Russie

S93. Ancien droit*. — Les pays d'États, nommés ainsi à cause des diètes ou États provinciaux qui administraient ces provinces, se distinguaient des pays d'élections par une différence fondamentale. Dans les premiers, le roi ne pouvait pas directement lever Timpôt. C'étaient les États qui accordaient annuellement au trésor royal une somme que le roi demandait par ses commissaires, et dont le paiement était fait par la caisse de la province. Lés fonds étaient réalisés soit au moyen des impôts

' Pour le droit romain, Serrigny, Droit administratif romain, t. I, p. 135- 142. c Sous l'Empire, dit-il, le pouvoir descendait de l'Empereur aux gouverneurs des provinces et de ceux-ci aux magistrats municipaux , tandis que sous la République il remontait des citoyens élus par eux ou par le Sénat. » Le caractère général des attributions des gouverneurs tenait à la confusion des pouvoirs judiciaires avec les pouvoirs administratifs. Que Ton suppose , pour un instant , qu'une loi a supprimé tous nos tribunaux et que nos préfets béritent des pouvoirs judiciaires en gardant leur compétence administrative ; cette hypothèse donnera une idée approximative de la puissance qu'avait Tadministration romaine.

levés par ordre des États, soit avec les ressources provenant des revenus ordinaires du patrimoine provincial. Au contraire, dans les pays délections, le roi pouvait directement lever l'impôt sans l'intermédiaire d'une assemblée locale*.

394:. Les pays d'États comprenaient 13 généralités et les pays d'élections 19, en tout 32. La généralité ne fut d'abord qu'une division financière , et les généraux des finances, d'où vient le nom Ab généralité, n'eurent pour mission que de surveiller l'emploi des deniers destinés aux dépenses publiques. — Plus tard, ils changèrent de nom et s'appelèrent commissaires départis, puis intendants; leurs attributions s'étendirent et finirent par embrasser presque tous les services administratifs. Leur titre même indiqua l'étendue de leur compétence lorsque, en 1635, un édit de Louis XIII les nomma intendants des finances, du militaire et de la police, titre plus net et plus précis que celui à! intendants pour l'exécution des ordres du roi^ qu'ils portaient auparavant. En 1789, ils étaient qualifiés (Tintendants des généralités et provinces du royaume. — Ils ordonnaient l'entretien des routes, des ponts et chaussées et des canaux; ils surveillaient les hôpitaux , les mendiants et les prisons ; ils pourvoyaient au sort des enfants trouvés ; ils veillaient à ce que les tailles fussent équitablement réparties entre les élections de la généralité. Pour tous les autres services publics, ils avaient la qualité d'inspecteur, et s'ils n'avaient pas reçu une autorité directe, il leur appartenait de veiller à l'observation des ordonnances. Les édits augmentaient chaque jour les attributions des intendants. S'agissait-il de nouveaux impôts? Il aurait été naturel que le contentieux fût attribué aux élections d'autant mieux que, dans le principe, la juridiction des élus s'étendait à toutes les contestations en matière d'impôts, directs ou indirects, sauf l'impôt du sel et les droits de douane. Mais les édits leur avaient peu à peu enlevé plusieurs de leurs attributions et ne leur avaient laissé que le répartement de la taille. A plus forte raison ne leur donnaient-ils pas le contentieux des impôts noa-

* Voir cet historique dans M. Paul Leroy-Beaulieu, Administration locale en France et en Angleterre, p. 12 et suiv.

vellement créés. Les élus finirent même par être réduits à ne donner qu'un avis pour le répartement des tailles. La magistrature faisait entendre les plus vives remontrances et quelquefois refusait d'enregistrer les édits; mais un lit de justice triomphait de cette résistance, et peu à peu le gouvernement consommait l'œuvre de la centralisation administrative.

80&. Pourquoi la royauté fortifiait-elle de plus en plus le pouvoir des intendants? — C'est que ces puissants délégués étaient chargés de continuer, par des mesures administratives , la défaite de la féodalité. Les grands seigneurs avaient été V6ÛDCUS par les armes et, depuis longtemps, l'unité politique de la France était un fait accompli. Cependant la féodalité vivait encore par la petite noblesse, et poussait dans le sol d'innombrables racines. Pour réduire ce reste d'influence, le roi envoyait des intendants , pris ordinairement parmi les maîtres des requêtes du Parlement; étrangers à la province, ils n'étaient retenus par aucun ménagement personnel. La noblesse, qui voycdt dans l'intendant un ennemi, faisait le vide autour du délégué royal. Elle l'appelait monsieur l'intendant avec une affectation dédaigneuse, ne le qualifiait de monseigneur qu'à regret , et seulement lorsqu'il s'agissait de lui demander une grâce. Ce qui augmentait l'isolement de l'intendant, c'est qu'en général il était de naissance bourgeoise et n'appartenait à la noblesse que par l'effet de sa charge. Les seigneurs de la noblesse d'épée tenaient en grand mépris ces robins envoyés pour combattre, au nom du roi, contre les barons, et dédaignaient la personne de l'intendant tout autant que la besogne dont il était chargé.

SOG. La centralisation administrative était donc fort avancée lorsque la révolution éclata. — L'intendant avait plus de puissance que notre préfet, et son autorité s'étendait sur un ressort plus considérable ; car une province était à peu près égale à deux et quelquefois trois de nos départements *.

^ V. Dareste, Justice administrative, p. 404. Au seizième siècle, les maîtres des requêtes étaient envoyés faire des chevauchées dans le royaume. Ces chevauchées ou inspections devinrent fréquentes et leur fréquence donna ridée de les remplacer par une institution permanente. Ce fut l'origine des

B99. Dans les pays d'États, les intendants avaient des pouvoirs moins étendus que dans les pays d'élections, a Ils n*étaient guère que des commissaires du roi chargés de solliciter des subventions, de veiller à l'entretien des troupes et d'exercer la haute police dans l'intérêt du gouvernement. — Les provinces qui jouissaient de cette administration indépendante se distinguaient généralement par un plus haut degré de prospérité. Les intérêts du pays étaient mieux entendus et défendus, les travaux publics mieux dirigés, mieux surveillés. Un ministre, dont le nom est resté cher aux amis de l'humanité (Turgot), voulut étendre à la France entière des institutions analogues. Il obtint, à titre d'essai, qu'une assemblée provinciale serait créée pour le Berri et une autre pour la Haute-Guienne. Un plein succès justifia ses espérances, et, en 1787, sur la demande des notables convoqués à Versailles, le roi publia un édit où il manifesta l'intention d'étendre le même bienfait à toutes les provinces do royaume qui n'avaient pas d'États provinciaux *. » Des assemblées provinciales furent en effet tenues dans les pays d'élections; mais ces réunions ne prirent pas le caractère d'une institution régulière, et bientôt toutes les tentatives de réforme furent absorbées par le mouvement plus radical de la révolution*.

398. Les généralités qui s'étendaient sur les pays d'Étal^ comprenaient les contrées suivantes : la Provence , le Languedoc, le Roussillon, la Bourgogne, la Bresse, la Dombes, le Bugey, le Valroney et le pays de Gex, la Bretagne, le Béarn avec le pays de Soûle, la Navarre, le Labour, Mont-de-Marsan, les Bastilles de Mont-de-Marsan, leTursan et le Gabardan, le

intendants qu*on pounrait , par allusion à Thistoire des Parlements , appekr les maîtres des requêtes devenus sédentaires.

* Rapport de M. le baron Monnier è, la Chambre des pairs , le 4 mars 1837.

' L'histoire de ces assemblées provinciales mérile d*étre étudiée et elle a dans ces dernières années été exposée dans des ouvrages distingués ; élit prouve ce qu'on aurait pu tirer de cette sage participation du pays à Tadministration de ses affaires. V. les intéressants travaux de MM. de Lavergne et de Luçay. Il aurait fallu pour faire réussir cette institution un esprit de suite qu'il était difficile de conserver lorsqu'il fallait recourir à. des expédients pour lutter contre des embarras pressants.

Bigorre, le Nébouzan, le pays de Foix et les quatre vallées (d^Aure, de Magnoac, de Barousse et de Neste).

SfMI. Les pays dont rénumératioQ précède avaient pour caractère commun de nommer des États locaux et d'échapper à l'établissement direct des impôts par le gouvernement du roi. Quant à l'organisation, elle variait suivant les lieux, au moins dans les détails , car les bases principales ne différaient pas et c'est ainsi que presque partout on rencontrait une représentation des trois ordres , la noblesse , le clergé et le tiersétat.

400. Les États du Languedoc se composaient de 92 membres dont 23 députés par le clergé , 23 députés par la noblesse et 46 par le tiers-état. Ainsi cette ancienne constitution locale avait tranché, au profit du tiers, la question de la double représentation qui souleva tant d'orages au commencement de la révolution. Le clergé était représenté par les trois archevêques et les vingt évoques de la province. La noblesse envoyait vingt et un barons , un vicomte et un comte (c'étaient le comte d'Alais et le vicomte de Polignac). Il était admis que les prélats et barons pouvaient, en cas d'empêchement, siéger par procuration aux Étals , sans autre condition que de choisir pour mandataires des vicaires généraux, pour le clergé, et des gentilshommes, pour la noblesse. Au contredre, les députés du tiers devaient siéger en personne et n'étaient pas autorisés à se faire représenter par mandataires. Tous les ans, au mois d'octobre, les États du Languedoc se réunissaient sous la présidence de l'archevêque de Narbonne dans une des trois villes suivantes : Beaucaire, Montpellier ou Carcassonne. La session, qui durait un mois, était ouverte par l'intendant; celui-ci se retirait après l'ouverture , les statuts locaux ne permettant pas qu'il assistât aux délibérations. Les États votaient les sommes demandées par le roi et fixaient les taxes à percevoir sur les contribuables de la province. Une délibération déterminait spécialement la somme à demander à l'impôt de la taille. Un mois après la clôture de la session , se réunissaient, dans chaque diocèse, des assemblées appelées assiettes particulières parce qu'elles avaient pour mission principale de ré-

partir, entre les paroisses de la circonscription, le contingent que les États avaient imposé au diocèse. On voit, par ce qui précède, que les divisions ecclésiastiques coïncidaient avec l'administration civile et que la province, le diocèse et la paroisse servaient à la répartition de la taille ou impôt foncier.

4411.. En Bretagne, le clergé députait aux États de la province soixante membres , savoir : 9 évoques , 9 membres des chapitres et 42 abbés. La noblesse y était représentée par les 9 barons de la province et par tous les gentilshommes ayant des biens dans la circonscription, lorsqu'ils pouvaient justifier d'une noblesse remontant à cent années (déclaration du 26 juin 1736). Le tiers-état envoyait les députés de 40 communautés dont les unes avaient droit à un siège , tandis que d'autres avaient droit à deux. Les différences numériques n'avaient du reste que peu d'importance , car le vote se faisait par ordre et non par tête. Les États de Bretagne étaient convoqués par le roi et ouverts par les intendants qui, n'ayant pas le droit d'assister aux délibérations, se retiraient après l'ouverture. Depuis 1630, les États de Bretagne ne se réunissaient que tous les deux ans*. *

4419. Aux États de Provence les députés étaient indemnisés, aux frais de la province, de leurs dépenses de déplacement et de séjour. — Aux États de Béam, l'organisation présentait cette particularité que le clergé et la noblesse ne formaient qu'une Chambre. La deuxième Chambre se composait de jurais envoyés par les communautés, à raison de deux par communauté. En cas de désaccord, la première Chambre pouvait appeler la seconde à délibérer jusqu'à trois fois. Ces tentatives demeurant infructueuses , le différend était vidé par quatre personnes chargées de pouvoirs , à cet effet , par les deux ordres.

JL03. Droit intermédiaire. — A la diversité des anciennes provinces, la législation de la Révolution substitua des

* Sur les anciennes institutions en matière d'impôts, v. Moreau de Beaamont, Impositions de la France; Bresson, Histoire financière; Bailly, Histoire financière; Tocqueville, F Ancien régime et la Révolution et nos Mélanges d'économie poliUgue, p. 131 et suiv.

divisions d'une étendue à peu près égale et une organisation départementale uniforme. Les premiers législateurs adoptèrent le système des administrations collectives pour l'action tout aussi bien que pour la délibération, système qui leur parut être plus conforme aux idées nouvelles, parce qu'il s'écartait des pouvoirs autocratiques de l'ancien intendant. Il est d'ailleurs bien naturel que les institutions administratives se modèlent sur les institutions politiques, et lorsque, au sommet, la royauté était dépouillée du pouvoir effectif, que la Chambre gouvernait par les ministres, la logique voulait qu'aux degrés secondaires de la hiérarchie administrative, l'action administrative fût confiée à des corps délibérants. La loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790 distinguait : 1*" le conseil du département; 2"" le directoire. Le conseil du département se composait de trente-six membres nommés par les électeurs primaires * , parmi les citoyens payant une contribution foncière égale à la valeur de dix journées de travail. Ces trente-six personnes nommaient, au scrutin et parmi elles , un directoire composé de huit membres. Les articles 21 et 22 de la loi déterminaient les attributions du conseil et du directoire.

ê04L. Section II, article 21. « Le conseil de département tiendra annuellement une session pour fixer les règles de chaque partie de l'administration, ordonner les travaux et les dépenses générales du département et recevoir le compte de la gestion du directoire. La première session pourra être de six semaines et celle des années suivantes d'un mois au plus. »

Art. 22. <c Le directoire du département sera toujours en activité pour l'expédition des affaires, et rendra tous les ans au conseil de département un compte de sa gestion qui sera publié par la voie de l'impression. »

Indépendamment des trente-six membres du conseil de département, les électeurs primaires nommaient un procureurgénéral syndic qui était soumis à réélection tous les quatre ans , comme les membres du conseil de département. L'article 17 déterminait en ces termes les attributions du procureur-généralsyndic :

^ V. le sens des mots électeur primaire. Suprà, p. 86.

Section II , art. 17. « Les procureurs-syndics anroct séance au conseil général, sans voix délibérative ; mais il ne pourra y être fait aucun rapport, sans qu'ils en aient commuaication, ni être pris aucune délibération sur ces rapports sans qu'ils aient été entendus. »

JlOO. Le conseil de département nommait un président et un secrétaire. Le président avait le droit de présider les séaices du directoire qui ne nommait qu'un vice-président. Quant aux attributions de l'administration départementale, elles étiient énumérées dans l'article l"" de la section III de la loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790, disposition fort importante et dont la plus grande partie est encore en vigueur; car, pour déte> miner les attributions des préfets, il faut recourir à Ténumération contenue dans cet article ^

^ Section III. — Des fonctions des assemblées administratives. Art. 1*'. Les administrations de département seront chargées, soos llnspection du Corps législatif, et en vertu de ses décrets : — i^ De répartir toutes les contributions directes imposées à chaque département. Cette répartition sera faite par les administrations de département entre les dîstrids de leur ressort, et par les administrations de district entre les municipalités. — 2<^ D'ordonner et de faire faire, suivant les formes qui seront établieSi les rôles d'assiette et de cotisation entre les contribuables de chaque municipalité. — 3<^ De régler et de surveiller tout ce qui concerne, tant la perception et le versement du produit de ces contributions , que le service et les ibnctiens des agents qui en seront chargés. — 4<* D'ordonner et de faire exécuter le paiement des dépenses qui seront assignées en chaque département sur le produit des mêmes contributions.

Art. 2. Les administrations de département seront encore chargées, soos l'autorité et l'inspection du Roi, comme chef suprême de la nation et de l'administration générale du royaume , de toutes les parties de cette administration, notamment de celles qui sont relatives : 1^ au soulagement des pauvres et à la police des mendiants et vagabonds. — 2^ A l'inspection et à l'amélioration du régime des hôpitaux, hôtels-Dieu, établissements et ateliers de charité, prisons, maisons d'arrêt et de correction. — 3o A la surveillance de l'éducation publique et de l'enseignement politique et moral. — 4» A k manutention et à remploi des fonds destinés, en chaque département, à l'ea* couragement de l'agriculture, de l'industrie, et à toute espèce de bienfûsance publique. — 5» A la conservation des propriétés publiques. — 6» A celle de» forêts , rivières , chemins et autres choses communes. — 7<» A la directioii des travaux pour la confection des routes, canaux et autres ouvrages pa-

40V. La loi du 14 frimaire an II sur le gouvernement provisoire et révolutionnaire supprima les conseils de départements ainsi que les procureurs -syndics et ne laissa subsister que les directoires ^ Obéissant à des préoccupations égalitaires, elle voulut que le directoire fût présidé , à tour de rôle , par chacun des membres avec changement mensuel. Les attributions que cette loi laissa aux directoires étaient purement administratives; car la direction des affaires politiques appartenait aux comités locaux révolutionnaires et aux représentants du peuple en mission*. Cette loi fut abrogée par celle du 28 germinal an III, qui rétablit la législation antérieure et donna aux directoires le droit de nommer leur président , tandis qu'ils ne nommaient qu'un vice-président d'après la loi du 22 décembre 1789, Le procureur-général-syndic fut rétabli avec mission expresse de transmettre, tous les dix jours , un rapport du directoire sur Texécution des lois, notamment en ce qui concernait « les émir « grés y les prêtres réfractaires et l'exercice public des cultes^, »

40S. Sans renoncer au système des administrations collectives, la Constitution du 5 fructidor an III* simplifia l'organisation départementale et fortifia l'intervention du pouvoir central. Une assemblée de cinq membres fut chargée de l'action et de la délibération ; ces membres, nommés par les électeurs, étaient révocables par le Directoire central qui, en cas de destitution, pouvait instituer une commission pour les remplacer. Les membres de l'administration étaient nommés pour cinq ans et renouvelés, chaque année, par cinquième. Le syndic électif de la loi de 1789 fut remplacé par un commissaire que le Directoire avait le droit de choisir parmi les citoyens domiciliés dans le dépar-

blics autorisés dans le département. — 8<^ A Tentretien, réparation et reconstruction des églises, presbytères et autres objets nécessaires au service da cuite religieux. — 9<* Au maintien de la salubrité , de la sûreté [et de la tranquillité publiques. — ^^10^ Enfin, au service et à l'emploi des milices ou gardes nationales, ainsi qu'il sera réglé par des décrets particuliers par nous sanctionnés ou acceptés.

* Section III, art. 6.

* Section III, art. 2 et 7.

^ Art. 9 de la loi du 28 germinal an III.

* Art. 474-177.

tement. Le commissaire était chargé de <( requérir rexécution des lois^, » et c'est pour cela qu'il était juste d'attribuer sa Domination au gouvernement central, c'est-à-dire au représentant le plus élevé et le plus général de la loi. — La Constitution fixait à vingt-cinq ans Tâge auquel les citoyens pourraient être nommés membres de Fadministration départemental ou commissaires du directoire. Ce système dura jusqu'à la loi du 28 pluviôse an VIII, dont les art. 18 et 19 disposèrent qoe les Conseillers généraux seraient nommés, pour trois ans, par le Premier Consul. L'élection n'a été rétablie qu'en 1833 pour la nomination des Conseils généraux; ce fut d'abord une élection au suffrage restreint jusqu'au décret du 3 juillet 1848 qui les fit élire par le suffrage universel.

JMMI. Angleterre. — Le caractère le plus remarquable de^ autorités provinciales de ce pays c'est que, dans les comtés comme au centre, les fonctions administratives ne sont pa5 distinctes des fonctions judiciaires , et que les mêmes foDctioQnaires sont chargés des unes et des autres. Le principe de la séparation des pouvoirs qui, en politique, a été adopté en Angleterre, n'y a pas été appliqué, comme chez nous , à la division secondaire entre la justice et l'administration*. Dans chaque comté {shire) on trouve un corps de juges de paix {justices o/ the peace), qui sont administrateurs en même temps que magistrats. Us votent les taxes du comté, contrôlent les dépenses

1 Art. 43 et 192.

* Il serait assurément impossible de trouver deux systèmes d'insUtutioDS plus opposées que les institutions du département français et celles ds comté anglais. Chacune de ces nations aurait voulu, par un dessein prémédité , prendre le contre-pied de l'autre , qu'elles ne seraient pa3 parvenois à former un plus parfait contraste...

« Trois caractères principaux distinguent radministration du comté de Tadministration du département. Dans le comté anglais les mômes fonctionnaires réunissent les attributions administratives et les attributions judiciaires. En second lieu , l'administration est toujours confiée à un corps collectif généralement très nombreux. Enfin les membres de ce coq» collectif, qui ont le droit d'imposer les habitants du comté, sont nommés par le souverain. » Paul Leroy- Beaulieu , AdnUniitralian locaU en F^rance et en Angleterre, p. 51.

et interviennent dans la nomination de presque tous les fonctionnaires de la région. Chose digne de remarque ! Dans un pays où la nation représentée par le parlement exerce une si grande action sur les affaires publiques , où la loi veut que la délibération sur le budget commence par la Chambre des communes, c'est-à-dire par la Chambre élective, les taxes du comté sont votées par une réunion de magistrats que nomme le gouvernement de la Couronne; car, c'est le gouvernement qui choisit les juges de paix parmi les notables possédant au moins 100 liv. st. de revenu (2,500 fr.) en propriétés foncières. Les Anglais ne sont pas choqués de cette anomalie; cela tient à ce que les choix de la couronne portent sur les personnages les plus considérables des comtés , c'est-à-dire sur ceux que TélectioQ aurait probablement élevés à cette magistrature locale. C'est parce que le choix du souverain prévient le vœu de l'opinion publique que cette incohérence dans le droit public est à peine remarquée. Les juges de paix sont pris dans le sein de cette aristocratie qui s'est toujours montrée digne de la confiance populaire, et dont l'influence n'est pas en butte à l'envie, soit parce qu'elle remplit les fonctions avec indépendance, soit parce qu'elle les exerce gratuitement. Aucun traitement n'est alloué aux juges de paix. Seulement pendant la durée des sessions ils sont hébergés aux frais du comté. Les juges de paix sont nommés à vie , mais le gouvernement a le droit rarement exercé d'ailleurs de les suspendre ou destituer. Au commencement de chaque règne , les fonctions des juges de paix cessent de plein droit ; mais c'est là un principe abstrait , dont tout l'effet se borne à rendre nécessaire une confirmation, qui est toujours accordée, des juges de paix par le nouveau souverain*.

* «La justice de paix est, en Angleterre, comme Técole préparatoire qui forme à toutes les fonctions de la vie publique. Tout fils de famille s'empresse de se faire inscrire dans les rangs de cette magistrature qui n'est point un office politique livré au jeu des influences de parti. Le souverain la confère sur la proposition du lord-chancelier par une commission délivrée 80U8 le grand sceau. Il peut nommer autant de juges de paix qu'il le veut >» (Fischel, Trad. franc,, t. II, p. 35).

364 DROIT PUBUC BT ADMINISTRATIF.

Les juges de paix réunis tiennent trois espèces de sessions : !*• les sessions générales ou trimestrielles (gênerai or quarter sessions)] 2" les sessions spéciales [spécial sessions); 3* les petites sessions {petit/ sessions). Les sessions générales sont tenufê par trois juges au moins. En matière criminelle, on y juge tous les crimes et délits, sauf les cas de meurtre, de trahison ou de félonie emportant la peine de la transportation à vie. En matière administrative, les juges de paix en session générale votent les taxes locales, contrôlent les dépenses et statuent sur les réclamations en matière d'impôts. Les sessions générales peuvent être tenues en tout temps, sur la convocation du shérif ou la demande de deux juges. Certaines sessions générales sont, de droit, tenues périodiquement tous les trois mois. Ce sont des sessions que l'on appelle trimestrielles (quarter-sessions à cause de leur périodicité et générales à cause de la nature de leurs attributions. — Les sessions spéciales des juge5 de paix s'occupent d'objets particuliers tels que la nominatioD des surveillants des routes, des inspecteurs des poids et mesures, l'autorisation d'établir des tavernes {alehouse), etc., etc. On peut appeler de leurs décisions aux sessions trimestrielles. — Les petites sessions sont formées d'un ou deux juges de paix. Les affaires de leur compétence sont les différends entre maîtres et ouvriers, les petits délits tels que rixe, ivrognerie, etc., etc*.

411.0. Parmi les juges de paix, il y en a un qui occupe le premier rang et qu'on appelle cttstos rotulorum*. Il assiste aux

^ V. Rudolf Gneist, Dos Englische Verfassungs-undrVerwaUungsrecht, t. II. p. 17. — V. aussi Rapport sur les taxes locales, présenté le 8 novembre Ifôl par le ministre des finances de Belgique à la Chambre des représentants, p. 5i. — Les juges de paix sont, en Angleterre, officiers de police judiciaire en même temps que juges ; ils instruisent et condamnent. Comme officiers de police judiciaire, ils prononcent à huis-clos, et comme juges ea séance publique.

' « Le lord-lieutenant, premier juge de paix du comté, est ordinairemeiU conservateur des archives de celui-ci {custos rolidorum). Comme tel, il a soos sa garde tous les actes (records) des sessions trimestrielles ; c*est lui ansa qui nomme le secrétaire du comté [clerck of the peace) » (Fischel, Trad. franc., t. II, p. 30).

sessions des juges de paix, conserve leurs actes (rolls) et nomme le greffier de paix [clerck of the peace). Le greffier tient les écritures, exécute les décisions prises en session, ce qui lui donne occasion de prendre une large part dans l'administration du comté.

411.. La dénomination de juges de paix vient de ce qu'ils sont chargés de conserver la paix, c'est-à-dire de faire respecter l'ordre public. Le titre de conservateur de la paix n'appartient d'ailleurs pas exclusivement aux juges des comtés; la loi l'attribue aussi à d'autres fonctionnaires ou dignitaires. Ainsi le roi est le grand 'conservateur de la paix dans tout le royaume, et de là vient cette locution qui porte un caractère archaïque : la paix du roi. Le lord-chancelier , les juges du banc du roi et les shérifs sont aussi conservateurs de la paix, et, à ce titre, ils peuvent, dans certains cas prévus, décerner les mandats judiciaires, sauf l'application de Vhabeas corpus qui oblige tous les juges, à quelque degré qu'ils soient.

419. Le premier fonctionnaire du comté dans l'ordre hiérarchique, est le shérif. Je dis au point de vue hiérarchique, parce que son pouvoir réel n'est pas au niveau de sa position apparente. En matière criminelle et civile, ses attributions judiciaires ont été fort diminuées ou presque anéanties par la compétence des Cours de justice. Les pouvoirs d'officier de police judiciaire sont, presque en entier, passés aux juges de paix. Les milices, qui autrefois étaient dans sa compétence, relèvent aujourd'hui de la Couronne et du lord-lieutenant. Ainsi de ses pouvoirs d'autrefois il ne lui reste que quelques débris, hors de proportion avec l'importance de sa position sociaie. Au point de vue financier, le shérif a conservé en principe la perception de tous les revenus dont le recouvrement n'a pas été confié à des agents spéciaux. Mais comme des agents spéciaux ont été chargés de presque toutes les branches de revenu , il ne reste au shérif que très peu d'attributions en cette matière.

413. Le shérif préside les élections, tranche les difficultés relatives à la qualité d'électeur et transmet les noms des candidats élus. Conservateur de la paix , il a le droit de faire saisir les personnes qui la troublent, et de requérir la force armée

366 DROIT PUBUC BT ADMINISTBATIF.

pour s'assurer de la personne des malfaiteurs. Comme agent d'exécution , il fait exécuter les décisions des Cours souveraines; au point de vue financier il se met en possession de tous 1^ biens confisqués, des bois de navires naufragés, et exerce quelques autres petits droits régaliens ou domaniaux.

Les shérifs sont nommés, chaque année, par le roi sur une liste de présentation arrêtée au mois de novembre par une assemblée composée du chancelier de TÉchiquier, du lord-chancelier, des juges du royaume et de quelques membres du conseil privé. La liste porte trois candidats par comté , et le roi tient une séance, en conseil privé, dans laquelle il fait son choix. Cette séance n'est d'ailleurs que pour la forme, et ia nomination porte toujours sur le candidat qui figure en tète de la liste. Si, pendant l'année, une vacance venait à se produire, le roi pourrait nommer sans présentation. Les nominations ainsi faites sont considérées comme légales par les jurisconsultes; mais les shérifs qui tirent leur origine d'une nomination directe sont ironiquement appelés shérifs de poche, — La loi n'a subordonné la nomination de shérif à aucune condition d'aptitude. Seulement, ces fonctions entraînant des dépenses considérables, on n'y appelle que les personnes les plus riches du comté. Dans l'usage, les lords ne sont pas désignés, et le choix porte sur la gentry, c'est-à-dire sur la partie la plus élevée des Commoners. Comme cette fonction est coûteuse, la loi l'a déclarée obligatoire et a sanctionné l'acceptation peu* certaines peines. L'insuffisance de fortune est d'ailleurs une cause d'excuse qui dispense de l'acceptation et de l'application des peines. — Le shérif n'est nommé que pour un an et n'est pas tenu, lorsqu'il a exercé ses fonctions pendant une année, de les accepter de nouveau avant l'expiration d'un délai de trois ans. Le shérif ne touche aucun traitement et abandonne d'ordinaire les émoluments, qui lui sont alloués, à un vice-shérif ou à d'autres agents qu'il peut désigner pour le suppléer dans l'expédition des affaires ^

^ V. sur la nomination des shérifs, l'ouvrage de Gneist, t. Il, p. 26 et celui d'Ed. Fischel , p. 260. » Le rapport sur les taxes locales aux Giambi»

414. Les juges de paix nomment un trésorier qui est îhargé de tout ce qui concerne la comptabilité des recettes et lépenses du comté {County treasurer). Chaque année, ce trélorier soumet les comptes à rassemblée des juges de paix, qui lomme une commission pour vérifier les écritures du comptable ;t fait son rapport à l'assemblée générale.

Le Coroner est nommé par les propriétaires {free holders) qui îomposent la Cour du comté*. et ordinairement on en nomme juatre dans chaque comté. Les attributions de ce fonctionnaire consistent surtout à faire des enquêtes en cas de mort violente )a accidentelle , dans ceux de naufrage et quelques autres. Ces înquêtes se font avec l'assistance d'un jury, et si elles révèent un coupable , le coroner l'envoie en prison pour être mis în jugement*.

Les constables qui se divisent en grands et petits (high cons- Ables, petty constables) sont nommés par les juges de paix, «LYoir : les hauts constables en assemblée générale et les petits îonslables par une commission composée seulement de deux luges*.

Enfin les juges de paix nomment les visiteurs des pauvres, les inspecteurs des poids et mesures, les inspecteurs des ponts [inspectors of bridges).

415. Le tirage au sort pour le recrutement de la milice relève du lord-lieutenant (Loi du 17 août 1871). Le contingent des

jelges, porte : <c II [le shérif) est nommé chaque année par la Reine sur une < liste de trois candidats arrêtée par les juges de paix. » P. 49.

^ Rapport sur les taxes locales, p. 50.

« W., ibid,

' u Chaque paroisse doit avoir pour le moins un constable et chaque pa- 'oissien est sous l'obligation de remplir l'office de constable pendant une innée. Cependant la noblesse et presque toute la gentry sont exemptes de «tte obligation. Le remplacement par les constables salariés est admis. Les leyoirs du petly constable consistent dans la protection et la garde (watch and vard) de la paroisse. Le guet n'est, en général, obligatoire que pour la nuit, ^s constables subalternes sont soumis aux juges de paix. Us peuvent arréer toutes personnes en cas de flagrant délit ainsi que les gens suspects sur e soupçon motivé d'une félonie commise. Ils ont même le pouvoir de forcer entrée des maisons dans cette poursuite. Blackstone pensait que, vu l'espèce l'hommes remplissant ordinairement ces fonctions, il serait prudent de les

368 DROIT PUBLIC ET ADlilNISTRATIF.

milices a été fixé à 18,000 hommes; mais, en cas de danger, ce chiffre peut être porté jusqu'à 120,000 par ordonnance royale. Le contingent est rempli au moyen d'enrôlements volontaires, et, en cas d'insuffisance, complété par voie de tirage au sort (ballot) entre les hommes valides ayant moins de trente-cinq ans; car, au-dessus de cet âge, nul n'est obligé de faire, contre son gré, le service des miliciens. — En temps de paix, les miliciens ne peuvent pas être obligés de servir hors du comté , si ce n'est pour faire des manœuvres aux lieux et jours fixés par le roi. La durée de ces manœuvres ne dépasse pas vingt et un jours , sauf les cas extraordinaires où il est permis au roi d'élever la durée jusqu'à cinquante jours ou réciproquement de la réduire jusqu'à trois jours. En tout temps d'ailleurs, le roi peut accepter les enrôlements volontaires des miliciens pour faire le service hors de la Grande-Bretagne. — Le lord-lieutenant nommait autrefois les ofBciers et les commissaires de la milice du comté; il ne fait plus que des présentations (Loi du 17 août 1871).

JLJLS. Ainsi le shérif, les juges de paix et le lord-lieutenant sont pris dans la partie riche de la gentry et, d'un autre côté, les juges de paix nomment la plus grande partie ies fonctionnaires secondaires du comté. Directement ou indir^tement, l'autorité, dans le comté, est donc aristocratique oo

laisser dans le doute sur la grande étendue de leurs pouvoirs. — Les constables, du moment qu'ils ont agi sur un ordre ou warrant du juge, sont dégagés de toute responsabilité.

« Les hauts constables {high constables) ont la surveillance des constables subalternes. Ils sont responsables du service et doivent faire un rapport am sessions trimestrielles.

« Le devoir de tout Anglais de veiller au maintien de la paix inténeore et de coopérer à la poursuite des criminels a été réglé par une loi des MI* année de Guillaume IV, ch. 41. Si dans un district cinq propriétaires respectables affirment sous serment que dans leur quartier une émeute (rwt] on des excès (felony) sont à craindre et que les moyens de répression y bmqquent, les juges de paix fonctionnant à deux peuvent y nommer autant d." constables spéciaux qne les circonstances Texigent à leurs yeux. La quaJitr ou le rang d'aucune personne ne Texempte de ce service » (Ed. Fischel, t. II, p. 55, Trad, franc,).

procède de Taristocratie. Nous verrons, au contraire, bientôt qu'en Amérique le plus grand nombre des fonctionnaires vient de Télection populaire et que sous les mêmes noms Tadministration, aux États-Unis , découle du principe démocratique, qui est le fond de la Constitution politique. Encore une fois , telle politique, telle administration.

411. États-Unis. — Chacun des États de la confédération a sa Constitution politique. Sauf quelques différences de détail, toutes les constitutions particulières sont établies, à peu près, sur les mêmes bases et présentent la plus grande analogie avec la Constitution fédérale que nous avons analysée plus haut *. Un Séfiat électif, composé d'un petit nombre de membres et renouvelable partiellement, avec une Chambre des représentants, également élective, ordinairement plus nombreuse, nommée pour un^ période plus courte et se renouvelant aussi partiellement, tels sont les éléments du pouvoir législatif dans l'État.* Le Sénat est, d'un autre côté, un corps administratif et judiciaire; administratif, parce qu'il concourt à la nomination des hauts Ionciionna,ires; judiciaire, en ce qu'il est compétent pour juger certains faits politiques et même quelques affaires civiles. La Chambre des représentants, au contraire, a un caractère purement législatif et ne pénètre dans les attributions judiciaires que pour la mise en accusation des fonctionnaires devant le Sénat.

Le Sénat et la Chambre des représentants examinent les lois successivement, de la même manière et avec un droit égal. Comme les deux assemblées tirent leur origine de l'élection, aucune d'elles ne représente le principe aristocratique de l'hérédité; elles ont été instituées pour rétablir la division du pouvoir, modérer le mouvement trop rapide d'une Chambre omnipotente et assurer une sorte de Chambre d'appel à l'examen des lois.

41.8. Le pouvoir exécutif appartient à un gouverneur électif qui a le droit de veto suspensif à l'égard des lois votées par la législature. Lorsque la loi est définitivement adoptée , il la fait

'Sttprà,p. 464.

B. - lîl. 24

370 DROIT PUBUC ET ADMmiSTRA.TIF.

exécuter, à moins que les Chambres n'aient expressément chargé de ce soin des agents spéciaux. Le gouverneur commande la force armée et, dans quelques États, nomme les jug^ de paix des comtés. C'est uniquement par la nomination des juges de paix qu'il entre dans l'administration provinciale; encore n'a-t-il pas ce pouvoir dans tous les États , car certaines Constitutions attribuent au Sénat cette désignation.

JLIO. L'État se divise en comtés {shire) comme TAngleterre; mais sous la ressemblance des mots se cachent des différences bien caractérisées. Nous avons vu qu'en Angleterre le comté est la division par excellence, le siège de l'administration et de la justice des provinces. L'aristocratie y est prépondérante et y remplit gratuitement les fonctions publiques , avec un désintéressement qui est la condition première du self-govemr ment. Le comté aux États-Unis, en particulier dans la Nouvelle- Angleterre, n'a au contraire qu'une très faible importance. L'État et la commune sufQsent à tout. Cependant les communes du comté ayant des besoins semblables, les lois ont constitué des administrateurs qui sont chargés de représenter cette communauté d'intérêts. Les magistrats du comté qui ont cette mission sont ordinairement nommés par le gouverneur de l'État; ils préparent le budget du comté , budget qui doit être soumis au vote de la législature. Le comté n'a d'ailleurs aucune représentation élective et, par conséquent, pas d'existence politique. Il est vrai qu'en Angleterre le comté n'est pas davantage administré par des représentants élus, puisque les juges de paix et les shérifs sont nommés par le pouvoir central. Mais que les juges de paix soient électifs ou nommés par le gouvernement, cela importe peu en Angleterre pourvu que le choix ne sorte pas de la gentry. En Amérique le suffrage populaire est tout, et les autorités qui n'en proviennent pas ne peuvent avoir qu'un pouvoir languissant.

Au Massachussets , c'est le gouverneur qui nomme les juges de paix pour sept ans, et qui désigne, parmi ces juges de paix, trois magistrats par comté pour former la Cour des sessions. La Cour se réunit deux fois par an et s'occupe des intérêts administratifs du comté , tels que l'érection des prisons , la pré-

paration du budget qui doit être soumis à la législature de l'État, la répartition entre les communes des taxes votées par le pouvoir législatif, l'établissement et la réparation des routes du comté, la concession de certaines patentes. La Cour des sessions concourt aussi à l'administration en prononçant des condamnations contre les fonctionnaires qui ne se conforment pas aux lois et règlements.

4SO. C'est en effet un caractère remarquable de l'organisation américaine que les agents du gouvernement ne sont pas retenus, dans l'accomplissement de leurs devoirs, par le lien ■ de la hiérarchie et de la discipline. La sanction contre les fonctionnaires , qui violent la loi ou un règlement , se trouve dans la poursuite judiciaire et la condamnation par les magistrats. Tandis que, chez nous, le supérieur agit sur ses subordonnés par la puissance de la hiérarchie, en Amérique l'agent administratif ne relève , pour ainsi dire , que de la loi , et n'est empêché de commettre une infraction que par la crainte du châtiment judiciaire. Le fonctionnaire n'est puni que pour contravention aux lois et règlements. Or, sans violer positivement une loi ou un règlement, le fonctionnaire peut manquer à ses devoirs, soit par excès de lenteur, soit par défaut de zèle, soit par manque d'intelligence. La Cour des sessions n'a aucun moyen pour exciter le fonctionnaire à mieux s'acquitter de sa tâche, et, sous ce rapport, rien dans ses attributions ne remplace la subordination hiérarchique. Ce qui pousse le fonctionnaire américain à remplir ses devoirs avec zèle, c'est la réélection et la crainte d'être désapprouvé par les électeurs. Aussi a-t-il fallu abréger la durée des fonctions électives et faire juger, aussi souvent que possible, les mandataires par leurs mandants. Si l'on avait espacé les élections à de trop longs intervalles, le stimulant des fonctionnaires n'aurait agi qu'aux époques rapprochées de la réélection; dans le temps intermédiaire , l'agent aurait pu se laisser impunément aller à la négligence. Même avec des élections fréquentes et rapprochées (et ces élections présentent plus d'un inconvénient), on n'est pas assuré contre les défaillances d'un agent mal choisi; en tout cas, il faut le subir jusqu'au moment de la réélection.

372 DROIT PUBUC BT ADMINISTRATIF.

AU contraire , le lien hiérarchique ne laisse pas un moment de répit au fonctionnaire , parce qu'il ne lui donne pas un jour d'indépendance.

JLIBi.. D'un autre côté, pour que la compétence de la Coût des sessions eût quelque efficacité, il faudrait que les contraventions aux lois et règlements administratifs fussent dénoncées régulièrement par une autorité vigilante et spécialement chargée de ce soin. Si la violation de la loi nuit à un particulier, la plainte de la partie avertit suffisamment les magistrats ; mais lorsque les intérêts privés ne sont pas individuellement atteints comment la Cour est-elle saisie? Ordinairement c'est le trésorier de la commune qui dénonce le fait à la Cour des sessions, au nom de l'intérêt fiscal qu'il représente; il se fait ministère public parce qu'il est chargé d'encaisser l'amende. Évidemment il y a là une lacune, ou une confusion regrettable entre les attributions fiscales et la fonction du ministère public. Pour empêcher que les lois ne tombent en désuétude, faate de personnes qui veillent à leur exécution , les Américains ont employé le moyen peu moral d'encourager les dénonciateurs, en leur accordant une part des amendes *.

JLM. Â mesure qu'on s'avance vers le midi, l'a vie communale a moins d'activité et le mouvement passe des autorités municipales aux représentants du comté.

Malgré les différences d'organisation qu'on rencontre eo changeant d'État, il n'est pas difficile de ramener à quelques caractères communs les lois des États de l'Amérique du Nord : élections des fonctionnaires administratifs; inamovibilité des fonctionnaires pendant l'intervalle des élections; absence de

^ « Le juge de paix , dit M. de Tocqueville , tient le milieu entre rhomi» du monde et le magistrat, Tadministrateur et le juge. Le juge de paix est un citoyen éclairé , mais qui n'est pas nécessairement versé dans la conoaissance des lois. Aussi ne le charge-t-on que de faire la police de la société, chose qui demande plus de bon sens et de droiture que de science. Le jog« de paix apporte dans Tadministration , lorsqu'il y prend part , un certaic goût des formes et de la publicité qui le rend fort gênant pour le despotisme: mais il ne s'y montre pas resciave de ces superstitions légales qui reodeot les magistrats peu capables de gouverner. » [Démocratie en Amérique, l h p. 122.)

DROIT COMPABÉ. — ADMINISTRATION DEPARTEMENTALE. 373

hiérarchie administrative; emploi des moyens judiciaires pour remplacer, en partie, le principe de la subordination hiérarchique; décentralisation poussée jusqu'aux dernières limites du possible : tels sont les caractères généraux qui se trouvent pai^ tout, dans la confédération, sous la variété des détails.

493. Belgique. — La Belgique est divisée en neuf 'provinces d'une étendue à peu près égale à celle de nos départements. L'administration provinciale se compose de : 1® un gouverneur nommé et révocable par le roi. Comme délégués du pouvoir central , les gouverneurs veillent à l'exécution des lois et des dispositions ministérielles. Représentants de la province, ils font, en cette qualité , exécuter les délibérations du conseil provincial. Ils sont aussi les supérieurs hiérarchiques des administrations communales, et à ce titre ils peuvent suspendre ou destituer les bourgmestres et échevins, et arrêter l'exécution des actes administratifs émanés de ces autorités. On voit par là que les gouverneurs belges ont des pouvoirs analogues , quoique moins étendus, à ceux qu'ont nos préfets*; 2* un conseil provincial nommé par les mêmes électeurs que les Chambres. Nul n'est éligible s'il n'est Belge de naissance ou naturalisé, âgé de vingt-cinq ans accomplis, domicilié dans la province; au moins depuis le 1®' janvier qui précède l'élection, et hors des cas d'incapacité ou d'incompatibilité établis par la loi. Les incompatibilités admises par la loi belge sont plus nombreuses que celles qui ont été prononcées par notre législation. L'article 3, § !•', de la loi du 26 mai 1848 exclut du conseil provincial les commissaires d'arrondissements (sous-préfets), les juges de paix, les membres des tribunaux et Cours d'appel, les officiers des parquets près les Cours et tribunaux. L'article 40 de la loi provinciale du 30 avril 1836 exclut du conseil provincial les membres des Chambres, les gouverneurs des provinces, le greffier provincial et les agents comptables de la province. L'exclusion des magistrats est fondée sur la séparation des pou-

< Voir sur les attributions comparées des gouverneurs et de nos préfets ; Flourens, organisation judiciaire et administrative de la France et de la Belgique, p. 307et suiv.

374 DROIT PUBLIO BT ADMINISTRATIF.

voirs judiciaire et administratif; or, ce principe est moins sévèrement appliqué en Belgique qu'il ne Test en France, où cependant les magistrats sont éligibles au conseil général. Quant i Tincompatibilité des membres des Chambres , elle a été établie pour que les délibérations du conseil provincial ne dégénéras, sent pas en discussions politiques.

Le conseil provincial de Belgique tient de plein droit, chaque année, une session aux lieu et temps fixés par la loi. Dans Tintervalle des sessions légales, le roi a la faculté de convoquer le conseil provincial en session extraordinaire. Toute réunion en dehors des lieu et temps fixés soit par loi, soit par ordonnance royale, est réputée séditieuse, et les actes qui sont faits dans ces assemblées sont nuls de plein droit.

AltA. Le conseil provincial est une ;espèce de parlement au petit pied. Il nomme son président et a le droit de mander le gouverneur, s'il juge que sa présence est nécessaire ou utile *. Réciproquement, le gouverneur peut, comme les ministres devant les Chambres, demander à être entendu lorsqu'il le juge à propos. Les séances sont publiques; le vote se fait par assis et levé et le scrutin secret n'est employé que dans les cas où il s'agit de faire des nominations ou seulement des présentations de candidats. Comme les Chambres', le conseil provincial vérifie les pouvoirs de ses membres, et se déclare constitué une fois la vérification des pouvoirs terminée. A l'occasion de la vérification des pouvoirs, il examine si les opérations électorales ont été faites régulièrement et si le vote des électeurs a été libre.

JLS5. Le conseil provincial choisit une députaiion permanente, composée de six membres*, qui représente le conseil pendant l'intervalle des sessions. On se ferait une idée fausse de la députation permanente si on la considérait comme le pouvoir exécutif chargé de faire exécuter les délibérations du conseil ; cette

^ Eq France le préfet a le droit d'assister aux séances du conseil général et d*y prendre la parole, mais le conseil général n*a pas réciproquement le droit de mander le préfet.

* Art. 96, § !«', de la loi du 30 avril 4836. Le nombre a été successivement de 9 , 7 et enfin de 6.

attribution appartient au gouverneur, et la députation permanente, comme le conseil provincial, a une mission seulement délibérative *.

Indépendamment des incompatibilités applicables à tous les membres du conseil provincial , quelques-unes ont été spécialement établies pour ceux de la députation permanente. Ne peuvent être élus : les ministres du culte; les membres des administrations communales, des bureaux de bienfaisance et autres établissements de charité ; les professeurs et employés de l'enseignement payés par l'État, les provinces ou les communes; les avocats plaidants, les avoués et les notaires; quant aux avocats consultants , la loi ne les déclare pas inéligibles , mais elle leur défend de consulter dans les affaires qui. sont de nature à être soumises aux délibérations de la députation permanente. Il est, d'un autre côté , interdit à tout membre de la députation de s'immiscer, directement ou indirectement, dans la gestion d'intérêts qui pourraient le constituer comptable de deniers publics.

4SS. On a comparé la députation permanente à notre conseil de préfecture; mais les différences qui séparent les deux institutions ne sont pas moins nombreuses que les analogies. Au point de vue de la nomination, les conseillers de préfecture sont choisis par le Chef de l'État, tandis que la députation permanente est élective. Quant aux attributions, la députation permanente a une compétence, en matière contentieuse , moins étendue que celle de notre conseil de préfecture; en retour,

* Organisation judiciaire et administrative de la France et de la Belgique^ par E. Flourens , p. 301. « Ces deux organisations (la commission départementale et la députation permanente) diffèrent sur deux points importants. Les fonctions de membre de la commission départementale sont gratuites tandis que chaque membre de la députation jouit d'un traitement annuel de 3,300 fr. dont la moitié est réservée pour former des jetons de présence. En sus, une somme de 4,200 fr. au maximum , par province, est mise à la disposition du président pour la répartir en indemnité de frais de route pour les membres qui ne résident pas au chef-lieu. — La commission départementale est présidée par le plus ftgé de ses membres. Elle élit son secrétaire. La députation est présidée par le gouverneur ou celui qui le remplace dans ses fonctions. Le greffier provincial est de droit secrétaire, n

elle pénètre plus souvent dans Tadministration active. Sa compétence contentieuse se borne aux contributions directes et aux réclamations en matière de milice, tandis que les travaux publics et d'autres matières très importantes sont, en premier ressort, jugés par notre conseil de préfecture. Ces affaires sont, ea Belgique , de la compétence des tribunaux ordinaires. Ainsi le contentieux administratif a, dans la législation belge, beaucoup moins d'extension que chez nous^

4L99. L'ordonnancement des dépenses de la province est fait par le président de la députation permanente avec le contreseing du greffier provincial {notre secrétaire général). Les mandats préparés sont adressés à la Cour des comptes qui les vise (loi du 30 décembre 1830 sur la Cour des comptes), et enfin envoyés au ministre de l'intérieur, de sorte que tout paiement est soumis à un triple contrôle.

JLIB8. Hollande. — L'organisation provinciale des Paj^ Bas présente beaucoup d'analogie avec celle de la Belgique. Les onze provinces ont, chacune, une représentation élective

^ « Les délibérations de la députation pennanente, dit M. Flourens , s'étendent sur trois domaines différents : les unes portent sur des objets concernant rintérét général de l'État ; les autres regardent l'intérêt départemental; les autres enfin l'intérêt communal.

« Vis-à-vis du gouvernement, la députation permanente est un coips consultatif et un corps délibérant. Elle doit donner son avis sur toutes les affaires qui lui sont soumises. Beaucoup de lois d'ordre général requièrent son intervention. Vis-à-vis de la province , elle pourvoit à l'administration journalière , tant en l'absence du conseil que pendant ses sessions ; elk exerce auprès de lui Tinitiative. Lorsqu'il n'est pas rassemblé , elle prononce sur les affaires urgentes, à charge de lui en donner connaissance à sa première réunion. Le conseil ratifie ou annule, en respectant toutefois les droits acquis aux tiers à raison de l'exécution provisoire. Elle soumet au conseil les comptes des recettes et dépenses de l'exercice précédent, avec le projet da budget des dépenses et des voies et moyens pour l'exercice suivant. Elle intente les actions judiciaires. Elle vérifie l'état des recettes et des dépenses de la province. Elle dispose des fonds provinciaux par voie de mandats , dans la limite des crédits et sauf le visa de la Cour des comptes. Elle rend compte de sa gestion dans un exposé annuel fait au conseil. — Vis-à-vis des communes , elle a en mains le contrôle tutélaire de leur administration. » (Ibii,, p. 303).

que, par une imitation du pouvoir central, on appelle États provinciaux. Ces États se composaient autrefois des députés envoyés par la noblesse , les chevaliers et les villes , et l'histoire nous apprend qu'ils exercèrent une action prépondérante. D'après la loi provinciale du 6 juillet 1850, ils se composent aujourd'hui d'un nombre de membres variable , suivant la population de la province; les membres sont élus par les électeurs qui nomment les députés de la deuxième Chambre. La durée du mandat est de six ans et le renouvellement se fait tous les trois ans par moitié*. Au chef-lieu de chaque province, le roi est représenté par un commissaire qui préside les États provinciaux sans voix délibérative. La présence du commissaire *, assisté de son greffier ou secrétaire général , est indispensable i la validité des délibérations des États. Les États choisissent, dans leur sein , des États députés qui ont un caractère permanent et dirigent l'administration de la province sous la présidence du commissaire du roi qui participe , avec voix délibérative, aux décisions de cette administration collective. Les membres des États députés sont au nombre de six comme ceux de la députation permanente de Belgique et se renouvellent, par moitié, tous les trois ans. Ils reçoivent un traitement annuel, tandis que les députés aux États provinciaux n'ont droit qu'à une indemnité pour frais de voyage lorsqu'ils ne résident pas au chef-lieu. Les États députés font exécuter les délibérations des États provinciaux et, sous ce rapport, ils diffèrent de la députation permanente de Belgique; car, nous avons vu que, dans ce pays, c'est le gouverneur qui

* Le nombre des députés aux États provinciaux a été fixé par la loi du 6 juillet i850 de la manière suivante : Brabant septentrional, 64; Gueldres, 62; Hollande du Sud, 80; Hollande du Nord, 72; Zeelande, 42; Utrecht, 41; Frise, 50; Overyssel, 47; Groningue, 25; Drenthe, 35; Limbourg, 45 (art. 2 de la loi du 6 juillet 1850).

' Avant 1848, le commissaire s'appelait gouverneur comme en Belgique. V. Pinto, Nederlandsche Staatswetten, p. 99 et suiv. — Pour la nomination des États provinciaux, V. les articles 3-27 de la loi du 6 juillet 1850. — Pour le commissaire royal, les articles 28-35. — Pour le greffier ou secrétaire général, les articles 36-44. — Les articles 45 à 62 s'occupent des États députés, — Les articles 92 et suivants sont relatifs aux attributions des États.

est chargé de faire exécuter les décisions du conseil provincial.

Les États ne peuvent être ni suspendus ni dissous.

Les États provinciaux ont beaucoup perdu de leur anci«iDe puissance politique. Ils ne sont plus aujourd'hui que les représentants des intérêts provinciaux; leurs déhbérations peuvent être suspendues par le commissaire pendant un mois. Si elles ne soDt pas, dans ce délai, annulées par le roi, elles doivent être exécutées. Ils sont chargés de la tutelle des communes.

Les arrondissements, en Hollande, sont une division pui^ ment judiciaire et, au point de vue administratif, il n'y a pas d'autorité intermédiaire entre la province et la commune ^

4:99. Allemagne '. — L'organisation administrative des provinces de l'empire d'Autriche est loin d'être uniforme. Dans les provinces les plus étendues, il y a des lieutenances administrées par des lieutenants de l'empereur {Statthalterei, Statthalter) ^, tandis que dans les pays moins étendus ^ on ne troave que des autorités locales [Landesbehôrdé). Lieutenants ou Autorités locales, les uns et les autres ont été investis, par les lois des 14 septembre 1852 et 10 janvier 1853, d'attributions analogues à celles de nos préfets. Nous disons seulement analogues parce que de nombreuses différences sont inhérentes aux ci^ constances spéciales dans lesquelles se trouvent les deux pays. Les lieutenants représentent le gouvernement central pour l'exécution des lois, et spécialement pour tout ce qui coocerne la police. En principe, ils sont investis de tous les pouvoirs que la loi n'a pas expressément réservés au Chef de l'État ou aux ministres. Ils représentent aussi la province dans la plupart des cas , notamment toutes les fois qu'il s'agit de ses

^ V. dans le StoaU-Wôrterbuch de Bluntschli, Tarticle Nierderlande pv M. Chais Van Buren (livraison 63e, p. 282).

' Nous prenons le mot Allemagne dans le sens étendu qu'il avait avant ts constitution de Tempire d'Allemagne. L'Autriche est en dehors de Tempire Allemand mais n*est pas en dehors de l'Allemagne; aussi figure-t-elle ordinairement dans notre ouvrage sous la rubrique : Allemagne,

' Basse et haute Autriche, Bohôme, Moravie, Slyrie, territoire maritiiDe, Dalmatie , Vénétie.

^ Salzbourg, Garinthie, Gamiole, Silésie, Bukowine.

DROIT COMPARÉ. — ADMINISTRATION DéPARTEMBNTALE. 379

Iroits OU intérêts patrimoniaux. Enfin les lieutenants exercent a tutelle administrative à l'égard des communes; mais sous ce upport, les lieutenants autrichiens ont une compétence moins itendue que celle de nos préfets ; car, les lois tendent à dimi- Luer la tutelle administrative ou, quand elles ne la suppriment )as, à la conférer aux corps électifs.

430. Il y a en effet dans les provinces des assemblées ilectives ou diètes investies d'attributions nombreuses, et louées d'une vitalité puissante. Plus encore que celle des autoités chargées de l'administration active, la constitution des liètes varie de province à province. Dans les pays allemandslaves, les diètes provinciales se composent des archevêques tt évoques, des recteurs des Universités, des représentants des frands propriétaires fonciers , des délégués des villes et bourgs, les députés des chambres de commerce et enfin des envoyés les campagnes. Les derniers sont nommés par le suffrage à leux degrés. Cinq cents électeurs primaires nomment un éleceur secondaire et la réunion des électeurs secondaires élit le léputé à la diète provinciale [Landtag). Au contraire , les demies des grands propriétaires sont choisis directement par Télecion à un seul degré; mais indépendamment des conditions d'âge 30 ans pour l'éligibilité), la loi exige des conditions de cens ;ommunes aux électeurs et éligibles. Ce cens n'est pas le même lans toutes les provinces, et c'est avec raison que la loi a ixé des conditions variables puisque les conditions de richesse 16 sont pas les mêmes dans toutes les parties de l'empire. En îohême, Moravie et Silésie, le cens est de 250 florins d'impôts lirects; daos la basse Autriche, il descend à 200 florins; en )almatie, il n'est que de 100 florins et dans le Tyrol il a été •éduit à 50 florins. Pour participer à la nomination des députés [u'envoient villes et bourgs , il faut avoir la capacité électorale [ui est exigée en matière d'élections municipales; il est de •ègle que tout électeur municipal est aussi électeur primaire )our la nomination des députés à la diète provinciale. Cependant lans les villes où il y a trois corps d'électeurs * la loi ne confère

^ Dans plusieurs communes les électeurs municipaux sont divisés en trois

la qualité d'électeur primaire qu'à ceux qui appartiennent m deux premières catégories. Ceux de la troisième ne sont électeurs, pour la diète, qu'autant qu'ils paient 10 florins d'impjts directs. Ce cens est de 20 florins à Vienne et à Brunn et de U florins à Grâtz. Dans la Gallicie , la Bukowine et la Dalmatie sont électeurs primaires , pour les diètes , les électeurs municipaux les plus imposés jusqu'à concurrence des deux tiers, quel que soit le montant des impôts directs qu'ils paient.- Les présidents et vice-présidents des diètes sont nommés par l'empereur, pour six ans , c'est-à-dire pour une durée égale a celle de la diète qui n'est soumise à réélection que tous les à ans. Les présidents portent le titre de Landeshauptmcom im la plupart des provinces ; mais dans la Gallicie et la basse Autriche, le président s'appelle Landmarschall, et, en Bohêine. OberstlatidmarschalL La diète ne se réunit que sur la convocation de l'empereur, et pour le temps qui est assigné pir l'ordonnance de convocation.

Dans l'intervalle des sessions siège un comité exécutif analogue à celui des Pays-Bas ; il se compose du président et i conseillers, élus par la diète, dont le nombre varie enl-ç quatre et huit. Ce comité est chargé de l'exécution des délitée rations de la diète. Le pouvoir exécutif pour l'exécution deslos appartieoj au lieutenant Statthalter ou président; mais pou^le^ décisions de la diète locale il appartient au comité ^

corps suivant le cens électoral, et chacun nomme un égal nombre de coaseillers municipaux. Le cens est plus élevé dans le premier que dans le second, et dans le second que dans le troisième. Infersement, le nombre dtf électeurs est plus considérable dans le troisième corps que dans le secooii et dans le second que dans le premier.

^ Nous avons donné le texte des statuts de la basse Autriche. ConKiteM d'Europe et d'Amérique , par MM. Laferrière et Batbie, p. 484.

La diète se compose de soixante-six membres dont trois membres de drd qui sont : Tarchevôque de Vienne , Tévéque de Polten et le recteur de I Uifr versité de Vienne. Les autres 63 membres sont élus dans les proporti»^ suivantes : 45 députés des grands biens-fonds; 28 députés des villes eiàà bourgs; 20 députés des autres communes de Tarohiduché d'Autriche eodap de TEnns. — La diète se réunit une fois par an, à Vienne, sur la conrm tion de l'empereur; Tempereur en nomme le iprésideni {Landesmartkaili^

« Art. 44. Le comité faisant fonctions de commission administrative et exéj

431. La Hongrie et la Transylvanie sont, pour l'adminis- Iration, divisées en circonscriptions qui s'appellent comitats, cercles ou sièges. « A côté et en dehors de ces divisions, se trouvent des villes libres royales et des villes autonomes qui pourraient être comparées aux bourgs anglais ; elles ont une organisation distincte et ne sont point placées sous la dépendance des autorités ducomitat*. »

Dans le comitat, l'administration est partagée entre les autorités locales et l'agent du gouvernement, sorte de préfet nommé Pa-Ispan. Les autorités locales se composent : 1"* d'un conseil dont la moitié des membres sont élus ; l'autre moitié est fournie par les plus imposés de la province (loi du 3 août 1870), et 2* d'un comité d'administration dont les membres sont au nombre de 21. Cinq sont des fonctionnaires du comitat dont la

cutive est formé de six membres choisis dans le sein de rassemblée et présidés par le président de la diète. » Trois sont élus par la réunion plénière de la diète; les trois autres sont élus séparément par chaque catégorie de députés : i par les députés de biens-fonds; 1 parles députés des villes et bourgs; 1 par les députés des autres communes.

« Art. 26. Le comité s'occupe des affaires administratives ordinaires du Trésor provincial , des biens et établissements provinciaux ; il dirige et surveille le service des fonctionnaires et agents subordonnés. Il rend compte à la diète, ainsi que de Texécution des décisions par elle prises, et il délibère sur les propositions relatives aux affaires de la province, soit sur l'initiation delà diète soit de son propre mouvement.

« Art. 27. Les anciens droits de patronat ou de présentation qui appartiennent à la province et aux anciens États de la province , le droit de nomination aux bénéfices ecclésiastiques, ainsi que le droit de réception dans les établissements ou fondations du pays seront exercés par le comité.

« Art. 28. Le comité représente la diète dans toutes les affaires judiciaires.

« Art. 34. Le comité veillera aux préparatifs nécessaires aux sessions de la diète, à Tameublement et à l'entretien les locaux qui sont sous sa dépendance immédiate.

« Art. 32. Les lois communales spéciales et les lois sur les contributions contiendront des dispositions plus détaillées sur les affaires réservées au comité et sur la manière de les traiter, de même que sur l'action du comité ^es affaires communales et les questions de contributions. »

Ce dernier article, par le renvoi qu'il fait aux lois municipales , implique la compétence du comité pour la tutelle administrative des communes.

* ConstUutians européennes, par Demombynes, t. II, p. 231.

Domination appartient au conseil; six autres sont des fonctionnaires nommés par le roi. Dix sont élus par le conseil. C'est un comité fort nombreux et il émane d'un conseil très noinbreux aussi pour une assemblée locale.

Le conseil du comitat a des attributions fort étendues ; il traite toutes les affaires intéressant la circonscription et exerce la tutelle sur les communes. Il peut correspondre avec les autres assemblées du comitat du royaume et peut émettre des vœux non-seulement sur les affaires de sa compétence mais même en matière politique. Certains fonctionnaires, peu nombreux mais fort importants, sont désignés par le conseil. Il nomme 1* VAlispan (en allemand vice-gespan (espèce de sous-gouverneur qui est le véritable chef de Tadministration dans le comitat, car le Fo-Ispan a surtout un rôle de surveillance, 2* les autres fonctionnaires principaux qui font partie du comité et S"" il élit les dix membres non fonctionnaires qui complètent le comité.

Le comité fait exécuter les instructions ministérielles et adresse tous les six mois, au président du conseil des ministres, un rapport détaillé sur la situation de tous les services administratifs, sur les difficultés qui sont survenues et sur les mesures qu'il a cru devoir prendre pour y remédier. Le même rapport doit être adressé à l'assemblée du comitat. Le comité fait exécuter les décisions du conseil ; si elles sont illégales, il signale Tirrégolarité, et si le conseil persiste, le ministre est appelé à prononcer.

Les principaux chefs de service faisant partie du comité, chacun d'eux fait un rapport sur Tétat des affaires qui lui sont confiées. Le comité décide mais chacun des chefs de service peut en appeler au ministre des décisions du comité.

« Le comité est chargé notamment : de la perception des impôts directs ou indirects, de l'exécution des mesures nécessaires à la création et à l'entretien des chemins vicinaux, de la formation des groupes de communes à cet effet; de l'exécution dfô mesures prescrites par la loi pour la construction et l'entretien des ponts et routes; de la surveillance des écoles, de l'emploi exclusif des livres admis par le gouvernement ou Tautorilé confessionnelle compétente , de la fréquentation des écoles pour les enfants, du paiement du traitement de l'instituteur et de l'en-

jretieû des bâtiments; de la surveillance et du service des )Ostes et télégraphes et des remèdes à apporter à leur fonctionlement ; de la surveillance des prisons

« Le Fchispan peut déférer les décisions du comité au ministre pii doit statuer dans les quatre jours ; passé ce délai , elles ïeviennent exécutoires*. »

Le comité a aussi des attributions contentieuses; elles ontsur- :oat pour objet le règlement des conflits entre autorités admi- Mstratives (loi XIV de l'année 1876).

439. L'administration locale en Bavière a été léglée parla loi du 28 mai 1852. Le royaume est divisé en huit cercles 'Kreise), dont sept sont situés sur la rive droite du Rhin , tandis |ue la huitième s'étend sur la rive gauche. Les sept premières sont, la Haute -Bavière, la Basse -Bavière, le Haut-Palatinat Bt Ratisbonne, la Haute -Franconie, la Moyenne -Franconie et Aschaffembourg, Souabe et Neubourg. La huitième est le Palatinat ou Bavière Rhénane. Au point de vue administratif, chaque cercle se subdivise en districts (Bezircke, Bezircksàmter) iont le nombre dépend de l'étendue du cercle, et varie entre 17 et 25. Les districts administratifs ne se confondent pas avec les subdivisions judiciaires , qui ne dépassent pas trois à quatre par cercle.

438. L'administration du cercle est confiée à un comité ie gouvernement ou régence {Kreisregierung ) qui procède collectivement. Comme nos préfets, la régence correspond ivec tous les ministres , et reçoit les instructions de chacun l'eux pour ce qui concerne les affaires de son département milislériel. Elle se divise en deux Chambres ou sections; l'une }our rintérieur [Kammer des Innem) et l'autre pour les finances Kammer der Finanzen).

La Chambre de l'intérieur se compose d'un directeur et de conseillers dont le nombre varie entre quatre et six, d'un méiecin, d'un architecte (le médecin et l'architecte portent le titre le conseiller), d'employés aux écritures et de trois commissaires les comptes.

* Demombynes, t. II, p. 233.

384 DROIT PUBLIC £T ADlONlSTRATlJr.

La Chambre des finances comprend un directeur avec des conseillers dont le nombre est de trois à quatre. Si le nombre des conseillers est moindre qu*à la section de rintérieor, celoi des auxiliaires est plus considérable. Indépendamment des assesseurs , qui sont attachés à la régence pour faire leur stage administratif, la Chambre des finances comprend le conservateur des forêts du cercle avec un nombre de gardes généraux correspondant àTétendue du sol forestier dans le cercle, deoi archivistes et des commissaires aux comptes d'un nonibre qui varie entre cinq et huit.

Les attributions de la Chambre de Tintérieur sont nombreuses et variées. On en pourrait donner une idée en disant qu'elles ressemblent aux pouvoirs de nos préfets réunis à ceux des conseils de préfecture. En efiet, la régence n'est pas uniquement chargée de l'action en matière d'administration pure; elle a aussi une compétence étendue en matière contentieuse (administrativ-contentiôsen Gegensiàndé). Le contentieux de la Chambre de l'intérieur est même beaucoup plus étendu que celui de nos juridictions administratives; car elle connaît de contestations assez nombreuses qui, chez nous, sont décidées par les tribunaux ordinaires. Ainsi les contestations entre maîtres et gens de service sont, dans certains cas prévus par l'ordonnance de 1825, jugées par la Chambre de rintérienr tandis que ces contestations sont chez nous essentiellement judiciaires *.