CONSEIL DE PRÉFECTURE

895. Le législateur a placé auprès du préfet un conseil de préfecture, corps permanent qui, dans la pensée première de son institution , était destiné à aider l'administration active de ses avis , et à délibérer comme un conseil d'État au petit pied dans chaque département. Il aurait fallu, pour réaliser cette idée, choisir, sinon exclusivement, au moins principalement, les membres du conseil de préfecture dans la localité, parmi les hommes importants par leur position et surtout distingués par leurs lumières. De pareils conseillers, le préfet aurait pu accepter des avis, et il leur en aurait certainement demandé dans les cas difficiles, alors même que la loi ne l'y aurait pas obligé. L'institution a malheureusement été détournée de son caractère primitif. Au lieu de former les conseils de préfecture avec des hommes ayant l'autorité de l'âge et de

' Ordonoance du 29 mars 182! : « Art. 1<". Les préfets autorisés à s'absenter de leur département délèguent leurs fonctions , sous l'approbation de notre ministre de Tîntérieur, à un conseiller de préfecture ou au secrétaire général de la préfecture, à leur choix.

a La délégation n'a pas besoin d'être approuvée par notre ministre de l'intérieur, lorsque le préfet ne sort pas du département.

u Art. 2. En cas d'absence ou d'empêchement d'un préfet sans qu'il ait délégué l'administration, ou en cas de vacance de la préfecture, le premier conseiller de préfecture dans l'ordre du tableau prend de droit l'administniioa du département. Toutefois si, avant la vacance de la préfecture, l'administration a été déléguée, celui à qui elle aura été déléguée continuera d'exercer jusqu'à ce qu'il en soit autrement ordonné par notre ministre de l'intérieur.

(( Art. 4. Le secrétaire général, absent, empêché ou chargé par délégation des fonctions de préfet, est remplacé dans ses fonctions de secrétaire général par le conseiller de préfecture le dernier dans l'ordre du tableau. »

la position , on les a composés de jeunes débutants , qui ne font que passer dans les départements , et partent avant d'en avoir pu connaître les intérêts et les besoins. Le conseil de préfecture n'est qu'une espèce (Técole pratique d administration ou le temps d'études est plus ou moins long, suivant l'intérêt que l'administration centrale porte aux conseillers. Les mieux favorisés s'élancent, après un stage assez court, vers les souspréfectures , et le séjour prolongé dans le même département est, comme la résignation, la vertu forcée des moins protégés, n est naturel que les préfets ne prennent pas en considération les avis de conseillers trop jeunes qui auraient plutôt à recevoir qu'à dt)mier des conseils. Aussi l'usage, suivi dans toutes les préfectures , est-il de ne consulter le conseil de préfecture que dans les cas où la loi exige expressément cette formalité.

3/BII. Les conseillers de préfecture sont nommés par décret rendu sur la proposition du ministre de l'intérieur. Leur nombre est de trois au moins. On compte vingt-deux départements qui en ont quatre; il y en a neuf à Paris (Loi du 23 mars 1878). La division des préfectures s'applique aux conseillers qui sont, comme les préfets, partagés en classes au point de vue du traitement*. Le décret du 15 avril 1877 a permis d'accorder l'avancement personnel, sans déplacement, aux conseillers de préfecture après dix ans d'exercice dans le même département. Ds peuvent être élevés à la classe supérieure.

Les conditions d'aptitude pour être appelé aux fonctions de conseiller de préfecture ont été déterminées, parla loi du 21 juin 1865, article 2. « Nul ne peut être nommé conseiller de préfecture s'il n'est âgé de 25 ans accomplis, s'il n'est en outre licencié en droit, ou s'il n'a rempli pendant dix ans au moins des fonctions rétribuées dans l'ordre administratif ou judiciaire ou bien s'il n'a été, pendant le même espace de temps membre d'un conseil général ou maire. »

8/ty . Les membres du conseil de préfecture sont révocables

* Le traitement est de 4,000 fr. pour la première classe ; de 3,000 fr. pour la secoade et de 2,000 pour la troisième (art. 22 de la loi du 28 pluviôse an Vin et décret du 4 avril 1872). A Paris, le traitement est de 10,000 fr. (Décret du 16 janvier 1877).

B. — lir. 20

306 DROIT PUBUC BT ADMINISTRATIF.

ad nutum. Cette révocabilité, qui s'explique tout naturellement lorsqu'on considère le conseil de préfecture comme corp? consultatif associé par ses avis à la direction de Tadministra^ tion, offre de grands inconvénients pour la partie contentiense des attributions du conseil. La qualité de juge, en matière administrative tout aussi bien qu'en matière civile , suppose une indépendance toujours peu d'accord avec la révocabilité. D'ud autre côté, l'inamovibilité appliquée aux conseillers de préfecture serait inconciliable avec les attributions consultatives du conseil; car la qualité de conseiller suppose des relations de confiance que l'indépendance résultant de l'inamovibilité romprait souvent. Afin de tout concilier, on avait proposé, lorsque la question de l'organisation des conseils de préfecture se présenta à l'Assemblée nationale, en 1850, de donner aux conseils de préfecture, non l'inamovibilité, mais la garantie de l'examen par une commission spéciale siégeant à Paris et sans le consentement de laquelle aucune révocation ne pourrait être prononcée.

8!BS. Les fondions de conseillers de préfecture sont incompatibles avec celles de : 1" greffier*, 2* avoué*; 3* membre d'un conseil général'; 4* membre d'un conseil d'arrondissement \ Elles ne sont pas incompatibles avec la qualité de conseiller municipal; d'après la loi du S avril 1884, les conseillers de préfecture sont inéligibles dans le département de leur ressort , mais ils peuvent être élus dans les autres départements et cumuler leur mandat électif avec leur fonction (art. 33 et 34)*.

Les conseillers de préfecture peuvent-ils être avocats? Oc l'admettait généralement, parce que l'ordonnance du 20 novembre 1822, article 40, n'établit l'incompatibilité que pour te secrétaires généraux, ce qui, par un argument d contrario, suppose que les conseillers ont la liberté d'exercer la profession d'avocat. Mais la question a été tranchée dans le sens contraire

^ Loi du 24 vendémiaire an III, article 1. 3 Avis du Conseil d'État du 5 août 1809.

* Loi du 22 juin i833, article 5 et loi du 10 août 1871, art. 8>t 9.

* Décret du 3 juillet 1848, art. 14 in fine,

^ Loi du 5 mai 1855 et article 18 de la loi du 21 mars 1831.

par ]*article 3 de la loi du 21 juin 186S, d'après lequel les fonctions de conseiller de préfecture sont incompatibles avec tout autre emploi public et Pexercice d'une profession.

399. Le préfet fait partie du conseil de préfecture, et le préside avec voix prépondérante. Cependant la prépondérance de la voix ne s'étend pas aux matières contentieuses^ En son absence (c'est le cas le plus ordinaire), la présidence appartient i un vice-président qui est, chaque année, désigné par décret parmi les membres du conseil de préfecture (art. 4 de la loi du 21 juin 1865). Pour que le conseil de préfecture soit régulièrement constitué , la loi exige la présence de trois membres au moins.

Si, par suite de vacances, maladies, congés ou autres empêchements, il est impossible de réunir trois conseillers, la loi permet de compléter le conseil de préfecture en appelant les membres du conseil général. Comment ces suppléants sontrils désignés? Une distinction est ici nécessaire. S'il reste deux conseillers de préfecture, la désignation des suppléants est faite par eux et, en csts de partage, la voix du préfet ou du plus ancien conseiller de préfecture est prépondérante. Lorsqu'il ne reste qu'un seul membre et à plus forte raison s'il n'en reste pas, les conseillers généraux suppléants ne peuvent être désignés que par le ministre de l'intérieur sur la proposition du préfet*. 880. Les attributions du conseil de préfecture sont consultatives ou contentieuses. Comme corps consultatif, le conseil peut toujours être consulté par le préfet et doit l'être dans certaines circonstances prévues par la loi. Nous avons déjà fait observer que les préfets usaient fort peu de la faculté de de-

^ L'article 3 de rarrôté du 19 fructidor an IX prévoit le cas où il y a lieu d'appeler un membre du conseil général pour vider un partage,

' Telles sont les dispositions de Tarrété du 49 fructidor an IX, articles 3 et 4 et du décret du i6 juin 1808. Dans le cas où il reste deux conseillers de préfecture , le préfet, en prenant part aux travaux du conseil de préfecture, validerait ses délibérations ; mais il pourrait se faire qu'absorbé par les travaux de Tadministration active , il ne pût pas assister aux séances du conseil de préfecture. En ce cas , il contribuerait à la nomination du suppléant ou des suppléants , et une fois le conseil constitué , le laisserait à ses travaux pour se consacrer à l'administration active.

mander Favis du conseil, et que le rôle consultatif de ce dernier se réduisait aux cas où la loi le rend obligatoire. Ed général, les préfets statuent sur le rapport des employés de leurs bureaux. Dans quels cas Tavis du conseil de préfectnre est-il obligatoire? Dans ceux où la loi dit qu'il sera statué por le préfet en conseil de préfecture. Ce qui est obligatoire dan? ces circonstances, ce Q*est pas Topinion du conseil, mais la demande de son avis. L'inaccomplissement de cette obligation ferait que l'arrêté pourrait être attaqué, comme entaché d^exth de pouvoir,

881.. Dans plusieurs cas il était évident, d*après la nature de l'affaire, que le législateur avait eu Tintention d'en attribuer la connaissance au conseil de préfecture, et s'était cepeDdant servi de la formule : il sera statué par le préfet en conseil it préfecture. On aurait pu adopter une interprétation tirée de l'esprit de la loi et traduire ces expressions par celles-ci : « t/ sera statué par le conseil de préfecture que préside le préfet. ^ Cette interprétation aurait rétabli l'harmonie dans les dispositions de la loi. « Il est vrai, dit M. Boulatignier, qu'il est probable qu'en employant cette locution, on voulait faire rattribution au conseil de préfecture et que les termes dont on s'esl servi sont le résultat d'une confusion tenant à ce que le préfet est le président de ce conseil; mais dans la pratique, on s'esl considéré comme lié par les termes des dispositions législatives, et, pour les cas où le pouvoir compétent n'a pas substitué le conseil de préfecture au préfet, la jurisprudence a décidé qne 1p conseil n'a qu'un droit d'avis*.

* Nous allons rapporter les exemples de cette jurisprudence que cite M Boulatignier dans son rapport sur les conseils de préfecture. D'après Xuticle 136 du décret du 17 mai 1809 portant règlement sur les octrois, « k$ contestations qui peuvent s'élever sur Tadministration et la perception des octrois en régie intéressée entre les communes et les régisseurs de ces établissements , doivent être déférées au préfet qui statue en conseil de préfecture, après avoir entendu les parties , sauf recours au Conseil d'État, conformément au décret du 22 juillet 1806. Il en est de môme des oontestatioDs qui peuvent s'élever entre les communes et les fermiers de l'octroi sur îe sens des clauses de leurs baux. » — D'après l'article 49 de la loi du 28 am 1816, en cas de contestation entre les employés des contributions indirectes

ADMINISTRATION DÉPARTBMfiTTALS. 309

Cette iDCorrectioQ a été supprimée par rarticle 1 i de la loi da 21 juin 1865 : a A ravenir seront portées devant le conseil de préfecture, toutes les affaires contentieuses dont le jugement est attribué au préfet, en conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d'État. i>

II est des cas où, en matière non contentieuse, la loi donne au conseil de préfecture le droit de décider. C'est ce qui a lieu, par exemple, pour les autorisations de plaider aux communes et autres personnes morales.

339. Les attributions contentieuses du conseil de préfecture telles que l'article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII les énumère, sont fort importantes et elles ont été étendues par plusieurs lois postérieures. Malgré le nombre et Timportance des affaires qui sont de sa compétence, le conseil de préfecture n'est cependant pas le juge ordinaire du contentieux, et il résulte de rénumération même que ce n'est qu'un juge d'exception. Qui dicii de une negat de altero, telle est la conclusion qui s'évince de toute énumération limitative. Si donc la loi n'attribue pas formellement au conseil de préfecture la connaissance d'une espèce d'affaires, une jurisprudence bien établie et qui n'est plus contestée décide que le recours doit être, en première ins-' tance, porté devant le ministre dont le département correspond à la matière.

833. La justice que rend le conseil de préfecture est une justice déléguée comme celle des tribunaux de droit commun. Ses arrêtés ne portent cependant pas la formule exécutoire au nom

et les débitants de boissons, relativement à rezactitudjB de la déclaration des prix de Tente, il en doit être référé au maire de la commune, lequel prononce sur le différend, sauf le recours de part et d*autre, au préfet en conseil de préfecture qui statuera définitivement, dans la huitaine, après avoir pris Tavis du soua-préfet et du directeur des contributions indirectes. » — D'après Fartid^e 78 de la même loi, lorsque la régie n'est pas d*accord avec les débitants qui demandent Tabonnement pour Téquivalent du droit de vente au détail, « le préfet en conseil de préfecture statue, sauf le recours au Conseil d'État, en prenant en considération la consommation des années précédentes et les circonstances particulières qpi peuvent influer sur le débit de Tannée pour laquelle Tabonnement est requis » (Rapport sur les conseils de préfecture, B« 20, p. 35-37).

du souverain, qui se trouve en tête des jugements et arrêts. Un avis du Conseil d'État, en date du 4 février 1826, a décidé qu'il n'y avait pas lieu de donner la même formule aux décisions du conseil de préfecture qu'aux jugements des tribunaux. Le Conseil d'État a voulu marquer la différence des juridictions par celle des rédactions.

Un décret du 30 décembre 1862 a rendu publiques les séances du conseil de préfecture statuant en matière contentieuse. Le même décret institue près de ces conseils des commissaires chargés de remplir les fonctions du ministère public. En principe, ce rôle appartient au secrétaire général, mais les auditeurs au Conseil d'État, attachés aux préfectures, peuvent en être chargés. Les parties sont admises à présenter des observations, soit par elles-mêmes, soit par des mandataires. — Le préfet doit charger un employé des bureaux de remplir, auprès du conseil, les attributions de secrétaire-greffier. — Le principe de la publicité s'applique à toutes les affaires contentieuses, sauf aux comptes des receveurs municipaux et des établissements de bienfaisance *.

384. Le décret du 30 décemcre 1862 a fait disparaître une anomalie qui depuis longtemps avait été signalée. N'était-il pas extraordinaire, en effet, que la justice administrative fût rendue publiquement par le Conseil d'État, en appel, tandis que les audiences du juge de première instance étaient secrètes? Sous ce rapport , le gouvernement a mis à exécution le projet de loi qui avait été voté en 1850 par le Conseil d'État, avec cette différence seulement que le projet du Conseil d'État maintenait le huisclos pour les pourvois en matière de contributions directes et de comptes, tandis que le décret du 30 décembre 1862, plus libéral encore, ne l'a conservé que pour le jugement des comptes*.

^ V. art. 13 du décret du 12 juillet 1865. L'arrêté en matière contentieose doit mentionner qu'il a été rendu en séance publique , que le commissaire du gouvernement a été entendu — il doit être motivé — contenir les noms des membres qui ont concouru à rendre la décision. — Il est signé par le président , le rapporteur et le secrétaire-greffier.

* Nous allons reproduire le passage du rapport où M. Boulatignier a développé les raisons qui ont fait établir des exceptions au principe de la publi-

ADMINISTRATION DEPARTEMENTALE. 311

SSft. Les membres des conseils de préfecture ont quelques attributions qu'ils exercent individuellement tandis que celles dont nous venons de parler appartiennent au conseil collectivement. Ainsi nous avons déjà vu qu'en cas d'empêchement du préfet, l'intérim de la préfecture appartient de droit au plus ancien des conseillers, lorsqu'il n'a pas été délégué au secrétaire général. Les conseillers peuvent aussi être désignés par le préfet pour faire certains actes individuellement et, par exemple, pour présider à des adjudications administratives, pour le représenter

cité. Ce rapport a certainement contribué puissammenl au triomphe de Tidée et fait partie de Thistorique de la question. Après avoir exposé les motifs qui avaient fait prononcer le Conseil d*État en faveur de la publicité , il s'exprime en ces termes sur les restrictioi^ : u Vainement dirait on que la publicité existe sans restriction devant le conseil lui-môme et Ton invoquerait l'exemple da département de Tlsère. En ce qui concerne le Conseil d'Ëtat , il ne faut pas oublier qu'il est seulement juge d*appel et qu'il est à peine saisi de 800 à 1,000 aiïaires par an de toutes les juridictions qui ressortissent à lui. Quant au conseil de préfecture de l'Isère , il prononce , il est vrai , sur 4,000 afiCaires année moyenne , mais le nombre des décisions dépasse 25,000 dans le département de la Seine; il est de 12,000 environ dans Seine-et-Oise , de 9,000 au moins dans la Seine-Inférieure ; il dépasse souvent ce chiffre dans le Nord et il s'en rapproche dans la Gironde; il varie entre 6,000 et 7,000 dans le Calvados, l'Eure et le Bas-Rhin; il va jusqu'à 5,000 dans la Côte-d'Or et le Pas-de-Calais. Il faut aussi tenir compte de la différence des mœurs. Sur 3,955 affaires jugées dans le département de l'Isère , 263 seulement ont donné lieu à plaidoirie. En serait-il de môme dans tous les départements ? Et si l'asage de la plaidoirie se généralisait, il est évident que l'expédition des affaires serait considérablement ralentie. U en est cependant dont le jugement ne peut souffrir de retard. Telles sont les réclamations en matière de contributions directes qui, n'ayant généralement d'effet que pour l'année à laquelle elles s'appliquent, doivent être jugées d'urgence. Le législateur l'a si bien compris qu'il a ûxé pour le jugement un délai de trois mois, après lequel le contribuable peut se dispenser Jusqu'à la décision, de payer les termes échus de sa cotisation. D'autres affaires ne comportent pas une discussion publique sérieuse. Tels sont les comptes des receveurs des communes et des établissements de bienfaisance. Du reste, devant la juridiction supérieure (la Cour des comptes) , les séances ne sont pas publiques pour le jugement des comptabilités. Pour ces deux catégories d'affsûres , le Conseil d'État a pensé que le rapport, la discussion et la décision ne devaient pas avoir lieu en séance publique. Mais, malgré de fortes objections, il n'a pas reculé devant le principe de la publicité » (Rapport sur les conseils de préfecture^ p. 109).

aux opérations du conseil de révision , pour procéder à une enquête administrative de commodo et incammodo, etc. Le oonseil de préfecture, statuant en matière contentieuse, commet quelquefois Tun de ses membres pour procéder à des actes d^instruction tels que enquêtes, descentes sur les lieux, etc.