Au surplus, alors même que la Russie n'aurait

pas rapporté l'ukase de 1821, il faudrait se demander si

lie n'aurait pas été obligée , aussi bien que le seraient au-

« Barclay, hc, cit.^ p. 428.

* De Martens, Traité de droit internat., trad. Léo, I, p. 465 et suiv*.

jourd'hui les États-Unis, de renoncer à une prétention qui tendrait à violer le principe, de nos jours universellement reconnu , de la liberté des mers! Au cours des débats, on a reproché à l'Angleterre d'avoir elle-même violé ce principe; mais on ne saurait admettre qu'en méconnaissant les règles du droit des gens, une nation puisse créer un titre que les autres devront perpétuellement respecter. Sir Charles Russel a fait observer, avec raison , que les prétentions des États-Unis étaient contraires, non seulement aux intérêts des anglais, mais encore à ceux de tous les autres peuples et au commerce du monde!

131. — Restait donc l'argument tiré du droit particulier que pourraient avoir les États-Unis, en tant que puissance établie sur les rivages de la mer de Bering, de prendre les mesures nécessaires à la conservation de l'espèce des phoques à fourrure; et c'est sur ce terrain, dit M. Barclay, que les avocats américains ont fait porter tous leurs efforts*. Ici, le point de vue était double. On pouvait, tout d'abord, affirmer que le gouvernement des États-Unis, en établissant une sorte de protectorat sur les phoques à fourrure, agissait dans Tintérct général. Suivant M. Blaine, « la loi de la mer et la liberté qu'elle confère ne peuvent pas être dénaturées au point de légitimer des actes qui sont immoraux {contra bonos mores) par eux-mêmes, qui tendent invinciblement à des résultats contre les intérêts et contre le bien-être de l'humanité *. » A ce point de vue, l'avocat américain, M. Carter, émit des idées dans lesquelles il est difficile de le suivre, en affirmant que « la propriété absolue n'existe pas; que la propriété est un usufruit, un dépôt, dont les nations comme les individus doivent compte à la communauté humaine*. » La thèse prenait ici des propor-

* loc. cU,, p. 434.

' Note du 22 janvier 1890 au minisire des États-Unis à Londres. Conf. Fromageot , loc, cit,^ p. 55, 3 Journal le Temps du 21 avril 1893.

l'arbitrage au point db vue des faits. 135

tioDs épiques M Que des mesures dans le genre de la répression de la piraterie et de la traite puissent être considérées comme prises dans un intérêt général, nul ne le conteste. Tout le monde admettra, au contraire, que les États doivent s'incliner devant elles, comme les particuliers d'un pays s'inclinent devant les lois d'ordre public. Mais, si intéressants que soient les phoques à fourrure, il serait dérisoire de faire de la nécessité de leur conservation une question d'intérêt supérieur international. La vérité, c'est qu'en les protégeant, on poursuit un but essentiellement pécuniaire, sur lequel personne ne peut se tromper. Et, par là, on voit encore combien était singulière l'affirmation que les États-Unis , en essayant de conserver cette espèce, étaient placés dans une situation semblable à celle d'un peuple qui prend des mesures indispensables pour sa sécurité el la défense de ses droits primordiaux I

132. — Mais arrivons à la dernière face de la question, qui fut ainsi exposée par Tavocat américain , M. Couderc. Le troupeau des îles Pribîlov constitue un troupeau à part, qui ne se mêle pas avec les autres, qui fait en mer des voyages lointains, mais revient toujours fidèlement se reproduire sur les Rookeries des îles. Les bêtes qui le composent sont bien sauvages, sans doute, mais elles sont susceptibles d'appropriation privée, en ce sens qu'elles ont Vanimus reverteiidi, comme les pigeons et les abeilles. Les États-Unis restent donc propriétaires du troupeau , aussi bien en pleine mer que sur les îles ; et peuvent, par suite, défendre partout leur propriété. Cette assimilation est absolument inexacte. Pour les abeilles, il est admis par les diverses législations positives, soit que le propriétaire de l'essaim ne doit pas l'avoir perdu de vue, soit qu'il doit

' On coQSullera avec ialérôt sur ce poiot uq 1res curieux et très humoristique article de M. Eagelhardt paru dans ia he\)ue de droit intern., 1894, p. 386 et s.

13i) PREMIÈRE PARTIE. LIVRE I.

le poursuivre dans un bref délai sur le fonds d'aulrui*. Quant aux pigeons, il faut qu'aucun doute n*existe sur leur identité. Et, du reste, à Tégard de tous les animaux en général qui ont l'habitude d'aller et de venir, le bon sens démontre que le droit de propriété ne se conçoit, que si la justification de cette identité est possible et se trouve rapportée; dès que cette condition fait défaut, la chose devient res nullius. Or, il est impossible de prouver que ce sont toujours les mêmes phoques qui reviennent sur les iles en question. Sans doute, parmi ceux qui y séjournent une saison, il peut s'en trouver qui y étaient déjà venus; mais rien n'affirme qu'ils y reviendront encore et d'une manière régulière. Quand même il serait admis, ce qui a donné lieu à des débats confus devant le tribunal, qu'il existe une différence entre la peau des phoques des tles Pribîlov et celle des phoques des autres parages, il y aurait là un trait général, un trait de race qui ne serait nullement probant : l'identité devrait, en effet', être prouvée quant aux individus, ce qui est matériellement impossible. Enfin, même en supposant qu'on pût fonder un droit de propriété sur des traits généraux et vagues, les États-Unis ne seraient pour cela nullement autorisés à entraver le libre usage que tous les peuples peuvent faire de la pleine mer et de ses produits, en vertu du principe de liberté qui est aujourd'hui unanimement admis.

133. — Sur cette question primordiale des droits des États-Unis, une seconde était venue se greffer : celle de savoir s'il ne convenait pas, pour le cas où les prétentions du gouvernement américain seraient reconnues non fondées, de procéder, d'un commun accord avec l'Angleterre, à l'établissement de règlements destinés à assurer la protection et la conservation des phoques. 11 s'agissait, ici, surtout des intérêts des États-Unis, car, en définitive, c'est

* Conf. Répertoire général du droit fiançais, vo Abeilles,

l'arbitrage au point de vue des faits. 137

la compagnie des îles Pribîlov qui réalise les plus forts bénéfices parla capture de cesanimaui; aussi l'Angleterre n'a-t-elle consenti qu'avec répugnance à la réglementation proposée. Quoi qu'il en soit, le principe de cette réglementation a été posé par l'article VII du traité, suivant lequel les arbitres sont investis de la mission de déterminer les règlements à établir en commun, en dehors des eau\ territoriales \ Cet article ajoute qu'en vue d'aider les arbitres dans ce travail, une commission mixte serait nommée par les deux gouvernements, avec mandat de soumettre un rapport accompagné de toutes preuves jugées nécessaires. D'après l'article IX, les commissaires, au nombre de quatre, devaient dresser ce rapport en commun s'ils pouvaient se mettre d'accord , et dans le cas contraire séparément, sur tous les faits relatifs à l'exploitation des phoques dans la mer de Bering, ainsi que sur les mesures de protection et de conservation nécessaires, rapport qui servirait aux arbitres pour baser leur décision au sujet des règlements à établir. Les commissaires ne purent pas s'entendre ; et, tandis que ceux nommés par l'Amérique concluaient à la nécessité de prohiber toute capture des phoques en pleine mer, ceux de l'Angleterre faisaient observer qu'en adoptant une pareille mesure, on consacrerait sur d'autres bases les prétentions des États-Unis soumises à l'arbitrage. Les commissaires anglais ajoutaient qu'il s'agissait, non d'empêcher la capture des phoques, mais de la réglementer; et de la réglementer dans l'intérêt de tous les peuples en général, et non au profit des propriétaires des eaux territoriales de la mer de Bering. En conformité de ces vues, ils émirent certaines propositions dont voici les principales : chaque navire armé pour la pêche des phoques sera muni d'une licence et d'un pavillon distinclif ; [a saison de clôture de la chasse ira du 15 septembre au 1"

* Gonf. sur «cette clause : Renault, apud Revue générale de droit intem. publie, 1894, p. 49 et s.

mai; la zone de protection autour des îles Pribilov sera de vingt milles marins; on établira une différence proportionnelle entre la quantité de phoques à prendre en mer et celle à capturer auxtles; celle-ci ne pourra dépasser 50,000 animaux par an\

134. — Dès les premières audiences du tribunal, se posa une question délicate d'interprétation du traité. Les arbitres devaient-ils faire plaider et statuer d'abord sur le fond, et ne se préoccuper delà question des règlements qu'après coup et dans le cas seulement où les prétentions des États-Unis auraient été repoussées? C'est bien en ce sens que semblait se prononcer le traité, et c'est ce que demandaient les avocats anglais'. Mais les avocats américains furent d'un avis opposé et le tribunal, acceptant leur manière de voir, ordonna que tous les éléments de l'affaire, sans exception, seraient développés devant lui avant toute décision au fond.

En exécution de l'article XI, stipulant que la sentence serait rendue, si possible, dans les trois mois à partir de la clôture des débats, les arbitres ont prononcé leur jugement le 15 août 1893'. Conformément au même article, il a été rédigé en double exemplaire, un pour chaque gouvernement; il a été daté et signé par les arbitres. Le tribunal a commencé par rejeter les prétentions des États-Unis, sur les cinq points litigieux qui lui avaient été soumis, à la majorité et les arbitres américains s'étant en général abstenus. L'un d'eux, le sénateur Morgan , a pris la parole, après le jugement, pour déclarer qu'il regrettait que les

' Barclay, loc. cit,, p. 436.

* Barclay, loc. cit,, p 433.

' Le texle en est rapporté in extenso à la fia de Tarticle de M. Barclay, loc. cit., p. 454 et s., dans l*article de M. Gobât, paru daos la Cunférence interparlementaire de 1893, p. 54 et s., el dans 1^ Journ. de dr. int.pr., ^893, p. 1259.

l'arbitrage au point de vue des faits. 139

arbitres aient cru devoir appliquer, au cas en litige, les principes du droit international, et n aient pas innove en établissant des règles nouvelles pour des cas nouveaux. Nous estimons, au contraire, que leur conduite a été par-^^ faitement correcte et légale. En effet, nous le démontrerons plus tard, lorsque le compromis garde le silence sur les principes qui guideront les arbitres, ceux-ci doivent appliquer ceux du droit international général ou de droit spécial propre à l'espèce*. Or, ici, le principe de droit international qui devait servir de base à leur décision, était celui de la liberté des mers. Ils n'auraient eu la faculté de le restreindre qu'en vertu d'une autorisation formelle, et encore en limitant la restriction aux rapports des deux parties en cause. C'est ce qu'ils ont fait relativement à la question des règlements de protection, ainsi qu'ils y étaient autorisés par le compromis'.

135. — Ces règlements, qui pourtant n'ont pas été signés par les deux arbitres américains, donnent une grande satisfaction aux États-Unis, auxquels ils sont plus favorables que le modus vivendi d'avant l'arbitrage. L'article I porte la zone de protection autour des îles Pribilov à 60,000 milles'. Suivant l'article II, la saison de clôture va du 1*' mai au 3i juillet inclusivement, et produit ses effets dans l'étendue du Pacifique et de la mer de Bering

" Conf. infrà, n'» 304.

^ M. de Martens fait observer avec raisoQ que ces règlements a'auront de valeur pratique qu'à la suite d'une accession de la Russie et du Japon. Le tribunal d'arbitrage de Paris et la mer territoriale, apud Rev, gén. de dr. intem. pubL, 1894, p. 35.

* A cette occasion, le tribunal a admis comme limite de la mer territoriale ce qu'il a appelé « la limite ordinaire des trois milles, » Conf. de Martens, loc, cit., p. 39; Despagnet, loc. cU,, p. 708. Après de longues discussions dans les sessions antérieures, l'Institut de droit internalio' nal, à la session de Paris, en mars 1894, a adopté la limite de six milles dans l'article 2 de son règlement. Revue précitée , 1894, p. 223 et s.

que délimite soigQeusement le texte. D'après les articles 111 et IV, les seuls navires à voile munis d'une licence spéciale de leur gouvernement, et portant un pavillon distinctif , pourront se livrer à la pèche dans les périodes autorisées. L'article VI détermine les armes dont Tusage est permis; quant aux autres textes, ils contiennent des prescriptions purement réglementaires*.

Restait, enfin, la question des indemnités dues pour la saisie illégale des navires. Sur ce point, l'article YIII déclarait que , les parties n'ayant pu se mçttre d'accord , le litige ferait l'objet de nouvelles négociations, afin que l'arbitrage ne fût pas relardé plus longtemps. Seulement les parties pouvaient soumettre aux arbitres des questions de fait; et, des constatations faites, on devait plus tard tenir tel compte qu'il appartiendrait au point de vue de la responsabilité respective des deux gouvernements. Effectivement, en présence de l'accord des parties, les arbitres ont donné acte de certaines vérifications relatives à la nationalité des propriétaires des navires capturés et des capteurs^ à la distance des côtes où les captures avaient été opérées. Et M. Phelps, avocat conseil américain, a dit que, sans engager à fond son gouvernement, il était convaincu que, dans les négociations ultérieures, les États-Unis se regarderaient comme liés, quant aux indemnités, par la décision du tribunal, si elle impliquait leur responsabilité'. Dans son message au congrès de décembre 1894, le président Cléveland a déclaré que le principe de Tindemnité lui paraissait juste, et que, par suite, les anglais seraient

^ Il ne semble pas que les règlements établis par les arbitres aient produit un bien grand effet. Les rapports des ofBciers de marine chargés de surveiller les opérations de pêche, prédisent la destruction de i*espèce des phoques d'ici à. un délai de cinq ans, si on ne prend les mesures les plus énergiques. Il paraît que, dans la dernière campagne, il a été tué 50,000 phoques, dont 80 p. 0/0 au moins étaient des femelles. Temps du 7 octobre i894.

* Journal le Temps du J3 mai 1893.

indemnisés pour les dommages par eux éprouvés à raison de la capture de leurs navires.

Ainsi s'est terminé ce procès remarquable à des points de vue divers, et d'abord parce qu'il a remis en question le principe, qui paraissait incontestable au xii* siècle, de la liberté des mers. Il mérite de fixer Tattention de ceux que préoccupe l'avenir de l'arbitrage international , car c'est la première fois que, dans sa mission, l'arbitre s'est élevé jusqu'au point de devenir législateur. Deux des grands États du monde ont donc rendu à notre institution le plus solennel bommage qu'elle pût recevoir, et créé un précédent qui, prudemment suivi, pourra arriver à constituer une nouvelle source du droit international positi^^

IL — Les pêcheries de Terre-Neuve '.

136. — Le traité d'Utrecht, qui enlevait Terre-Neuve à la France, concéda aux français un droit de pêche et de séchage exclusif sur une partie des côtes de l'île appelée

* C'est donc bien à tort que M. Revon voit là un « procès secondaire; » Varbiirage irUemaiional, p. 320. M. Barclay dit au contraire , avec raison, que la sentence du tribunal de Paris prendra rang parmi « les cas les plus fameux d'arbitrage international {lac, dt,, p. 444); et M. de Martens est d'avis que ce tribunal « occupera dans Tbistoire des relations internationales la même place d'bonneur qu'occupait jusqu'à ce jour le tribunal d*arbitrage de Genève. » Lac, cit,, p. 33. Comp. Fromageot, loc. cU,, p. 37.

* Conf. : Pradier-Fodéré, loc, cit., n" 2453; Rouard de Card, Les destinées de l'arbitrage int.,., p. 136 et s.; Cruchon, apud Annales de l'Ecole libre des sciences politiques, 1891 ; Dreyfus, loc, cit., p. 186; Detpagoet, /oc. cit., p. 708; Bonfils, loc. dt., p. 533 et s.; A. Mérignbac» apud Revue générale de droit int. public, Les pêcheries de Terre-Neuve et la jurisprudence du conseil d'État, etc., 1894, p. 305 et 8. Conf. journal le Temps du 24 janvier 1890, donnant l'avis de M. Pinsent, président de la cour supérieure de Terre-Neuve, et le livre jaune distribue aux députés et sénateurs français le 17 mars 1891, qui contient l'exposé des motifs du projet d'arbitrage présenté par M. Ribot et donne le détail des diverses phases de la question.

pour ce motif côte française ou « french share, » Le traité de Versailles de 1783 donna comme limite à cette côte retendue comprise entre le cap Saint-Jean et le cap Raye, ea passant par le Nord; et, dans un engagement formel pris au nom de leur roi, les plénipotenliaires anglais déclarèrent que les pêcheurs français ne seraient pas troublés dans leur jouissance. Cette obligation, renouvelée par le traité du 30 mai 1814 et respectée durant une période assex longue, commença à être violée le jour ou la pêche du homard eut pris une extension considérable dans les parages de Terre-Neuve. Les armateurs de pêche anglais firent alors aux pêcheurs français une concurrence acharnée; et ces derniers, auxquels les traités ne permettaient pas de passer Thiver à Terre-Neuve et d'y élever des établissements permanents, trouvaient, quand ils arrivaient pour leur saison de pêche, leurs emplacements occupés par les homarderies de leurs rivaux *. Les choses s'envenimèrent encore quand fut établi dans Tile, en 185S, le parlement local composé d'un conseil législatif ou chambre haute, dont les quinze membres sont désignés par le gouverneur, et d'une assemblée de trente-trois membres nommés par le « suffrage viril *. » Ce parlement se montra systématiquement hostile aux pêcheurs français; et, lorsque le droit exclusif de ces derniers eut été, en 1857, reconnu dans une convention signée entre l'Angleterre et la France, une émeute éclata à Terre-Neuve où Técusson royal fut traîné dans les rues de la capitale '.

137. — Depuis celte époque, le conflit n'a fait que s'accentuer et les droits de la France ont été formellement contestés. On a fait remarquer, à rencontre de ces droits, que lès

> Reclus, Géographie universelle, t. XV, Amérique boréale, p. 656. • Reclus, loc. cit., p. 663.

' Le Vavasseur de Précourt, apud Revue générale d'administration, 1893, 2« partie, p. 52.

l'arbitrage au point de vue des faits. i 43

traités sur lesquels ils reposaient étaient trop anciens pour ne pas être considérés comnne tombés en désuétude. Mais il a été répondu, avec raison , que ces traités avaient été appliqués jusqu'à une date assez récente, et qu'au surplus leur ancienneté n'entraînait nullement leur abrogation. Il est bien vrai qu'un État, en présence des intérêts supérieurs dont il est dépositaire, ne peut se lier à perpétuité comme les particuliers; mais, pour se considérer comme dégagé d'un traité par lui signé, il faut qu'il puisse s'appuyer sur des raisons décisives; qu'il ait à craindre, par exemple, un véritable péril social ou économique résultant pour lui du maintien de ce traité. Or, il est facile de comprendre que telle n'est point ici la situation. Les droits de la France gênent le commerce des terre-neuviens; cela est incontestable; mais, pas plus à Saint-John's qu'à Londres, on ne saurait invoquer sérieusement la raison suprême de salut public. Du reste, en pareille matière, il faut bien se garder de formules vagues et élastiques, cartons les traités « onéreux ou simplement gênants » pourraient ainsi , parla volonté d'un des contractants, être frappés de caducité*. Au surplus, c'est le traité d'Utrecht qui forme le titre de propriété de l'Angleterre sur Terre-Neuve ; et le même traité stipule la réserve des droits de la France. Or, un traité est indivisible entre États comme entre particuliers; et l'Angleterre, qui le tient évidemment pour existant en tant qu'il fonde son droit de propriété sur l'ile, ne peut le tenir pour abrogé en ce qui concerne les droits qu'il reconnaît à son adversaire.

On a alors invoqué une distinction basée sur une incroyable subtilité de langage : les traités, a-t-on dit, accordent aux Français le droit de prendre ce qui se pêche {to fish) et non ce qui se capture [to cash); or les homards se capturent et ne se pèchent pas. Mais, comme le firent oberver les orateurs des chambres françaises, dans le par-

< Despagnet, loc, cit., p. 4S8.

114 PREMIERS PARTIB. LIVRE I.

1er usuel, soit français soit anglais, on déclare susceptibles d'être péchées des choses autres que les poissons, par exemple les huîtres et les écrevisses à propos desquelles on emploie le mot pèche sans être taxé d'incorrection de langage*.

138. — Dans ces dernières années, la querelle a repris avec une énergie nouvelle; et l'opinion publique s'en est vivement préoccupée en Angleterre, en France et surtout à Terre-Neuve. Le parlement de Tîle a signé, le 22 juin 1890, une adresse à la reine, en termes d'une rare violence; et, d'autre part, Tidée de rompre avec la Grande-Bretagne, soit pour proclamer l'indépendance, soit pour annexer le pays aux États-Unis , a été mise en avant dans les réunions publiques. Le pouvoir législatif de Terre-Neuve se refusait énergiquement à soumettre la question à un arbitrage, dont il avait été pourtant parlé avec faveur dans les chambres anglaises ; et les habitants , en majorité, réclamaient le rachat des droits des français ou leur abandon moyennant des compensations. La question menaçait de donner lieu à des conflits à main armée entre les pécheurs français et les sujets de la reine, car elle touche aux intérêts les plus chers des terre-neuviens et est aussi d'une importance capitale pour les populations françaises maritimes de l'Ouest, qui envoient, tous les ans, dix mille pêcheurs à Terre-Neuve. Dans cette situation, la France et l'Angleterre, après avoir prorogé pour la pêche de 1890 le modus vivendi qui existait au 1" juillet 1889, ont conclu, à la date du 11 mars 1891, un compromis dont voici la teneur.

1 Conf. sur les débats de la question de Terre-Neuve aux chambres françaises : archives diplomatiques, juiu i888, p. 351 et s.; Journal officiel français du 15 janvier 1885, p. 6195, séances de la chambre des députés des 15 décembre 1886 et 20 janvier 1890; sénat, séances des 15 décembre 1886, 17 janvier 1887, 24 octobre 1888, 14, 25 mars, 26 mai et 19 décembre 1890.

l'arbitrage au point DB VUB DBS FAITS. 145

(c Le gouyerDement de la République française et le gouvernement de Sa Majesté britannique, ayant résolu de soumettre à une commission arbitrale la solution de certaines difficultés survenues sur la partie des côtes de Terre-Neuve comprises entre le cap Saint-Jean et le cap Raye en passant par le nord, sont tombés d'accord sur les propositions suivantes : — I. La commission arbitrale jugera et tranchera toutes les questions de principe qui lui seront soumises par Fun ou l'autre gouvernement ou par leurs délégués, concernant la pêche du homard et sa préparation sur la partie susdite des côtes de Terre-Neuve. — II. Les deux gouvernements s'engagent, chacun en ce qui le concerne, à exécuter les décisions de la commission arbitrale. — III. Le modus vivendi de 1890, relatif à la pèche du homard et à sa préparation, est renouvelé purement et simplement pour la saison de pèche de 1891. — lY. Une fois que les questions relatives à la pèche du homard et à sa préparation auront été tranchées par la commission, elle pourra être saisie d'autres questions subsidiaires relatives aux pêcheries de la partie susdite des côtes de Terre-Neuve et sur le texte desquelles les deux gouvernements seront préalablement tombés d'accord. — Y. La commission arbitrale sera composée : 1** de trois spécialistes ou jurisconsultes désignés d'un commun accord par les deux gouvernements, 2* de deux délégués de chaque pays, qui seront les intermédiaires autorisés entre leurs gouvernements et les autres arbitres^ — YL La commission arbitrale ainsi formée de sept membres statuera à la majorité des voix et sans appel. — Yll. Elle se réunira aussitôt que faire se pourra. »

139. — A la suite de ces accords, le gouvernement français et le gouvernement anglais ont désigné les trois

' Oq a fait observer sur ce point , avec raison , qu*ii eât bizarre de *x donner aux avocats et aux représentants des deux parties le droit de siéger parmi les juges. » Rolin Jaêquemyns, apud Revue de droit intem., 1891, p. 202; Pradier-Fodéré, loc. cit., p. 349, note 2.

M. iO

146 PRBMIERE PARTIS. LIVRB I.

arbitres suivants : l"" M. de Martens, professeur de droit des gens à Tuniversité de Saint-Pétersbourg, 2* M. Rivier, consul général de Suisse à Bruxelles, 3** M. Gram, ancien membre de la cour suprême de Norvège. Il a été spécifié que les frais généraux de l'arbitrage et les honoraires des trois arbitres seront supportés par moitié par les deux gouvernements. Il a été enfin convenu que la commission, sauf dans le cas prévu par l'article IV, écarterait de ses discussions les questions qui lui seraient soumises et qui ne se rapporteraient point à la pèche du homard et à sa préparation. Ces questions sont relatives : 1"^ aux droits exclusifs que peut prétendre la France sur la partie de Terre-Neuve située entre le cap Saint-Jean et le cap Baye, 2"" aux primes données aux armateurs de pêche, 3* au commerce de la boette ou appât servant à amorcer la morue, 4"" à rétablissement de trappes dans certains lieux déterminés pour la pêche de la morues

Voici quelques explications sur ces divers points. Le gouvernement français donne aux armateurs de pêche des primes de 12 à 20 francs par quintal métrique de poisson et de 50 francs par matelot engagé , à Teffet d'encourager rindustrie de la pêche qui forme des recrues pour la marine de guerre'. Or, les législateurs de Terre-Neuve prétendent qu'il y a là un abus, en ce sens que ces avantages ne per^ mettent pas aux pêcheurs anglais et terre-neuviens de soutenir la lutte. En conséquence, pour combattre les effets de ces primes, le gouvernement de Terre-Neuve avait, en 1886, interdit l'exportation des îles françaises de Saint- Pierre et de Miquelon de l'appât de la boette, ce qui pouvait porter un sérieux préjudice à certains de ses nationaux. Aussi , un revirement s'est-il produit et le ministère a-t-il été renversé sur cette question. Enfin, les français et les terre- neuviens s'accusent réciproquement d'établir des

' Rouard de Gard, loc, cit., et les autorités y citées.

' Conf. sur les primes, Beaussant ,^Code maritime, t. II, p. i78 et s.

l'arbitrage au point DB vue DBS FAITS. 147

trappes à l'eatrée des baies, pour capturer la morue , et de dépeupler ainsi la mer^

140. — L'arbitrage serait terminé depuis longtemps au moment où nous écrivons, si le gouvernement anglais avait eu vis-à-vis de Terre-Neuve une attitude plus nette. Malheureusement les cabinets Salisbury et Gladstone ont fléchi; et des concessions maladroites ont permis aux terreneuviens de se placer sur un terrain où l'exécution de la convention arbitrale parait devoir créer pour le cabinet actuel de sérieuses difficultés, s'il ne répudie pas les errements de ses prédécesseurs.

Les difficultés se sont produites, d'abord, au sujet de l'organisation du modus vivendi établi par le traité d'arbitrage et de la désignation des pouvoirs chargés de faire appliquer les traités avec la France. Le gouvernement anglais voulait, avec raison, une commission spéciale nommée par la reine , dépendante du gouvernement central , dont les autorités civiles, judiciaires et militaires devraient faire exécuter les décisions. Les terre-neuviens, au contraire, tenaient pour la compétence des cours de justice locales; et ils prétendaient qu'au point de vue constitutionnel, le modus vivendi conclu entre la France et l'Angleterre aurait dû être ratifié par le parlement de Terre-Neuve, prétention que, chez eux, rien ne justifiait, car le modus vivendi était réglementé par le traité d'arbitrage dans lequel ils n'avaient point été parties et dans lequel, par suite, ils n'avaient à s'immiscer à aucun titre. Les pouvoirs locaux, ce qui est plus grave, déclaraient même que le gouvernement anglais devait revenir sur le consentement par lui donné au traité d'arbitrage, si la France ne consentait pas à soumettre aux arbitres tous les points litigieux, sans exception, suscités par

t Voir sur tous ces points les explications détaillées que donne M. Reclus , loc, cit., p. 657 et 658.

148 PBEMIÈBB PARTIE. LLVRB I.

la questioQ de Terre-Neuve. Enfia , la colonie Toulait être représentée dans la commission arbitrale.

141. — Sur les deux dernières prétentions, le cabinet britannique a résisté. Mais il a eu le tort d'admettre que le parlement de Terre-Neuve avait qualité pour légiférer an sujet de Torganisation du modus vivendi, et que s'il votait une loi sur ce point, le parlement anglais était dessaisi. Aussi, les terre-neu viens se sont-ils empressés de faire voter par les pouvoirs de Tlle un bill valable jusqu'en 1893 et organisant le modus vivendi sur les bases proposées par le gouvernement de la reine. Le parlement anglais a alors renvoyé à une date indéterminée la discussion du bill d'arbitrage proposé par lord Salisbory*.

A la chambre des communes, a eu lien, le 26 février 4 894, une interpellation de sir Charles Dilke, au sujet du « soi-disant frerich shore de Terre-Neuve. » Le sous-secrétaire d'État pour les affaires étrangères a fait une réponse extrêmement vague, où il était dit que c'était une question à élucider que celle de savoir si les arraugements projetés par la France pouvaient se concilier avec l'article III do traité de Versailles de 1873 et la déclaration britannique y annexée; qu'enfin le gouvernement de Terre-Neuve comptait, dans l'avenir, obliger tous tes navires qui entreraient dans les ports de l'île, à se conformer aux lois douanières du pays*. Quand l'ajournement du bill d'arbitrage est parvenu à sa connaissance, le gouvernement français a protesté au nom des intérêts de ses nationaux, dont la situation deviendra des plus précaires à l'expiration du délai fixé dans le bill voté par le parlement de Terre-Neuve. Alors , en effet, les pouvoirs publics terre-neaviens réclameront naturellement pour leurs tribunaux, comme ils Tout déjà

* Conf. livre jaune publié par le gouvernement français au commencement de novembre 1892.

i Journal le Temps du 28 février i894.

l'arbitragb au point db vue des faits. 149

fait, la connaissance des litiges qui ne manqueront pas de s'élever entre les pêcheurs français et ceux, de Terre-Neuve; ei l'on peut penser dans quel esprit seront rendus les jugements qui interviendront!

142. — En présence des atermoiements du gouvernement anglais, les armateurs français ont eu la pensée de se retourner contre le gouvernement français. Pour concevoir l'idée de ce recours, il faut savoir comment les choses se passent à Terre-Neuve. Le décret du 2 mars 1852, promulgué le 22% dispose que la répartition des « havres et places avec les graves qui en dépendent aux côtes de Ttle de Terre-Neuve, sera faite, entre les armateurs de pêche, tous les cinq ans, par voie de tirage au sort, le S janvier à Saint-Servan , sous la présidence du chef du service de la marine. » Suivant Tarticle II, les commissaires de Tinscription maritime, une fois qu'ils se sont assurés que les armateurs ont droit à une place déterminée, leur délivrent an bulletin de mise en possession pour la place dont ils sont concessionnaires*. Muni de ce bulletin , un armateur français, le sienr Thubé-Lourmand, trouva en 1889 un sujet anglais, le sieur Schayer, se livrant à la pêche du homard sur l'emplacement à lui dévolu. Vainement le capitaine français chargé de la surveillance de la pêche et de la protection de nos nationaux fit-il enlever les casiers indûment placés; ils furent rétablis, et l'armateur français dut, de guerre lasse, renoncera la lutte.

Dans ces conditions, ce dernier adressa au ministre do la marine et des colonies une demande en paiement d'une indemnité de 382,320 francs, basée sur ce que le gouvernement français aurait méconnu les obligations résultant pour lui de la concession consentie sur les côtes de Tile,

* Bulletin officiel, 503, n« 3805; Palais, lais et décrets, 1852, p. 117 et s.

' Conf. sur ces points : Beaussaat, hc, cit., p. 494 ei s. et Mërignhac, loc. cit,, p. 310 et s. II.

150 PKBMIBRK PARTIS. LIVRE I.

concession qu'on devait assimiler à un yéritable contrat synallagmatique donnant lieu, en cas d'ineiécution, à des dommages-intérêts. Il articulait, en second lieu, que, d^une manière générale et en dehors de toute idée de contrat , le gouvernement français ne lui aurait pas accordé la protection due à tout citoyen français contre les actes dommageables émanant de sujets d'un État étranger. Sur le premier moyen, le conseil d'État a répondu que l'attribution d'une place sur le french shore constituait une simple permission de police conférant uniquement à celui qui Tavait obtenue le droit de pêcher à Tendroit déterminé, sans que Ton pût y voir une obligation quelconque à la chaire de TÉlat^.

143. — A propos du second moyen, le conseil a eu à se prononcer, une fois de plus, sur la célèbre théorie des actes de gouvernement, dont nous ne pouvons donner ici qu'une indication sommaire, en renvoyant pour le surplus aux ouvrages de droit administratif et à l'étude que nous avons publiée à cet égard dans la Revue générale de droit international public*. La théorie de l'acte de gouvernement part de ce point de vue, qu'à propos de certains actes de politique intérieure ou extérieure, la raison d'état veut que le gouvernement puisse prendre les mesures nécessaires pour sauvegarder les intérêts supérieurs dont il est le dépositaire, sans avoir à rendre compte de sa conduite à qui que ce soit, car il y a cas de force majeure. S'il pouvait être forcé de s'expliquer devant une juridiction quelconque, il n'y aurait plus de gouvernement possible. C'est seulement devant les chambres, par voie d'interpellation, que le gouvernement peut être tenu, s'il y a lieu, de donner des explications; mais il a le droit de décliner la compétence de tout tribunal, quel qu'il soit. Aujour-

' Gonf. sur ce poiot Beaussant, loc, cU,, p. 198. * Loc, cit., p. 314 et 8. III.

Voir Tayis du conseil d'État, qui est à la date du 10 février 1893. apud Revue géaérale d'administratioD , loc. cit.

l'arbitragb au point de vue des faits. 151

d'hui le conseil d*État et le tribunal des conflits sont nettement ralliés à cette thèse.

144. — Tout d'abord, la jurisprudence administrative déterminait la nature de Tacte, d'après le mobile qui avait guidé l'auteur^ Celte solution, peu rassurante pour les intérêts des particuliers, est maintenant abandonnée; et c'est d'après sa nature intrinsèque, abstraction faite du but de celui qui l'accomplit, qu'on détermine l'acte de gouvernement*. Ce sont les juridictions supérieures : le conseil d'État et le tribunal des conflits, aidés par 1 a doctrine, qui dressent la liste des actes de gouvernement et la restreignent autant que possible , en sorte que les particuliers échappent à Tarbitraire gouvernemental beaucoup plus qu'avec le premier système. Cette théorie, qui nous apparaît comme imposée plutôt par des nécessités pratiques que par des textes formels', est acceptée par la majorité des juristes qui ont écrit sur le droit public et le droit administratif^. Elle est repoussée, au contraire, par les

^ Gonf. les décisions des 18 juÏQ i852 et 9 mai 1867, apud Palais , jarispnid. adm., t. XII, p. 98 et s. et t. XV, p. 206 et s. Goaf. les autres citations rapportées par M. Hauriou, apvLd Palais, 1893, III, p. 129 et 8. à la note, et par M. Mlchoud dans la brochure : Les actes de gouver^ nement, p. 6 et 7. Gonf. Dufour, Droit adm., IV, p. 600.

> Décision du tribunal des conflits du 15 février 1890, Palais, 1892, III, p. 71 . Gonf. les autres décisions citées par MM. Hauriou et Michoud, loc. cit,

3 Les lois de 1845, de 1849 et de 1872, qui ont été spécialement invoquées dans la discussion, ne fournissent pas un argument formel; ce sont plutôt ici les faits qui ont créé le droit. Il a , en effet , toujours existé et il existera toujours des hypothèses dans lesquelles un gouvernement n'acceptera jamais d'être tenu de fournir des explications au sujet de mesures par lui prises & l'intérieur ou à Textérieur. Voilà pourquoi, sous une forme ou sous une autre, la théorie de l'acte de gouvernement a existé et existera à toutes les époques. Gonf. sur ce point la doctrine que nous avons exposée et les développements que nous avons donnés dans l'article précité de la RevtLe générale de droit int. public.

* Laferrière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, t. II, p. 30 et s.; Aucoc, Conférences sur ^administration et le droit administratif, t. I, p. 491 et s.; Hauriou, hc. dt., et Précis

152 PREyiÈRK PART». LIVRB I.

auteurs qui croient qu'il n'y a pas de distinction tranchée à établir entre le gouTernement et radministration , et que Je recours contentieux possible contre l'acte administratif est également possible contre l'acte de gouvernements D'après ces derniers, néanmoins, les actes de gouveroement pourront, aussi bien que les actes administratifs, échapper à tout recours dans des cas spéciaux; et ils en seront même plus fréquemment affranchis, dit un auteur, <( à cause de leur caractère général, parce qu'ils contiendront moins souvent la violation d'un droit privé et parce qu'à leur égard la loi ne trace d'ordinaire par avance aucune limite au pouvoir chargé d'agir. Mais, ajoute-t-il, s'ils y échappent, ce sera uniquement parce qu'ils ne contiendront ni violation de droit, ni excès de pouvoir, et non à cause de leur caractère gouvernemental'. » Spécialement dans l'hypothèse qui nous intéresse, c'est-à-dire en matière internationale, ceux qui acceptent la théorie de l'acte de gouvernement', aussi bien que ceux qui la repoussent^ sont d'accord pour déclarer tout recours contentieux impossible devant le conseil d'Étal'.

de droit administratif, 2* édition, p. i90 et s.; Ducrocq, Droit administ., t. I, u^ 24 et 64; Garsonnet, Proc, civ., 1. 1, p. 2, note 2.

' Michoud, lac. cit., p. 28 et 8.; Gautier, Matières administratives, p. 5 et s.; Brémont, apud Revue critique, 4888, p. 561.

• Michoud, toc, cit., p. 20.

' Avant la décision intervenue dans Taffaire du sieur Thubé-Lourmand, le conseil d'État avait affirmé la théorie de facte de gouvernement en matière internationale, à la date du 48 décembre 4891, relativement au jeu des trente-six bétes fort populaire au Cambodge. Voir les détails donnés sur ce point et l'arrôt du conseil, apud Palais, 4893, III, p. 429 et s. et la note de M. Hauriou. Gonf. les décisions administratives antérieures, apud Palais, jurisprud. adm., t. XfV, p. 474 et t. XVII, p. 403. Adde les citations de MM. Auooc et Hauriou , toc, cit,

* Gonf. notam. Michoud , loc. Ht,, p. 59.

B Gomp. au sujet de Tintérét qu'il y a à appliquer la doctrine de l'acte de gouvernement en matière internationale, les développements que nous avons donnés apud article précité, p. 318 et s., et ceux fournis par M. Hauriou , note précitée.

l' ARBITRAGE AU POINT DE VUE DES FAITS. 153

145. — Bien que fondée en droit, la jurisprudence du conseil d'État en matière internationale est souvent fort préjudiciable aux intérêts de nos natiooaux. Dans l'espèce jugée le 10 février 1893, l'armateur de pêche avait fait de fortes dépenses sur la foi de la concession à lui attribuée à Terre-Neuve; et, par suite, un dommage considérable lui a été causé. D'autre part, la ruine de l'industrie de la grande pêche porterait un coup funeste à nos populations maritimes et à la marine de guerre, qui se recrute surtout parmi les pêcheurs du littoral. Le gouvernement français avait donc tout intérêt à agir d'une façon plus énergique, même devant un conflit possible avec les pêcheurs terreneuviens, conflit qui eût démontré mieux que toutes les négociations diplomatiques la nécessité d'en finir avec la question de Terre-Neuve. Quant à TAngleterre, elle a eu le tort grave de se laisser influencer par les menaces de ceux qui n'envisagent toutes choses qu'au point de vue spécial et exclusif de leur intérêt local, et qui, si elle n'y prend garde, ramèneront à laisser protester sa signature. Il importe donc que l'arbitrage ait lieu le plus tôt possible, et qu'une clause additionnelle au compromis du 1 1 mars 1891 défère aux arbitres la connaissance des indemnités dues aux pêcheurs français lésés par les empiétements des terre-neuviens. Cette clause est nécessaire, si l'on ne peut se mettre directement d'accord sur ce point, comme on doit le faire à propos des pêcheries de Bering, pour les navires indûment déclarés de bonne prise par la cour d'appel de Sitka. Le gouvernement français ne peut, en efl'et, abandonner les intérêts de ses nationaux. Il les a pris tout récemment en main, d'une façon très vigoureuse, vis-à-vis du Portugal, et a stipulé, comme condition de la continuation des rapports diplomatiques, qu'un arbitrage déterminerait les dommages dus à un entrepreneur français, M. Hersent, à raison de l'entreprise relative aux travaux du port de Lisbonne \

' GoQf. infrà, n^ 211 et la première note de oe numéro.

Oq ne concevrait pas qu'il s'en préoccupât moins énergiquement, quand ces intérêts sont Jésés par une autre nation.

146. — Deux grands États comme la France et TAngleterre n'ont aucun intérêt à laisser s'affaiblir l'autorité morale de l'arbitrage, à une époque où il prend une extension de plus en plus considérable. Sans doute, M. Crispi, ainsi que nous l'indiquerons plus loin , s'est refusé à laisser organiser l'arbitrage formellement prévu par l'article 14 d'un traité du 19 avril 1892, entre l'Italie et la Suisse^ Mais, par contre, nous sommes heureux, en terminant cet exposé des arbitrages principaux de la période contemporaine , de pouvoir en signaler cinq actuellement pendants entre des nations européennes ou américaines, au sujet des litiges suivants : a) l'affaire des créances péruviennes où le conseil fédéral suisse a accepté le mandat arbitral; b) celle des indemnités de guerre entre le Chili et les États-Unis; c) le litige du chemin de fer de la baie de Delagoa; d) le différend Fabiani entre la France et le Venezuela; e) la difficulté soulevée par une délimitation de frontière, dans le territoire de Manica, entre l'Angleterre et le Portugal. L'Italie, investie de la fonction d'arbitre dans ce dernier compromis, a désigné comme juge le comte Vigliani*.

1 ConF. infrà, no 198 et la cinquième note de ce numéro.

' Conf. Correspondance du bureau international de la paix , n® 27 ; Conférence interparlementaire, n^ du 1" novembre 1894; Journal ie Temps, no du 24 novembre 1894.