 39. — Foucart, ÊlémenU de droit ^lic, 1. 1, p. 672.

* Charte du 4 juin 1814, articles 36 à 42.

visoirement régi par des ordonnances jusqu'au 5 février 1817*.

La loi du 5 février 1817 disposa qu'il n'y aurait par département qu'un seul collège composé de tous les citoyens âgés de trente ans et payant 300 fr. de contributions directes. Les électeurs de ce collège étaient appelés a nommer, au scrutin de liste, les députés du département*.

flOl. La pratique de ce système ne fut pas favorable à la droite. Les censitaires à 300 fr. envoyèrent à la Gliambre un grand nombre de députés de l'opposition, et la loi de 1817, attaquée par les uns comme trop restrictive et par les autres pour un motif opposé, fut remplacée par celle du 29 juin 1820, connue sous le nom de loi du double vote*.

Le nombre des députés qui n'était que de !258 sous la loi de 1817, fut porté à 430 par celle de 1820. Ils étaient divisés en deux parties, la première composée des 172 députés créés par la loi nouvelle , et la seconde des 258 qui existaient d'après la loi ancienne. La nomination était faite par deux espèces de collèges : 1"* les collèges d'arrondissement; 2*" les collèges de département. Les premiers se composaient de tous les électeurs payant 300 fr. de contributions directes et les seconds des électeurs les plus imposés , en nombre égal au quart des électeurs

^ Ordonnance du 13 juillet 1815. L^article 75 de la charte de 1814 avait appelé le Corps législatif à continuer ses fonctions; l'ordonnance de 1815 en prononça, au contraire, la dissolution. Cette ordonnance contenait plus d'une modification aux dispositions de la charte, en matière électorale. M. de Vaublanc, ministre de Tintérieur, proposa, le 18 décembre 1815, un projet de loi qui distinguait entre les collèges de canton et les collèges de département. Les soixante plus imposés du canton réunis k certains fonctionnaires désignés par la loi composaient le collège du canton. Les électeurs du premier collège nommaient les électeurs du second degré , qui , réunis à un certain nombre de fonctionnaires désignés par la loi, composaient le collège du département. Ce projet fut combattu par M. de ViUèle, qui fit adopter à la Chambre des députés un contre-projet. Ce contre-projet échoua à la Chambre des pairs. M. de Villèle proposait de revenir au système de la charte , de prendre pour base unique la contribution foncière , et de substituer le renouvellement par cinquième au renouvellement intégral (art. 37 de la charte).

* Art. 13 de la loi du 5 février 1817.

> Elle fut présentée par M. Siméon, ministre de Tlntérieur, sous le second ministère du duc de Richelieu.

ioscrits dans tous les arrondissements da département. Les électeurs des collèges de département nommaient 172 députés et concouraient avec les collèges d'arrondissement à l'élection des autres 258 députés. On voit que les plus haut taxés votaient, en même temps, au département et à l'arrondissement, et c'est pour cela que cette loi fut appelée loi du double vote*.

Pour être élu, il fallait, aux deux premiers tours de scrutin , obtenir la majorité, plus un, des suffrages exprimés et un nombre de voix égal au tiers des électeurs inscrits (art. 7). Au troisième tour, la majorité relative était suffisante. Cela résulte du moins a contrario, du texte de l'article 7 de la loi du 29 juin 1820.

Les collèges électoraux d'arrondissement n'avaient qu'un député à élire; les collèges de département pouvaient, au contraire, être appelés à en nommer plusieurs; en ce cas, les électeurs votaient au scrutin de liste*.

±%M. La charte du 14 août 1830 abaissa l'âge de l'éligibilité à trente ans et celui de l'électorat à vingt-cinq. Elle renvoya la fixation du cens, pour l'électorat et l'éligibilité, à la loi organique des élections. Les rédacteurs de la charte ne voulurent pas lier le législateur par une disposition constitutionnelle, afin qae la loi pût suivre la marche de l'esprit public, et adapter nos institutions politiques au mouvement de l'opinion.

La loi du 19 avril 1831 fixa le cens électoral à 200 fr. de contributions directes et à 500 fr. le cens d'éligibilité. Par exception, le cens était réduit à 100 fr. pour les membres de rinstitut, et pour les officiers de terre ou de mer qui recevaient une pension de 1,200 fr.'.

' Le double voie, qui ne se trouvait pas dans le projet de M. Siméon , fut proposé par M. Boiu , dont Tamendement fut adopté.

* L'article i*', § 2 de la loi du 29 juin 1820 prévoyait certains cas où, par exception, il n'y aurait qu'un seul collège dans le département. « Néanmoins tous les électeurs se réuniront en un seul collège dans les départements qui n'avaient, à l'époque du 5 février 1817, qu'un député à nommer; dans ceux où le nombre des électeurs n'excède pas trois cents et dans ceux qui, divisés en dnq arrondissements de sous-préfecture , n'auront pas au delà de quatre cents électeurs. »

' Art. 4 de la loi du 19 avril 1831 : « Les contributions directes qui con-

flOS. La loi du i9 avril 1831 était fondée sur le principe de la capacité présumée et la présomption s*appuyait sur la richesse de l'électeur. Ayant les moyens de s'instruire, on tenait pour probable que le censitaire avait reçu une instruction suffisante. On aurait pu citer des exceptions; mais la loi ne tenait pas compte des faits exceptionnels, et il sufBsait que la présomption qui lui servait de base eût un caractère général. D'un autre côté, comme l'intérêt personnel rend clairvoyant, le législateur voyait dans la possession de propriétés foncières ou industrielles une preuve d'intelligence pour la conduite des affaires privées.

La capacité présumée fit, par une transition naturelle , neutre Tobjection suivante : Si l'on admet la capacité présumée , de quel droit exclut-on la capacité réelle et prouvée? Les médecins, les avocats, les architectes, etc., etc., ont fait leurs preuves et le gouvernement leur a donné un titre qui en fait foi. Le témoignage du gouvernement est, pour la plupart d'entre eux, confirmé par la confiance du public. Est-il raisonnable de demander à ceux qui prouvent leur capacité directement, des conditions qui la font seulement présumer? Gomment I voilà un membre de l'Institut, c'est-à-dire un homme qui a obtenu la plus haute récompense scientifique que puisse mériter un savant, et cependant, malgré cette preuve éclatante de capacité, la loi lui demanderait de compléter la preuve de sa capacité par la cote de sa contribution. Les défenseurs de la loi répondaient que la capacité professionnelle était autre chose que la capacité politique, et qu'on avait tort de conclure de l'une à l'autre. Mais il était difficile d'admettre que la possession d'un immeuble de 60 à 80,000 fr. ou l'exercice d'un commerce autoris&t la présomption de l'aptitude politique mieux que ne le ferait la posèrent le droit électoral sont : la contributron fondère, la contribution personnelle et mobilière, la contribution des portes et fendtres, les redevanoes fixes et proportionnelles des mlDCs, rimpdt des patentes et les suppléments d'impôt, de toute nature, connus sous le nom de centimes additionnels. Les propriétaires de biens temporairement exempts d'impdts pouvaient les faire expertiser. Le droit de diplôme était compté pour le cens des drafe d'institution.

session d'un diplôme ou au moins rexercice d'une profession libérale.

±%A. La révolution de Février 1848 dépassa les réclamations de Popposition parlementaire et, à la place de Fadjonction des capacités, institua le suffrage universel, c'est-à-dire le vote de tous les Français âgés de vingt et un ans et domiciliés dans la commune depuis six mois.

La modération des deux premières assemblées qui sortirent du suffrage universel rassura les esprits les plus timides sur le nouveau système électoral. Quoique très portée à réagir contre les institutions nouvelles , la majorité de rÂssemi>lée législative ne s'inquiéta pas, dès le début, des dangers du suffrage universel. Les inquiétudes commencèrent lorsque, à la suite d'élections partielles, les candidats les plus avancés vinrent fortifier l'extrême gauche. Bientôt les élections de 1852 furent annoncées comme une échéance redoutable; les députés de la gauche, toutes les fois que leurs propositions étaient repoussées, en appelaient aux futurs électeurs, et la révolution semblait prendre patience parce qu'elle se sentait forte et se croyait sûre de l'avenir. Cette menace était tellement d'accord avec le caractère des élections partielles que la droite prit peur. Réunis en commission, les principaux chefs du parti modéré arrêtèrent un projet de loi qui subordonnait le droit électoral à la condition de trois ans de domicile prouvé par l'inscription au rôle de la contribution personnelle ou de la prestation en nature pour les chemins vicinaux ^ Ce projet qui devint la loi du 31 mai 1850 avait pour conséquence de diminuer beaucoup le nombre des votants*. C'était une mesure maladroite qui rendit l'Assemblée impopulaire

^ L'inscription au rôle n'était qu'un moyen de preuve; la preuve pouvait aussi être faite par la déclaration des pères , mères , beaux-pères , bellesmères ou autres ascendants pour les fils, petits-fils, gendres et petitsgendres vivant dans la maison paternelle et qui , en vertu de rarticie 12 de la loi du 21 avril 1S32, n'ont pas été portés au rôle de la contribution personnelle. La déclaration était donnée par les maîtres ou patrons pour les majeurs travaillant ou servant habituellement chez eux.

* D'après des travaux qui furent publiés sur les effets de la loi , la diminution aurait été de près de trois millions.

sans éloigner le péril ; c'était une violation aussi évidente que vaine, sinon de la lettre, au moins de l'esprit de la Constitution'. Cette loi, frappée d'impopularité avant le vote de l'Assemblée, ne tarda pas à figurer parmi les griefs de l'opposition contre la majorité de la Chambre et le grief tourna au profit du Président qui eut l'habileté de le trouver légitime. Aussi en décembre 18S1, les proclamations qui annonçaient la dissolution de l'Assemblée et du Conseil d'État, contenaient un article abrogeaDt formellement la loi du 31 mai i850. Depuis les événements de décembre 1851, le suffrage universel n'a pas cessé d'être la base de notre régime politique et la République l'a reçu intact des mains de l'Empire.

i L*arlicle 25 de la Constitution disait : « Sont électeurs, sans eondUion de cens, tous les Français Agés de vingt et un ans et jouissant de leurs droits civils et politiques. » Exiger un cens, quelque faible qu'il fût» même a titre de preuve du domicile, c'était violer, dans son esprit, Tarticle qui supprimait toute condition de cens.

DBOIT CONSTITUTIONNBL COMPARE. 91)