Soite

>. L'action administrative arriverait affaiblie aux extrémités si elle ne pouvait pas reprendre haleine dans des centres secondaires. D'ailleurs les parties du territoire présentent des variétés telles que pour approprier l'administration aux besoins locaux, il était indispensable d'instituer des autorités qui missent l'exécution des lois en harmonie avec le caractère des populations et les exigences de chaque province. C'est pour cela que le législateur a institué, dans les départements, des préfets qui sont, dans leurs circonscriptions respectives, les représentants du Président de la République.

SOfl. Les préfets sont nommés par décret sur la proposition du ministre de l'intérieur. La loi n'a fixé aucune condition d'aptitude qui limite le choix du Président de la République. Elle a sans doute voulu que la nomination d'agents , dont la première qualité est la confiance qu'ils inspirent, ne fût gênée par aucune restriction. Le Président qui les nomme a aussi le droit de les révoquer par un décret contre-signe par le ministre de l'intérieur. Les préfets étant, dans leurs départements respectifs, à la tète de tous les services, ils sont les subordonnés de tous les

ministères. Aussi les Dominations et révocations sont délibérées en conseil des ministres.

809. On distingue trois classes de préfets; mab cette division, faite au point de vue des traitements, est étrangère aux attributions, qui sont les mêmes pour les préfets des trois classes ^ La classe est, en principe, attachée à la résidence et dépend de Timportance du département. Invariablemeat appliqué, ce système conduirait, ou à commettre des injustices, ou à mal administrer. Il y aurait injustice si les préfets étaient condamnés à rester, sans avancement, dans les départements où ils font du bien; Tadministration serait viciée si, au contraire, on déplaçait un préfet uniquement pour récompenser ses services, alors qu'il pourrait, dans le département où il est, continuer à servir plus utilement que dans tout autre. Afin de concilier les intérêts de l'administration avec la justice due aux fonctionnaires , la loi donne au gouvernement la faculté d'augmenter sur place le traitement des préfets de deuxième et de troisième classe, après cinq ans d'exercice dans le même département ou après sept ans dans des départements différents , et de l'élever de nouveau , après cinq autres années d'exercice dans le même département ou après sept ans dans des départements différents. D'après le décret du 15 avril 1877, l'augmentation sur place est égale à la moitié de la différence entre le traitement de la classe du préfet et celui de la classe immédiatement supérieure.

SOS. Quoiqu'ils soient nommés sur la présentation du ministre de l'intérieur et que le personnel des préfectures rentre dans les attributions de ce département, les préfets sont placés sous l'autorité de tous les ministres et correspondent avec chacun d'eux pour les matières de sa compétence. Le préfet représente dans le département, non tel ou tel ministre, mais

' Le décret du 27 mars 1852 fixait les traitements :

Pour la première classe, à 40,000 fr.

Pour la deuxième, à 30,000 fr.

Pour la troisième , à 20,000 £r.

Les traitemenU ont été réduits par décret du 4 avril 4872 à 35,000 fr. pour la première classe, à 25,000 pour la deuxième, et à 20,000 pour la troisième.

ADMINISTRATION DiPARTBMBNTALE. 287

le Chef de TÉtat lui-même qui lui transmet ses ordres et instructions par les divers canaux ministériels. L'autorité du préfet, dans le département, est donc générale comme celle du Chef de l'État dans toute l'étendue de la République. C'est le préfet qui, dans le département, imprime à tous les services une direction appropriée aux vues du pouvoir central.

Nous n'entrerons pas ici dans l'énumération détaillée de toutes les attributions qui appartiennent aux préfets. Chacune d'elles trouvera sa place sous les différentes matières spéciales. Ici nous nous bornerons à tracer des divisions générales et à poser quelques principes.

SUÂ. Les préfets ont quatre qualités, autour desquelles on peut grouper les dispositions qui ont successivement enrichi leur compétence. Premièrement, ils sont les délégués du gouvernement pour tout ce qui concerne l'exécution des lois et règlements. Deuxièmement, ils représentent le domaine de l'État. Troisièmement, ils représentent les départements, comme personnes morales, toutes les fois qu'il s'agit de faire nu acte judiciaire ou extrajudiciaire concernant le patrimoine départemental. Quatrièmement, ils sont les tuteurs des communes et autres établissements publics ou d'utilité publique situés dans leur ressort. Délégation du pouvoir central, représentation du domaine de l'État, représentation du département, tutelle des établissements de main-morte, ces quatre caractères résument les attributions des préfets.

SOS. Comme délégué du pouvoir central pour l'exécution des lois et règlements, le préfet veille à ce qu'ils soient publiés. A la vérité, la publication résulte, d'après l'article i" du Code civil, de l'expiration d'un certain délai à partir de la promulgation, ce qui semble annihiler le rôle du préfet pour tout ce qui touche à la publication. Cependant il peut se faire que, par exception, le gouvernement juge à propos de hâter, dans certains lieux, l'exécution des lois et ordonnances, et de devancer l'expiration des délais de publication. En ces cas, les préfets constatent sur un registre spécial et ad hoc les lois ou ordonnances qui leur sont adressées, et c est à partir de leur enregistrement à la préfecture que les

288 DROIT PUBLIC BT ÂDHINISTRATIF.

lois urgentes sont censées exécutoires. Immédiatement après, le préfet prendra un arrêté pour ordonner que lesdites lois et ordonnances seront imprimées et affichées partout où besoin sera. A partir de cette publication effective, les lois ou ordonnances sont applicables aux parties, comme elles le seraient en vertu de la publication par présomption dont parle rariide 1*' du Code civil. A la suite de cette publication par affichage, les lois et ordonnances seront censées connues, même de ceux qui n'en ont pas une connaissance effective, de même qu'elles sont présumées connues de ceux qui en ignorent Texistence, lorsque les délais ordinaires sont expirés'. Même dans les cas où le gouvernement n'a pas ordonné la publication exceptionnelle, les préfets prennent des mesures pour que les lois ou ordoonances nouvelles soient portées i la connaissance du public. L'affichage et la proclamation à son de trompe ou de caisse font plus sûrement connaître l'existence de la loi que l'expiration des délais ordinaires; en d'autres termes, un fait positit est plus efficace qu'une simple présomption. C'est pour cela qoe les préfets , en dehors des cas où la publication d'urgence a été prescrite et pour aider aux effets produits par l'expirato du délai légal, font afficher et publier les lois qui seraient d'ailleurs applicables sans cette formalité. C'est une mesure prise uniquement dans l'intérêt du public et destinée à faciliter la sincère exécution des lois et ordonnances '.

SOS. Les lois et les règlements d'administration publique sont obligatoires pour les préfets en ce sens d'abord qu*iis sont tenus de faire tous les actes qui leur sont prescrits par des dispositions formelles. D'un autre côté, lorsqu'ils font eux-

^ Cette publication exceptionnelle a été créée par l'article 4 de rordonnance du 27 novembre 1816, complété par Tordonnance du 18 janvier 1817 el par FarticleS, § 2 du décret des 5-11 novembre 1870.

^ La loi est exécutoire à Paris un jour franc après la promulgation, et partout ailleurs, dans retendue de chaque arrondissement, un jour franc après que le Journal officiel qui la contient sera parvenu au chef-lieu de cet arrondissement (Décret des 5-11 novembre 1870, art. 2).

Art. 3. « Les préfets et les sous-préfets prendront les mesures nécessùres pour que les actes législatifs soient imprimés et affichés partout où besoin sera. »>

mêmes des règlements départementaux, il ne leur est pas permis d'aller contre les dispositions de la loi ou du règlement d'administration publique; car, la loi et le règlement d'administration publique procèdent de pouvoirs placés au-dessus du préfet, et une disposition, émanant de l'inférieur, qui serait contraire aux prescriptions du supérieur, violerait les règles de la hiérarchie. Le préfet ne pourrait pas faire d'arrêté réglementaire sur les matières qui sont réservées à la loi ou au règlement d'administration publique.

80y. Les matières sur lesquelles peut s'exercer le pouvoir réglementaire des préfets sont toutes celles dont la direction ou surveillance leur a été confiée, spécialement celles qui sont énumérées dans l'article 2 de la section III de la loi des 22 décembre 1789-janvier 1790. Les préfets ont fait des règlements dont la légalité n'a pas été contestée sur la conservation des propriétés publiques, des forêts, rivières, chemins et autres choses communes, au maintien de la salubrité, et de la tranquillité publiques. Ainsi un préfet a pu légalement, en vertu de ces dispositions générales et avant la loi du 15 juillet 1878 sur le phylloxéra, interdire l'introduction dans le département des plants de vigne provenant de lieux phylloxérés*. Au reste, pour les attributions qui ne sont pas réservées au pouvoir central, le préfet a une plénitude de pouvoirs administratifs qui a sa source dans la loi du 28 pluviôse an VIII , dont l'article 3 porte : « Le préfet sera seul chargé de l'administration. » Cette disposition, conçue en termes généraux, embrasse toutes les attributions du pouvoir exécutif et, conséquemment, le pouvoir réglementaire aussi bien que le droit de procéder par voie de dispositions individuelles. Mais on a eu raison de décider que l'obligation de se munir d'un livret ne pouvait pas être imposée aux domestiques par un règlement préfectoral '. Ce pouvoir avait été im-

* C. Gass. (Ch. crim., arr. du 9 septembre 1878. D. P. 1879, 1 , 385.) ^ La loi n'ayant exigé de livrets que pour les ouvriers de Tindustrie, il en résulte qu'on ne peut pas , sans aller contre sa volonté, en demander à d'autres ouvriers et spécialement aux domestiques. V. loi du 14 mai 1851, du 22 juin i854 et décret du 30 juin 1855.

plicitemeDt retenu par le législateur lorsqu'il avait soumis au livret les ouvriers de Tindustrie, sans astreindre à la même restriction ni les ouvriers de Tagriculture ni les domestiques. En effet, la liberté du travail d'abord, et celle d'aller et de venir, sont des principes consacrés législativement, et iln'y faut apporter d'autres restrictions que celles qui sont formellement écrites dans la loi elle-même; car, en consacrant la règle et en déterminant les exceptions, le législateur s'est évidemment réservé le droit d'étendre ces dernières, et il n'appartient pas au préfet de soumettre à la formalité du livret des ouvriers qui n'y ont pas été assujettis par la loi.

SOS. Il ne faut pas confondre les dispositions réglementaires, d'un caractère général, avec des actes administratifs applicables à quelques personnes nominativement désignées. Par exemple, l'arrêté préfectoral ordonnant à plusieurs habitants de délaisser des terrains communaux qu'ils détiennent ne constitue pas un règlement, mais un acte administratif qui s'adresse a des personnes déterminées. En cas d'inobservatioD d'un ordre semblable , il n'y aurait donc pas lieu de prononcer des peines de simple police pour contravention, mais seulement de prendre des mesures assurant directement l'exécution de l'arrêté préfectoral *. En ce qui concerne les arrêtés individuels, même s'adressant à plusieurs personnes déterminées, la publication ne suffirait pas et les intéressés ne seraient censés en avoir connaissance que par la notification à la personne ou au domicile *.

SOU. A partir de quel moment les arrêtés réglementaires des préfets devienent-ils exécutoires? Pour cela faut-il qu'ils soient revêtus de l'approbation du pouvoir central? Dans des espèces où elle a eu à examiner la question de principe, la Cour de cassation a décidé que les règlements rendus par les préfets, soit pour des matières de police, soit pour la réglementation de services spéciaux qui leur ont été confiés sont

t C^est ce qui a été, avec raison, décidé par un arrêt de la C. de cass., Ci). crim., du i3 août 1858 (D. P. 4859, I, 96). V. arr. du 9 mars 4854 (D. P. 4854, 1, 243) et du 24 janvier 4852 (D. P. 1852, 1, 62).

* Cour de Rennes, arr. du 30 janvier 4878, D. P. 1878, C II, 224.

ADMINISTRATION DEPARTEMENTALE. 291

exécutoires par eux-mêmes et n'ont pas besoin de Fhomologalion du ministre de l'intérieur ou du Chef de l'État*. Mais si les règlements préfectoraux ne sont pas soumis à l'approbation des ministres, ceux-ci ont, au contraire, le droit d'en prononcer l'annulation. On a objecté que les ministres n'ayant pas euxmêmes le pouvoir réglementaire, il est extraordinaire qu'on leur confère le pouvoir d'annuler des règlements. De cette observation on a conclu que le pouvoir de suspendre ou d'annuler les règlements préfectoraux ne pouvait appartenir qu'au Chef de rÉtat. De ce que les ministres n'ont pas été investis du pouvoir réglementaire, on ne peut pas conclure que le droit de suspension ou annulation leur a également été refusé. Nous avons posé plus haut le principe duquel il résulte que les ministres ont reçu, chacun pour ce qui concerne son département, une pleine délégation des pouvoirs administratifs du Chef de l'État, sauf les réserves expresses qui constituent l'administration retenue. Or nulle part un texte législatif ne réserve au Chef de l'État la suspension ou l'annulation des arrêtés préfectoraux. Qu'en faut-il conclure? C'est que la loi réserve au Président de la république les actes positifs du pouvoir réglementaire général , et qu'elle a délégué aux ministres le contrôle et la surveillance des règlements pris par les préfets dans les départements. Cette doctrine trouve sa confirmation dans l'article 6 du décret du 2S mars 1852 sur la décentralisation :

« Les préfets, y est-il dit, rendront compte de leurs actes aux ministres compétents, dans les formes et pour les objets déterminés par les instructions que les ministres compétents leur adresseront. — Ceux de ces actes qui seraient contraires aux lois ou règlements, ou qui donneraient lieu aux réclamations des parties intéressées , pourront être annulés ou réformés par les ministres compétents. »

Or, le mot actes embrasse dans sa généralité les règlements tout aussi bien que les actes individuels des préfets. Remarquons d'cûlleurs qu'à l'égard des règlements, les ministres n'ont que le droit d'annulation ou de suspension, et que celui de réformation

' C. cass., Ch. crim., arrêt du 7 mars 1857 (D. P. 1867, 1, 181).

ne leur appartient pas. Pour réformer, il faudrait au moins qu'ils eussent le pouvoir réglementaire, et nous avons vu quelsi loi ne leur a pas fait cette délégation. Nous verrons plus tard que les préfets ont aussi le droit d'annuler ou de suspendre les règlements municipaux, sans qu'ils aient celui de les modifier ou réformer*.

8i.O. L'autorité des règlements préfectoraux expire aux limites du département avec celle du préfet, dont la compétence est purement territoriale. Il pourrait arriver cependant qpe l'inexécution du règlement de police dans un département voisin causât un préjudice au département dans lequel le règlement est en vigueur. C'est ce qui est arrivé dans une espèce où il s'agissait d'un règlement relatif à la police des eaux; son inexécution dans un département situé en aval avait occasionné un reflux vers le département en amont où le règlement avaW été fait. La Cour de cassation a jugé avec raison' que les contrevenants étaient présumés ne pas connaître un arrêté qui n'avait pas été publié dans leur département et que, n'étant pas censés le connaître, ils ne pouvaient pas être condamnés en vertu d'un arrêté qui , à leur égard, n'a pas plus d'autorité qu'une loi non promulguée. Mais dans l'étendue du département, elle oblige tout le monde, même les personnes qui sont domiciliées dans un autre. C'est une loi de police qui régit par conséquent les forains et les étrangers. Ainsi serait passible d'amende toute personne non domiciliée dans le département qui introduirait, au mépris d'un règlement, des plants de vigne provenant de lieux phylloxérés*.

8i.i.. La publication étant la condition première de l'application du règlement , il importe de bien fixer les conditions requises pour cette publication. SufBra-t-il que l'arrêté ait été inséré au Bulletin des actes de la préfecture ? — Le Bulktin des actes de la préfecture s'adresse aux administrateurs et non aux administrés. On ne voit pas dès lors comment cette insertion

*En principe et sauf Texception contenue dans rart.99 de la loi du 5 avril iS84.

2 C. cass., Ch. crim., arrêt du 26 février 1858 (D. P. 1858, V, 310; table). ^ C. cass., Ch. crim., arrêt du 9 novenabre 4878 (D. P. 1879, I, 385).

ADMINISTRATION DEPARTEMENTALE. 293

pourrait porter officiellement l'arrêté à la connaissance du public. Comme , en matière de promulgation et de publication , la connaissance de fait ne peut pas être opposée à ceux qui s'appuient sur Tinaccomplissement des formalités légales , nous pensons que Tinsertion au Bulletin des actes de la préfecture ne mettrait pas en contravention même les administrateurs qui reçoivent le Bulletin. II est impossible, en effet, d'avoir deux mesures , et par une substitution de la connaissance de fait à la présomption légale, de considérer Tarrêté comme publié à l'égard de ceux-ci, tandis qu'il ne le serait pas à l'égard de ceux-là ^ 81.9. Lorsque le contrevenant fonde sa défense sur le défaut de publication, il y a lieu de demander à qui incombe l'obligation de la preuve. Est-ce au ministère public à prouver que la publication a été faite ou au prévenu a démontrer qu'elle n'a pas eu lieu? Le ministère public demandant à faire l'application de la loi est obligé d'établir l'existence de la disposition dont il requiert l'application. La loi, et surtout la loi pénale, est une restriction à la liberté et la charge de la preuve incombe à celui qui prétend établir une restriction limitant le droit individuel. Après quelques hésitations, la jurisprudence s'est rangée â cette doctrine'; toutefois, en admettant ce tempérament que si l'arrêté contient un article qui ordonne la publication, on doit présumer qu'elle a été faite*. En ce cas, le fardeau de la preuve incomberait, par conséquent, au prévenu.

^ C'est ce qu'a décidé la Chambre criminelle , C. cass., par son arrêt du 12 avril 1861 (D. P. 1861 , V« partie, col. 411). — Comp. C. cass., Ch. crim., 5 juillet 1845 (D. P. 1845 , 1, 377) et 28 novembre 1845 (D, P. 1846, IV, 62). — Nancy, 17 mars 1843 (D. P. 1844, II, 138). —Circulaire du ministre de rintérieur du 19 décembre 1846 (D. P. 1847, III, 23).

* V. Tarrôt cité à la note précédente, du 12 avril 1861 , et un autre de la Chambre criminelle de la C. cass., du 24 juillet 1852 (D. P. V, 469). V. aussi arr. de la Ch. crim., du 26 juin 1857 (D. P. 1857, I, 375). — Contra Ch. crim., arr. du 5 mars 1836 (D. P. 1836, 1, 161).

' C. cass., Ch. crim., arr. du 8 février 1878 (D. P. 1879, I, 139). M. Dallez combat la doctrine de cet arrêt ou du moins fait cette observation qui en est implicitement la critique : « N'est-ce pas mettre à la charge du prévenu la preuve d'un fait négatif, preuve toujours fort difficile à faire? » Sur la pablication des règlements administratifs, V. Blanche, Études pratiques sur le Code pénal, l. VII, n* 251 , p. 337.

Comme il est rare que la publication ne soit pas ordonaée par un article formel, le ministère public ne sera que rarement obligé de faire la preuve, de telle sorte que, par un moyen indirect, la Cour de cassation retire presque tous les effets de la doctrine qu'elle avait adoptée. Nous ne pensons pas que cette présomption doive être suivie; car Tordre de publier a pu être inexécuté, et c'est même ce que prétend le prévenu lorsqu'il dénie. J'admets que cette mention , insérée dans l'arrêté, peut valoir comme présomption de fait et que les juges pourront s'appuyer sur cette circonstance, surtout s'il y en a d'autres qui soient concordantes (art. 1353, C. C). Ce qu'il m'est impossible de trouver là , c'est la présomption légale qui dispense de faire la preuve; car, la présomption légale ne peut être établie que par une loi formelle , et je ne trouve nulle part de disposition qui crée celle-là. Seulement comme l'article 1353, C. civ.,est général, l'ordre donné de publier peut être considéré comme un des éléments de la présomption de fait plus ou moins probant suivant les circonstances, et en particulier, suivant les habitudes de régularité des agents chargés de la publication , circonstances qui varient d'un département à l'autre et , dans le département, de personne à personne.

818. Si l'insertion au Bulletin des actes de la préfecture ne suffit pas pour la publication d'un arrêté portant règlement, comment procédera-t-on à cette publication pour la rendre complète? On appliquera l'avis du Conseil d'État, du 23 prairial an XIII, qui prescrit l'affiche ou la publication, soit à son de trompe, soit au bruit du tambour, pour les décrets non insérés au Bulletin des lois. C'est assurément l'analogie la plus naturelle qu'il y ait à suivre, et c'est celle qui a été adoptée parla jurisprudence *.

1 C. cass., Ch. crim., arr. du 24 juUlet 1852 (D. P. 1852, V, 470). U sanction des règlements faits légalement se trouve dans la disposition à» Tarticle 471 , n» 45 du Code péaal (amende de 1 à 5 fr.). Cette sanction s'applique aux anciens règlements tout aussi bien qu'aux nouveaux. Aawi faut-il considérer comme abrogées les dispositions des anciens règlements qui proDonçaient des peines contre les contrevenants. La peine de l'article 471 du Gode pénal a été substituée aux anciens pénalités.

ADMINISTRATION DÉPARTEMENTALB. 29S

814. Les préfets avaient , à notre avis , le pouvoir de faire des règlements départementaux (art. 3, tit. XI de la loi des 16- 24 août 1790), sur les matières qui dépendent de la police municipale, et nous croyons que les maires devaient se conformer aux règlements départementaux, comme les préfets sont tenus d'observer les décrets portant règlement d'administration publique S Nous devons cependant reconnaître que la jurisprudence de la Cour de cassation n'accordait pas ce pouvoir au préfet ; elle jugeait que la police municipale appartient au maire et que le préfet ne peut pas , même par des arrêtés généraux applicables à tout le département, absorber la police municipale*, ou que du moins il ne le pouvait qu'en matière de sûreté générale. La question a été tranchée par la loi du 5 avril 1884, art. 99 : « Les pouvoirs appartenant au maire en vertu de l'art. 91 , ne font pas obstacle au droit des préfets de prendre pour toutes les communes du département ou plusieurs d'entre elles, et dans tous les cas où il n'y aurait pas été pourvu par les autorités municipales , toutes mesures relatives a:u maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques.

» Ce droit ne pourra être exercé par le préfet, à l'égard d'une commune qu'après une mise en demeure au maire restée sans résultat. »

Si la sedubrité , la sûreté et la tranquillité publiques ne sont pas intéressées, le maire seul pourra faire le règlement, et le préfet ne pourra pas s'ingérer dans la police municipale, même en faisant des règlements applicables à toutes les communes ou à plusieurs d'entre elles , à plus forte raison par arrêté spécial à Tune d'elles.

81.ft. Le préfet est le représentant légal du domaine de rÉtat. C'est en son nom et contre lui que sont dirigées les

> C. Cas., ch. crim., arr. du 9 juin 1877 (D. P. 1878 , I, 187), et Cour de Nîmes, sur renvoi, l" septembre 1877 (D. P. 1878, II , 87).

■ C. Cassation, 28 août 1838, Leray (D. P. 1858, 1, 473); — 23 novembre 1860, Guibourg (D. P. 1861 , I, 296); — 28 juin 1861 , Barras (D. P. 1861, V, 36); — 28 août 1862, Loxach (D. P. 1863 , I, 56 et V, 41) ; — 27 janvier 4866, Alliot (D. P. 1866, I, 367); — 14 décembre 1867, Crassw{U. iS6Sy P. I, 285). V. aussi Cous. d'Et., arr. du 30 mars 1867, Leneveu.

296 DROIT PUBLIC ET ADlflNISTRATIF.

coQtestations qui portent sur le fond du droit. Les actions domaniales en revendication, par exemple, sont intentées activement et passivement au nom du préfet. Le préfet est aussi le représentant judiciaire du département, considéré comme personne morale, et c'est lui qui le représente en justice. Dans les conventions, c'est encore le préfet qui contracte pour le département.

De ces deux qualités, quelle est celle qui prédomine dans le préfet? Le préfet est, avant tout, l'organe légal de l'Étal, à tel point que si l'État et le département étaient en opposition d'intérêts, il continuerait à représenter le domaine de TÉtat, et qu'on donnerait au département un autre organe , c'est-àdire un représentant élu du département. Lorsqu'on discuta la loi du 10 mai 1838, le rapporteur du projet fît observer que les membres du conseil général n'avaient pas de fonctions permanentes et que, la session terminée, ils n'avaient plus qualité pour se dire les organes du département. Les Chambres se rendirent à cette considération, qui n'était cependant pas exacte; car plusieurs lois donnent aux conseillers des attributions iudividuelles pendant l'intervalle des sessions, et, en particulier, les conseillers peuvent, à toute époque de l'année, être appelés à remplacer les sous- préfets et les membres du conseil de préfecture. La représentation du département contre l'État fut, par suite de cette observation, confiée au plus ancien des conseillers de préfecture. Mais la loi du 10 août 1871 , article 54, a disposé qu'en ce cas le département esterait en justice , non par un conseiller de préfecture , mais par un membre de la commission départementale désigné par elle.

8 m. Avant le décret du 25 mars 1852, les préfets avueot le droit de nommer à quelques fonctions dont le nombre a été augmenté parle décret sur la décentralisation. La loi veut que, pour nommer, le préfet attende la présentation des chefs de service. Quelle serait la conséquence d'une infraction à cette partie de la disposition si le préfet prenait le parti de nommer proprio motu, sans attendre les présentations? Il n'y en a pas d'autre que la responsabilité prise par le préfet à l'égard des ministres ses supérieurs. L'inobservation des lois n'est pas un

ADMINISTRATION DBPARTBMENTALB. 297

titre de recommandation pour des fonctionnaires révocables , et Ton peut penser justement que la violation des conditions prescrites par le décret du 2S mars 1852 n'aura lieu que rarement*. Le décret de décentralisation n'avait pas pris seulement sur les attributions des ministres pour augmenter les pouvoirs du préfet; il avait aussi diminué celles du maire par une disposition peu conforme à l'idée de la décentralisation. Ainsi la nomination des gardes-champêtres avait été transportée des maires aux préfets". La loi municipale du 5 avril 1884, article 102, a rendu cette nomination à l'autorité municipale. Le pouvoir du maire n'est cependant pas absolu; il nomme le garde-champêtre, mais la nomination est soumise à l'agrément du préfet

^ L'article 5 du décret du 25 mars 1852 énumère les fonctions auxquellei le préfet nomme directement, sans Vintervention du gouvernement et sur la présentation des chefs de service. Il résulte des termes de cet article que la nomination par le préfet n'est pas purement discrétionnaire , et qu'elle ne doit pas s'écarter des présentations faites par les chefs de service. Pour que le choix du préfet ait une certaine latitude , il est évident que les chefs de service doivent présenter plusieurs candidats.

* Voici rénumération des fonctions mises à la disposition du préfet par le décret du 25 mars 1852 : « 1« directeurs des maisons d'arrêt et des prisons départementales; 2® les gardes desdites maisons et prisons; 3<> les membres des commissions de surveillance de ces établissements; 4» les mé~ deems et comptables des asiles publics d'aliénés ; 5<» les médecins des eaux thermales dans les établissements privés ou communaux; 6<» les directeurs et agents comptables des dépôts de mendicité ; 7o les archivistes départementaux; 8<> les administrateurs, directeurs et receveurs du bureau de bienfaisance; 9^ les vérificateurs des poids et mesures; iù^ les directeurs et professeurs des écoles de dessin et les conservateurs des musées des villes ; il® les percepteurs surnuméraires; i2^ les receveurs municipaux des villes dont les revenus ordinaires ne dépassent pas 30,000 fr.; 13<> les débitants de poudre à feu ; 14® les titulaires des débits de tabacs simples dont le revenu n'excède pas 1,000 fr.; 15® les préposés en chef des octrois des viUes; lô*les lieutenants de louveterie; 17® les directeurs des bureaux de poste aux lettres dont le produit n'excède pas 1,000 fr.; 18® les distributeurs et facteurs des postes; 19® les gardes forestiers des départements, des communes et des établissements publics; 20o les gardes champêtres; 2i® les commissaires de police des villes de 6,000 âmes et au-dessous; 22® les membres des jurys médicaux; 23® les piqueurs des ponts et chaussées et les cantonniers du service des routes; 24® les gardes de navigation, cantonniers, édusiers, barragistes et pontonniers; 25® les gardiens des phares, les ca-

298 DROIT PUBUC BT ADMINISTRATIF.

OU du sous-préfet. Le maire a le droit de suspendre le garde pour un mois; mais la révocation ne peut être prononcée que par le préfet.

Une autre disposition conçue en termes généraux (art. 88) donne au maire le pouvoir de nommer et révoquer tous les employés communaux pour lesquels un mode particulier de nomination n'a pas été prescrit.

Si. y. C'est surtout en matière de tutelle administrative des départements , des communes et des établissements publics que les attributions des préfets ont été agrandies par les décrets de décentralisation des 25 mars 18S2 et 13 avril 1861. Autrefois il était de principe qu'une approbation du Chef de l'État était

notiere du service des ports maritimes de commerce, baliseurs et sunreillanU des quais. »

Un décret du 43 avril 1861 a donné aux préfets le droit de nommer aux fonctions suivantes : ce !<» les membres des commissions de surveillance des maisons d^arrét, de justice et de correction ; 2^ les employés de ces établissements , aumôniers , médecins, gardiens-chefs et gardiens ; 3® les archivistes départementaux aux conditions déterminées par l'article 1*' du décret du 4 février 1850; 4« les surnuméraires de l'administration des lignes télégraphiques, dans les conditions déterminées par les règlements; 5® les commissaires de police des villes de 6,000' ftmes et au-dessous ; 6" le tiers des percepteurs de la dernière classe; 1^ les surnuméraires contrôleurs des contributions directes, dans les conditions déterminées par les règlements; 8® les surnuméraires des contributions indirectes, dans les conditions déterminées par les règlements ; 9^ les directeurs des bureaux publics pour le conditionnement des soies et laines; 10» les médecins des épidémies; il* les membres des commissions chargées de la surveillance du travail des enfants dans les manufactures; 12« les titulaires des débits de tabacs dont le produit n'excède pas 1,000 fr.; 13» les gardiens de salines; 14« les canotiers de la navigation; 15« les ouvriers employés aux manufactures de tabac, i»

Dans une circulaire du 5 mai 1852, le ministre de Tintérieur a donné aux préfets certaines indications pour le choix des fonctionnaires dont la nomination leur est confiée. Ainsi, pour les médecins des établissements d'aliénés, le ministre recommande aux préfets de prendre l'avis des inspecteurs généraux de ce service, et pour les archivistes de les choisir parmi les élèves de l'école des Chartes, ou parmi les candidats munis d'un certificat d'aptitude délivré par la commission centrale des archives qui siège au ministère de l'intérieur. Pour les places d'architectes départementaux, la circulaire recommande de les donner, de préférence, aux anciens élèves de l'école des Beaux-Arts. La circulaire est rapportée dans Dalloz (D. P. 1852, 111,29).

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nécessaire pour conclure les actes relatifs au patrimoine des personnes morales en tutelle , et que la compétence du préfet ne s'appliquait qu'à certains cas déterminés. En l'absence d'une disposition formelle qui conférât au préfet la tutelle administrative, il fallait recourir à l'administration centrale. On peut dire aujourd'hui que la proposition est renversée et que l'approbation par décret n'est exigée que par exception. Les décrets des 25 mars t852 et 13 avril 1861 ont d'ailleurs procédé par voie d'énumération , soit pour les affaires décentralisées, soit pour celles qui sont réservées à l'administration centrale, et la nomenclature des unes et des autres se trouve dans le tableau A annexé au décret du 13 avril 1861 qui a repris, en le complétant, le tableau correspondant du décret du 25 mars 1852. Mais la nomenclature des affaires décentralisées, en matière de tutelle départementale et communale, se termine par une disposition qui rend la décentralisation générale (§ 55 du décret du 25 mars 1852 et § 67 du décret du 13 avril 1861), de sorte que la compétence du préfet est la règle et que la décision du Chef de l'État n'est que l'exception *. Les préfets statuent sur le rapport des bureaux de la préfecture, sur toutes les affaires comprises dans les tableaux A et B. Quant à celles qui lui sont attribuées par le tableau C, en matière de contributions indirectes , du domaine et de forêts, le préfet doit prononcer ea conseil de préfecture et sur l'avis ou les propositions des directeurs de ces différents services dans le département. Pour les travaux publics , le préfet statue sur les affaires énumérées dans le tableau D sans l'assistance du conseil de préfecture , mais sur l'avis ou la proposition de l'ingénieur en chef. 31 S. Deux catégories d'affaires avaient été exceptées de la décentralisation : 1" Les affaires des cultes continuent à être i^gies par l'ancienne législation , puisque le décret de décentralisation ne contient aucun tableau qui se réfère aux affaires

* Cette proposition n'est vraie que pour les affaires énumérées au tableau

A. Le § 53 du tableau A annexé au décret du 25 mars 1852 et le § 67 du tableau A annexé à celui du 13 avril 1861 contiennent une disposition gén^ raie de déceûtralisation qui ne se trouve pas dans les trois autres tableaux

de radministration des cultes; en ce qui les concerne, il est de règle qu'un décret est indispensable, sauf les rares exceptions où l'approbation du préfet a été déclarée sufBsante par la loi. 2"" Le décret du 25 mars 18S2 avait excepté de la décentralisation les affaires de la ville de Paris, qui, à raison de l'importance de la capitale, ont presque toujours les proportions des affaires de gouvernement; mais un décret du 9 janvier 1861 a donné au préfet de la Seine les mêmes pouvoirs qu'ont les préfets dans les autres départements. Seulemenl l'article 2 porte que les budgets de la ville de Paris continueront à être soumis à l'approbation par décret, tandis que les budgets des communes sont approuvés par le préfet.

8i.S. Nous traiterons, à la Qn de ce volume, la question de la décentralisation, et nous examinerons les systèmes qui ont été proposés, dans ces derniers temps, par plusieurs publicistes. Nous nous bornerons a faire observer ici que le décret du 25 mars 1852 n'a pas augmenté l'autonomie des départements ni des communes. Les publicistes de la décentralisation demandent que les départements, les communes et les établissements publics aient le droit de s'administrer par eux-mêmes, et que les délibérations des autorités locales soient exécutoires sans approbation de l'administration supérieure. Eh bienl la décentralisation , ainsi entendue, n'a pas été réalisée par le décret du 25 mars 1852, qui s'est borné à déplacer l'approbation de l'administration supérieure en la transportant du Chef de l'État aux préfets. L'autonomie , le gouvernement du pays par le pays, ou pour employer le mot anglais, le self-ffovernment n'y a rien gagné. Le système consacré par ce décret n'est autre chose que la réalisation du considérant placé en tête : « Si on peut gouverner de loin, on ne peut acbnùustrer que de près. »

SSO. Le préfet est, dans certains cas assez rares, juge eu matière contentieuse administrative. Nous renvoyons l'examen de ces attributions à la partie de cet ouvrage où nous traiterons de la Compétence et de la Juridiction.