Loc. cit., p

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pouvoir exéculif ? En d autres termes, le ministre de la justice aura-l-il le pouvoir de ne pas donner suite à la requête d'extradition, sous sa seule responsabilité après avoir pris l'avis du conseil des ministres ou Tordre de son souverain, suivant le régime politique de l'État, ou bien sera-t-il tenu, si Tinslruction est régulière, de laisser la justice suivre son libre cours comme s'il s'agissait de tout autre acte émané du juge d'instruction?

Ceux qui sont habitués à voir dans l'extradition un acte gouvernemental et dehaute administration, relevant exclusivement du pouvoir exécutif et subordonné par conséquent aux considérations politiques et à l'état des relations internationales des puissances intéressées, adhéreront peut-être difficilement à une innovation qui a pour résultat de classer l'extradition parmi les actes judiciaires assujettis aux règles inflexibles de l'égahté devant la loi et dont l'exécution ne peut être arrêtée par aucune appréciation plus ou moins arbitraire. Cependant, si l'on veut faire une réforme utile et durable, il faut résolument prendre ce dernier parti. Si l'on admet que le pouvoir judiciaire puisse être délégué par le souverain pour exercer le droit d'extradition, il faut de toute nécessité accepter les conséquences légales et constitutionnelles de cette délégation et laisser l'autorité judiciaire agir selon les règles de son institution. Enlever l'extradition au pouvoir exécutif pour la lui rendre sous une autre forme serait faire une manœuvre sans profit pour le progrès. L'extradition, comme elle doit être comprise désormais, est simplement l'exécution sur le territoire étranger du mandat décerné contre un fugitif et de l'ordonnance de mise en prévention ou de l'arrêt de mise en accusation intervenus contre lui. Or les lois internationales autorisant cette exécution, — car nous supposons l'entente organisée entre les nations pour substituer une réglementation législative à la réglementation contractuelle, — quelle autorité serait assez puissante pour paralyser l'exécution d'un mandement de justice? Nul n'oserait assurément en France, en

Belgique, en Hollande, s'opposer à la mise à exécution sur le territoire français, belge ou néerlandais d*un mandat d'arrêt régulièrement et compétenimenl lancé par un juge d'instruction dans l'intérieur de Tune de ces souverainetés. Comprendrait-on que son mandat, lorsqu'il a force exécutoire dans une souveraineté étrangère par le seul fait de la convention tacite résultant de la promulgation lies lois qui règlent Textradition, pût être suspendu ou anéanti quant à ses effets légaux, au lieu de recevoir Vexequatur prévu par la loi, au moyen d'une intervention quelconque du pouvoir exécutif de la puissance requérante . ou de la puissance requise? L'avantage de la délégation au pouvoir judiciaire du droit de souveraineté en cette partie, c'est précisément de rompre avec les appréciations de convenance et d'opportunité qui plaçaient la répression à la merci de l'arbitraire et de soumettre l'extradition aux règles immuables d'ordre, d'égalité, d'inflexibilité qui caractérisent l'exercice du droit de punir.

Au moyen du droit d'extradition, la justice étend la main sur le coupable partout où la loi internationale lui permet de le saisir. C'est le juge qui agit, qui fait acte de juridiction. La partie lésée n'est plus désarmée et à la discrétion du pouvoir exécutif ; elle peut se constituer partie civile et arriver indirectement à l'extradition puisqu'elle peut provoquer l'exercice de l'action publique. Le pouvoir exécutif n'a d'autre mission à remplir que de procurer l'exécution des contraintes décernées par l'autorité j'udiciaire.

Si cela est exact pour le mandat d'arrêt, pour les jugements ou arrêts de condamnation, c'est incontestable. Or les souverains ont pu se réserver un droit d'appréciation sous l'empire du droit conventionnel parce que l'extradition autrefois n'était pas réglée par des traités et qu'ils pouvaient au surplus s'accorder des extraditions individuelles en dehors des termes des traités et à telles conditions qu'il leur plaisait de déterminer, sans se préoccuper des droits du réfugié qui était entre euK un être passif et sans

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pePsonnalilélégale.Mais lorsque les nations auront leiur règlement de rexlradition, tout acte de reddition devant être provoqué et consenti dans les limites et aux conditions prescrites par les lois pénales et constitutionnelles des deux parties intéressées, il serait déraisonnable de faire dépendre le sort de la demande de l'appréciation du souverain requérant ou du souverain requis. Ce serait livrer le droit de punir au caprice des monarques ou des présidents de républiques et de leurs courtisans, c'est-à-dire à l'intrigue et à l'esprit de parti qui s'emparent de tout, quelle que soit la forme des gouvernements. Les prorogatives des chefs d'État doivent être restreintes au droit de grâce. Au delà, leur intervention dans les actes de la justice ne peut qu'être fatale, puisqu'elle a nécessairement pour but de fausser l'égalité observée par la justice. Tant que l'exercice de la poursuite ne sera pas confié à des magistrats inamovibles, le parti des gouvernants opprimera les opposants par la raison que l'impulsion imprimée par le pouvoir exécutif se ressent toujours des mobiles égoïstes qui l'inspirent. Les gouvernements qui auront un sincère désir de respecter les droits des citoyens au lieu de faire servir l'action publique d'instrument d'oppression contre leurs adversaires devront inaugurer cette réforme fondamentale. Jusque-là on peut d'ores et déjà suspecter leurs intentions. On fait peser sur la magistrature en général la responsabilité de la partialité avec laquelle se font les poursuites en matière de presse et on oublie que c'est du ministre seul que viennentles ordres de poursuivre les adversaires politiques et de fermer les yeux sur les infractions des adhérents. Les tribunaux saisis appliquent la loi et il résulte de ce triage inique opéré par le pouvoir exécutif que la justice paraît avoir deux poids et deux mesures alors que tout le mal vient de ceux qui président à l'exercice de l'action publique. Que les magistrats poursuivants soient investis du caractère de l'inamovibilité et soustraits à l'action du pouvoir exécutif et aussitôt l'on verra l'égalité devant la loi devenir une réalité et non un leurre.

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L'exercice du droit de grâce lui-môme n'est-il pas faussé dans la plupart des États par les sollicitations des représentants de la nation, députés et sénateurs, et ce qui de- Trait être un acte de haute justice ne devient-il pas encore an acte de faveur dicté par l'esprit de parti ? Que de navrantes révélations pourraient être faites à cet égard 1 Qu'il en soit ainsi pour un acte de clémence laissé aui inspirations de la conscience du souverain, rien de plus naturel, parce qu'il y a intérêt à ce que sa bienveillance soit attirée sur ceux qui en sont dignes. Mais il ne faut pas que le droit d'extradition soit à la disposition de la haine ou de la faveur. Bien qu'il ne s'applique qu'aux crimes et délits de droit commun, il pourrait être mis au service de l'esprit de parti puisqu'il assure l'impunité d'un ami ou la punition d'un adversaire. Le principe d'égalité qui doit exercer son empire sur tous les accusés et sur tous les condamnés ne peut être confié à un pouvoir plus austère et plus sûr que le pouvoir judiciaire abandonné à la plénitude de sa liberté et de son indépendance. Dans le pays requérant, ce pouvoir sera d'autant plus prudent et plus scrupuleux observateur des lois criminelles dont il fait ou sollicite l'application qu'il trouvera un contrôle au delà de la frontière dans un pouvoir égal, obéissant comme lui aux inspirations de la justice, gardien vigilant des règles de l'extradiJLion et des droits inviolables de l'extradé, comme lui maintenu dans l'observation stricte delà loi par sa subordination à des juridictions supérieures dont l'intervention, en cas de violation, serait invoquée par le réfugié lui-même dans le pays de refuge, avant môme qu'il puisse invoquer également la pro'tection des tribunaux du pays requérant.

Mais tout en restreignant l'extradition dans le domaine du pouvoir judiciaire, il serait d'une mauvaise administration de ne pas centraliser les demandes au ministère de la justice, soit dans le pays requérant, soit dans le pays requis. De cette façon le ministre de la justice du pays réclamant recevrait, comme par le passé, un rapport détaillé de son procureur général. Dans ce document se trouve—

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raient analysés tous les éléments essentiels du dossier ; le fait serait caractérisé avec les appréciations que comporte la qualification dans sa relation soit avec la loi nationale, soit, s'il y a lieu, avec la loi étrangère. Les textes des lois attributives de la compétence y seraient au besoin l'objet d'observations afin de déterminer nettement le droit du pays requérant à la revendication du réfugié. Toutes les difficultés qui pourraient surgir au cours de l'instruction de la demande seraient prévues autant que possible par ce haut magistrat, ce qui permettrait au ministre de la justice de prendre les devants afin de les aplanir ou de répondre sans retard aux réclamations qui pourraient lui être adressées.

Le ministre de la justice, quoiqu'il n'ait pas le droit de réformer les décisions de la chambre du conseil, et par conséquent de rejeter la requête d'extradition présentée par cette juridiction pour faire mettre le fugitif à la disposition des tribunaux de jugement, n'en exercera pas moins une surveillance utile sur les magistrats qui relèvent de lui. Par ses instructions et circulaires, il généralisera les améliorations de détail que l'expérience indiquera comme devant être apportées au fonctionnement intérieur de l'extradition. Ainsi s'établira l'unité'^de direction et de jurisprudence que plus que nulle autre cette matière ré clame. Par sa nature, en effet, le droit d'extradition, suivant les personnes, la nature des actes ou des circonstances où il est mis en mouvement, bien qu'il soit conforme au progrès de le soustraire autant que possible à la politique, se ressentira longtemps de ses origines et appellera durant quelques années au moins l'attention ou même l'intervention du pouvoir exécutif. Le ministère de la justice, s'il y avait quelque doute sur le caractère du délit, pourrait enjoindre au ministère public de faire opposition devant la chambre des mises en accusation à l'ordonnance par laquelle la chambre du conseil ordonne l'envoi de la requête d'extradition au pays requis, et la cour confirmerait ou infirmerait l'ordonnance.

392 DE L*EXTRAD1TI05.

Il est indispensable qae le ministre de la justice du pays de refuge soit saisi de la denoande par son collègue du pays requérant. Le premier, il doit être informé des demandes d'extradition adressées aux magistrats de TÉtat et des difficultés qu'elles seraient de nature à présenter. Sa haute expérience, la connaissance spéciale qu'il a des lois nationales et des solutions de la jurisprudence dans les ressorts de sa juridiction lui permettent de donner des instrnctions qui faciliteront Texacte application des lois, rinterprétation judicieuse de la législation du pays requérant et de prévenir des erreurs dont la rectification par les voies de droit entraînerait des retards préjudiciables à la justice. En outre, en cas de concours de plusieurs demandes, la centralisation des requêtes d'extradition sera plus utilement faite au ministère de la justice comme elle re.^t actuellement au département de rexlérieur. Il est possible que les divers Etats réclamants, loul en ayant connaissance du pays o^ù le coupable s'est réfugié, ignorent le lieu de sa résidence et le ressort de l'autorité judiciaire d'où ce lieu dépend ; le réfugié peut être arrêté dans une autre circonscription que celle de son domicile ; si diverses autorités judiciaires, celles du domicile et celles du lieu de l'arrestation se trouvaient saisies séparément par les demandes des autorités requérantes, elles seraient exposées à ignorer le concours de ces demandes et à livrer le réfugie à une souveraineté dont la compétence serait primée par une autre. Le ministre de la justice qui a saisi une des juridictions de l'État, s'il reçoit d'autres requêtes concernant le même inculpé, donnera l'ordre de surseoir à statuer pour que la règle des compétences soit observée par cette juridiction. De plus, dans le cas où plusieurs requêtes sont motivées sur des faits différents, la date de leur réception, importante pour déterminer Tordre des extraditions, sera inscrite à la chancellerie sur un registre spécial, et cette inscription servira à la juridiction saisie pour asseoir sa décision.

Enfin en toute hypothèse, qu'il y ait une seule requête

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ou qu'il en ail été formé plusieurs, l'envoi au ministère de la justice aura cet avantage ou de prévenir les conflits de juridiction entre les tribunaux si la loi déclarait compétents pour connaître de la demande le tribunal de la résidence aussi bien que celui de l'arrestation du prévenu, ou tout au moins d'assurer l'arrestation du réfugié en quelque lieu du territoire qu'il ait trouvé asile, lorsqu'il n'a pas de domicile, et que la demande n'indique pas le lieu où il doit être sûrement rencontré. *"

Dans le cas d'arrestation provisoire, le magistrat poursuivant enverra, par voie télégraphique, avis de l'existence du mandat d'arrêt à l'autorité du lieu où se trouve le réfugié, si ce lieu est connu, sinon au ministère de la justice du pays requis ; après quoi il informera, son propre ministre de cette démarche.

En résumé, les formalités à remplir dans le pays requérant pour former la demande d'extradition sont fort simples en même temps qu'elles offrent toutes les garanties désirables de sincérité. La chambre du conseil, sur les réquisitions du ministère public, rend une ordonnance par laquelle elle déclare qu'il y a lieu à extradition et elle formulesa requêtecomme toute autre décision de juslicef Cette sentence sera comme un mandat exécutoire sur le territoire étranger lorsqu'il aura reçu Vexequatur de l'autorité judiciaire de la souveraineté étrangère. La chambre du conseil est seule compétente pour rendre l'ordonnance d'extradition, car il importe d'organiser une procédure qui offre des garanties sérieuses. Ainsi même lorsque le prévenu a été l'objet d'un arrêt de mise en accusation, ou lorsque l'extradition est demandée en vertu d'un jugement par défaut ou d'un arrêt par contumace, le ministère public requiert la chambre du conseil de déclarer quily a lieu à extradition. Cette juridiclion examine d'office les exceptions qui pourraient être produites contre la demande. La décision peut être déférée à la chambre des mises en accusation.

La partie civile peut-elle, en se conformant aux règles

39 i M L*EXTRADITION.

qui président à sa conslilution en celte qualité, provoquer directement Textradition par une requête adressée à la chambre du conseil ? C'est là une question délicate à résoudre non en droit, mais en fait, c'est-à-dire eu é^ard a IX conditions spéciales dans lesquelles se meut le droit d'extradition. Eîi droit, il est de principe en matière criminelle que si la partie civile peut mettre Faction publique en mouvement suivant des Conditions qui varient, elle n'a le droit de provoquer les mesures de contrainte personnelle que comme auxiliaire des magistrats du ministère public. Or, comme l'extradition a pour but de livrer la personne du réfugié à la justice, la partie lésée ne pourrait poursuivre seule la délivrance d'un ordre d'extradition. Faut-il déroger à cette règle et lui accorder le droit de prendre Tinitiative lorsque le ministère public reste dans rinaclion ? Nous croyons qu'il n'y aurait pa^ grand péril à le faire puisque la chambre du conseil est là pour écarter les requêtes téméraires. Toutefois il est plus sage de réduire la partie civile à son véritable rôle et de laisser au ministère public seul, gardien vigilant de tous Ies»droits, le monopole d'une action qui met en jeu les ressorts d'un mécanisme dont il ne faut pas abuser. La partie civile devra donc se borner à provoquer l'action du ministère public, et à intervenir par voie d'opposition, une fois que la procédure en extradition sera engagée. Le procureur de la République et le procureur général ont le droit de former opposition à l'ordonnance devant la chambre des mises en accusation. S'il y a -quelque doute, on communique l'ordonnance au garde des sceaux qui commande au Procureur général de faire opposition, s'il y a lieu. Si la chambre des mises en accusation infirme l'ordonnance, il n'y a pas lieu à extradition. Le pourvoi en cassation donne d'ailleurs au pouvoir exécutif le moyen de faire reformer une qualification qui serait illégale.

Si l'ordonnance d'extradition est confirmée, les pièces sont adressées au garde des sceaux par le procureur général avec le signalement de l'inculpé. Elles sont accompa-

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gnées d'un rapport spécial du procureur de la République et du procureur général. i

Dans le cas où le congrès considérerait le mandat d'arrêt comme suffisant pour justifier les présomptions de culpabilité, il est bien évident que le juge d'instruction, dans les pays où ce magistrat est investi des altribu lions de la chambre du conseil, pourrait être déclaré compétent pour rendre l'ordonnance d'extradition, sauf opposition devant la chambre des mises en accusation. Il n'y aurait lieu de recourir à la chambre du conseil que dans les cas où la demande d'extradition serait fondée surune condamnation. On pourrait même dans cette hypothèse attribuer au juge d'instruction une compétence spéciale dans tous les pays où la chambre du conseil a été supprimée. Mais, suivant nous, la décision émanée de la chambre du conseil aurait le double avantage d'offrir des garantie- plus sérieuses pour l'examen des exceptions soulevées par la demande et d'être entourée de plus d'autorité aux yeux des juridictions étrangères.

Le garde des sceaux, après avoir revêtu toutesles pièces du sceau du ministère de la justice et de sa signature pour légaliser la signature du juge d'instruction ou des magistrats de la chambre du conseil ou de la chambre des mises en accusation, effectue la transmission de la demande au ministre de la justice du pays requis.

M. de Holtzendorf a pensé qu'il serait utile de désigner une seule cour devant laquelle seraient portées toutes les questions d'extradition. Nous ne saurions adhérer à une Semblable idée. L'addition à Torganisationj udiciaire de tous les Etats d'une juridiction spéciale serait d'abord au point de vue constitutionnel une complication à laquelle un petit nombre seulement consentiraient. En principe d'ailleurs 11 faut se garder des cours d'exception. L'ancien régime en avait abusé, il serait dangereux de rentrer dans une voie semblable. La tendance de toute organisation judiciaire, à l'avenir, doit être d'établir l'unité de juridiction. C'est là une des plus précieuses conquêtes des temps modernes qu'il

396 DK L^EXTRADITION.

faut compléter au lieu de la compromettre. Cette création d'une cour spéciale aurait sans doute Tavanlage de faciliter plus rapidement rétablissement d'une jurisprudence uniforme surtoutes les questions d'extradition. Mais en regard de cet avantage, que la Cour de cassation assurera aussi sûrement, que d'inconvénients ne présenterait pas la nécessité de soumettre à une juridiction unique siégeant dans la capitale de l'État^ toutes les demandes d'extradition qui peuvent si facilement être résolues sur toute i*étendue du territoire au lieu du délit, dans le pays requérant, et au lieu de la résidence ou de l'arrestation, dans le pays requis. Ce serait vraiment là soustraire l'individu réclamé à ses juges naturels et compliquer par une procédure spéciale et nouvelle des demandes qui peuvent recevoir une prompte solution sans qu'il y ait lieu de recourir à une cour souveraine et centrale comme serait celle dont on propose l'établissement.

Au point de vue spécial de la procédure à suivre, pour formuler la requête d'extradition dans le pays requérant, l'attribution à une Cour d extradition de la connaissance de l'ordonnance ou requête rendue par le juge d'instruction ne présenterait pas plus de garantie que laltribution que nous proposons d'en faire à la chambre des mises en accusation. Ce serait établir une voie de recours, avec ses relards et ses complications, dans tous les cas, alors qu'une semblable procédure doit être réservée aux cas exceptionnels. Le ministère public ayant toujours le droit de déférer à la Cour de cassation l'arrêt de la chambre des mises en accusation dans le cas où la qualification adoptée est inexacte et viole la loi, il n'y aurait nul intérêt à faire intervenir une cour spéciale pour vérifler la légalité de la requête.