DROIT COMPARÉ

itSS. Ancien droit. ^ Droit intermédiaire. — Restauration. — Monarchie de Juillet. — République. — Second Empire. — A toutes les époques les souverains ont été entourés de ministres , auxquels était délé-

* Art. 19 et suivants du règlement intérieur et loi du 13 juillet 1879, art 4, §3.

> Dans Tempire romain , l'administration centrale se composait de l'empereur d'abord , maître absolu en qui s'étaient absorbés les pouvoirs législatif et exécutif. La plus grande partie des attributions du pouvoir exécutif

guée la plus grande partie des attributions. Les ministres furent d'abord des familiers du prince, attachés à sa maison et chargés des intérêts de TÉtat en même temps que des affaires domestiques. La distinction entre les affaires de TÉtat et celles du prince est une notion qui appartient aux civilisations avancées; 11 est rare qu'elle apparaisse dans les temps primitifs. Le chan-

avait été déléguée au préfet du prétoire, sorte de premier ministre tellement élevé en dignité que l'empereur lui-même se levait en sa présence. Son pouvoir était si grand qu'Auguste avait créé deux préfets pour qu'ils se fissent réciproquement obstacle. Tibère nomma Séjan seul préfet du prétoire. Après la translation de l'empire k Gonstantinople , le nombre des préfets du prétoire fut porté k quatre : un pour l'Orient; le second pour l'Illyrïe orientale et la Thrace ; le troisième pour l'Italie, riUyrie occidentale et l'Afrique; le quatrième pour la Gaule, l'Espagne et la Bretagne. Ils avaient sous leur autorité les vicarii qui gouvernaient les diocèses, et ceux-ci avaient sous leurs ordres les legaU ou prmsides préposés k l'administration des provinces. Toutes les parties de l'administration aboutissaient au préfet du prétoire , et c'était de ce centre que partaient les ordres envoyés aux autorités secondaires des diocèses et de la province. Le préfet avait même le pouvoir judiciaire. Il pouvait prononcer de grosses amendes contre les délinquants et rendre ses jugements en quelque lieu qu'il se trouvât , c'està-dire même hors de son prétoire. L'appel des juges de province était porté devant le préfet du prétoire ; pendant longtemps , la décision de ce dernier fut souveraine et ne put pas être déférée à l'empereur. Cependant Dioclétien et Maximien permirent de se pourvoir devant l'empereur contre la décision da préfet pendant deux années mais seulement par voie de supplique (facultas suppUcandi, non provocandi) pour fausse application de la loi {si contra jus te Isuos affirment). Une des plus importantes attributions du préfet du prétoire consistait à répartir l'impôt et à fixer le contingent de chaque province {jueum pro suâ deliberatione distribuit). En matière d'impôts, il n'était d'ailleurs chargé que de répartir et n'avait pas le droit d'établir des taxes nouvelles. Sauf la répartition, il parait même que le préfet du prétoire demeurait étranger à l'administration des finances. Le cornes sacrarum largitionum ou ministre des finances et le cornes rerum privatarum ou ministre du domaine privé de l'empereur ne relevaient pas de l'autorité du préfet du prétoire. Les autres ministres portaient les noms suivants : i^ Praeposilus sacri cubiculi ou grand chambellan. Les employés placés sous ses ordres avaient soin de la personne , des vêtements et des appartements de l'empereur. 2* Magister offidorum ou maître de la police; il était chargé de maintenir l'ordre dans le palais et de surveiller, sur tous les points de l'empire, les services publics qui se rattachaient à la tranquillité publique. 3<» Primicerius natariorum ou premier secrétaire d'État. Il veillait à ce qu'il fût tenu note

celier, le notaire, le référendaire n'étaient, dès le principe, que des ofBciers chargés de contresigner les actes du souverain pour leur donner date certaine. La charge de chancelier qui devint si importante lorsque l'administration de la justice y fut rattachée , eut donc une origine fort modeste parmi les emplois de la maison du roi^ Les finances furent également admi-

des actes et délibérations du prince. 4^ Magistri militum. Ils avaient sur les militaires des pouvoirs aussi étendus que ceux des préfets du prétoire sur les services civils. Leurs attributions avaient été détachées de celles du préfet du prétoire qui, primitivement, réunissait les pouvoirs civil et militaire. Les empereurs purent juger à la suite de révoltes conduites par les maîtres de la milice que , même séparé des attributions en matière civile, le pouvoir militaire confié & une seule personne était encore très dangereux. C'est pour cela qu*ils créèrent plusieurs magistri militum afin de les annuler Tun par Tautre. Il y en avait cinq dont trois dans les préfectures et les deux autres de service auprès de Tempereur ; ces derniers s'appelaient magistri militum in prœsenti ou présentâtes, — L'empereur avait auprès de lui une espèce de conseil appelé catisistorium, dont la constitution fut modifiée à plusieurs reprises. Les membres avaient le titre de comtes du consistoire (comités consistoriani). Ce conseil, dans lequel siégèrent les plu^ hauts dignitaires de l'empire, donnait son avis sur les grandes affaires d'Ér tat et , en particulier , sur les projets de lois qui lui étaient soumis par le prince. Il ne faut pas confondre le consistorium ou conseil politique de rempereur avec Vauditorium qui était son conseil en matière judiciaire. Comme les juges de province , le prince , quand il rendait la justice , avec les assesseurs qui préparaient la décision par leur délibération. Les décisions du prince en matière judiciaire n'avaient d'autre autorité que celle de la chose jugée à l'égard des parties, cependant lorsque l'empereur avadt examiné l'affaire en principe {oognoscens decrevit), sa décision avait la force d'une interprétation générale applicable & tout le monde. — Il y avait encore i Rome un sénat, des consuls et des préteurs, mais tout en conservant leur noms aux anciennes institutions républicaines , les empereurs leur avaient enlevé tout pouvoir réel en matière politique et administrative. C'étaient des ombres que les princes conservaient pour ne pas déplaire à ceux qui aimaient les grands souvenirs attachés à ces magistratures. — V. Serrigny, Droit public et administratif romain (t. 1 , 21 à 128).

^ Origines du pouvoir ministériel (secrétaires d'État depuis leur institution jusqu'à la mort de Louis XV), par le comte de Lugay. — C'est sous le règne de Henri II que l'institution des secrétaires d'État fut érigée en titre d'office. Mais l'ordonnance de 1547 ne fit que confirmer un état de choses en grande partie existant antérieurement. « L'existence des secrétaires d'État est aussi ancienne que celle des États; les souverains ont toujours eu besoin, en effet,

nistrées par deux ofBciers de même nature; le bouteiller et le cbambrier jusqu'au règne de Philippe le Bel qui créa le surintenr dant des finances. Sous Louis|XIV, le surintendant fut remplacé par le contrôleur général des finances. Entre les deux emplois il y avait cette différence principale que le surintendant avait une autorité propre pour ordonnancer les dépenses, sans en référer au roi, tandis que le contrôleur général ne pouvait que présenter les propositions de dépenses & la signature du roi, et contre-signer les ordonnances approuvées par le prince*

Une ordonnance de Louis XIII, du 11 mars 1626, avait ajouté àla chancellerie et au contrôle général quatre ministères : 1* le ministère de la maison du roi; 2* le ministère des affaires étrangères; S"" le ministère de la [guerre; i"" le ministère de la marine. Cette organisation fut conservée sous Louis XIV; seulement, lorsqu'il fut parvenu à sa majorité, le roi supprima la charge de premier ministre pour mieux notifier que désormais il régnerait en maître et qu'il était affranchi de la tutelle des ministres.

Après la mort de Louis XIV, les ministres furent remplacés par un conseil de régence qui se décomposait en sept conseils secondaires : 1"* conseil de conscience; 2* conseil de guerre; 3' conseil de finances; *• conseil de marine; 5* conseil des affaires étrangères; 6* conseil des affaires de l'intérieur; 7* conseil du commerce. Chacun de ces conseils ayant dix membres, le conseil de régence était composé de soixante-dix personnes. L^institution ne dura pas, et en 1748 le Régent revint au système des ministères ^

d'tToir près de leur personne un fonctionnaire chargé de formuler leurs ▼olontés. — Sous les premiers Capétiens, cet emploi était confié au chancelier; il rédigeait les décisions prises dans le Conseil des clercs et des barons où se réglaient la plupart des affaires publiques et administratives d'alors, et apposait sur les chartes et actes publics Tempreinte du sceau royal dont

la garde lui était confiée. N Cancellarius SeripsU; telle étût la mention

qu'il rnscrivait à la suite des seings des conseillers du prince , et son unique participation aux mesures adoptées. Ce fut seulement dans le courant du zin* siècle que, s'élevant de cette position subalterne, il prit rang parmi les grands officiers de la couronne, alors au nombre de quatre : le Sénéchal, le Connétable, le Bouteiller et le Grand Cbambrier. >» ' « Quelques jours auparavant (i 6 septembre i7i8), dit M. de Luçay, le car-

940. Sous Tancien régime, les miaistres ne dépendaient que du roi et pourvu qu'ils se conformassent à ses ordres ils n'encouraient aucune responsabilité. Leur responsabilité ne commençait que si, outre-passant les ordres du roi et les lois, ils abusaient de leur crédit pour commettre les dilapidations ou des abus de pouvoir. Même en ces cas, leur responsabilité effective ne commençait que le jour où la faveur royale les abandonnait et les livrait à la justice. Ainsi l'ancien régime cumulait l'inviolabilité de la personne royale avec l'irresponsabilité ministérielle. La législation qui sortit de la révolution de .1789 changea cet ordre de choses et, tout en maintenant l'inviolabilité royale, créa la responsabilité ministérielle. Le roi, dans ce système, ne pouvait pas mal faire; mais ses ministres étaient responsables des actes qu'ils contresignaient, et il ne leur était plus permis d'invoquer, pour se couvrir, la volonté du roi inviolable.

94â. La loi du 25 mai 1791 laissa au prince le droit de choisir ses ministres mais réserva à l'Assemblée la division des ministères et le droit de déterminer leurs attributions. Après le 10 août 1792, le roi ayant été suspendu de l'exercice de ses pouvoirs, la Convention nomma directement les ministres. U y en avait six depuis 1791 : Injustice; 2* intérieur; 3* contributions et revenus publics; 4* guerre; 5* marine; 6* relations extérieures. Le mouvement de la trésorerie était alors séparé du

dinal Dubois avait donné sa démission de chef du Conseil de conscience. Cet éclat porta le dernier coup aux conseils dont les vacances, peut-être intentionnellement accordées, tenaient alors les membres dispersés. Celui de conscience s'assembla une fois chez Tarchevéque de Bordeaux, et fut cassé. Sa chute entraîna celle des autres. Un arrêt du Conseil de régence du 24 septembre en prononça la suppression et « «dnsi , dit Saint-Simon , la forme du gouvernement de Louis XIV, que le Régent avait voulu détruire & la mort du roi, dut, trois ans après, son rétablissement au même Régent, tant il est vrai qu'il n'est en ce monde que bas et petit intérêt particulier, et que tout est cercle et période. » M. de Luçay, après avoir reconnu que les conseils furent ébranlés par Tambition du duc de Noailles qui voulait devenir premier ministre et par celle du cardinal Dubois qui s'était proposé le même but pour lui-même , ajoate , avec M. de Carné, « qu'une administration collective sans unité et sans direction, était manifestement incapable de faire face à d'aussi sérieuses difficultés que celles où la situation des finances plaçait le royaume et que cette impuissance fut la cause véritable de la chute des conseils. »»

ministère des Gnances qui n'était, comme son nom l'indiquait, que le ministère des contributions et revenus publics. Une commission spéciale était chargée de la trésorerie et se composait de membres nommés par l'Assemblée nationale. Pourquoi avaiton renoncé, pour cette partie de l'administration des finances, au principe de l'unité de direction qui avait été adopté pour les autres? Le système d'une commission dont les membres étaient réciproquement appelés à se surveiller, paraissait offrir plus de garanties pour une administration qui consistait, tout entière, dans le mouvement des deniers publics. L'idée des commissions collectives ne tarda pas à être préférée par la susceptibilité ombrageuse de la Convention, et le 1*' avril 1794 (12-13 germinal an II) elle était étendue à toutes les branches de Tadministralion. Elles furent confiées à douze commissions composées chacune de deux membres et d'un adjoint^ et placées sous la direction suprême du comité de salut public. Cette vigoureuse concentration de tous les pouvoirs dans les mains de l'Assemblée fut provoquée par les circonstances périlleuses dans lesquelles se trouvait le pays. Elle était motivée par l'exposé de motifs que présenta Carnot, au nom du comité de salut public, sur ce que l'institution des ministères était contraire au régime républicain*.

949. Le comité de salut public avait été organisé par un décret du il avril 1793; il se composait de neuf personnes nommées au scrutin , par appel nominal , dans la Convention nationale et parmi les membres de l'assemblée. « Le comité de salut public, disait l'article 2, délibérera en secret. Il sera chargé de surveiller et accélérer l'action de l'administration

^ Sauf la commission des relations extérieures, qui n*ayait qu'un seul commissaire sans adjoint, et celle de la guerre qui n'avait aussi qu'un seul membre avec un adjoint. La commission des finances se composait de cinq commissaires et d'un adjoint. Toutes les autres commissions avaient deux membres et un adjoint. Les commissaires recevaient un traitement de 12,000 livres chacun. Le traitement des adjoints était de 8,000 livres (art. 4,2,3, 4, 5 et, en ce qui concerne le traitement, l'art. 21 du décret du 12 germinal an II).

' Moniteur du 14 germinal an II.

236 DROIT PUBUG BT ADMINISTBATIF.

confiée au conseil exécutif provisoire (on appelait ainsi le conseil des ministres remplacé quelques mois après par les commissions), dont il pourra même suspendre les arrêtés lorsqu'il les croira contraires à Tintérêt national , à la charge d'en informer sans délai la Convention.

« Article 3. 11 est autorisé à prendre, dans des circonstances urgentes , des mesures de défense générale intérieure et extérieure, et les arrêtés signés de la majorité de ses membres délibérants, qui ne pourront être au-dessous des deux tiers, seront exécutés sans délai par le Conseil exécutif provisoire. Il ne pourra, en aucun cas, décerner des mandats d'amener ou d'arrêt si ce n'est contre des agents d'exécution, et à la charge d'en rendre compte, sans délai, à la Convention nationale. »

L'article 4 mettait à la disposition du comité une somme de 100,000 livres pour dépenses secrètes, et l'article 5 disposait que , chaque semaine, il serait tenu de présenter un rapport sur la situation générale de la République ^

9418. Les commissions furent supprimées par la loi du 40 vendémiaire an IV* qui rétablit les ministères, en exécution des principes écrits dans la Constitution directoriale (Constit. du

^ Le principe du comité de salut public avait été décrété le 18 mars 1793; son organisation ne fut faite que le 11 avril 1793. (V. la discussion dans le Moniteur du 9 avril.)

Art. 4 du décret du 18 mars 1793 : « Il sera formé incessamment dans le sein de TAssemblée nationale un comité de salut public, et organisé de manière à prévenir toutes les défiances, à éteindre les discordes et à établir des communications plus actives de la Convention avec le Conseil exécutif.

' Art. 1*' de la loi du 10 vendémiaire an IV (2 octobre 1795). « Il y asix ministres» savoir : un ministre de la justice, un ministre de l'intérieur, un ministre des finances , un ministre de la guerre , un ministre de la marine et un ministre des relations extérieures. » Les articles suivants fixaient la compétence de chaque ministre. Les travaux publics, le commerce, Tagriculture et rinstruction publique dépendaient du ministère de l'intérieur. Les postes du ministère des finances. Le traitement des ministres était fixé à la moitié du traitement des membres du Directoire ; celui du ministre des relations extérieures était des trois quarts. La Constitution du 5 fructidor an III, art. 173, réglait le traitement des directeurs : « Le traitement de chacun d'eux est fixé, pour chaque année, à la valeur de 50,000 myriagrammes de froment (10,222 quintaux). »

5 fructidor an III, art. 148). Cette CoDstitution donnait au Directoire exécutif le droit de nommer les ministres; mais la fixation du nombre des ministères et de leurs attributions était laissée dans le domaine du pouvoir législatif. La Constitution consulaire (22 frimaire an VIII) ne modifia pas sensiblement cette organisation, et Ton n'y trouve d'autre innovation que celle qui oblige le Premier Consul à choisir ses ministres sur une liste de candidats présentés par les collèges électoraux. '

S44:. Le sénatus-consulte du 28 floréal an XII, qui établit TEmpire , fit cesser la responsabilité politique des ministres devant les assemblées. Gomme sous l'ancien régime, les ministres ne furent responsables qu'envers le chef de l'État et purent se couvrir de Tordre du prince. La nomination des ministres et la fixation de leurs attributions appartinrent désormais au chef du pouvoir exécutif; bientôt d'ailleurs la disposition cessa d'avoir de l'intérôt, l'Empereur ayant absorbé le pouvoir législatif et le pouvoir, exécutif. Des décrets successifs portèrent à douze le nombre des ministères. C'étaient : 1"* le ministère de Tintérieur; 2* de la guerre; S^^des relations extérieures; 4"* des finances; 5* de la marine; 6* de la justice; V du trésor public. Par suite de la création du ministère du trésor public , le ministère des finances était réduit aux contributions et revenus publics, comme on disait en 1791; 8"* du matériel de la guerre; 9* des cultes; 10* de la police générale; 11"^ des manufactures et du commerce; 12* de la secrétairerie d'État. Le dernier avait pour attributions toutes celles qui n'avaient point été expressément accordées à un autre ministère. Son nom lui venait de ce que sa mission principale consistait à contre-signer les actes de la puissance executive et de leur donner l'authenticité. Le contre-seing n'appartenait pas aux autres ministres, et c'est pour cela qu'ils n'avaient pas le titre de : ministre secrétaire

d'État au département de , titre qui leur a été donné diès

qu'on leur a rendu le contre-seing en rétablissant leur responsabilité. C'est ce qui arriva au commencement de la Restauration; le titre spécial fut supprimé et tout ministre à portefeuille devint secrétaire d'État.

S4&. La Restauration commença par réduire à sept le

nombre des ministères : justice, affaires étrangères, guerre, marine , intérieur, finances et maison du roi. Mais il fut porté à dix par la création successive des ministères des affaires ecclésiastiques , de Tinslruction publique et des manufactures et du commerce. Ce dernier ministère fut supprimé en 1829, un an environ après sa création. D*un autre côté, la maison du roi cessa d'être un département ministériel pour devenir une intendance générale^ de sorte qu'à la fin de la Restauration le nombre des ministères ne dépassait pas huit.

Le gouvernement de Juillet rét€j3lit le ministère du commerce en 1831, et, en 1839, créa le ministère des travaux publics. Mais le ministère des cultes ayant été joint à la justice, il o^y eut que neuf ministères sous le règne de Louis-Philippe.

En 1848, le gouvernement provisoire ne changea rien an nombre des ministères et se borna, -:- ce que rendait nécessaire la position personnelle du ministre de la justice — à faire passer les cultes de la justice à Tinstruction publique. Des combinaisons personnelles avaient également déterminé la commission executive à créer un ministère des cultes séparé ; mais le titulaire désigné n'ayant pas accepté, les cultes restèrent joints au ministère de Tinstruction publique. En créant nu ministère des cultes indépendant, la commission executive usait du droit que la législation de la monarchie , non encore abrogée sur ce point, donnait au chef du pouvoir exécutif de modifier la composition et les attributions des ministères. Cet ordre de choses fut changé par la Constitution du 4 novembre 1848 qui, par un retour au système de 1791 , laissa au pouvoir exécutif le choix des ministres, mais rendit au pouvoir législatif tout ce qui conceruait la constitution des départements ministériels. — Après les événements de décembre 1851, le système qui attribue au gouvernement le choix des ministres et la division des ministères fut rétabli , et il n'a pas été modifié par les lois constitutionnelles actuellement en vigueur.

9 AS. A Torigine de la monarchie , le roi était investi de tous les pouvoirs et spécialement du pouvoir judiciaire. Mais la complication des rapports et Textension de la monarchie rendirent indispensable la création de corps chargés de rendre la justice.

et le roi délégua une partie de ses attributions judiciaires aux Parlements. Il en retint une partie pour les exercer lui-môme, en Conseil d'État. Là est Torigine d'une division qui s'est conservée jusqu'à nos jours entre la justice déléguée aux tribunaux et la justice retenue par le prince. Le Conseil d'État, qui était principalement chargé de Texamen des affaires administratives, prépara également les affaires contentieuses dont le roi s'était réservé la décision , et c'est ainsi que les attributions de l'ancien Conseil d'État furent partie judiciaires et partie administratives. Les règlements de juges, la cassation des arrêts contraires aux ordonnances et les évocations*, voilà les trois points qui constituaient la compétence judiciaire du Conseil d'État.

94V. Les divisions du Conseil furent modifiées à plusieurs reprises pour suivre , autant que possible, la variété des affaires, suivant leur importance et leur caractère. C'est sous Louis XIV, par le règlement du 3 janvier 1673, que fut faite l'organisation qui dura jusqu'à là Révolution à peu près sans changement ou du moins sans changement ayant une sérieuse importance V Le règlement du 3 janvier 1673 divisait le Conseil d'État en quatre parties :

1* Le Conseil d'État proprement dit qui avait à s'occuper des instructions secrètes, des affaires de la guerre, de l'emploi des finances et des traités : c'était le conseil politique du roi, et, comme on le voit , ses attributions se rattachaient à la marche générale du giAiv.ernement;

2* Le Conseil des dépêches, dont la compétence concernait plus particulièrement les affaires d'administration intérieure, puisqu'il avait le contrôle des intendants et connaissait de l'appel de quelques juridictions spéciales. Par exemple, le contentieux

* Tout ce qui concernait les règlements déjuges et les évocations et là procédure à suivre en ces deux matières fut réglé par les ordonnances de 1737 et 1738, œuvre du chancelier d'Âguesseau. En vertu de ce pouvoir d'évocation, le Conseil d'État revisa les procès dea, Calas et de Sirven.

* M. Âucoc a fait connaître ces transformations dans son intéressante histoire : Le Conseil d'État avant et depuis i789, v. notamment p. 53 et

des nouveaux impôts ^ était , en dernière instance , jugé par le Conseil d'État. Ces questions étaient portées devant la section qu'on appelait Conseil des dépêches*;

3"^ Conseil des finances. Il s'occupait du domaine royal et des différends entre les traitants, soit avec leurs associés, soit avec le fisc'.

4"" Conseil des parties. Il était chargé de la partie judiciaire des attributions du Conseil d'État; c'est devant lui qu'étaient portés les règlements de juge, les évocations et les demandes en cassation *.

La réunion de ces quatre Conseils constituait le Conseil d'État qu'on appelait aussi le Conseil du roi ou le Conseil d*État au roi. Quand le roi avait assisté en personne à la séance, l'arrêt

* On appelle nwveaux impôts ceux qui n'existaient pas anciennement et qu'établissaient de nouveaux édits par exemple, les vingtièmes. Les élus et les cours des aides, qui connaissaient du contentieux en matière de tailki (impôts anciens) , n'étaient pas compétent, pour le contentieux des nouveaux impôts, que des dispositions formelles attribuaient, en première instance, aux intendants, et , en appel, au Conseil d'État.

' « Le Conseil des dépêches connaît spécialement de ce qu'on peut appeler le contentieux des provinces. Tout ce qui intéresse la grande administration et la police de l'État, ainsi que les affaires majeures regardant les particuliers et liées à la chose publique sont de son ressort » (Denisart, Collection de dédiions nouvelles , t. V, p. 23.)

' « La grande direction des finances , dit M. Aucoc, à laquelle le roi n*assistait plus depuis le milieu du xvii* siècle , employait dix-huit conseillers d'État et tous les maîtres des requêtes. Elle statuait sur les suaires importantes qui intéressaient le domaine du roi et ses finances et qui lui était renvoyées ordinairement par des arrêts du Conseil des dépêches, du Conseil des finances ou du Conseil des parties. C'est aussi à la grande direction que les députés du Languedoc, de Bretagne et de Bourgogne venaient recevoir la réponse que le roi faisait faire aux différents articles des représentations contenues en leurs cahiers » (Le Conseil d'Étal avant et depuis 1789, p. 57.)

^ « Le véritable centre du Conseil du roi , au point de vue du personnel spécial du Conseil, c'était le Conseil des parties. Ainsi que le fait ohserver Denisart, c'est dans son assemblée seule que se réunissaient tous les membres du Conseil et c'est la séance qu'ils y prenaient ou qu'ils avaient droit d'f prendre la première fois qui réglait mvariablement le rang qu'ils conservaient entre eux, soit dans les différents conseils particuliers où ils avaient entrée , soit dans toute autre fonction » (Id., ibid,).

se terminait par cette mention : Fait au Conseil du roi. Sa Majesté y étant. S*il n*y avait pas assisté , la formule employée était la suivante : Fait au Conseil d'État du roi. Pour les ordonnances législatives , celles qui avaient été examinées en Conseil d'État, portaient ces mots : De l'avis de notre Conseil et de notre certaine science, pleine puissance et autorité royale.

Les arrêts du Conseil privé portaient : Le Soi, en son Conseil, faisant droit sur tinstanee, a ordonné et ordonne, ou bien a cassé et annulé, casse et annule ledit arrêt.

La présidence du conseil appartenait au chancelier. Si, par disgrâce ou pour autre cause, le roi enlevait les sceaux au chancelier, le garde des sceaux avait entrée au conseil et y siégeait avec le chancelier. Le chancelier ou le garde des sceaux présidait tous les conseils , sauf le conseil d'en haut ou conseil des affaires étrangères. Les ministres d'État étaient des personnages que la confiance du roi avait désignés et qui , en vertu de cette désignation , avaient entrée au conseil d'en haut. Les ministres secrétaires d'État, malgré leur haute position ou leur puissance, n'y pouvaient entrer que s'ils avaient reçu le titre de ministre d'État. On admettait que la convocation au conseil d'en haut suffisait pour conférer cette qualité. Mais les secrétaires d'État ne l'obtenaient qu'après un certain temps de service.

Les conseillers devaient, d'après le règlement du 3 janvier 1673, être au nombre de trente-deux, dont trois d'église et trois d'^ée. Ce règlement fut remis en vigueur, un peu avant la Révolution, par le règlement du 28 novembre 1787. Le nombre des conseillers s'élevait à 42 d'après l'Almanach royal de 1789. « On distinguait, dit M. Âucoc, les conseillers d'État par lettres et les conseillers d'État par brevet. Les premiers jouissaient, à ce titre , de la noblesse, transmissible au premier degré, quand ils n'étaient pas nobles d'extraction. Le brevet n'était qu'une décoration , un titre d'honneur auquel n'étaient attachés que des privilèges personnels. C'est ainsi que Louvois reçut, à l'âge de quinze ans , un brevet de conseiller d'État, i»

9AS. Le 9 août 1789, une ordonnance de Louis XVI, dans le bat de faciliter l'expédition des affaires, réunit le conseil des finances et le conseil des dépèches au conseil d'État proprement B. — m. 16

dit, enleva à chacun des conseils les attributions qu'il avait en matière conlentieuse, et institua un comité contentieux pour tous les départements ministériels ^ L'institution ne dura pas, mais ridée ne fut pas perdue, et cet essai devint plus tard la section du contentieux du Conseil d'État de l'Empire. Le Conseil d'État fut d'ailleurs supprimé parla loi du 28 mai 1791, qui transporta ses attributions au conseil des ministres. On accorda seulement au roi un crédit de 80,000 fr. pour rémunérer les conseils dont il jugerait à propos de s'entourer; mais comme on lui laissait la liberté de choisir ses conseillers, d'en augmenter ou restreindre le nombre et d'en modiGer les attributions, à son gré, le conseil purement privé ne pouvait pas devenir une institution régulière et permanente.

94L9. Une loi du 21 fructidor an III , art. 13 , disposa que les conflits seraient jugés par le conseil des ministres, sous l'autorité du Directoire. Après cette disposition, nous ne trouvons rien qui mérite d'être signalé jusqu'à la Constitution consulaire, dont l'article S2 établit, eii principe, qu'il y aurait un Conseil d'État chargé de rédiger les projets de loi, de préparer les règlements d'administration publique et de résoudre les difQcultés qui pourraient s'élever en matière administrative. Le principe posé, un arrêté consulaire, du 5 nivôse an VIII, énuméra dans leurs

* Art. 3. M Toutes les demandes et affaires contentieuses qui étaient rapportées au Conseil des dépêches par les secrétaires d*État seront renvoyées de chaque département à un comité que Sa Majesté établit sous le titre de Comité contentieux Hes départements.

Art. 4. Le comité sera composé de quatre conseillers d'État et il y sera attaché quatre maîtres des Requêtes en qualité de rapporteurs.

Art. 5. Les avis du comité seront remis au secrétaire d'État du département et dans le cas où une affaire aura paru d'une nature et d*une importance telles qu'il doive en être rendu compte particulier au Roi, Sa Majesté appellera à son Conseil d*État les conseillers composant le dit comité, elle maître des requêtes rapporteur pour, sur son rappoit, être statué par Sa Majesté. »

L'article 2 de l'ordonnance du 9 août i789 portait que les nominations aux charges, emplois et bénéfices dans l'église, la magistrature, la guerre, la marine, les finances, les affaires étrangères et la maison du Roi seraient présentées au Roi en son Conseil.

détails les attributions du Conseil d'État, et an sénatus-consulte, du 18 fructidor an X, fixa le nombre de ses membres et le divisa en sections. L'année suivante, un arrêté (19 germinal an XI) créa les auditeurs, institution nouvelle qui prit, sous TEmpire* , une importance très grande et devint pour les fonctions supérieures* une véritable école d'administration. Le nombre des auditeurs s'éleva jusqu'à quatre cents, et quelques-uns sortirent du Conseil pour occuper dans l'administration active des postes très élevés'. — Le Conseil d'État 'était présidé par l'Empereur, et, en son absence, par l'archi-chancelier.

9&0. La première Restauration modifia la composition du Conseil d'État, et, eptre autres mesures, supprima les auditeurs; mais le nouveau Conseil ne se réunit en assemblée générale qu'à la séance d'installation et, depuis ce jour jusqu'au retour de l'île d'Elbe, les comités seuls fonctionnèrent*. La seconde Restauration rendit au Conseil d'État des attributions sinon identiques, au moins analogues à celles qu'il avait sous l'Empire. Au point de vue législatif, il fut chargé de préparer la rédaction des projets de loi, d'ordonnances et de règlements. En manière administrative, il connaissait de toutes les affaires que les ministres jugeraient à propos de soumettre à son examen et a notamment de celles qui par leur nature « présenteraient une opposition de droits, d'intérêts ou de pré- « tentious diverses, telles que les concessions de mines, les « établissements de moulins, usines, les dessèchements, canaux,

> Décrets des \i juin 1806, 26 décembre 1809 el 11 avril 1811.

* L'institution des auditeurs ne répond pas au besoin que Técole d'administration a eu pour but de satisfaire; car, on ne sort du Conseil d'État que pour occuper des postes élevés dans l'administration , et le recrutement des fonctions d'un ordre secondaire ne peut pas se faire parmi des jeunes gens qui appartiennent à un des premiers corps d'État. L'auditorat est déjà une carrière, et une de celles auxquelles préparait l'école d'administration.

' Des auditeurs furent envoyés dans les provinces conquises en qualité de gouverneurs.

^ Ordonnance du' 29 juin 1814. Cette ordonnance supprima les auditeurs; mais les maîtres des requêtes étaient au nombre de cinquante et de plus il y aLvait, d'après l'article 3, des maîtres des requêtes surnuméraires et honoraires.

« partages de biens communaux, etc., etc. ^ d Les articles 6 et 7 instituaient un conseil d'en-haut où siégeaient, avec les princes du sang et les ministres, ceux des conseillers d'État que le roi y appelait. « Ce conseil devait délibérer, en présence du roi, sur les matières de haute administration , sur la législation administrative, sur tout ce qui tient à la police générale , à la sûreté du trône et du royaume et au maintien de l'autorité royale. — En matière contentieuse, un comité était chargé d'examiner les pourvois et de préparer un avis qui était ensuite soumis à rassemblée générale du Conseil. L'assemblée des sections réuoies arrêtait le projet d'ordonnance qui était présenté à la signature du roi. Ainsi le Conseil, en matière contentieuse comme en matière administrative , n'avait que des attributions purement consultatives. Il faut noter deux dispositions importantes dans l'ordonnance du 23 août 181S. La première portait que, chaque année , le garde des sceaux dresserait un tableau des personnes <( auxquelles il avait plu au roi de conserver ou de supprimer « le titre de conseiller d'État ou de celui de maître des ret( quêtes. » D'après la seconde, la présidence des comités appartenait aux ministres compétents ou aux conseiUers d'État qu'il leur plaisait de désigner. Les ministres avaient le droit de siéger à l'assemblée générale, même quand elle statuait sur les pourvois contentieux *. En vertu de la première de ces dispositions, les conseillers et maîtres des requêtes pouvaient être destitués par simple omission sur le tableau annuel ; il en résultait une dépendance qui nuisait à la dignité de la fonction et diminuait la valeur des avis donnés par des conseillers aussi fragiles. Il suffisait d'avoir déplu pour n'être point porté sur le tableau de Tannée suivante. Ce régime dura jusqu'à l'ordonnance du 26 août 1824, dont l'article 6 établit que désormais les conseillers d'État, les maîtres des requêtes et les audi-

^ Article 12 de Tordonnance du 23 aoftt i8i5. Cette ordonnance distinguait le service ordinaire et le service extraordinaire. Pour le service ordinaire, le nombre des conseillers ne devait pas dépasser 30, et celui des maîtres des requêtes, 40.

* Articles 2, 6, 12 et M de rordonnance du 23 août i815.

leurs ne pourraient être destitués que par des ordonnances dé révocation individuelle.

S&ft. L'ordonnance du 26 août 1824, ne s'occupait pas des attributions du Conseil d'État, et toutes ses dispositions étaient relatives à la composition du personnel. Par une imitation de ce qui se passait sous TËmpire, le roi conservait la présidence de droit. Les princes de la famille assistaient aux délibérations toutes les fois que la séance était présidée par le roi, à la condition cependant qu'ils y eussent été expressément appelés. En l'absence du roi, la présidence appartenait au garde des sceaux, et, à défaut de ce dernier, aux autres ministres dans Tordre de leurs ministères. Les ministres à portefeuille étaient donc membres du Conseil d'État; il en était de même des ministres d'État, ministres sans portefeuille, sans participation à l'administration active, institués pour former le conseil privé du roi*. Le Conseil d'État se composait enfin de trente conseillers d'État, de quarante maîtres des requêtes et de trente auditeurs divisés en deux classes : la première de douze et la

^ V., sur les ministres d'Etat, la dernière disposition de la loi du 5 juin 1790 : « Il sera assigné pour les ministres d*Ëtat sans département, collectivement, et même collectivement pour les personnes que le roi jugera à propos d'appeler auprès de lui , pour Taider de leurs lumières , 80,000 livres. » — Sous la Restauration, une ordonnance du 19 septembre 1815, organisa le conseil privé du roi et régla la nomination des membres de ce conseil. Le nombre des ministres d'État n'était pas fixé, ils devaient recevoir un traitement de 20,000 francs. — Cette ordonnance fut abrogée par l'ordonnance du 28 août i830. Mais le 23 décembre 1842, une ordonnance rétablit les ministres d'État en fixant les catégories dans lesquelles ils seraient choisis. « Nui, disait Tartide 2 de l'ordonnance , ne peut être nommé ministre d'État s'il n'est ou n'a été ministre secrétaire d'État, chancelier de France, président de la Chambre des pairs , président de la Chambre des députés , maréchal de France » amiral , ambassadeur, grand-chancelier de la Légion d'honneur, premier président ou procureur général de la Cour de cassation , de la Cour des comptes, de la Cour royale de Paris, gouverneur des Invalides, commandant d'une armée, commandant des gardes nationales de la Seine. » Le gouTemement de Juillet ne profita pas de la faculté créée par cette ordonnance et, de fait, le Conseil privé ne fut pas rétabli. — Le sentiment des Chambres ne parut pas être favorable à cette institution , et les ministres ne demandèrent pas le crédit gui aurait été indispensable pour le traitement des ministres d'État.

246 DROIT PUBLIC ET AJ)MINI8TRATIF.

deuxième de dix-huit. — Le service du Conseil d'État se divisait en service ordviaire et service extraordinaire. Les membres du service extraordinaire exerçaient des fonctions publiques, et ceux d'entre eux qui étaient en résidence à Paris pouvaient être appelés à prendre part aux travaux du Ck)nseil d'État, mais seulement par une ordonnance spéciale. Le service extraordinaire ne pouvait pas êlre conféré aux anciens membres du Conseil d'État qpii n'exerçaient pas de fonctions publiques dans l'administration active; mais l'article 27 permettait de leur donner le titre de conseillers d'État ou de maîtres des requêtes honoraires. — Signalons deux dispositions importantes et qui n'ont pas été reproduites dans les lois postérieures. Les articles 9 et 12 de l'ordonnance du 26 août 1824, établissaient des catégories de fonctionnaires dans lesquelles devraient être choisis les conseillers d'État et les maîtres des requêtes*. C'est avec raison que les ordonnances et lois postérieures n'ont pas reproduit ces restrictions. Il est

^ Art. 9. « Nul ne sera nommé conseiller d*État , s'il n'a pas été revêtu d*un des litres suivants : pair de France ; membre de la Chambre des députés; ambassadeur ou ministre plénipotentiaire près des cours étrangères; grand- maître de rUniversité royale; archevêque ou évéque; membre de la Cour de cassation ; premier président ou procureur général de la Cour des comptes; premier président ou procureur général de nos Cours royales; officier, général, ou intendant de nos armées de terre ou de mer; directeur général; maître des requêtes; préfets. »

Art. 12. « Nul ne peut être nommé maitre des requêtes, s*il n'a exercé les fonctions énumérées en Tarticle 9, ou s'il n'a été pendant cinq ans au moins président, conseiller ou avocat général de nos Cours royales; conseiller au conseil royal de l'instruction publique; secrétaire général de l'un des ministères; président ou procureur du roi de l'un des tribunaux civils composés des trois Chambres; — colonel de toutes armes, ou sous-intendant de première classe; capitaine de vaisseau ou commissaire général de la marine; — administrateur des régies financières ; — inspecteur général di^s ponts et chaussées et des mines ; inspecteur générai des constructions navales ,- — inspecteur général des finances ; — consul général ; — premier secrétaire d'ambassade; maire de l'une de nos bonnes villes; auditeur au Conseil d'État. >»

Pour être auditeur de 2* classe, il fallait avoir le diplôme de iiceDcié en droit et justifier d'un revenu de six mille francs. Four être auditeur de 1** classe , il fallait avoir 24 ans et deux ans de service comme auditeur de 2* classe.

déjà trop difTicile de trouver des conseillers éclairés et dévoués pour qu'on ne restreigne pas, par des limitations artificielles, le nombre des personnes qui pourront être choisies. D'ailleurs le Conseil d'État, par suite de ses attributions diverses, a besoin d'un certain nombre de membres qui possèdent des connaissances générales et variées.

9&9. On voit par ce qui précède que, sous la Restauration, l'organisation et la composition du Conseil d'État ont été réglées par des ordonnances. Ce régime continua après la révolution de Juillet jusqu'au moment où , cédant aux critiques de l'opposition, le gouvernement proposa un projet de loi qui devint la loi du 19 juillet 1845. Cette loi remplaça l'ordonnance du 18 septembre 1839 qui avait réorganisé le Conseil d'État.

Sauf quelques dispositions de détail, l'ordonnance du 18 septembre 1839 n'avait pas modifié le système qui avait été consacré en 1824. La distinction entre le service ordinaire et le service extraordinaire, ainsi que le titre de conseiller honoraire, étaient conservés. On avait limité le nombre des conseillers en service extraordinaire qui pourraient être appelés à délibérer, aux deux tiers des conseillers en service ordinaire. Tous les conseillers en service extrordinaire n'étaient pas aptes à recevoir l'autorisation de prendre part aux délibérations , et rarlicle 9 de l'ordonnance fixait les catégories de ceux qui pourraient être admis aux délibérations; les conseillers qui n'appartenaient pas à cette énuméralion n'avaient qu'un titre purement honorifique. Le nombre des conseillers en service ordinaire était de trente, celui des maîtres des requêtes également de trente, et celui des auditeurs de quatre-vingts, divisés en deux classes de quarante chacune. Les auditeurs n'étaient nommés que pour six ans, après l'expiration desquels ils cessaient de faire parlie du Conseil d'État. Môme pendant les six ans, ils pouvaient être révoqués par voie d'omission sur le tableau que le garde des sceaux devait faire dresser chaque année. Cependant les auditeurs qui avaient plus de trois ans d'exercice ne pouvaient être destitués que par une ordonnance royale expresse et individuelle. Quant aux conseillers d'État et maîtres des requêtes, leur révocation n'était jamais régulière que si elle était prononcée par une or-

donoance royale, expresse et individuelle, rendue sur la proposition du ministre de la justice et sur foois du conseil des ministres^. Le Conseil d*État était divisé en cinq comités (de ligislation*, contentieux , guerre et marine, finances, commerce et travaux publics). L'article 17, parmi les matières composant la compétence du comité de législation, plaçait la préparation des rapports sur les conflits. Les maîtres des requêtes avment voix délibérative au comité sur toutes les affaires , et les auditeurs voix consultative sur celles qu'ils ne rapportaient pas, avec voix délibérative sur celles qu'ils rapportaient. A rassemblée générale, les maîtres des requêtes avaient voix délibérative sur l'affaire qu'ils rapportaient, et voix consultative sur les autres, tandis que les auditeurs n'avaient que voix consultative sur l'affaire dont le rapport leur était confié'.

9ft3. La loi du 19 juillet 1845 fut plutôt une satisfaction donnée aux attaques de l'opposition qu'une réorganisation du Conseil d'État. On y retrouve, consacrées législativement, presque toutes les dispositions de l'ordonnance de 1839. Les caractères généraux et les dispositions tant soit peu importantes sont reproduites dans les mêmes termes , et toutes les différences se réduisent à quelques points secondaires. Ainsi le nombre des auditeurs est réduit de quatre-vingts à quarante-huit. Le nombre des conseillers d'État en service extrordinaire est fixé à trente comme pour le service ordinaire , de telle sorte que vingt (les

^ Art. 7 de l'ordonnance du 18 septembre 1839.

' Le comité de législation avait été supprimé par la Restauration et bob attributions avaient, pour la plus grande part, été rattachées au comité du contentieux. Diaprés l'ordonnance du 26 août 1824, le Conseil d'État était divisé en cinq comités : contentieux ; guerre ; marine ; intérieur ; finances. Le comité du contentieux qui était le plus nombreux se partageait en deux sections (art. 30). L'ordonnance du iS septembre 18391e rétablit. Diaprés l'ar* ticle 17 de cette ordonnance, il correspondait aux ministères de la justice, des cultes et des affaires étrangères. La rédaction des projets de loi renvoyés par les ministres^ les prises maritimes, les changements de noms , les demandes de naturalisation, les demandes en autorisation de poursuivre les fonctioanaires publics, les appels comme d*abus, les autorisations de plaider, les conflits composèrent sa compétence.

' Art. 26 et 27 de l'ordonnance du 18 septembre 1839.

OROAinSÂTION DU POUVOIR CENTRAL. 249

deux tiers) au plus pouvaient être autorisés à prendre part aux délibérations. Le titre de conseiller et de maître des requêtes honoraire était conservée Quant aux attributions du Conseil d'État, l'article 12 les déterminait de la manière suivante :

« Le Conseil d'État peut être appelé à donner son avis sur les projets de loi ou d'ordonnance, et, en général, sur toutes les questions qui lui sont soumises par les ministres. — Il est nécessairemetit appelé à donner son avis sur toutes les ordonnances portant règlement d'administration publique, ou qui doivent être rendues dans la forme de ces règlements ; — il propose les ordonnances qui statuent sur les affaires administratives ou contentieuses dont Texamen lui est déféré par les dispositions législatives ou réglementaires. » — Ainsi le Conseil d'État n'était pas nécessairement consulté sur les projets de loi ou d'ordonnances , et il dépendait du gouvernement de les renvoyer à son examen ou de saisir directement les Chambres. C'est seulement en matière d'administration et de réclamations contentieuses qu'il était le conseil obligé du roi et des ministres.

Que fautril penser des attaques dirigées par l'opposition contre le régime des ordonnances appliqué au Conseil d'État? Le Conseil n'ayant aucun pouvoir de décision propre et donnant des avis que le roi pouvait accepter ou repousser, il n'y avait, ce semble, aucun inconvénient à ce que le prince déterminât luimême tout ce qui concernait l'organisation de son conseil. Puisqu'il avait le droit de ne tenir aucun compte des avis qu'on lui donnait, le roi pouvait, à plus forte raison, fixer lui-même les conditions auxquelles il consulterait ses conseillers. Cependant l'usage avait, dans certains cas, fait de l'avis du Conseil d'État une véritable décision que le roi ne modifiait jamais. C'est ce qui avait lieu dans beaucoup d'affaires de pure administration et ce qui ne manquait jamais en matière contentieuse. Les ministres interpellés ne manquaient pas , pour se couvrir, d'invoqué* l'avis du Conseil d'État, comme si le gouvernement avait été lié par la décision du conseil. L'opposition pouvait donc

> Art. M de la loi du 19 juiUet 1845.

demander qu'un corps » aux avis duquel le gouvernement attachait tant d'importance , fût régulièrement constitué, et le gouvernement s'honora en faisant droit à cette réclamation. La réponse tirée de ce que le conseil n'émettait que des avis et ne rendait pas des décisions était plus subtile que juste; le ministère obéit à un scrupule louable en renonçant à se prévaloir de la rigueur du droit pour entrer dans la voie de la légalité.

9ft4. Après la révolution de Février, la loi du 3 mars 1849 modifia profondément le système qu'avaient consacré l'ordonnance de 1839 et la loi de 1845. La nomination des conseillers d'État fut réservée par l'Assemblée nationale, et eut lieu par élection au scrutin de liste. Le chef de l'État conserva le droit de nommer les maîtres des requêtes, et les auditeurs, réduits au nombre de vingt-quatre, furent choisis par voie de concours. Le service extraordinaire fut supprimé.

L'examen des projets de loi, qui était facultatif d'après l'ordonnance de 1839 et la loi de 1845, devint obligatoire. A part deux exceptions, l'une pour les lois déclarées urgentes par un vote de la Chambre et l'autre pour les lois de finances, le gouvernement était obligé de renvoyer à l'examen du Coaseil d'État tous les projets de loi qu'il se proposait de présenter à l'Assemblée nationale. Quant aux propositions venant de l'initiative parlementaire , elles n'étaient soumises au Conseil d'État qu'autant que le renvoi était expressément ordonné par l'Assemblée nationale. En un mot, les projets de l'initiative gouvernementale devaient passer au Conseil d'État, à moins que l'Assemblée ne les en dispensât par une déclaration d'urgence. Au contraire, les projets émanés de l'initiative parlementaire ne passaient au Conseil que par exception et en vertu du renvoi formellement ordonné par la Chambre. Ainsi la Constitution du 4 novembre 1848 avait fait du Conseil d'État une espèce de deuxième Chambre que le rapporteur de la commission de Constitution (M. Armand Marrast) appelait un corps modérateur. Mais quelle pouvait être la puissance d'un corps nommé parla Chambre, et dont tous les membres, soumis à réélection, devaient leur élévation à la volonté des représentants? Quelle au-

OROANiaàTION DU POUVOIR CENTRAL. 251

torite avait-il pour modérer une Assemblée qui Pavait nommé? — Au point de vue législatif, le Conseil d'État n'était que l'ombre d'une deuxième Chambre, et ses travaux, qu'il n'avait pas le droit de soutenir par des commissaires, n'avaient devant l'Assemblée d'autre autorité que celle qui venait du mérite de l'œuvre. Ils n'en empruntaient aucune à la puissance du corps qui les avait préparés. En un mot, ce corps modérateur ne pouvait rien modérer.

En matière administrative, le Conseil d'État reçut pour certains cas le pouvoir de décision. Ainsi la dissolution des conseils généraux et municipaux n'était prononcée que de Favis du Conseil d'État, ce qui signifiait que le Président de la Répupublique ne pouvait pas dissoudre un conseil général ou municipal sans ravis conforme du Conseil d'État.

Enfin la section du contentieux* devint un véritable tribunal administratif, rendant des décisions exécutoires par elles-mêmes et irréformables par le chef de l'État. Tels étaient les caractères généraux de la loi qui fut remplacée par le décret du 25 janvier 4852.

95ft. Le Conseil d'État du second Empire avait une importance presque égale à celle du Conseil d'État de Napoléon I". C'était un corps politique en même temps qu'un conseil administratif. L'article 3 de la Constitution disait que « l'Empereur gouverne au moyen des ministres, du Conseil d'État, du Sénat et du Corps législatif. » Il est vrai que, dans l'article suivant, la Constitution ne mettait pas le Conseil d'État au nombre des éléments appelés à la puissance législative. « La puissance législative s'exerce collectivement par l'Empereur, le Sénat et le Corps législatif. » Le Chef de l'État concourait à la puissance législative non-seulement par lui-même mais aussi

» Le conseil se divisait en trois sections qui correspondaient aux trois espèces d'attributions du Conseil d'État: 1* section de législation; 2» seclion du contentieux ; 3* section d'administration. Cette dernière se subdivisait en trois comités : !• comité de Tintérieur, de l'instruction publique et des cultes ; 2» comité des finances , de la guerre et de la marine ; 3» comité des travaux publics, de Tagriculture et du commerce. Le règlement avait également attribué à ce dernier les affaires étrangères.

par le Conseil d'État qui était chargé 1"^ de préparer la rédactioD des projets de loi et 2* d'en soutenir la discussion devant le Corps législatif (art* SI de la Constitution de 1882). Les ministres n'ayant pas entrée au Corps législatif, les projets de la loi furent d'abord soutenus par le vice-président du Conseil d'État, et par les commissaires pris parmi les conseillers. Le Conseil avait un rôle prépondérant , car aucun amendement ne pouvait être discuté s'il n'avait été approuvé par le Conseil d'État (décret du 5 février 1867, art. 66, 67 et 68). Même après que les ministres eurent le droit d'entrer au Corps législatif et au Sénat (décret du 19 janvier 1867), le Conseil d'État conserva un rôle très important dans la discussion des lois. Les ministres, en effet, ne pouvaient prendre part aux débats législatifs qu'en vertu d'une délégation expresse de l'Empereur et, à défaut de cette délégation qui n'était pas fréquente, la discussion était soutenue par le ministre présidant le Conseil d'État ou par les commissaires pris dans le Conseil.

Au point de vue administratif, le Conseil d'État était purement consultatif. Même en matière contentieuse, il n'avait pas le pouvoir de décision propre; il exerçait Ibl justice retenue par le souverain et le Chef de l'État pouvait décider contrairement à l'avis du Conseil. Il était sans exemple que le Chef de l'État eut fait usage de ce pouvoir, mais son droit n'était pas contestable, et on pouvait citer des cas où la crainte de Texercioe de ce droit avait pesé sur les délibérations du Conseil d'État délibérant au contentieux. Ceux qui avaient tenu ce laD(gage ne doutaient pas que le Conseil ne céd&t plutôt que de laisser s'établir un précédent qui infirmerait l'autorité de ses décisions.

Cette intimidation fut la raison décisive qui détermina leç auteurs de la loi du 24 mai 1872 à faire du Conseil d'État, en matière contentieuse , un véritable tribunal rendant la justice par délégation comme les cours et autres corps judiciaires. Ils supprimèrent comme inutile ou dangereuse la fiction de la justice retenue. Inutile , car on ne pouvait pas citer l'exemple d'une affaire où le Chef de l'État se fût écarté de l'avis du Conseil d'État; dangereuse, car cette prérogative, bien qu'elle

fût inerte, tenait en échec Tindépendance des conseillers par la crainte des inconvénients que pouvait avoir même un seul précédent.

SMI. Angleterre. — Administration centrale. —

Comme personnification de la nation anglaise, le roi est toutpuissant et il aurait les pouvoirs d'un prince absolu si l'usage et les lois n'avaient pas subordonné leur exercice , tantôt à Tavis préalable, tantôt à Tassentiment de ses conseillers. En réalité, le roi n'a pas de pouvoir effectif, et comme presque toute puissance réelle lui a été enlevée, il ne lui reste qu'une majesté d'autant plus respectée que dans son souverain le peuple anglais honore surtout sa propre grandeur. Môme parmi les actes qui dépendent de sa prérogative, tous ceux qui ont quelque influence sur la marche des affaires sont faits par les ministres* . Par exemple, le roi représente la nation en Angleterre à l'égard des autres puissances et par suite a le droit de nommer des ambassadeurs et chargés d'affaires ; mais le choix des représentants à l'étranger est fait par les ministres. Le droit de grftce et d'amnistie, bien qu'il soit une prérogative du prince, ne s'exerce que sur la proposition des ministres, et c'est pour écarter la possibilité du gouvernement personnel par le roi qu'on ne lui permet pas de faire grftce à un ministre condamné pour faits relatifs à l'exercice de ses fonctions*. Le roi étant inviolable et

*« Nous entendons par prérogative du roi, dit BUckstone, la prééminence sur tous ses sujets qui , par exception au droit commun , appartient au roi en vertu de sa dignité. » (Tome I, page 344, traduction française de Gomicourt.)

* Les ministres peuvent être poursuivis : \^ en vertu d'un biU of aUainder <{ui suspend , à Tégard d'une personne déterminée , le cours ordinaire des lois ; 2* impeachmeni. En ce cas, c'est la Chambre des communes qui accuse et la Chambre des lords qui juge. L'accusation est soutenue, au nom de la Chambre des communes , par des commissaires qu'elle envoie à la Chambre liaute. En 1678, les communes posèrent en principe, dans l'acte d'accusation contre Danby, « qu*un ministre n*était pas seulement responsable de la lé- « galité, mais encore de la justice et de l'utilité de ses actes [hanesty, justice, « and utUiiff), » — Cette doctrine a été adoptée par Brougham dans son discours sur l'adresse, le 22 janvier i846, et par Boswyer, CimstU. Law (136).

irresponsable, la nation aurait manqué de garanties si la responsabilité des ministres avait pu être annihilée parle droit de grftce. Le gouvernement personnel chassé de la Constitution anglaise y serait rentré par celte fissure. — Le roi peut faire des ordonnances ou proclamations pour l'exécution des lois, et quand elles ne sont que le développement d'une loi, ces ordonnances sont obligatoires comme la loi elle-même; en réalité, ces règlements émanent des ministres compétents et sont seulement signés par le roi. — Le roi est également chef de l'Église; mais, en cette qualité, il ne peut rien faire pour changer la discipline ou le dogme qu'avec l'assentiment du Parlement. II peut, par des ordonnances, prescrire des prières publiques, fixer des jours de fête et défendre toutes manifestations qui pourraient constituer une profanation du dimanche. En un mot, les Anglais ont reporté sur la personne du roi tout ce qui pouvait augmenter sa dignité, et gardé pour l'aristocratie et le peuple tout ce qui constituait la puissance effective.

Quoiqu'il en soit, réelle ou honorifique, l'autorité du roi. considéré comme chef du pouvoir exécutif, a, selon Blackstone, les conséquences suivantes : premièrement, et comme représentant de la nation anglaise envers l'étranger, il envoie des ambassadeurs ou chargés d'affaires, fait la paix ou la guerre, conclut des traités d'alliance ou de paix, emploie des mesures de rétorsion, accorde des saufs-conduits, etc., etc. En second lieu, il est généralissime de toutes les forces de terre et de mer, y compris les milices. En cette qualité, il a aussi le droit de régler tout ce qui concerne les places fortes, les ports, les phares, etc., etc. — Troisièmement, il est source de justice et grand conservateur de la paix, ce qui signifie, pour employer les expressions en usage chez nous, qu'il est chargé de veiller à l'ordre et d'assurer la tranquillité publique. Quatrièmement, il est la source des privilèges, honneurs et dignités. Il donne et confère la noblesse, le titre de chevalier, les fonctions publiques et les autorisations pour former des personnes morales. Cinquièmement , comme arbitre du commerce, il règle tout ce qui concerne les monnaies et les poids et mesures. Sixièmement, comme Chef de l'Église, il exerce les attributions dont nous

avons parlé, au tome précédent, en nous occupant de la liberté religieuse'.

95y. Les ministres anglais soot, avant tout, des personnages politiques et ont bien moins que nos ministres à portefeuille le caractère de chefs de services administratifs. Les détails de Tadministration sont, dans presque toutes les branches, dirigés par des commissions ou bureaux, et le ministre n*est qu*un intermédiaire entre Tadministration et le Parlement. Quoique le ministre siège dans le bureau ou comité (board) qui dirige son département, l'action administrative appartient aux membres permaments dont la position survit aux changements ministériels.

9ft9. La réunion des ministres forme le cotiseil [cabinet council), auquel appartient la direction générale du gouvernement. Tous les minisires cependant n'ont pas l'entrée au conseil, et le nombre de ceux qui sont appelés à y délibérer varie suivant les arrangements des partis au moment où le ministère est formé. Il y en a qui en font toujours partie; ce sont le premier lord de la 'irésorerie , le lord chancelier, le chancelier de Téchiquiep, le président du conseil privé, le ministre de l'intérieur. Voici l'énumération des autres chefs de départements ministériels qui peuvent être appelés à faire partie du conseil, suivant les dispositions arrêtées au moment de la constitution du ministère : le premier lord de l'amirauté; le directeur général des postes; le président du bureau de commerce, le président de la commission des Indes; le ministre de la guerre; le secrétaire d'État des affaires d Irlande; le directeur général de la monnaie; le commissaire en chef des domaines et des forêts et celui des travaux publics; le chancelier du ducb6 de Lancaslre, le grand-maître de Tartillerie. Enfin on a vu dans quelques cas le commandant en chef de Tarmée siéger au conseil des ministres, ce qui a eu lieu notamment lorsque Wellington occupait cette position. Parfois aussi le lord CAiefJus-

* Suprà,i. II, p. 189-218. — Blackstone, t. I, ch. VIII, p. 341 et suiv — Bas englische VerfassungS'Und-Verwaltungsrecht, t. I, p. 271-276. — Éduard Fischel, Die Yerfassung Englands, p. i 18-123.

256 DROIT PUBLIC BT ADMINISTRiLTIF.

tiee a été admis au cabinet; mais on a pensé que cette position est incompatible avec ses devoirs judiciaires de président de la Cour, et il y a déjà longtemps que cette exception aux usages ne s'est pas reproduite.

Qu'ils aient ou non leur place au conseil, les ministres dont nous venons de donner Ténumération se retirent avec le ministère dont ils font partie. La chute d'un ministère entraîne aussi celle des sous-secrétaires d'État et de quelques autres hauts fonctionnaires ayant un caractère politique. Le nombre des personnes qui suivent les changements ministériels peut être évalué à environ soixante, sans compter les secrétaires particuliers qui sont attachés, à la fortune personnelle du ministre*.

9ft9. Le premier lord de la trésorerie {first lord of the Treasury) est le chef du cabinet, et pour ainsi dire le premier ministre, quoique ce mot ne soit pas usité en Angleterre. Son titre semblerait indiquer qu'il s'occupe spécialement de la direction des finances , et sur le continent , où les institutions anglaises sont peu connues, on se fait l'idée d'un miListre des finances

^ Voioi la liste des fonctionnaires qui sont renouvelés à chaqae changement de ministère :

1« Le lord président du conseil privé et le lord du sceau privé {président ofthe coundl et lord of the privy seal) ;

7.0 Le premier lord de la trésorerie (/in/ lord ofthe Treasury); le chancelier de l'échiquier, trois junior lords , deux secrétaires de la trésorerie et le directeur général des postes ;

Z^ Les trois secrétaires d'État de l'intérieur, des affaires étrangères et des colonies {home, foreign and colonial) et les sous-secrétaires d'État parlementaires de chacun de ces ministères ;

4*^ Le secrétaire d'État, ministre de la guerre {secretary for war); le payeur général {Paytnaster gênerai)^ le grand-maltre de l'arûilerie , les trois membres de la commission d'artillerie , le premier lord , les trois junior lords et le premier secrétaire de l'Amirauté ;

5® Les président et vice-président du bureau du commerce, le président de la commission des Indes Orientales, le président et le secrétaire parlementaire de la commission des pauvres (assistance publique) et le président de la commission de salubrité;

6<» Vatiomey gênerai^ le soliciter gênerai et le juige advocate général, — « Uattomey général fonctionne comme procureur général de la cou-

OR0ÂIfISÀTION DU POUVOIR CENTRAL. 257

qoi serait président du Conseil, comme Tétait M. de Villèle sous la Restauration. Le premier lord de la trésorerie ne s'occupe pas plus des finances que des autres départements ministériels. Toutes les parties de l'administration ayant des relations avec la marche des affaires politiques , le premier lord de la trésorerie porte son attention sur les grandes questions de finances comme sur les questions importantes de politique étrangère ; mais il n'est pas plus ministre des finances que ministre des affaires étrangères ou de Tintérieur. Les préoccupations de la politique générale demandent la plus grande partie de son temps , et c'est pour cela qu'il n'a été investi que d'un très petit nombre d'attributions spéciales. On pourrait, si l'on voulait exprimer sa position dans le langage usité chez nous, dire qu'il ressemble à un président du Conseil sans portefeuille*. La ressemblance ne serait cependant pas complète car le premier lord a des attributions, en petit nombre, que na pas chez nous un ministre sans portefeuille.

SIM. Le premier lord distribue , entre les principaux adhérents du parti qu'il représente, les soixante positions politiques

roniie , dans les cas très graves , tandis que dans les autres poursuites il se fait ordinairement représenter par un avocat du barreau (barrisier). Dans les cas moindres de misdemeanaur intéressent la couronne tels que de révolte, de libelle ou d'injures contre les ministres, il peut procéder directement, sans recourir à l'entremise du grand jury, auprès du tribunal correctionnel, par voie d'information, tandis qu'un particulier, se portant accusateur, ne peut prendre cette voie d'information qu'avec le consentement du tribunal dans le seul cas de misdemeanour aussi. — Vattomey général et le solicitor général qui n'est autre que le substitut du précédent donnant leur assentiment à la concession des chartes , droits de municipalité , brevets ou patentes. Un troisième officier de loi, l'avocat du roi (advocate) est appelé à donner son avis sur les questions de droit romain et canon » (Fischel , Tr. Française, 1. 1, p. 396).

7^ Le lord-chancelier et le chancelier de Lancastre ;

S^ Les employés supérieurs de la maison du roi ;

Pour l'Ecosse le lord advocate gênerai et le solicitor gênerai.

Pour l'Irlande, et le lord lieutenant , le lord chancelier, l'attomey gênerai, le solicitor gênerai et le chief secretary. ^ V. Gneist, op, cit., 1. 1, p. 287.

^ Le premier lord de la trésorerie est la tête du gouvernement de Sa Majesté [heeui of Her Majesty's govemment).

dont les titulaires changent avec le ministère. Sur sa proposition, le roi nomme les archevêques et évêques, et confère les décÀnats ainsi que les gros bénéfices qui dépendent du patronage de la couronne. Le nombre des titres ou bénéfices qui sont conférés par le roi s'élève à environ 950. C'est sans doute à cause de cette attribution en matière ecclésiastique que le premier lord de la trésorerie ne peut pas être pris parmi les catholiques et encore moins parmi les juifs. — La nomination des juges des cours d'Angleterre est dans ses attributions, et celle des fonctionnaires supérieurs, notamment des ambassadeurs, est placée, sinon sous son autorité directe, au moins sous son influence. — C'est aussi sur la proposition du premier lord que le roi nomme les nouveaux pairs et confère les honneurs et dignités.

!B01.. Le ministre des finances s'appelle chancelier de l'échiquier [the chancellor of the Exchequer). En général, la charge de chancelier de l'échiquier est séparée de celle de premier lord de la trésorerie. On a cependant , dans quelques circonstances, réuni les deux fonctions sur la même personne ; c'est ce qui est arrivé notamment en 1844 et en 1882. Le chancelier est d'ailleurs presque exclusivement un ministre parlementaire et ne s'occupe pas des détails de l'administration , qui sont dans les attributions d'un sous-secrétaire d'État*. C'est le chancelier de l'échiquier qui présente à la Chambre des communes, dont il est toujours membre, le budget des recettes et des dépenses (esHmated expenses). Il est membre de la commission de la trésorerie*, mais il n'y siège que fort rarement et laisse aux autres membres, dont elle se compose, la partie administrative, pour se consacrer entièrement à la partie politique et parlementaire de sa charge.

90!9. Le lord chancelier préside la Chambre des lords et n*a que peu d'attributions administratives. Il nomme cependant, sans en référer au roi , à environ 700 bénéfices secondaires qui

^ Le sous-secrétaire d*État a pour auxiliaire un law clerk et un assistant secretary, * The lords commissianers ofthe Trcasury.

dépendent dn patronage de la couronne. Toute comparaison avec notre ministre de la justice serait inexacte; il n'y a même pas en Angleterre de ministre de la justice, et les attributions dont nous avons composé ce département y sont divisées entre plusieurs membres du cabinet, le lord chancelier, le premier lord de la trésorerie et le ministre secrétaire d'État de l'intérieur. Le secrétaire d'État de la guerre n'est pas non plus un ministre dans le sens que nous attachons à ce mot. Les opérations militaires et le personnel des officiers dépendent du commandant supérieur [commander in chief), et le ministre s'occupe plus particulièrement du matériel et de la partie administrative du département de la guerre. Les choses se passent donc comme s'il y avait deux ministres , un pour l'administration du matériel et de l'approvisionnement des armées , et l'autre pour la direction des opérations militaires. Lorsque le commandant supérieur n'est pas, ce qui est fréquent, membre du cabinet, le ministre de la guerre contrôle les actes du commandant au point de vue des garanties parlementaires. Le ministre de la guerre est, en Angleterre , l'intermédiaire entre l'armée et le Parlement. Les plans de campagne sont soumis à son approbation , au point de vue du but à poursuivre et de la direction générale à leur donner; mais tout ce qui concerne les moyens d'exécution et le mérite des opérations , qui peuvent le plus sûrement conduire au but , est décidé par le commandant supérieur.

9tt3. Le ministre de l'intérieur n'est pas, comme il l'est chez nous, le chef d'une vaste administration servi par une nombreuse armée de fonctionnaires*.

* On peut cependant remarquer une tendance A l'agrandissement des attributions du ministre de l'intérieur (principal secrétary for the home départment). La correspondance qu'il entretenait autrefois avec les juges de paix s'est changée en une véritable direction supérieure de la police des comtés , autant du moins que cette direction est compatible avec l'indépendance des villes et des corporations. C'est lui qui est le commandant en chef des milices eft qui, suivant les besoins du service et de l'ordre public , distribue les troupes sur les divers points où il juge que leur présence est nécessaire. En cas de trouble, il envoie aux ofOciers du district les instructions royales et les met en rapport avec les autorités locales. Des lois récentes ont fait entrer dans sa compétence la surveillance des fabriques , mines , houillidres au point de vue

260 DROIT PUBLIC ET ADBflNISTRATIF.

L'auloaomie des comtés et des villes restreint beaucoup les attributions du ministre de Tintérieur anglais, et quoiqu'il y ait une tendance marquée à fortifier son action, que les lois nouvelles augmentent sa compétence, que surtout on fasse rentrer sous ses ordres directs les employés salariés de création nouvelle , et que la police de la capitale ait été soumise à son autorité immédiate, on peut affirmer qu'il s'écoulera longtemps avant que le self govemment cède la place à la centralisation ministérielle. Mais n'anticipons pas; le moment viendra bientôt où nous pourrons apprécier mieux la vigoureuse constitution des institutions locales.

9tt4l. Une institution spéciale à l'Angleterre est celle des commissions ou bureaux [boards) , qui ont été institués pour la direction centrale de plusieurs services importants. Ce sont de véritables ministères , et l'on n'aurait qu'une idée bien incomplète de l'administration centrcde, si l'on ne connaissait pas l'organisation de ces commissions.

9S&. Les attributions du board of trade qui font de ce bureau un véritable ministère du commerce, lui ont été peu à peu données par des lois de date récente. En 1832, il fut simplement chargé de la réunion des documents statistiques. Ce n'est qu'en 1840 qu'on lui attribua la surveillance des compagnies de chemins de fer, et puis successivement celle des arts et sciences pratiques , enfin de la marine marchande. Ainsi s'explique, par l'histoire même de la formation du bureau, sa division en sections : j la première des arts et sciences pra-

de Tobservation des lois sur le travail, la salubrité publique, et, spécialement, Touvertureet la fermeture des cimetières , l'inspection des écoles dV natomie et des établissements d'aliénés. L'État civil , qui chez nous dépend de la justice , est , en Angleterre , dans les attributions du ministre de l'intérieur. La police de la capitale est sous son autorité directe; il nomme tous les employés de la police et les juges des cours de police qui siègent à Londres. Le ministre de Tintérieur nomme les inspecteurs, directeurs et employés principaux des prisons, les inspecteurs des écoles d'anatomie, le registrar gênerai pour l'État civil , les juges de paix et de police salariés, les juges salariés des sessions du Midlessex. L'Irlande est dans le département du ministre de l'intérieur, qui sert d'intermédiaire entre le cabinet des ministres et le lord lieutenant.

tiqaes'; la seconde des chemins de fer'; la troisième de la marine marchande'; la quatrième du commerce et de la statistique* placés sous l'autorité du bureau général de commerce '. SIM. Avant la loi du 2 août 1858, les affaires des Indes orientales, dont l'administration directe appartenait à la cour des directeurs (composée de dix-huit membres sur lesquels six étaient nommés par le roi et douze élus par les actionnaires de la compagnie des Indes), étaient placées sous le contrôle d'une commission supérieure *, qui constituait un véritable ministère des affaires des Indes orientales. La cour des directeurs ne pouvait rien faire sans en donner connaissance aux commissaires, et ceux-ci avaient le droit d'adresser des instructions au gouverneur général des Iodes par l'intermédiaire des directeurs, qui devaient les transmettre sans y rien changer. Le gouverneur général des Indes, assisté de son conseil , faisait des lois et règlements obligatoires pour les indigènes et les Européens établis dans les Indes, mais ces lois et règlements pouvaient être cassés par le gouvernement de la métropole sur la proposition de la commission centrale. La loi du 2 août 1858, qui fut rendue pendant la dernière insurrection des Indes, a transporté tous les pouvoirs de la compagnie et du bureau de contrôle au ministre secrétaire d'État pour les affaires de riûde {Principal secretary of state for India). Le secrétaire d'État est assisté d'un conseil {Council of India) qu'il préside. La moitié des membres doit être prise parmi les fonctionnaires qui ont résidé pendant dix ans dans l'Inde.

* Department ofpractical seience and art, ' Railway department.

^ Mercantile marine department.

^ Commercial and stalistical deparlment,

^ Board of trade. Les employés principaux du bureau sont : le président , ie vice-président, deux sous-secrétaires {joint secretary) et un chef de secrétariat avec un assistant secretary pour chacune des sections. Ces assistants s'occupent des détails de Tadministration et des questions individuelles sous la direction et Timpulsion générale des sou^-secrétaires. — Gneist, op, cit., 1. 1, p. 443-445.

* Commissioners for tke affairs of India.

90V. La commission des domaines et des forêts^ se compose de deux commissaires, dont le premier est quelquefois membre du cabinet des ministres, suivant les arrangements du parti au moment de la formation du ministère. Les afiaires les plus importantes de ce ministère sont soumises à l'approbation de la commission de la trésorerie , et c'est aussi la trésorerie qui nomme une partie des employés, tels que les receveurs des rentes domaniales et les inspecteurs des domaines.

Les travaux publics et les palais royaux sont également administrés par des commissaires, dont le premier est souvent membre du cabinet et change avec le ministère *.

Le bureau de la salubrité {gênerai board health) se compose d'un président, des ministres secrétaires d'État de l'intérieur, des affaires étrangères et des colonies, et du président du bureau du commerce.

Depuis 1847, un bureau {Poor lato Board) est chargé de faire exécuter et appliquer la loi générale sur la taxe des pauvres qui fut votée en 1834. Le président du conseil privé, le lord du sceau privé, le ministre de l'intérieur et le chancelier de l'échiquier sont, en vertu même de leurs charges, membres de ce bureau; mais Tautorité effective appartient aux commissaires qui sont spécialement préposés à ce service, et surtout au premier commissaire ou président. Le président a le pouvoir d'adresser aux autorités locales des instructions pour l'exécution de la loi; mais ces instructions ne sont obligatoires que si elles portent

^ Office ofwoods, forests and land revenues.

' Commissioners of Her Majesty's works and public buildings. Tous les travaux publics, dans le sens que nous donnons dans notre droit administratif à ces expressions , ne rentrent pas dans la compétence de cette commission. Il 8*agit ici de tout ce qui concerne les constructions , la réparation , Tameublement et l'entretien des palais royaux et des édifices occupés par les administrations publiques, à l'exception de Tamirauté et de la direction de TartiUerie. Les parcs de Londres, de Kensin^^n et de Hampton-Court et les monuments publics de la capitale dépendent des attributions de ces commissaires. On voit que cette commission s'occupe, à un autre point de vue, des mêmes objets que celle des domaines. Elles ont d'ailleurs été réunies de 1832 à 1851.

le contre-seing d'un autre commissaire. Le président est choisi parmi les membres de la Chambre des communes.

SttS. Nous venons de voir que parmi les commissaires, les UDS, appelés en vertu de leur charge, n'avaient aucune autorité effective, et qu'il y en a toujours un dont la position domine celle des autres. C'est une espèce de terme moyen entre la délibération des administrations collectives et l'action administrative conBée à une seule personne. Le président domine les autres commissaires; mais il n'agit pas seul et, dans certains cas, la loi ne se borne pas à lui prescrire de consulter les commissaires; elle l'oblige à obtenir le concours de l'un d'eux au moins. Nous avons vu, par exemple, que les instructions adressées aux autorités locales par le président de la commission , pour l'exécution de la loi sur la taxe des pauvres , devaient être signées par le président du bureau et contre-signées par un autre commissaire.

1909. Autant le conseil des ministres a de puissance réelle autant le conseil privé du roi^ est réduit à un rôle nominal et honorifique. Ordinairement, ce conseil se compose des princes de la famille royale les plus rapprochés en degré , des deux archevêques d'York et de Cantorbéry, de l'évêque de Londres, des ministres secrétaires d'État, du lord chancelier et de son vice-chancelier, des chefs des cours d'amirauté et ecclésiastique, de quelques juges des cours siégeant à Westminster, du président de la Chambre des communes, de quelques ambassadeurs, gouverneurs et commandants généraux, du président du bureau de commerce; du président de la commission pour l'exécution de la loi sur la taxe des pauvres , du président du bureau de salubrité , du payeur général de l'armée et de fonctionnaires supérieurs de l'ordre civil, auxquels le titre de conseiller privé est conféré pour reconnaître et honorer les services rendus à l'État*. On voit par là que le titre de conseiller

* Eer Majesty's most horumrable privy counciL

' Les conseillers privés (privy œuncillors) portent, comme les lords, le titre de right honourable. Leur rang les place après les chevaliers de Tordre de la Jarretière et avant les juges supérieurs et les baronnets.

privé n'est donné qu'à des personnes qui remplissent on ont rempli de hautes fonctions. Le nombre des conseillers est assez considérable et s'élève de 180 à 200 , sans que d'ailleurs il y ait de limitation légale ^ Leur nomination résulte de l'admission à prêter serment; elle est à vie, sauf le droit de révocation dont on ne cite, du reste, que des exemples extrêmement rares. Il est de principe qu'à la mort du roi, les conseillers privés cessent leurs fonctions , la con6ance étant personnelle de sa nature. Cependant , pour éviter la désorganisation du conseil à une époque de transition , il a été admis qu'ils resteront en fonctions pendant six mois, s'il n'en était autrement ordonné par le successeur. Ceux qui ont reçu le titre de conseiller privé sont toujours conservés sous le nouveau règne , et ce renouvellement est simplement un hommage rendu aux principes. Mais tous ceux qui ont le titre ne siègent qu'autant qu'ils y sont formellement invités par le président au nom du roi.

L'assemblée générale ne se réunit que rarement, et dans des circonstances solennelles, par exemple pour recevoir la communication du mariage du roi. Dans les cas ordinaires, on ne convoque que les ministres en exercice, les fonctionnaires supérieurs de la cour et l'archevêque de Cantorbéry. Plus d'une séance même consiste seulement dans une conversation entre le président du conseil privé et un secrétaire d'Etat. Le conseil se réunit à la résidence royale*. Deux clerks tiennent la plume, rédigent les protocoles, et par leurs signatures donnent le caractère authentique aux décisions du conseil privé. Sous ce rapport, le conseil privé diffère du conseil des ministres ou cabinet, dont les réunions n'ont aucun caractère obligatoire ni oCQciel, et se tiennent hors la présence de tout employé, secré-

^ En i855, le nombre des conseillers privés était de 192 (Gnoist, t. I, p. 320). A ce nombre il faut ajouter 44 conseillers pour rirlande, sur lesquels 12 sont en même temps conseillers pour l'Angleterre.

> Pour assurer Tobservation des traditions du conseil privé, on a créé un office composé de deux clerks of the council, qui sont placés sous la direction du président du conseil privé, et dont la signature rend authentiques les décisions du conseil privé.

taire ou grefRer. Cette diflërence s'explique aisément par le caractère politique et nécessairement secret de toutes les délibérations du cabinet

•f O. Les ordonnances royales {proclamations) les plus importantes doivent être rendues par le roi en conseil. Ainsi les proclamations portant convocation, prorogation ou dissolution du Parlement, déclaration de guerre, ouverture ou clôture des quarantaines, publication des traités intematioDaux , ordre de célébrer des jours de fête ou des actions de grâce, etc., etc., sont données par le roi en conseil. Les événements importants qui surviennent dans la famille royale, tels que naissances ou mariages, sont annoncés dans une séance du conseil privé. A chaque changement de règne, le conseil privé, dans une assemblée générale, fait une proclamation signée par tous les membres présents et renouvelle envers le nouveau monarque, qu*il proclame, le serment des fonctionnaires et sujets. A son tour, le roi, dans une séance solennelle, déclare ses augustes intentions touchant l'administration du pays, et signe le serment exigé du souverain par la constitution du pays. On voit par ces exemples que le Conseil privé est moins une assemblée délibérante qu'une réunion de hauts personnages appelés pour donner, par leur présence , de la solennité à des actes ou événenements importants.

•14. Lorsqu'il y a un changement de ministère, les ministres sortants remettent les sceaux entre les mains du roi, en séance du conseil privé. Après cette remise, on introduit les nouveaux ministres qui reçoivent les sceaux et prêtent serment. C'est aussi en séance du conseil privé que sont arrêtés les discours du trône.

Les sheriffs des comtés d'Angleterre et du pays de Galles sont nommés, chaque année, en séance du conseil privé.

La confirmation ou cassation des lois et règlements votés par les législatures coloniales sont prononcées par le roi en séance de conseil privé.

Le conseil privé, est aussi une cour de justice pour l'instruction des crimes dirigés contre la sûreté de l'État; il a le droit d'interroger sous la foi du serment et de délivrer des

ordres d'arrestation, sauf Tapplication de la loi à'Habeoi corpus,

!iV!i. A part ces attributions, qui toutes se rattachent & l'exercice de la prérogative royale, des lois spéciales ont formellement conféré au roi en conseil quelques attributioDs spéciales. Les modifications aux dispositions encore en vigueur de l'acte de navigation, l'application de la loi de 183S sur l'organisation municipale aux villes non constituées en corporations, la fixation des lieux où les juges tiendront les assises, le règlement des quarantaines et les ordonnances sur la police de salubrité i bord des navires qui se rendent aux colonies , la fermeture des cimetières dans la capitale, la protection des artistes et écrivains étrangers contre les entreprises de contrefaçon, la réorganisation du département de l'amirauté et d'autres autorités administratives^ l'autorisation aux sociétés artistiques pour les loteries d'objets d'art et d'autres matières, dont l'énumération serait trop longue , ont été déléguées au roi en conseil par des statuts du Parlement*.

La plus importante des attributions du conseil privé, celle qui lui donne un pouvoir eËTectif , c*est la direction de IHnstmctum nationale, véritable ministère de l'instruction confié à une de ses commissions. Cette organisation est aujourd'hui vivement critiquée et une campagne a été commencée pour demander la création d'un ministre de l'instruction publique.

!iV8. À ne juger que sur l'apparence, on pourrait croire que le conseil privé a conservé d'importantes fonctions et que, sauf la différence des matières, il occupe une position analogue à celle de notre Conseil d'État. En réalité, l'intervention du conseil privé est de pure forme. La délibération y est nulle , et tout se décide dans le cabinet des ministres. Lorsque les affaires sont portées au conseil privé, elles sont décidées et on ne lui demande qu'une consécration formelle. La législation nouvelle a une tendance marquée à augmenter les attributions du souverain en son conseil privé ; mais il ne faut pas se tromper sur la valeur des mots ; toutes ces dispositions ne

^ Gneist, tom. I, p. 318-319.

sont autre chose qu'une augmentation de la compétence des ministres secrétaires et une extension du pouvoir exécutif. Comme d'ailleurs les ministres sont responsables devant les Chambres, ces délégations n'enlèvent rien au gouvernement parlementaire, et se réduisent à substituer l'intervention indirecte à l'action directe du Parlement.

SI 4. Le Parlement intervient dans l'administration : tnrftrectement par la responsabilité ministérielle et le droit d'inter^ pellation ; directement par les lois d'intérêt local ou individuel. Aussi les deux Chambres peuvent-elles être considérées comme les premiers conseillers du roi. Les pairs d'Angleterre, en particulier, sont placés auprès du trône pour conseiller et défendre le roi [ad consulendum et defendendum regem), et c'est pour cela qu'il appartient au souverain de convoquer les lords en assemblée générale pour prendre leurs conseils, indépendamment des convocations régulières qui doivent être, d après la loi , adressées chaque année aux deux Chambres. Ces réunions consultatives sont du reste entièrement tombées en désuétude , et de leur titre de conseillers du roi , il ne reste aux lords que le droit de pénétrer individuellement auprès du souverain et de lui soumettre leurs observations sur la marche des affaires publiques. Cette faculté est elle-même peu pratiquée, et la désuétude s'explique facilement si l'on considère que le véritable pouvoir appartient aux Chambres et au cabinet des ministres. Des observations au roi frapperaient là où n'est point la véritable action politique*.

•Ift. Nous venons de voir que la direction des services administratifs était, en Angleterre, confiée à des personnages politiques, de manière que l'esprit du parti dominant pénétrât dans les détails de l'administration*. A côté de ces directeurs mobiles, des fonctionnaires permanents, qui ne suivent pas les destinées changeantes des ministères , conservent

* Pour tout ce qui concerne l'organisation du conseil privé, V. Fischel, Die Verfassung Englands , p. 137-147. — Blackstone, 1. 1, p. 329-340. Gneist, Lî, p. 3 i 7-330.

' Giasson , Histoire du droit et des inslitutions politiques de l'Angleterre, . VI, p. i à 70.

les traditions sous les divers cabinets qui se succèdent. Les ministres politiques, absorbés par les luttes de parti et ne pouvant pas compter sur la durée qui est nécessaire aux entreprises fécondes, sont généralement impropres à combattre les habitudes prises et la résistance des habitudes invétérées. Ajoutons à cela que les fonctionnaires une fois nommés sont protégés par une espèce d'inamovibilité de fait qui rend leur position aussi solide que s'ils étaient irrévocables, La nomination des fonctionnaires publics en Angleterre est livrée aux influences de parti, et c'est précisément à cause de cette origine que leur position a une solidité telle qu'il n'y a rien de semblable sur le continent. Ce qui ferait leur faiblesse chez nous fait leur force de l'autre côté du détroit. A quoi tient cette différence? En Angleterre, il y a deux puissants partis qui se succèdent au pouvoir, et dont l'importance est à peu près égale. Si l'un d'eux prenait, lorsqu'il arrive aux affaires , la résolution de destituer les agents choisis par ses adversaires, les représailles ne se feraient pas attendre, et les destitutions seraient rendues au parti qui entrerait dans cette voie. D'ailleurs, les interpellations porteraient sans retard la question aux Chambres; aussi les ministres , pour éviter l'ennui de ces attaques , prennent le parti de respecter les positions acquises. On cite l'exemple de la destitution d'un petit fonctionnaire qui a donné lieu à une enquête, dont les documents n'ont pas moins de 2,160 pages.

!iV0. Belgiqae. — Les actes émanés de l'autorité royale ne sont valables qu'autant qu'ils sont contre-signes par an ministre. Les ministres ne peuvent être choisis que parmi les Belges de naissance ou les étrangers qui ont obtenu la grande naturalisation. L'usage veut qu'on les prenne dans les deux Chambres; mais, sous ce rapport, la prérogative royale n'est restreinte par aucune disposition expresse et plus d'une fois le choix du roi s'est porté sur des personnes qui n'étaient membres ni du Sénat, ni de la Chambre des représentants. Le roi étant inviolable , la constitution s'oppose à ce qu'il appelle au ministère les princes de sa famille ; car l'inviolabilité ne serait pas entière si le roi pouvait être atteint indirectement par la con-

damnation des personnes qui occupent la première place dans ses affections. Il y a incompatibilité entre les fonctions de ministre et celles de membre de la cour des comptes ou du tribunal de cassation. Le contrôle de la cour des comptes sur les dépenses des ministères explique la première de ces incompatibilités, et elle a, en Belgique, la môme raison d'être que chez nous. Quant à la seconde , elle tient a ce que le tribunal de cassation est une haute cour de justice, devant laquelle les ministres peuvent être traduits pour crimes commis dans Texercice de leurs fonctions.

S9V. La division des ministères appartient au roi et n'est pas réglée législativement, à moins que la demande d'un crédit aux Chambres ne soit rendue nécessaire par Taugmentation de dépense résultant d'une nouvelle subdivision. Indépendamment des ministres d'État que le roi peut nommer en nombre illimité, il y a aujourd'hui six ministres secrétaires d'État : guerre, finances, intérieur, affaires étrangères, justice et travaux publics. L'instruction publique est placée dans les attributions du ministre de l'intérieur, et les postes qui, en Angleterre, dépendent du ministre des finances, rentrent, en Belgique, dans les attributions du ministre des travaux publics et du commerce. Les ministres d'État n'ont pas de service actif et pourraient s^appeler aussi ministres sans portefeuille*

i< L'autorité ministérielle, dit M. de Fooz, consiste dans le pouvoir d'ordonner l'exécution de la loi , de former des règle-ments organiques que la loi rend nécessaires et d'ordonner rexécutioQ de ces règlements. Ce pouvoir réglementaire ne donne cependant pas aux ministres le droit d'aller contre la loi ou même contre un règlement signé par le roi '. » Ainsi le pouvoir réglementaire qui, chez nous, a été réservé au Chef de l'État , appartient en Belgique aux ministres , qui sont seulement astreints à respecter les lois et les ordonnances royales.

Les ministres statuent sur les affaires de leur compétence d'après l'avis et le travail préparatoire de leurs bureaux. Il n'y

* Droit administratif belge, 1. 1, p. 69 et 70.

270 DROIT PUBLIC ET ilDMINISTRATIF.

a pas, en Belgique , d^institution qui ressemble à notre Ck)n5eil d'Étal.

iiVS. Espagne. — Le roi d'Espagne est un monarque constitutionnel dont les pouvoirs sont, à peu de chose près, les mêmes que ceux qui avaient été conférés au roi de France par les chartes de 1814 et de 1830 et au roi des Belges par la Constitution de 1831.

Le roi d'Espagne, comme chef du pouvoir exécutif chargé de faire exécuter les lois , a la faculté de faire des règlements généraux. Les ordonnances portant règlement général doivent être délibérées en conseil d'État, à peine d'excès de pouvoir et d'illégalité pour vice de forme. En effet, la loi organique du Conseil d'État porte qu'il doit être consulté sur les instructions générales relatives à l'organisation ou au régime général d'une branche quelconque de l'administration publique *. Le règlement serait illégal au fond ou à raison de la matière si ses dispositions étaient contraires à une loi. Lorsqu'un règlement a été rendu sans observer les règles constitutionnelles, soit parce que le conseil d'État n'a pas été entendu, soit parce qu'une disposition de loi a été méconnue, quelles sont les voies de recours ouvertes pour attaquer cette ordonnance? — Il y a trois moyens, dit M. Colmeiro. « Le premier consiste à adresser une pétition aux Cortès pour qu'en vertu de leur toute-puissance ils déclarent le ministre responsable ; le second , à pétitionner auprès du roi, comme chef suprême du pouvoir exécutif, pour lui signaler Tacte inconstitutionnel de son ministre et lui demander d'en prononcer la nullité en son conseil d'État; car, le ministre ayant méconnu un droit garanti par la loi, l'affaire appartient au contentieux administratif; le troisième, à se placer sous la protection des tribunaux. L'administration n'ayant pas, en général du moins, le droit de prononcer des peines , ce sont les tribunaux ordinaires qui punissent les contrevenants. Le juge saisi de la plainte examinera si l'acte au-

> Loi du 6 juillet 1845, article H, § 1 et décret royal du 22 septembre 1845, article 9, § 2. Ces règlements s'appellent reglamentos oido el consejo d'Estado.

quel il a été contrevenu était on non constitutionnel. S'il estime que l'acte n'était pas constitutionnel, il renverra le prévenu de la plainte , et ainsi l'autorité usurpatrice sera contenue dans ses limites. »

SfH. Indépendamment des règlements généraux, on distingue les ordres royaux [Réaies Ordenes)^ dispositions administratives moins importantes que les décrets réglementaires, dont ils n'ont ni la généralité ni la forme solennelle. Quoiqu'ils portent la dénomination d'ordres royaux, ils sont, en réalité, faits sans l'intervention du roi ni l'avis du conseil d'État , et Ton a souvent fait observer qu'ils sont improprement appelés ordres royaux. Ces ordres arrêtés par les ministres ont pour objet tantôt de décider d'une manière générale quelque point douteux, tantôt de donner aux autorités quelques instructions ou avis, tantôt enfin de statuer sur les réclamations des particuliers.

9SO. Le nombre des départements ministériels est de sept en Espagne : !• le ministère d^État, qui comprend les attributions de ministre de la maison du roi et ministre des affaires étrangères; 2* le ministère de grâce et de justice, dans la compétence duquel rentre tout ce qui concerne la justice et les cultes ; 3* le ministère du gouvernement intérieur de la péninsule (ministerio de la gobernacion de la peninsula) , qui a plusieurs fois changé de nom , qu'à certaines époques on a nommé ministère de Fintérieur (ministerio del interior) et même, en 1833, ministère du progrès; 4* le ministère des finances (de la hacienda) ; 5' le ministère du commerce, de l'instruction publi-que et des travaux publics (commercio, instruccion y obras publicas), qui porte aussi le titre de ministerio delfomento, parce qu'il est chargé d'imprimer un mouvement progressif (/bmen/ar) aux grands intérêts matériels et moraux du pays. Le cabinet des ministres est présidé par un de ses membres que le roi désigne. La présidence est une dignité personnelle qui n'appartient pas nécessairement à un ministère, et quoique en général on considère comme plus important le ministère d'État à cause des affaires étrangères , cependant il pourrait se faire que la présidence fût conférée à tout autre ministre que l'importance de sa

position politique désignerait pour diriger les affaires publiques. La présidence pourrait même être conférée à un ministre sans portefeuille {minisiro sin cariera).

Gomme en Belgique , les ministres ont un pouvoir réglementaire, qu'ils exercent a la condition de se soumettre aux lois et aux règlements royaux d'administration publique. Indépendamment des instructUms qu^ils peuvent adresser i leurs agents, ils ont aussi la faculté de prendre des dispositions générales pour compléter les lois ou les faire exécuter*.

iiSi.. Les sous-secrétaires d'État sont, en Espagne, des auxiliaires qui ont le pouvoir de décider, sans en référer à lenr supérieur, les affaires d'une importance secondaire , et préparent rinstruction de celles qu'ils ne décident pas. Les attributions qui leur sont déléguées , sont fixées au moment de leur entrée en fonctions; le ministre détermine celles qui lui seront réservées et d'ailleurs il peut à toute époque, revenant sur la délégation faite au début, reprendre des pouvoirs qu'il avait conférés au sous-secrétaire. En réalité, le sous-secrétaire n'est guère en Espagne , comme chez nous , qu'un secrétaire général ayant un caractère et une origine politiques.

Les sous-secrétaires d'État espagnol et frangais diffèrent des sous-secrétaires d'État d'Angleterre en ce que ces derniers sont de véritables ministres, pour tout ce qui concerne la partie administrative du département ministériel. Le ministre secrétaire d'État en Angleterre est, avant tout et presque exclusivement, un personnage politique et parlementaire. Il s'occupe de présenter les projets de loi au Parlement et d'y soutenir la discussion. Quant aux affaires administratives , il a surtout à répondre aux interpellations dont les actes émanés de son département pourraient être l'objet. Encore faut-il faire remarquer que le sous-secrétaire étant presque toujours membre du Parlement, c'est ordinairement lui qui fait la réponse sur les affaires dont l'expédition lui est confiée. En Espagne et en France, au contraire,

1 (( Las disposiciones ministeriales son ô medidas de ôrden y utilidad publicà , de conveniencia momentànea y applicacian fugiUva, à decisiones en asuntos privados. » (Golmeiro, 1. 1, p. 100.)

les ministres se réservent la plus grande partie des affaires administratives, et les attributions du sous-secrétaire d'État ne diffèrent pas sensiblement de celles qu'exercent quelquefois, par délégation, les secrétaires généraux ou les chefs de division ^ Aux instructions et dispositions il faut, pour avoir une idée complète des attributions du ministre, ajouter les (ictes de gestion. Les ministres sont les représentants de FÉtat pour tout ce qui concerne le domaine, et c'est avec eux que sont faits les actes et contrats que l'administration de ce domaine rend nécessaires.

989. Il existe en Espagne un Conseil d'État [Consejo de Estado) autrefois appelé Conseil royal (Consejo real) , dont la composition et les attributions ont été réglées successivement par la loi du 6 juillet 1845, les décrets royaux des 7 février IU8 et 24 juin 1849, la loi du 17 juin 1860, le règlement du 30 juin 1860 et le décret du 20 février 1875. C'est un corps purement consultatif , institué, comme notre Conseil d'État, pour éclairer le pouvoir exécutif *•

!iSS. Le Conseil se compose : V des ministres secrétaires d'État; 2* d'un président et de trente conseillers 3* d'un secrétaire général; 4* d'un certain nombre d'auxiliaires qui correspondent à nos maîtres des requêtes et auditeurs; 5** d'un fiscal ou ministère public. Les conseillers sont nommés en conseil des ministres par décret royal, contre-signe par le président du conseil. Les conseillers sont amovibles et peuvent être destitués en observant les mêmes formes que pour leur nomination, c'est-à-dire par décret royal individuel en conseil des ministres.

19S4:. Il faut pour être nommé conseiller d'État, l** avoir 35 ans ; 2"^ appartenir i. Tune des catégories suivantes : prési-

* « Dans qaelques ministères où il n'y a pas de sous-secrétaire d'État , les employés supérieurs en font les fonctions en vertu d'une délégation qui leur est faite. » (Pedro Gomez de la Sema, Imiùuciones, t. I, p. 54.) Les sous-secrétaires ont été créés en Espagne par un décret royal du i6 juin

' Le conseil royal a été dissous le !«' juin 1874 et réorganisé suivant les prescriptions de la loi du 17 juin 1860.

dent des assemblées législatives; ministres de la couronne; archevêques ou évoques; capitaine général; vice-président de Tancien conseil royal; ambassadeurs; président du tribunal suprême, du tribunal supérieur de guerre, du tribunal des comptes, puis d'autres fonctions moins élevées^ mais seulement après deux ans de services.

C'est à peu près le système qu'avait admis chez nous l'ordonnance du 26 avril 4824. M. Colmeiro se prononce avec raison contre la restriction résultant des catégories *.

!iS&. Les auxiliaires ont été créés pour collaborer à la préparation des décisions du Conseil d'État, et, en même temps, en vue de former des administrateurs habitués aux traditions, d'un esprit plus indépendant que celui des bureaux et moins mobile que celui des Assemblées politiques. Il y en a trois classes , sans compter les surnuméraires , qui peuvent être considérés comme formant la quatrième *.

!iS0. Le Conseil se divise en sections qui correspondent à peu près aux départements ministériels : l"" section d'État, de grâce et de justice; 2' section de la guerre; 3* section du gouvernement intérieur (de gobemacion); 4* section des finances [de hacienda); 5* section du commerce, des travaux publics et d'enseignement; 6* section d'outre-mer; 7* section du contentieux. Chaque section a un vice-président, choisi par décret royal parmi les conseillers.

!iSV. Le Conseil est un corps purement consultatif; ses décisions ne sont pas exécutoires par elles-mêmes, et ne sont parfaites qu'en vertu de l'approbation donriée par le Chef de l'État. L'avis du Conseil est tantôt obligatoire et tantôt ftMcultatif. Est-il obligatoire? les actes faits sans que le Conseil ait été appelé à délibérer sont irréguliers et peuvent être annulés pour excès de pouvoir. Nous avons déjà vu que les règlements généraux ne peuvent être faits régulièrement qu'avec une délibération préalable du Conseil d'État. Ainsi, en Espagne, on ne distingue pas, comme nous l'avons fait plus haut, entre les

^ Edit. de 1876, t. I, p. iSO. ~ Le service extraordinaire qui existait dans^ l'ancien conseil royal a été supprimé.

> Décret royal du 7 février i848.

décrets réglementaires et les décrets portant règlement d'administration publique.

Dans le plus grand nombre de cas, la délibération du Conseil est facultative. Elle n'est également que facultative en matière de législation ; il appartient au gouvernement de soumettre le projet au Conseil ou de le porter directement devant les Cortès.

éSS. a L'esprit de réforme, dit M. Colmeiro^, qui s'empara da gouvernement à la suite du mouvement de 1868, atteignit le Conseil d'État qui fut dépouillé de sa juridiction contentieuse. Cette compétence fut transportée à la Cour suprême de justice jusqu'à la restauration monarchique qui rendit les choses à leur cours naturel. » En matière contentieuse*, le Conseil connaît des conflits de juridiction, des appels formés contre les décisions des conseils de province ou , en première et dernière instance, des recours dirigés contre les actes des ministres qui portent atteinte aux droits des particuliers. La délibération sur les matières contentieases a d'abord lieu en séance de section et ensuite en assemblée générale. D'après le règlement, lorsque le conseiller rapporteur a émis une opinion qui n'est pas adoptée par la section , on nomme un autre rapporteur pour présenter l'affaire à l'assemblée générale.

SS9. Un certain nombre de questions qui doivent être soumises au Conseil d'État ressemblent, par quelques côtés, aux matières contentieuses et en diffèrent sous d'autres rapports. Les prises maritimes, les naturalisations, les autorisations de plaider, l'examen des bulles et brefs de la Cour de Rome , les affaires relatives à l'exécution des décrets du concile de Trente',

' Édition de 1876.

* Un décret du 26 janvier 1875 a orgaDisé la section du contentieux. 11 exige la présence de onze membres pour la validité de ses décisions.

' Le roi nomme aux bénéfices vacants, sauf Tapprobation par la Cour de Rome , des titulaires choisis. Si le Saint-Siège nommait directement aux sièges vacants , le roi revendiquerait ses droits de souveraineté , après avoir pris Tavis du Conseil d'État. C'est ce qu'on appelle les affaires relatives au patronage royal. — Les usurpations de juridiction par les juges ecclésiastiques donnent lieu à recours de protection (recurso de proteccion) devant le gouvernement qui, après avoir pris l'avis du Conseil d'État, ordonne les mesures que le cas réclame. Golmeiro , t. I, p. 196 (édit. 1876).

toutes ces affaires supposent un débat qui les fait ressembler aux questions contentieuses. Elles en diffèrent cependant an fond et en la forme : au fond, parce qu'elles ne s'appuient pas sur un droit acquis et qu'elles dépendent du pouvoir discrétionnaire du Chef de l'État ; en la forme, parce qu'elles sont portées devant le Conseil d'État administrativement et noB par la voie du pourvoi contentieux. M. Colmeiro, empruntant à M. de Cormenin une expression dont le jurisconsulte français s'était le premier servi, donne à cette catégorie d'affaires le nom de quasi-conientieuses.

SIM. Pour terminer ce que nous avons à dire sur Torganisation centrale de l'administration espagnole, nous dirons que chaque ministère est partagé en directions dont le personnel se compose d'un directeur, d'un sous-directeur, de chefs de bureau {jefes de négocias) et commis (oficiaUs). Appartenant à l'administration permanente et survivant presque toujours aux variations politiques, les directeurs conservent les traditions administratives et luttent contre les innovations précipitées, que les ministres ou secrétaires d'État politiques pourraient être tentés d'introduire. Quoique cet esprit de résistance puisse quelquefois profiter à la routine, il se recommande par une exacte connaissance des lois et règlements, par une bonne expédition des affaires surtout par beaucoup de régularité.

Les directeurs n'ont pas, en principe, le droit de décision; leurs attributions sont, comme dans nos ministères, restreintes à la préparation de l'instruction et à la proposition des décisions. Ils n'ont le droit de décider eux-mêmes qu'en vertu d'une délégation expresse. Ordinairement les affaires expressément réservées ne sont pas , même pour l'instruction , envoyées aux directeurs, et leur solution se prépare dans le cabinet du ministre.

soi.. Pour plusieurs services on a institué des consefls composés d'hommes spéciaux : conseil de salubrité , conseil de Tinstruction publique, conseil d'agriculture, commission de bienftdsance {junta de bene/icenctaY . Leur concours est purement

^ Colmeiro, Derecho administrativo , etc., t. I, p. 198.

facultatif. On ne distingue pas ici, comme nous Tavons fait pour le Conseil d'État, entre les cas où le ministre doit consulter et ceux où il peut consulter ces conseils ou commissions. Dans tous les cas, le ministre a une entière liberté; mais en fait ils sont très souvent consultés à cause du caractère spécial des connaissances qu'exigent les matières dont ils ont à s^occuper.

S9S-8. Allemagne. — Les principes de la monarchie représentative ont prévalu dans tous les États de TAllemagne , et depuis que l'Autriche est entrée dans cette voie il n'y a pas d'exception à la règle. Les princes , quel que soit le titre qu'ils portent, exercent le pouvoir législatif concurremment avec des Chambres ou Diètes, et le pouvoir exécutif soit directement avec le contre-seing d'un ministre, soit par délégation aux ministres et aux autorités qui leur sont subordonnées.

SUA. Le Conseil d'État {Staatsrath) de l'empereur d'Autriche se compose d'un président qui a rang de ministre , qui prend part aux délibérations du cabinet avec voix consultative, et d'un nombre non limité de conseillers d'État. Le président et les conseillers sont nommés par décret impérial. Le conseil a été institué pour fortifier l'action du pouvoir exécutif des lumières et de l'expérience de personnes distinguées. Avant de soumettre au conseil de l'empire [Reichsrath) les projets de loi émanés de l'initiative impériale, le gouvernement envoie les lois à l'examen du Conseil d'État; quant à ceux qui ont été proposés par Tinitiative parlementaire, le Conseil d'État les examine après le vote des assemblées législatives , mais avant qu'ils ne soient soumis à la sanction de l'empereur. Le Conseil d'État donne son avis sur les règlements généraux d'administration et BUT les affaires que l'empereur soumet à son appréciation.

Le président a le droit d'appeler aux séances du Conseil d'J^tat les personnes distinguées qui lui paraissent pouvoir éclairer les avis de l'assemblée , peu importe d'ailleurs que ces personnes aient, ou non, antérieurement rempli des charges publiques. Les ministres et les chefs de services de l'administration centrale ont le droit de siéger au Conseil d'État, mais

278 DROIT PUBLIC BT ADMINI8TRA.TIF.

seulement lorsqu'ils y sont invités par le président. Les avis du Conseil d*État sont adressés , soit directement à l'empereur, soit au président du Conseil des ministres. Ce dernier a la faculté d'appeler aux délibérations du cabinet des ministres tous les membres du Conseil d'État ou seulement quelques-uns d'entre eux*.

91lft. En Bavière, tous les ministres ont le titre de ministres d'État [Staatsminister, Staatsministerium).

Le cabinet se compose de sept ministères : !• ministère d'État de la maison royale et des affaires étrangères; 2* ministère d'État pour la justice; 3* ministère d'État pour l'intérieur; 4* ministère d'État pour l'instruction publique et les cultes ; 5* ministère d'État pour les flnances; 6* ministère d'État pour la guerre; T ministère d'État pour le commerce et les travaux publics. Un Conseil d'État, dont l'organisation a été remaniée à plusieurs reprises*, assiste l'administration centrale de ses avis. Sa composition et ses attributions sont aujourd'hui, pour la plus grande part, régies par l'ordonnance du 18 novembre 1825. — Il se compose : 1* du prince héritier du trône, aussitôt après qu'il a atteint sa majorité; 2' des princes majeurs de la ligne directe de la maison royale, que le roi invite à siéger aa Conseil d'État; 3" des ministres en activité et du feld-maréchal; 4' de six conseillers nommés par le roi parmi lesquels peuvent être compris les ministres sans portefeuille; 5* d'un secrétaire général et des employés nécessaires au service de la chancellerie. Le roi a la faculté de nommer des conseillers en service extraordinaire, et d'appeler aux délibérations du Conseil des fonctionnaires qui n'auraient pas la qualité de conseiller d'État.

998. Le Conseil d'État a pour mission de donner des avis au roi et, en certains cas, de décider des questions contentieuses. Comme corps consultatif, il donne ses avis dans deux cas bien distincts. Tantôt son avis est exigé par les lois, et

< StaatS'Vùrterbuch, de M. Bluntschli, v« Dos Kaiserûium CEstemick. article de M. Béer, 68* livraison, p. 595.

» Tit. III, § 2, de la Coastitution du 1" mai 1808. — Règlement du 2 février 1808. — Constitution du 26 mai 1818 et instruction du 9 juin 1821 révisée le 3 août 1879.

quoique le roi ne soit pas obligé de le suivre, il est cependant tenu de le demander; tantôt, au contraire, l'avis est purement facultatif et il appartient au roi de le demander ou non. En matière législative, le Conseil d'État doit être appelé à examiner les projets avant qu^ils ne soient soumis aux Chambres , et plus tard avant qu'ils ne soient présentés à la sanction royale. Quant aux projets émanés de l'initiative parlementaire, le Conseil d'État n'émet qu'une fois son avis , au moment de la sanction. Le budget et les lois de finances ne sont pas exceptés de cette règle générale. Le Conseil doit être consulté sur les griefs élevés par les Chambres pour violation de la Constitution ou des droits qu'elle a garantis, et enfin pour les demandes de naturalisation. Parmi les cas où son avis est ordinairement demandé quoiqu'il ne soit pas obligatoire, se trouvent les conflits entre les ministres ou les agents dépendant de difTérents ministères, et les difficultés les plus importantes sur l'exécution des lois , lorsque les autorités chargées de procurer cette exécution sont en dissentiment.

En matière contentieuse , le Conseil d'État prononce sur les recours formés contre les actes ou décisions des régences de cercle (Kreisregierungen) ; les recours des fonctionnaires publics contre les mesures disciplinaires prises par leurs ministres ; les recours des avocats en matière disciplinaire; — les réclamations en matière d'élections communales; — certaines questions relatives à la mise en justice des fonctionnaires publics; — sur les difficultés relatives à l'usage commun des églises entre deux confessions différentes. — Les conflits d'attributions entre Tadfflinistration et la justice sont décidés par un comité du Conseil d'État.

Le Conseil d'État est présidé par le roi ou, en son absence, par le ministre le plus âgé. Chaque séance est spécialement ordonnée par le roi qui en détermine le jour et la durée. Pour les affaires qui doivent d'après les lois être portées au Conseil , le roi nomme un rapporteur qui est choisi parmi tous les membres du Conseil, sans distinction. Quant aux affaires dont le renvoi est spécialement ordonné, le ministre compétent en est le rapporteur de droit; mais le roi peut nommer un second rappor-

leur {einen Correferenten) parmi les coDseiUers qui ne font pas partie du cabinet des ministres ^

909f. A Bade, le grand-duc a auprès de lui un chef du cabinet qui porte quelquefois le titre de conseiller intime du cabinet (geheimer Kabinetsrath) et dont la mission consiste à préparer et faire expédier les ordres directs du souverain, et spécialement tout ce qui concerne les faveurs et concessions gratuites. L'administration et le gouvernement sont placés sous la direction du ministère d'État {Staatsministerium) , qui se compose de la réunion des cinq ministres, plusd*un ou plusieurs conseillers d'État appelés, par le souverain, à prendre part aux délibérations du conseil. Le Staatsministerium de Bade correspond à notre conseil des ministres, et la traduction par « ministère d'État, » quoique très littérale , ne donnerait cependant qu'une idée inexacte de l'institution badoise. Le conseil examine tout ce qui concerne la Constitution et la législation , les afiaires les plos importantes touchant les rapports du duché avec la confédération germanique, les difficultés qui peuvent s'élever entre le gouvernement, et les Chambres , les conflits entre les autorités centrales, les griefs contre les fonctionnaires publics; il a la haute inspection et la direction générale de radministration et de la justice. Les ministères sont au nombre de six : ministère des afiaires étrangères et de la maison grand-ducale; ministère de l'intérieur ; ministère de la justice ; ministère des affaires militaires; ministère des finances; ministère du commerce.

9SS. Les ministères sont soumis au contrôle d'une Cour suprême des comptes {Oberrechnungskammer) qui se compose d'un président et de trois conseillers des finances» Les cultes et l'instruction publique forment à Bade, comme dans la plupart des petits États , une section du ministère de l'intérieur. Mais le détail le plus intéressant, c'est la place qu'occupent les postes et les chemins de fer. Le directeur général de

^ V. Lehrbuchdes bayerischen VerwaUungsrechU , par Joseph Pôzl, professeur à rUniversité de Munich. Pour l'organisation des ministères, p. 2fiOl et pour le Conseil d'ÉUt, p. 101-108. V. aus« StêaU-Wôrlerbuek de BlunUchli, Y» Bayem, p. 718 etauiy., art. de M. Pàû.

ces deux serviœs réunis est placé soiis les ordres du ministre des affaires étrangères. Pourquoi ce service public, qui se rattache plus directement, ce semble, aux affaires intérieures, a-t-il été placé dans le ministère des affaires étrangères? Dans les petits États, les communications et la viabilité publique rendent les relations et négociations avec l'étranger plus fréquentes que dans les grands , et cette matière a un caractère international.

tus. Hollande. — La Constitution révisée en 1848 admit en principe qu'il y aurait un Conseil d'État {Aaad van Staie), chargé de donner son avis sur les propositions du gouvernement aux Chambres, sur les projets émanés de l'initiative parlementaire, sur les ordonnances et règlements concernant l'administration intérieure et celle des colonies. La présidence du Conseil appartient au roi qui en nomme les membres, et le prince d'Orange a le droit d'y siéger, avec voix délibérative , dès qu'il est arrivé à l'âge de dix-huit ans. La Constitution renvoie à une loi spéciale tout ce qui concerne l'organisation du Conseil d'État; il a été répondu à ce renvoi par la loi du 21 décembre 1861*.

<c Le roi, dit l'article 72 de la Constitution, soumet à la délibération du Conseil d'État toutes les propositions à présenter par lui aux États généraux, ou à lui faites par les États généraux , ainsi que toutes les mesures générales d'administration intérieure du royaume et de ses colonies et possessions dans d'autres parties du monde. — En tête des lois et ordonnances à promulguer, il est mentionné que le Conseil d'État a été entendu. — Le roi prend en outre, l'avis du Conseil d'État dans toutes les affaires d'intérêt public en particulier où il le juge utile. — Le roi seul décide et donne connaissance au Conseil de chacune de ses décisions. »

D'après la loi organique, le Conseil d'État se compose du roi, du prince d'Orange , d'un vice-président et de 14 conseillers. Il

^ D*aprôs cette loi les conseillers devaient, chaque année, changer de section, ce qui entraînait une grande mobilité dans la composition des sections et lussi des changements fréquents de jurisprudence. Une loi du 28 juin 1881 a substitué le roulement facultatif au roulement obligatoire.

282 DROIT PUBLIC ET ADlflNISTIULTlF.

doit être entendu sur tous les recours en annulation des actes des autorités administratives'.

1 En i873y un publiciste espagnol, M. de la Torre y Hoz, a la, deyant TAcadémie des Sciences morales et politiques , un travail intéressant sur le Conseil d*État dans les différents pays. Ce travail a été publié dans le Recueil de M. Vergé, 1873, t. II, p. 543. L'auteur examine ce qu'est cette institution dans les pays où il n'y a qu'une Assemblée législative puis dans ceui où il y a deux Chambres , dans les gouvernements républicains et dans les gouvernements monarchiques. Il arrive à cette conclusion que les Gonseik d'Ëtat sont moins puissants sous le régime républicain , parce qu'ils «c sont effacés par la puissance de la représentation nationale. » Mais le Conseil d'État est plus puissant là où il n'y a qu'une Assemblée législative que là où il y en a deux. Ainsi, en Grèce, le Conseil d'État examine les projets de loi avant qu'ils ne soient portés & la Chambre et les propositions d'initiative parlementaire lui sont renvoyés. En Bolivie, le Conseil d'État est nommé par les députés : w II est à la fois conseil général de l'administration , comité d'initiative parlementaire , délégation de TAssemblée quand elle n'est pas réan» et haute cour de justice. »

En parlant des attributions du Conseil d'État en matière contentieose, M. de La Torre y Hoz se prononce pour la justice retenue contre la justice déléguée en matière administrative.

ADMINISTRATION DéPARTBMBNTALB. 283