POUVOIR LÉGISLATIF. — SÉNAT

I. Le Sénat est aussi une assemblée élective, et par sa formation ne ressemble ni au Sénat de l'Empire ni aux Chambres des pairs des monarchies constitutionnelles. Le pouvoir exécutif ne nomme aucun des membres qui le composent, et tous viennent de l'élection. En somme, le Sénat actuel tire son origine du suffrage universel , de la môme source que la Chambre

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des députés. Seulement tandis que celle-ci vient d'une manifestation directe de la volonté populaire, le Sénat est le résultat d'une Qltration politique à travers plusieurs degrés d'élection.

Les 300 sénateurs dont la haute assemblée doit être composée se divisaient en deux catégories d'après la loi constitutionneUe du 24 février 1875 : 1* 75 membres inamovibles nommés à vie par l'Assemblée nationale et, après la séparation de l'Assemblée , par le Sénat ; 2*" 225 nommés dans les départements par un collège d'électeurs spéciaux et soumis à réélection tous les neuf ans, le renouvellement ayant lieu partiellement et par tiers.

L'organisation du Sénat avait donné lieu à de nombreuses critiques, à trois sur lesquelles on insistait particulièrement : !• rinstitution des inamovibles investit d'un mandat politique des mandataires qui n'ont pas à rendre compte de leur mandat; n'étant pas soumis à réélection, ils n'ont pas à se préoccuper de leurs commettants. Ils peuvent donc changer de direction politique et fausser la majorité sans qu'il y ait aucun moyen légal d'empêcher ni de faire cesser cette altération; 2** la répartition des sièges est faite sans tenir compte de l'importance des départements, les plus petits ayant une représentation égale à celle des plus importants, sauf quelques exceptions trop rares; 3** chaque commune envoie au collège sénatorial un seul délégué, qu'elle soit petite ou grande. Paris ne nomme qu'un seul électeur comme le plus petit village des Alpes.

On ne pouvait cependant toucher à ces dispositions sans modifier la constitution , car elles se trouvaient dans les articles 1 à 7 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875.

L'Assemblée nationale réunie à Versailles au mois d'août 1884 décida que les articles 1 à 7 de la loi du 24 février 1875 cesseraient d'avoir le caractère constitutionnel et qu'ils pourraient être modifiés en suivant la procédure législative ordinaire (loi du 14 août 1884). Ces changements ont été faits par la loi du 9 décembre suivant.

Cette loi supprime les sénateurs inamovibles; il n'en sera plus nommé à l'avenir, mais ceux qui ont été élus avant la non-

velle loi conservent leurs sièges. Les 75 sièges sont répartis entre les départements les plus peuplés , en augmentation du nombre de sénateurs que ces départements étaient appelés à élire. A chaque vacance, le sort détermine le département dans lequel le sénateur inamovible sera remplacé.

Le collège électoral a été modifié et si chaque commune continue à nommer un délégué, les plus importantes en nommeront plusieurs suivant une progression qui dépend du nombre des conseillers municipaux. C'est donc la population qui sert de base à cette progression , puisqtfe le nombre des conseillers municipaux croît avec le chiffre des habitants.

8V. Pour la répartition des sièges entre les départements il a été tenu compte dans une certaine mesure de la différence de population, bien qu'on n'ait pas adopté une proportion exacte. Le territoire de Belfort n'en nomme qu'un. Dix départements en nomment deux ^ ; cinquante-deux en éliront trois'; douze en ont ou en auront quatre'; dix en nommeront cinq*; le Nord en nommera huit et la Seine dix.

8S. — Art. 6 de la loi du 9 décembre 1884. Les sénateurs sont élus au scrutin de liste quand il y a lieu, par un collège réuni au chef-lieu du département ou de la colonie et composé :

1* Des députés ;

2* Des conseillers généraux;

3** Des conseillers d'arrondissement;

^ Basses-Alpes, Hautes-Alpes , Alpes-Maritimes , Àriège, Gantai, Lozère, Hautes- Pyrénées, Pyrénées-Orientaïes , Tarn-et- Garonne, Vaucluse.

* Ain, Allier, Ârdèche, Ârdennes, Aube, Aude, Aveyron, Calvados, Charente , Cher, Corrèze, Corse, Côte-d'Or, Creuse, Doubs, Drôtne, Eure, Eureet-Loir, Gard, Gers, Hérault, Indre, Indre-et-Loire, Jura, Landes, Loir-et- Cber, Haute-Loire, Loiret, Lot, Lot-et-Garonne, Marne, Haute-Marne, Mayenne, Meurthe-et-Moselle, Meuse, Nièvre, Oise, Orne, Basses- Pyrénées, Haute-Saône, Sarthe, Savoie, Haute-Savoie, Seine-et-Marne, Deux-Sèvres, Tarn , Var, Vendée, Vienne, Haute-Vienne , Vosges , Yonne.

'Aisne, Bouches-du-Rhône, Charente-Inférieure, Dordogne, Haute-Garonne, Isère, Maine-et-Loire, Manche, Morbihan, Puy-de-Dôme, Seine-et- Oise , Somme.

* Côtes-du-Nord, Finistère, Gironde, lUe-et- Vilaine, Loire, Loire-Inférieure, Pas-de-Calais, Rhône, Saône-et-Loire, Seine-Inférieure.

GRANDS POUVOIRS DE l'BTAT. — POUVOIR LÉGISLATIF. 37

4* Des délégués élus parmi les électeurs de la commune, par chaque conseil municipal.

Les conseils composés de 10 membres éliront 1 délégué.

Les conseils composés de 12 membres éliront 2 délégués.

Les conseils composés de 16 membres éliront 3 délégués.

Les conseils composés de 21 membres éliront 6 délégués.

Les conseils composés de 23 membres éliront 9 délégués.

Les conseils composés de 27 membres éliront 12 délégués.

Les conseils composés de 30 membres éliront 15 délégués.

Les conseils composés de 32 membres éliront 18 délégués.

Les conseils composés de 34 membres éliront 21 délégués.

Les conseils composés de 36 membres et au-dessus éliront 24 délégués.

Le conseil municipal de Paris élira 30 délégués.

Dans rinde française , les membres des conseils locaux sont substitués aux conseillers d'arrondissement. Le conseil municipal de Pondichéry élira 5 délégués. Le conseil municipal de Karikal élira 3 délégués. Toutes les autres communes éliront chacune 2 délégués.

Le vote a lieu au chef-lieu de chaque établissement.

SU. La nomination des délégués par les conseils municipaux doit être faite au moins un mois avant le jour fixé pour l'élection (art. !•' de la loi du 2 août 1 875). La loi disant un mois au moins, l'intervalle pourrait être plus long, et comme il n'y a pas de maximum fixé, le Gouvernement a, sur ce point, un pouvoir d'appréciation qui n'a de limites que celles de la raison et du bon sens. Il est évident que le décret serait déraisonnable, s'il fixait l'élection des délégués très longtemps avant celle des sénateurs. L'opinion publique ne manquerait pas de l'accueillir avec défiance; et le Gouvernement serait assurément soupçonné d'avoir fixé un long délcd pour mieux établir son influence sur les électeurs.

40. Chaque conseil municipal, au jour fixé par le décret de convocation, élit son ou ses délégués. L'élection a lieu sans débat, la loi ne voulant pas qu'il y ait en séance une délibération dont il faille tenir procès-verbal sur les titres ou les opinions des personnes. C'est aux conseillers municipaux à s'entendre, en

dehors de la séance officielle et dans des pourparlers intimes. Aux deux premiers tours de scrutin, la majorité absolue est exigée pour qu'il y ait élection. Au troisième tour, la majorité relative suffit et s'il y a partage égal des voix , le plus âgé est nommé.

Les conseils élisent aussi de la même manière les suppléants qui voteront en cas d'empêchement des titulaires. Le nombre des suppléants change d'après celui des délégués : 1 suppléant jusqu'à trois délégués; 2 de six à neuf; 3 de douze à quinze ; 4 de dix-huit à vingt et un ; 5 à vingt-quatre; 8 à Paris.

Le délégué et son suppléant peuvent être pris parmi les électeurs de la commune et aussi parmi les conseillers municipaux « sans distinction entre eux » (art. 2, § 4 de la loi du 2 août 1875). Ces mots veulent dire que tous les conseillers municipaux peuvent être délégués sans qu'il y ait à distinguer entre les domiciliés et les non domiciliés (loi du 14 avril 1871). Dans le sens de la loi, il s'agit des électeurs inscrits et ayant l'exercice du droit électoral ; quant aux conseillers municipaux, la loi se relâche sur la question de domicile ou résidence, 1* parce qu'ils doivent payer une contribution dans la commune quand ils n'y ont pas leur résidence ; 2® parce qu'ils offrent la garaalie de l'élection qui les a portés au conseil municipal.

Le choix ne peut porter ni sur un député , ni sur un conseiller général, ni sur un conseiller d'arrondissement. Ces personnes ayant le droit de voter à un autre titre, le conseil municipal qui les élirait perdrait sa voix (art. 2, § 3).

Si le conseil municipal avait été dissous et remplacé par une commission municipale, on réunirait l'ancien conseil pour élire le délégué et son suppléant (art. 3).

A±. L'élection des délégués et des suppléants peut être attaquée dans les trois jours par tout électeur. Le préfet a aussi le droit, s'il estime qu'on n'a pas procédé régulièrement, de faire annuler l'élection. La demande est jugée par le conseil de préfecture , sauf appel au Conseil d'État.

Si la nullité de l'élection d'un délégué est prononcée pour défaut de capacité légale ou pour vice de forme , il est remplacé par le suppléant. Lorsque les opérations ont été irréguliôres pour

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les deux élections ou si le suppléant ne remplit pas les conditions voulues par la loi, il y a lieu de procéder à une élection nouvelle, et le conseil municipal doit être convoqué en conséquence. Évidemment il faudra se hâter; il faudra que le conseil de préfecture et le Conseil d'État se pressent de statuer pour qae, dans Tintervalle, le préfet trouve le temps de faire procéder à une nouvelle élection. On a vu des exemples de retard fâcheux et pour telle élection , la vériGcation des pouvoirs a été suspendue par un pourvoi au Conseil d'État contre l'élection d'un délégué. Comme l'électîon avait été faite â la majorité d'une voix, le jugement du pourvoi pouvait être décisif. Aussi a-t-il tenu en suspens la vériBcation des pouvoirs.

4LS. D'après les procès-verbaux des conseils municipaux, le préfet dresse, dans la huitaine qui suit la désignation des délégués, un tableau où sont indiqués les résultats des élections. Ce tableau doit être communiqué à tout requérant; il peut être copié et publié.

Tout électeur a aussi le droit de demander dans les bureaux de la préfecture communication de la liste, par commune, des conseillers municipaux du département et dans les bureaux des sous-préfectures la liste, par commune, des conseillers municipaux de l'arrondissement. La loi a voulu que le contrôle fût complet et que tout électeur pût obtenir les renseignements nécessaires ou utiles pour appuyer sa protestation , s'il en fait une dans le délai de la loi (art. 6).

AS. Après la désignation des délégués, le préfet possède tous les éléments dont il a besoin pour dresser la liste. Mais cette liste ne doit pas être faite â une époque trop éloignée de l'élection; il faut, autant que possible, en retarder la clôture afin qu'elle soit complète et qu'on puisse y porter les noms des électeurs contestés ou à réélire après annulation. Aussi la liste ne doit-elle être arrêtée que huit jours au plus avant le jour fixé pour Télection des sénateurs. Cette liste est dressée par ordre alphabétique et doit être communiquée â tout requérant; elle peut être copiée et publiée.

44. Les électeurs dont la qualité est contestée seront-ils portés sur la liste, avant qu'elle soit arrêtée, si la protestation

n'a pas été jugée? L'article 10 de la loi du 2 août 1875 répond à cette questioQ en ce qui concerne les députés , les conseillers généraux et les conseillers d'arrondissement; il dispose que s'ils sont proclamés, il doivent, bien que la vérification de leurs pouvoirs ne soit pas faite, être portés sur la liste des électeurs sénatoriaux. Il y aurait lieu à suivre la même règle à l'égard des délégués des conseils municipaux. Si la loi ne le dit pas formellement comme pour les députés ou conseillers généraux, il ne faut pas tirer un argument à contrario de cette omission. Ce raisonnement serait sans force, car loin de nous ramener à un principe , il se trouverait en opposition avec la règle de raison et d'équité que provision est due au titre. En matière de droit public, l'intérêt général veut que l'action ne soit pas arrêtée par des contestations téméraires ou même sincères, et TefTet suspensif n'est, en droit administratif, admis que par exception.

La liste comprendra donc tous les électeurs , même ceux dont les pouvoirs sont contestés, et tous prendront part à l'élection si, avant le jour de l'élection, il n'y a pas eu de décision infirmant leur inscription.

Est-ce à dire que la décision serait sans effet, si elle ne venait qu'après l'élection? La participation au scrutin de cet électeur reconnu tardivement être sans droit, aurait pu décider de l'élection; il n'est même pas rare, dans ces collèges peu nombreux, que la majorité se forme par une seule voix de différence. C'est pour cela qu'au jour de la vérification des pouvoirs , on attend le résultat des contestations , lorsque la majorité en dépend. L'élection sénatoriale serait annulée si , par une décision postérieure, il était jugé que l'électeur contesté avait été indûment inscrit , toutes les fois que la majorité pouvait dépendre de l'inscription ou des inscriptions contestées. Mais si le Sénat avait procédé à la vérification des pouvoirs sans attendre ces décisions , celles qui viendraient plus tard seraient sans effet; caria vérification faite, la qualité du sénateur est définitivement fixée, et il ne peut être privé de son siège que pour un fait postérieur entraînant la déchéance.

Aft. L'élection a lieu, au jour indiqué par le décret de con-

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vocation, au chef-lieu du département sous la présidence du président du tribunal ou , s'il est empêché , du vice-président ou, à défaut, par le juge le plus ancien. Le président est assisté des deux plus âgés et des deux plus jeunes parmi les électeurs présents à l'ouverture de la séance. Le bureau ainsi composé élit un secrétaire.

441. On s'est demandé à qui, du président ou du préfet , appartient la désignation du local où l'élection aura lieu? — La loi du 2 août 1875 ne confie au président du tribunal que le soin de présider la séance , et le président n'a que les pouvoirs qui lui sont expressément conférés par la loi. Son rôle ne commence que le jour de l'élection, c'est-à-dire après que la désignation du local a été faite. Comme le préfet est le chef de l'administration dans le département (art. 3 de la loi du 28 pluviôse an VIII) , c'est à lui qu'il appartient de choisir le local, car ce choix est un acte d'administration pour lequel une autre autorité n'a pas été déclarée compétente.

Mais la désignation faite , la police de la séance appartient au président du tribunal et, le jour du scrutin, il pourra prendre toutes les dispositions qui lui paraîtront être de nature àintéresser la liberté des votes. Le président pourrait notamment ordonner l'ouverture ou la fermeture 'des portes afin d'empêcher que les flots des entrants et des sortants ne fussent, par leur rencontre, une cause de désordre. Il pourrait même décider qu'une porte sera condamnée dans l'intérêt du bon ordre à maintenir dans la séance.

Dans la plupart des départements le local a été choisi par le préfet après en avoir conféré avec le président du tribunal et même d'accord avec ce dernier. Dans quelques-uns, rares à la vérité , le préfet a épuisé son droit et le président s'est soumis à la désignation du local par le préfet.

AV. L'élection ne peut pas ne pas donner de résultat, car, si besoin est , on procède à trois scrutins , le même jour. Le premier commence à huit heures du matin et finit à midi; le second a lieu de deux heures à quatre et le troisième de six à huit. Aux deux premiers, la majorité absolue est exigée et, à défaut, il n'y a pas élection. Au troisième tour, la majorité

42 DROIT PUBLIC BT ÀDMINISTRiLTIF.

relative est suffisante et le président proclame celui des candidats qui a obtenu le plus de voix.

A la rigueur, il pourrait arriver que le scrutin ne donnât pas de résultat; car, d'après l'article 15, « nul n'est élu sénateur aux deux premiers tours de scrutin , s'il ne réunit : 1* la majorité absolue des suffrages exprimés ; 2® un nombre de voix égal au quart des électeurs inscrits. Au troisième tour, la majorité relative suffit et, en cas d'égalité de suffrages, le plus âgé est élu. » Mais si la majorité relative suffit au troisième tour, la loi ne dit pas qu'il y aura élection , quel que soit le nombre des votants. Il semble, au contraire, résulter du texte qu'au troisième tour la loi exige, comme pour les deux premiers, un nombre de suffrages égal au quart des inscrits. On pourrait donc, en supposant un grand nombre d'abstentions, arriver à un troisième tour sans résultat. Celte hypothèse ne s'est jamais réalisée et elle est, en effet, d'une réalisation difficile. D'abord si le délégué ne veut ou ne peut pas voter, il est remplacé par un suppléant et la supposition des abstentions devrait s'étendre jusqu'aux suppléants. D'un autre côté, le délégué qui s'abstient est passible d'une amende de 50 francs s'il ne prend pas part à tous les scrutins sans cause légitime ou si, étant empêché, il n'a pas averti le suppléant en temps utile; la même peine peut être appliquée au suppléant qui, averti par lettre , par dépêche télégraphique ou avis à lui personnellement délivré, n'aura pas pris part aux opérations du scrutin. EnBn, si le vole est prescrit à peine d'amende, la loi accorde une indemnité de déplacement aux délégués qui ont pris part à tous les scrutins (art. 17 et 18 de la loi du 2 août 1875 «).

49. Les sénateurs sont élus pour neuf ans et renouvelables par tiers, tous les trois ans. Ils ont, après la première élection

' V. pour rindemaité de déplacement le décret du 26 décembre 1875. L'article i7 dilque Tiademnité sera fixée d'après les mêmes bases que celle accordée aux jurés par les articles 35, 90 et suivants du décret du i8 juin ISii. Le § 2 renvoie à un règlement d'administration publique le mode de taxation et de paiement. Ce règlement a été fait le 26 décembre i875.

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générale pour la formation du Sénat , été divisés en trois séries comprenant chacune 75 membres et formées d'après Tordre alphabétique des départements. L'ordre du renouvellement a été tiré au sort et le roulement est établi d'après ce tirage ^

Les sénateurs nommés aux premières élections générales ont donc été élus les uns pour trois ans, les autres pour six ou neuf ans. Élus le 30 janvier 1876, ceux de la première série auraient dû, d'après le texte, être en fonctions jusqu'au 30 janvier 1879. Cependant le renouvellement du premier tiers eut lieu le 5 janvier 1879. Le décret de convocation n'était pas conforme au texte de la Constitution (art. 6 de la loi du 24 février 187S), qui les déclare élus pour neuf années et renouvelables par tiers tous les trois ans. On donna pour raison que les sénateurs du premier tiers avaient voté trois budgets, qu'ils avaient siégé pendant trois sessions ordinaires , qu'au point de vue des fonctions du Sénat, il ne fallait pas prendre le mot année dans son sens ordinaire, que la session ordinaire et le vote du budget étaient l'important, et ce qui véritablement constituait l'année. Mais cette interprétation n'était qu'ingénieuse. Le Sénat n'est pas seulement compétent pour voter le budget ; il fait des lois autres que les lois de finances , et pour celles-ci même , c'est à peine si on lui reconnaît une autorité réelle. Il se réunit en sessions ordinaires ou extraordinaires , et dans les unes comme dans les autres , il exerce toutes ses attributions. Si pour siéger trois années , il suffisait qu'il votât trois budgets , la durée de la période pourrait singulièrement être raccourcie. Il n'y aurait qu'à supposer (chose possible sinon vraisemblable) que des sénateurs nommés le 1*' décembre 1883 votent, dans le mois même de leur élection, le budget de 1884; en 1884 le budget de 1885, et en mars 1885 le budget de 1886. Ils auraient, dans cette hypo-

* La série tombée au sort la première comprend les départements depuis la Haute-Garonne jusqu'à la Nièvre inclusivement; elle a été soumise à réélection en 1879. La deuxième série comprend les départements depuis le Nord jusqu'à FYonne; elle a été soumise à réélection en janvier 1882. La troisième série, les départements depuis TAube jusqu'au Gard. Cette dernière série est rééligible en 1885.

thèse, voté trois budgets bien qu'ils n'eussent siégé qu'un an et quatre mois. Soutiendrait-on qu'en ce cas ils pourraient être renouvelés et que les trois années seraient écoulées? Le même raisonnement s'appliquerait aux neuf années. En dehors du texte et du sens naturel du mot année, il n'y a qu'arbitraire. La violation de la loi est d'autant plus regrettable qu'il n'existe pas de moyen efficace pour la faire respecter. Lorsque le Gouvernement a fixé le jour de l'élection , le décret doit être exécuté à moins qu'il ne le rapporte. Mais que faire s'il n'y consent pas? Il a agi sous sa responsabilité , et on peut faire une interpellation; mais la majorité dont il a la confiance, ne le renversera pas sur une question qui n'a pas une importance politique de premier ordre et la responsabilité n'est ici, comme en bien d'autres cas, qu'une garantie inefficace. Il est d'ailleurs admis que les ministères ne se font pas au Sénat , msds à la Chambre des députés.

49. Lorsqu'il y a lieu à élection partielle dans un département où se produit une vacance , la loi veut que l'élection soit faite dans les trois mois (art. 23 de la loi du 2 août 1875). En cas de vacance par suite d'option ou d'annulation , c'est dans le mois qu'il faut procéder à l'élection nouvelle. Il y a , pour abréger le délai, un motif particulier tiré de ce que le même corps électoral doit être convoqué s'il s'agit de vacance résultant d'option ou d'annulation (art. 22 de la loi du 2 août 187S).

ftO. Il n'y a pas incompatibilité entre la qualité de sénateur et les fonctions publiques salariées. Exclure les fonctionnaires des deux assemblées ce serait fermer le Parlement à ceux qui peuvent y apporter le plus d'expérience et de lumières. Que de fois n'a-t-on pas signalé le goût trop général des Français pour les fonctions publiques? On en a parlé comme d'un défaut national et les railleries ne nous ont pas été épargnées par les critiques de l'intérieur et de l'étranger. Si cette observation est juste , — et elle l'est , — il faut en conclure que les fonctions publiques attirent les plus capables , et que les assemblées politiques seraient moins éclairées que puissantes si les fonctionnaires n'y étaient pas admis. Il n'y aurait plus dans les Cham-

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bres que des propriétaires , des industriels, des journalistes ou des avocats. Un grand nombre de spécialités n'y seraient pas représentées ou ne le seraient que par d'anciens employés, c'est-à-dire par des hommes qui, vivant dans la retraite, ne sont plus en communication avec leurs corps et n'en connaissent plus les besoins qui se modifient souvent. C'était trop d'éloigner les fonctionnaires de la Chambre des députés où leur présence pourrait être fort utile ; mais l'exclusion aurait abaissé le niveau du pouvoir législatif si la manie de l'égalité et de l'uniformité avait été poussée jusqu'à soumettre les deux assemblées à la même règle ^

Les fonctionnaires peuvent donc être élus et conserver leur fonction. Il a même été décidé que le traitement peut être cumulé avec l'indemnité de sénateur. L'article 26 de la loi du 2 août 1875 porte que les sénateurs reçoivent la même indemnité que les députés. Or, d'après l'article 17 de la loi du 30 novembre 1875, l'indemnité des députés est réglée par les arlicles 96 et 97 de la loi du 15 mars 1849 et par les dispositions «le la loi du 16 février 1872. Il semble d'après cette combinaison de textes que la loi du 16 février 1872 sur le cumul de l'indemnité avec le traitement s'appliquait aux sénateurs. On pouvait ajouter que le Sénat et la Chambre n'étaient que la •livision de l'Assemblée nationale et que la loi sur le cumul avait été faite lorsque l'Assemblée était unique. La jurispru- 'lence a cependant décidé que si le Sénat était, pour le chiffre de l'indemnité, assimilé à la Chambre des députés, rien ne prouvait que la loi eût poussé plus loin l'assimilation. Les fonctionnaires qui, par exception, sont admis à la Chambre des députés occupent des fonctions très importantes auxquelles sont ittachés de gros traitements. Il est facile de comprendre que Tinterdiction du cumul eût été maintenue à leur égard. Au Sénat, les fonctionnaires de tout ordre peuvent être élus. Pourquoi les priver des ressources qu'une fonction, souvent mal rétribuée, ajoute à leur indemnité? Encore faudra-t-il qu'ils

* Le Sénat a voté une loi sur les incompatibilités applicable aux deux Chambres. Elle n'a pas encore été adoptée par la Chambre des députés.

se fasseot remplacer et le traitement du suppléant diminuera d'autant ce qu'ils recevront. Ce qui serait particulièrement injuste, c'est que le fonctionnaire qui pourrait remplir ses fonctions et siéger au Sénat fût privé ou de son indemnité ou de son traitement. Il y a à Paris bien des fonctionnaires qui peuvent être assidus aux séances du Sénat et continuer à remplir leurs devoirs professionnels. Pourquoi , sous prétexte qu'ils reçoivent un traitement, rémunération de leur travail, les priverait-on d^ne indemnité qu'on ne dispute ni aux avocats , ni aux médecins, ni aux banquiers, ni aux propriétaires*?

ftâ. Il y a incompatibilité entre la qualité de sénateur et certaines fonctions publiques qui sont énumérées [par l'article 20 de la loi du 2 août 1875.

« II y a incompatibilité entre les fonctions de sénateur et celles de :

« Conseiller d'État et maître des requêtes, préfet et sous-préfet, à l'exception du préfet de la Seine et du préfet de police;

« Membres des parquets des Cours d'appel et des tribunaux, à l'exception du procureur général près la Cour d'appel de Paris ;

« De trésorier-payeur général, de receveur particulier, de fonctionnaires et employés des administrations centrales des ministères. »

Ces fonctionnaires ne sont pas inéligibles , mais ils ne peuvent conserver leurs fonctions s'ils acceptent le mandat de sénateur.

ftS. Ils ne pourraient cependant pas être élus dans certaines circonscriptions où leur fonction leur donne ou leur a donné une influence trop grande pour ne point compromettre la liberté des électeurs.

« Art. 21 . Ne peuvent être élus par le département ou la colonie compris en tout ou en partie dans leur ressort, pendant l'exercice de leurs fonctions et pendant les six mois qui suivent la cessation de leurs fonctions pour démission, destitution, changement de résidence ou de toute autre manière ; 1"* les premiers

* Cons. d'État, arr. du 26 janvier 1877 (D. P. i877, III, 20).

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présidents, les présidents et les membres des parquets des Cours d'appel et les membres des parquets ; 2* les présidents, les vice -présidents, les juges d'instruction des tribunaux de première instance; 3* le préfet de police, les préfets, les souspréfets et les secrétaires généraux des préfectures; les gouverneurs, directeurs de l'intérieur et secrétaires généraux des colonies; 4** les ingénieurs en chef et d'arrondissement, et les agents-voyers en chef et d'arrondissement; 5* les recteurs et inspecteurs d'académie ; 6*^ les inspecteurs des écoles primaires; 7* les archevêques, évoques et vicaires généraux; 8** les ofûciers de tout grade des armées de terre et de mer; 9* les intendants divisionnaires et les sous-intendants militaires; 10* les trésorierspayeurs généraux et les receveurs particuliers des finances; H* les directeurs des contributions directes et indirectes, de l'enregistrement et des domaines et des postes ; 12'' les conservateurs et inspecteurs des forêts. »

Entre les incapacités énumérées dans cet article et celles qui sont prévues par l'article 12 de la loi électorale pour la Chambre des députés il y a quelques différences. Les militaires et marins ainsi que les intendants militaires ne figurent pas dans l'article 12, mais cela s'explique parce qu'ils sont soumis à l'article 7 qui déclare inéligibles les militaires et marins de tout grade faisant partie des armées actives de terre et de mer. Leur inéligibilité est générale; elle s'étend à tous les collèges qu'ils soient ou non dans le ressort de leurs fonctions. Au Sénat, leur incapacité d'être élus n'est que locale; pour la Chambre des députés elle est absolue. D'un autre côté, les juges titulaires sont inéligibles dans leur ressort à la Chambre des députés, tandis que pour le Sénat, l'inéligibilité locale n'atteint que les juges d'instruction.

Les archevêques sont-ils inéligibles dans toute l'étendue de leur autorité, comme métropolitains, ou seulement dans le diocèse dont l'administration leur est confiée? Cette question est très importante , car s'ils sont inéligibles comme métropolitains, plusieurs diocèses seront fermés à leur candidature. Que si, au contraire , il ne faut pas considérer leur autorité de métropolitains , ils ne seront inéligibles que dans un diocèse* Nous

n'hésitons pas à dire que Tarchevêque est seulement inéligible dans son diocèse. Là seulement il peut exercer une influence sérieuse. Entre les sufiragants et le métropolitain , il n'existe qu'un lien très faible; il se réduit à une juridiction d'appel, et encore pour des cas peu nombreux, du suffragant au métropolitain. En somme, Tévêque est indépendant dans son diocèse, aussi indépendant que l'archevêque dans le sien et, à part sa juridiction d'appel qui est très restreinte, le métropolitain n'a pas le droit de s'immiscer dans l'administration des suffragants. Or, ce que la loi a voulu éloigner, c'est la candidature appuyée sur une influence qui pourrait faire douter de la liberté des votes.

ftS. La loi du 9 décembre 1884, imitant la loi sur les élections des députés, a réglé la question de l'éligibilité des militaires. Ce n'est pas l'incompatibilité, mais Tinéligibilité qui est l'objet de l'article 5.

Art. 5. Les militaires des armées de terre et de mer ne peuvent être élus sénateurs.

Sont exceptés de cette disposition :

1* Les maréchaux de France et les amiraux;

2'' Les ofQciers généraux maintenus sans limite d'âge dans la première section du cadre de l'état-major et non pourvus de commandement;

3^ Les officiers généraux ou assimilés placés dans la deuxième section du cadre de l'état-major général ;

4" Les militaires des armées de terre et de mer "/ ' appartiennent soit à la réserve de l'armée active , soit à l'armée territoriale.

Une autre inéligibilité est écrite dans l'article 4. Cette disposition, imitant et complétant l'article 2 delà loi du 14 août 1884, décide que les princes des familles ayant régné sur la France seraient inéligibles au Sénat, comme ils étaient inéligibles à la présidence de la République.

ftA. L'initiative des lois appartient aux sénateurs comme aux députés, et le Gouvernement, quand il dépose un projet, peut, à son choix, commencer la délibération par l'une ou par l'autre assemblée. Il n'y a qu'une exception qui est écrite dans

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l'article 8 de la loi du 25 février 4875. « Le Sénat a, concurremment avec la Chambre des députés , l'initiative et la confection des lois. Toutefois les lois de finances doivent ôtre, en premier lieu, présentées à la Chambre dés députés et votées par elle. »

Que faut-il entendre par lois de finances? D'abord le budget des recettes et des dépenses de l'exercice futur et les comptes des exercices anciens; ces mots désignent aussi les projets de loi pour crédits supplémentaires et extraordinaires; ils s'entendent enfin des projets tendant à l'établissement d'impôts nouveaux ou à la modification d'impôts anciens.

L'article 8 a donné lieu à une controverse qui n'est pas encore éteinte , sur les droits du Sénat en matière de lois de finances ? Chaque année , le Sénat a proposé le rétablissement de crédits supprimés par la Chambre des députés; mais celle-ci en écartant les amendements a paru contester le droit du Sénat à modifier la loi de finances, et presque toujours le rapporteur de la Chambre des députés a dit que a ni en droit ni en fait la Chambre des députés n'avait à revenir sur les décisions qu'elle avait votées. » — La théorie constitutibnnelle qui se cache sous cette formule obscure, consiste à dire que si le Sénat pouvait proposer un amendement, il voterait le premier une loi de finances, tandis que d'après l'article 8 il faut qu'elle soit, en premier lieu , votée par la Chambre des députés. C'est évidemment ajouter au texte de la loi. Ce texte dit bien que la loi de finances doit être discutée et votée par la Chambre des députés avant d'être présentée au Sénat; mais il n'ajoute pas que le vote sur l'ensemble ayant eu lieu à la Chambre des députés , le Sénat ne pourra prendre l'initiative d'aucune modification. Il serait vraiment déraisonnable d'admettre que le législateur a voulu interdire à la Chambre haute soit de proposer une amélioration , soit de faire observer aux députés qu'ils ont rendu impossible Texécution d'une loi non abrogée. Cette interdiction serait d'ailleurs dépourvue de motif, puisque l'amendement proposé par le Sénat est soumis à l'approbation de la Chambre des députés, qui a toujours le droit de rejeter; car le dernier mot appartient à celle des deux Chambres qui refuse le crédit. Si une loi pro-

posant d'établir un impôt nouveau est une loi de finances (et la chose n'est pas douteuse), il faudrait donc aller jusqu'à dire que le Sénat ne pourrait pas proposer un amendement tendant à mieux asseoir la nouvelle taxe*?

ftft. Les lois ne pouvant être abrogées que par le concours du Sénat et de la Chambre, ni Tune ni l'autre des assemblées ne doit, en refusant le crédit nécessaire à Texécution d'une loi, arriver au même résultat que si elle était abrogée. Ce serait une usurpation de pouvoirs, une violation de la Constitution qui exige pour l'abrogation des lois, comme pour leur confection, le concours du Sénat et de la Chambre. Mais comme les deux assemblées sont souveraines, qu'il n'existe au-dessus d'elles aucune autorité qui puisse les ramener à l'observation de la Constitution, il est arrivé plus d'une fois que l'une des assemblées a, par le rejet d'un crédit, paralysé l'exécution d'une loi non abrogée. Ainsi le crédit pour les sous-préfectures de

^ i< La Constitution a si peu songé à réduire le droit d'amendement du Sénat qu*elle se borne à prescrire que le budget sera d'abord présenté & la Chambre des députés. Le rétablissement d'un crédit par le Sénat implique que cet ordre a été de tous points observé. Ce n'est plus alors qu'une question de conduite politique pour le Sénat de décider si , à raison de la gravité des litiges en matière budgétaire, il usera ou non de son droit d*amen dément. Et s'il ne fait que rétablir des crédits nécessaires pour l'application d'une loi non encore régulièrement abrogée , ce n'est pas lui qui pourra être accusé de manquer de respect à la Constitution. » Éludes sur les lois constitutionnelles de 1875, par Ch. Lefèvre, agrégé à la Faculté de droit de Paris, p. i49. — La loi de finances comprenant les recettes et les.dépenses, si le Sénat était incompétent pour amender la loi des dépenses, il le serait aussi pour amender la loi des recettes. 11 ne pourrait donc pas proposer à la Chambre, qui d'ailleurs aurait toujours le droit de rejet, quelque vue nouvelle sur la contribution projetée. Où trouver le motif d'une restriction semblable? En somme, chaque Chambre a un droit égal , sauf que pour les lois de finances la discussion et le vote doivent commencer par la chambre des députés. Le droit de rejeter un crédit ou de le diminuer n'est pas contesté au Sénat, et il est reconnu , le consentement des deux assemblées étant nécessaire pour voter un article de loi, que la décision appartient à celle qui repousse. Si le Sénat peut proposer des amendements à la loi des recettes , s'il peut modifier en réduisant les crédits, pourquoi lui aurait-on refusé d'amender en proposant soit d'augmenter un crédit insuffisant, soit de rétablir un crédit supprimé?

GRANDS POUVOIRS DE l'ÉTAT. — POUVOIR LEGISLATIF. 51

Sceaux et de Saint-Denis a été rayé antérieurement à la loi qui a supprimé ces deux sous-préfectures.

fttt. Nous avons vu plus haut, en nous occupant de la législation sur la presse, que les membres du Parlement ne peuvent pas être recherchés pour les discours qu'ils ont tenus à la tribune ou pour les documents imprimés par ordre de Tune ou de Fautre des Chambres. Ce n'est pas la seule immunité dont ils jouissent. Après avoir rappelé dans l'article 13 que les opinions et votes ne peuvent donner lieu à aucune action en justice, la loi sur les Rapports des pouvoirs publics du 16 juillet 1875 article 14, ajoute, que « aucun membre de Tune ou de l'autre Chambre ne peut, pendant la durée de la session, être poursuivi en matière criminelle ou correctionnelle qu'avec l'autorisation de la Chambre dont il fait partie, sauf le cas de flagrant délit. »

Il résulte des mots criminelle et correctionnelle juxtaposés que le mot criminelle est pris là sensu stricto pour désigner les afifaires de Cour d'assises et non sensu lato de manière à comprendre le criminel de toutes les juridictions. Ainsi les poursuites pour contraventions de simple police pourraient être exercées sans autorisation , alors même qu'il pourrait y avoir condamnation à quelques jours de prison.

&y. L'autorisation de poursuivre n'est exigée que pendant la session. En dehors de la session, l'action publique peut s'exercer librement et le membre du Parlement peut être condamné et incarcéré. Mais comme sa présence dans la Chambre dont il fait partie pourrait être nécessaire ou utile, la loi a voulu que tout cédât devant cet intérêt de premier ordre. Aussi la Chambre peut ordonner que la détention soit suspendue pendant la session et pour toute la durée de la session (art. 14, § 2 de la loi du 16 juillet 1875.

ftS. Les deux Chambres doivent se réunir en même temps, et une disposition formelle leur interdit de siéger séparément (art. 1" et 4 de- la loi du 16 juillet 1875). Il n'y a d'exception que dans le cas où le Sénat siège comme Cour de justice (art. 9 de la loi du 24 février 1 875 ; 4 et 12 de la loi du 16 juillet 1875).

&•. Les séances de l'une et l'autre chambre sont publiques. Mais elles peuvent se former en comité secret sur la demande

d'uQ certain nombre de membres fixé par le règlement (5 membres d'après le règlement du Sénat, art. 45). Le comité secret n'est pas de droit par cela seul que cinq membres le réclament; l'Assemblée est appelée à prononcer et, d'après le règlement, elle prononce sans débats.

••• Les présidents des deux Chambres sont chargés de veiller à la sûreté intérieure et extérieure de l'assemblée qu'ils président. L'article 5 de la loi du 22 juillet 4879, relative à l'établissement à Paris, du président de la République et des deux Chambres, donne aux présidents le droit de réquérir directement la Jforce armée. Tous officiers sont obligés d'obéir à leur réquisition, sous les peines prononcées par les lois. Les présidents peuvent exercer ce droit ou le déléguer aux questeurs.

^Ce droit de réquisition a été fort critiqué et plusieurs orateurs l'ont signalé comme emportant la destruction de toute discipline. Les militaires, disaient-ils, ne doivent connaître que les ordres de leur supérieur et, de degré en degré , d'autre autorité que celle du ministre de la guerre. Nous ferons observer que cette disposition n'a pas été faite pour les temps calmes , car il sera facile, en temps ordinaire, de se concerter avec le ministre de la guerre ou son délégua. Mais si le gouvernement menaçait l'indépendance ou l'existence du Parlement, si le ministre de la guerre était dans la conjuration , quel secours attendre de lui? Comment les présidents assureraient-ils la sûreté de l'Assemblée s'ils n'avaient pas le droit de réquisition directe?