V. — L'arbitrage de 1889 entre l'Angleterre et l'Allemagne

123. — Par un accord des 21 octobre et 1" novembre 1886, l'Angleterre et l'Allemagne avaient réglé leurs droits respectifs sur la partie de l'Afrique orientale où se trouve située Tile de Zanzibar; et le sultan de cette ile avait adhéré à cet accord. Les anglais détenaient dans Tîle la ligne de navigation qui met Lamu en communication avec les débouchés commerciaux; et les allemands, qui supportaient avec peine ce monopole, voulurent obtenir du sultan la concession de l'administration de l'île, pour pouvoir unir ses débouchés maritimes aux possessions continentales de Witu. En 1887, des négociations furent entamées avec le sultan Saïd Bargash, qui aurait pris, disait-on, des engagements formels. Ces négociations furent interrompues par la mort de ce dernier, survenue en 1888; et, quand elles furent reprises, les allemands se virent opposer des obligations contractées vis-à-vis de la compagnie anglaise de l'Afrique orientale. Sur ces entrefaites, et comme la com-

l'arbitrage au point db vue des faits. 125

pagnie anglaise était sur le point de signer un traité définitif concernant Lamu avec le sultan Saïd Khalifa, TAlleinagne s'émut, prétextant les engagements antérieurs contractés à Tégard de ses nationaux; et les deux parties, d'un commun accord, choisirent comme arbitre le baron Lambermont, ministre d'État belge. Dans une sentence rendue à Bruxelles, le 17 avril 1889, et qui n'a été publiée qu'un an après *, l'arbitre décide qu'aucune des parties ne rapportant la preuve que les sultans de Zanzibar se soient engagés d'une manière formelle à son égard, le sultan actuel est libre de conclure l'accord projeté avec la compagnie anglaise 9 sans être arrêté par aucune exception fondée en droit. Le baron Lambermont établit à ce sujet les trois propositions suivantes : a) de simples pourparlers, des intentions même formellement exprimées ne suffisent pas pour qu'il y ait contrat; il faut l'accord des deux volontés portant sur les éléments essentiels de la convention; b) il est contraire aux usages du droit international de contracter verbalement des engagements emportant cession de l'exercice de droits souverains; c) dans les rapports avec les nations peu civilisées et qui souvent n'attachent de force obligatoire qu'aux paroles solennelles, l'emploi de la forme écrite s'impose absolument. Si la deuxième proposition est exacte, dit M. Rolin Jaëquemyns, la troisième, par contre, est trop absolue; et il lui substitue avec raison la formule suivante : « dans les rapports internationaux avec les gouvernements des nations semi-barbares, il n'y a lieu de considérer comme définitivement conclus que les traités constatés par des documents écrits, ou passés en une forme solennelle reconnue par les lois ou les traditions constantes des contractants mi-barbares, comme imprimant un caractère obligatoire aux actes ^ »

* Voir la Revue de droit intem. de 1889, p. 354 et s., et de 1890, p. 49 et s.

* ReviÂe de dr. int. de i890, p. 351. Conf. Rouard de Gard, loc, cit., p. i04 et s.

SECTION III

Des questions de pêcheries.

[. — Les pêcheries de la mer de Bering *.

124. — La mer de Beriag renferme deux îles appelées Saint-Paul et Saint-Georges ou îles Pribîlov du nom du russe qui les découvrit. Ces îles sont le rendez-vous de près de trois millions de phoques à fourrure, qui y viennent à des périodes déterminées, s'y reproduisent et y déposent leurs petits, pour retourner ensuite dans les mers arctiques. Depuis la découverte des îles, la chasse des phoques était demeurée libre; mais leur nombre diminuant tous les jours et leurs peaux ayant atteint une hausse considérable, une compagnie obtint du gouvernement russe, propriétaire des îles, le monopole de leur capture. Plus tard, un traité du 3 mars 1867* céda aux États-Unis le territoire de l'Amérique russe, qui, en s*incorporant à TUnion, prit le nom d'Alaska; cette cession s^étendait naturellement aux côtes de la mer de Bering et aux îles Pribîlov. Aussitôt les Etats-Unis affermèrent le monopole de la chasse des phoques à une compagnie commerciale, moyennant une redevance annuelle très rémunératrice'; et, pour empêcher cette compagnie de réaliser des gains trop considérables au détriment de l'espèce, il fut stipulé que 400,000 phoques seulement pourraient être tués chaque année. D*autre part, afin de ne pas les effrayer, les armes à feu, qui du reste abîment les peaux, furent prohibées; enfin les femelles et les mâles de moins d'un an devaient être épargnés.

* Conf. sur cet arbitrage, outre les documents cités infrà, les références indiquées par M. Fromageol, L'arbitrage de la mer de Bering, apud Journal de dr, int. pr., 1894, p. 36 et s. ; Bonfils, loc. cU., p. 584 et s.; Despagnet, loc, cit,, p. 708.

« Journal le Temps du 26 juin 1893; Fromageot, loc. cit., p. 42.

l'arbitrage au point DB vue DBS FAITS. 127

Comme il fallait s'y attendre, Tindustrie privée, soit en Amérique, soit ailleurs, voulut avoir sa part dans les produits de cette chasse; et Ton peut évaluer à 25,000 les phoques capturés tous les ans par les pêcheurs canadiens et américains. La Colombie britannique fait surtout le commerce des peaux de phoque ; et c'est ce qui explique que l'Angleterre ait pris ici en mains la cause du Dominion. Chaque année, le président des États-Unis publiait des manifestes qui demeuraient sans effet; aussi le gouvernement, en 1886, se décida-t-il à faire procéder à la saisie' des bateaux qui se livraient à la pêche dans la mer de Bering. En août 1886, trois goélettes anglaises furent saisies à des distances approximatives de 70, 75 et 115 milles de la côte; et elles furent conduites de force à Sitka , où elles furent déclarées de bonne prise par la juridiction locale, et les patrons condamnés. Le gouvernement anglais ayant protesté, le secrétaire d'État de Washington ordonna par télégramme de faire relâcher les bâtiments, ordre que refusa d'exécuter le juge local, considérant, on ne sait pourquoi , la dépêche comme fausse. Depuis lors , les mesures de rigueur ont continué au préjudice des navires nord-américains et canadiens : en 1889, cinq ont été saisis et trois expulsés de la mer de Bering.

125. — En 1891, le gouvernement du Canada eut la v pensée de faire juger la difficulté par la cour suprême des Etats-Unis, en déférant à sa juridiction la question de validité de la saisie d'un bâtiment canadien , le Sayward, effectuée en 1887. La cour suprême était ainsi appelée à remplir une mission semblable à celle qui avait été confiée à la cour de cassation française dans l'affaire du Phare. Mais, bien qu'elle possède des attributions politiques importantes et que notamment elle ait à se prononcer sur le caractère constitutionnel des actes du congrès, le gouvernement des États-Unis fit soutenir par l'attorney général que le pouvoir judiciaire ne peut connaître des actes purement politiques

du pouvoir exécutif. Cette thèse était singulière, car la saisie des navires ne constituait nullement un acte politique, mais l'application d'un droit de domaine ou de surveillance sur la mer de Bering, et devait par suite être examinée au regard du droit international public général et non au point de vue des attributions du pouvoir exécutif fédéral. Quoi qu'il en soit, la cour suprême s'est dérobée à la solution du fond par un artifice de procédure : elle a repoussé le recours des propriétaires du Sayward, en se basant sur ce qu'ils n'avaient pas protesté contre la compétence du tribunal d'Alaska*.

Apres avoir refusé l'arbitrage que lord Salisbury* et sir James Fergusson* avaient déclaré vouloir accepter, que la reine disait avoir offert dans le discours du trône du 16 août 1890, M. Blaine finit par en admettre le principe et le traité fut conclu à Washington le 29 février 1892*. Mais, à peine les accords étaient-ils signés et la concorde semblait-elle ainsi définitivement rétablie, qu'un incident faillit tout compromettre. Les États-Unis étaient d'avis de renouveler, jusqu'au jour où le litige aurait été définitivement vidé, le modtis vivendi existant au sujet de la pêche des phoques et qui expirait le 1" mai 1892. Lord Salisbury voulait, au contraire, que la mer de Bering fut ouverte à tous, sauf dans un rayon autour des îles Pribilov, afin de ne préjuger en faveur de personne le résultat de l'arbitrage. Il demandait tout au moins que les États-Unis, si le droit de police leur était conservé, prissent l'engagement, pour le cas où les arbitres leur donneraient tort, d'indemniser les pécheurs anglais qui auraient été empêchés de se livrer à la capture des phoques. Ces propositions furent très mal accueillies à Washington ; et le sénat fédéral dé-

^ Gomp. GefTcken, apud Revue de droit tnt., 1891, p. 238 et s.; Journal le Temps du 4 mars 1892.

* Dépêche du 2 août 1890.

3 Séance de la Chambre des communes du 14 août 1890.

* Voir le texte du traité dans Fromageot, loc. ctï., p. 44 et s.

clara qu'il ferait respecter à main armée la juridiction des États-Uais sur la mer de Bering, et ne ratifierait le traité d'arbitrage que lorsque le modus vivendi antérieur aurait été renouvelé. Finalement, une convention a été signée à Washington le 18 avril 1892, dont les articles 1 et II suspendaient la pèche des phoques dans la partie de la mer de Bering située à TËst de la ligne de démarcation décrite à larticle I du traité de 1867 entre les États-Unis et la Russie, comme aussi sur les iles et côtes; mais réservaient la possibilité de capturer les phoques nécessaires aux besoins des indigènes (7,500 par saison). Dans Tarticle V, se trouve reproduite Tune des alternatives proposées par lord Salisbury. Il y est dit, en effet, que, si les arbitres donnent raison à l'Angleterre, les États-Unis devront à celle-ci une indemnité pour dédommager ses sujets qui auront été mis dans rimpossibilité de pêcher durant l'arbitrage ; et que cette indemnité sera basée sur le bénéfice qu'aurait rapporté une pèche normale, n'ayant pas pour résultat de diminuer indûment le nombre des phoques. De son côté, TAngleterre, si la sentence à intervenir lui est défavorable, devra indemniser les États-Unis, à raison du préjudice éprouvé par suite de la réduction, durant l'arbitrage, de la capture des phoques au nombre nécessaire pour la subsistance des indigènes.

126. — L'article premier du compromis du 29 février 1892 stipule que les questions concernant le droit de juridiction des États-Unis dans la mer de Bering et de conservation des phoques qui se trouvent dans cette mer ou la fréquentent d'habitude, seront soumises à un tribunal composé de sept arbitres nommés : deux par l'Angleterre , deux par les États-Unis, les trois autres par le président de ia République française, le roi d'Italie et le roi de Suède et de Norvège; que les puissances chargées de désigner les arbitres remplaceront, dans la même proportion, ceux qui (( omettraient, déclineraient ou cesseraient d'agir en cette M. 9

130 PREMIÈRE PARTIB. LIVRB F.

qualité; » et que les arbitres devront être des «juristes jouissant d'une réputation distinguée dans leur pays respectif, et autant que possible connaissant la langue anglaise. » En exécution de ces dispositions furent choisis pour arbitres : lord Hannen, pair d'Angleterre, ancien président de Famirauté de la haute cour de justice, et sir John Thompson, premier ministre du Canada, par l'Angleterre; rhonorabie John T. Harlan, juge de la cour suprême, et l'honorable John T. Morgan, sénateur, par le gouvernement des États-Unis; le marquis Visconti-Venosia, ancien ministre des affaires étrangères, par l'Italie; M. le baron de Courcel, sénateur, ancien ambassadeur, par la France, et M. Gram, ancien ministre d'État, par la Suède. Suivant l'article second, chacune des parties devait nommer un agent chargé de la représenter auprès du tribunal arbitral. A ces agents qui étaient, pour les États-Unis, M. Poster, ancien secrétaire d'État, et, pour l'Angleterre, M. Tupper, ministre du Canada, ont été adjoints comme conseils des juristes autorisés. Citons : sir Charles Russel, attorney général du cabinet Gladstone, et sir Richard Webster, ancien attorney général du cabinet Salisbury, pour l'Angleterre; M. Phelps, ancien ministre des États- Unis à Londres, M. Carter et M. Frédéric Couderc, avocats à New- York, pour l'Amérique.

127. — La procédure a été celle qui fut suivie devant le tribunal de Genève*. L'article III disposait, en effet, que les parties remettraient un mémoire imprimé avec pièces à Tappui, en double, à chacun des arbitres et à l'agent de l'autre partie, dans un délai maximum de quatre mois, à dater de l'échange des ratifications du traité. Et l'article IV ajoutait que, dans les trois mois suivants, chaque partie pourrait produire un contre-mémoire, en réponse au premier mémoire présenté. Les arbitres avaient le droit d'aug-

* Barclay, apud Revue de droit int, 1893, p. 432.

l'arbitrage au point de vue des faits. 131

menter ce dernier délai de soixante jours; et toute latitude leur était laissée pour ordonner les communications et productions, soit de copies, soit de pièces originales, jugées nécessaires. Enfin, d'après Tarticle V, dans le mois de l'expiration du délai prescrit pour la remise du contre-mémoire, l'agent de chaque partie devait déposer, entre les mains des arbitres et de l'agent de l'autre partie, des conclusions écrites exposant les prétentions de son gouvernement avec les preuves à l'appui.

Conformément aux prescriptions de l'article II du traité, les arbitres se sont réunis à Paris, dans les vingt et un jours qui ont suivi la remise du contre-mémoire. 11 ont siégé au ministère des affaires étrangères, et ont choisi comme président le baron de Courcel, en sa qualité d'arbitre nommé par le pays où était le siège du tribunal. M. Imberl, ministre plénipotentiaire, a été désigné comme secrétaire.

Voici maintenant comment l'article VI posait aux arbitres les points à résoudre : 1® Quelle est la juridiction, dans la mer connue aujourd'hui sous le nom de mer de Bering, et quels sont les droits exclusifs, dans les pêcheries de phoques, que la Russie a revendiqués et exercés avant et jusqu'à l'époque de la cession d'Alaska aux États-Unis? 2° Jusqu'à quel point ces revendications de juridiction , en ce qui concerne les pêcheries, furent-elles reconnues et concédées par la Grande-Bretagne? 3° La partie d'eau actuellement connue sous le nom de mer de Bering était-elle comprise dans l'expression a Océan Pacifique, » telle qu'elle est employée dans le traité de 1825 conclu entre la Grande- Bretagne et la Russie; et celte dernière nation a-t-elle possédé et exercé, après ledit traité, des droits dans la mer de Bering; et quels ont été ces droits? 4° Tous les droits de la Russie, au point de vue de la juridiction et des pêcheries e phoques dans la mer de Bering, à Test de la limite d'eau tablie par le traité entre les États-Unis et la Russie le 30 nars 1867, ne sont-ils pas dévolus intacts aux États-Unis, aux trmes de ce traité? 5"* Les États-Unis ont-ils un droit quel-

132 PHEMIÈRE PARTIE. LIVRE I.

conque, et, le cas échéant, quel droit de protection ou de propriété sur les phoques fréquentant les îles des Élats- Unis dans la merde Bering, lorsque ces phoques se trou* vent en dehors de la limite ordinaire de trois milles?

128. — C'est sur ces points qu'ont porté les mémoires, les contre-mémoires, les arguments et les plaidoiries des agents des deux gouvernements. Les quatre premiers sont relatifs aux droits primitivement exercés en fait par la Russie sur la mer de Bering, et auxquels les États-Unis auraient été subrogés par suite de la cession du territoire d'Alaska. Le cinquième pose, d'une façon plus générale, la question des droits que les États-Unis personnellement, en tant que puissance établie sur les côtes de la mer de Bering, pourraient revendiquer relativement à la propriété ou à la protection des phoques, en dehors des eaux territoriales.

129. — La Russie avait eu, à une certaine époque, la prétention de considérer la mer de Bering comme mare clausum. Un ukase de 1799 protégeait la compagnie concessionnaire du commerce de la pèche contre d'autres entreprises russes. Un autre du 6 septembre 4821 , allant plus loin, prononçait la peine de la confiscation contre tout navire saisi dans une limite de cent milles à partir des côtes. Mais les États-Unis avaient été les premiers à considérer ces prétentions comme inadmissibles ; et ils avaient protesté en 1823. La Russie elle-même, devant les réclamations formulées contre sa manière de voir, y avait renoncé par une convention des 15-17 avril 1824, qui ren-« fermait, disait le président Monroë dans un message au sénat américain , l'abandon de la revendication relative à la merfermée^ Un autre traité des 16-28 février 1825 avait consacré la même renonciation vis-à-vis de la Grande-Bre-

* Barclay, hc. cit., p. 424. Conf. Fromageot, loc. ciU, p. 39 et 3.

l'arbitrage AU POINT DE VUE DES FAITS. 133

tagne. En vertu de ces accords, les sujets des deux pays étaient considérés comme ayant le droit de naviguer et de pêcher dans « toutes les parties de TOcéan appelé vulgairement Pacifique. »

Comment, dès lors, les Étals-Unis pourraient-ils revendiquer contre la Grande-Bretagne des droits auxquels la Russie avait formellement renoncé en faveur de cette dernière? Quand, en d867, la Russie fit cession de ses droits en Amérique, elle les céda tels qu'ils existaient, diminués par le traité de 1823. C'est le cas de rappeler ici l'axiome juridique : nemo plus juris m alhim transfeire potest quant ipse habet. Si large que soit le traité de 1867 dans sa cession de souveraineté, il est fait sous réserve des droits antérieurement concédés à des tiers, et doit être considéré par la Grande-Bretagne comme res inter altos acta. L'argument tiré de ce que l'Océan Pacifique ne comprendrait pas la mer de Bering n'est guère plus concluant. Si, en évitant d'employer le terme de mer de Bering, les diplomates américains ont obéi à des considérations d'une nature particulière dans lesquelles nous n'avons pas à entrer ici\ il n'en est pas moins certain que spécialement dans le traité de 1825, suivant l'opinion unanime en Europe, la mer de Bering se trouve comprise. Et M. Barclay rapporte ici l'affirmation de M. de Martens, « dont l'œuvre, dit-il, peut être considérée comme étant l'expression contemporaine la plus autorisée de l'opinion en Russie', » et suivant lequel, « en 1823, la Russie conclut avec les États-Unis et l'Angleterre des conventions qui annulaient en réalité les effets de r ukase de 1821. »