SYSTÈME FRANÇAIS

Il faut distinguer deux phases distinctes dans le droit conventionnel de la France. L'une se rapporte au temps où le gouvernement français avait l'initiative des traités et faisait accepter par les autres nations ses doctrines en matière d'extradition. C'est l'ancienne théorie, celle sous l'empire de laquelle l'extradition appartient à l'administration proprement dile. La seconde phase correspond à un temps fort rapproché de nous durant lequel ia France,

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obéissant à l'esprit d'innovation qui avait amené de réels progrès dans la législation d'autres Etats, a modifié ses anciens errements afin de ne pas rester en arrière comme elle l'avait fait depuis quelques années.

M. Billot qui a vu fonctionner l'extradition au ministère des affaires étrangères en a décrit scrupuleusement le mécanisme. La requête ayant été adressée au ministère des affaires étrangères à Paris par l'agent diplomatique du pays requérant à l'étranger y est l'objet d'un premier contrôle. L'examen porte sur la régularité de sa transmissionet sur sa conformité avec les règles du droit international. Si la transmission de la requête n'est pas régulière ou si celle-ci ne remplit pas les conditions essentielles, le ministre est fondé, sous sa responsabilité, à ne pas y donner suite et il fait connaître les motifs de l'ajournement à l'agent du pays requérant en l'invitant à la régulariser, s'il y a lieu.

Lorsque la demande peut suivre son cours, elle est transmise au ministre de la justice. Dans certains cas exceptionnels et pour empêcher la fuite du malfaiteur, le ministre communique la demande à son collègue de l'intérieur qui met en mouvement la police administrative. « Le ministre de la justice est, en France, dit M. Billot, le juge principal de la suite à donner aux demandes de cette nature ; il préside à l'application des traités d'extradition. Sans doute il tiendra compte des relations du ministre des affaires étrangères dans le règlement d'une requête où la question politique est appelée souvent à prendre une place importante. Mais, une fois saisi de l'affaire, il n'est pas lié par l'avis de son collègue, et jl se décide en toute indépendance. Si un conflit s'élève entre les deux secrétaires d'État, la question est soumise au conseil des ministres, et résolue comme toute autre du même genre *, »

Le ministre de la justice procède administrativement à toutes les vérifications nécessaires pour décider s'il y a lieu d'autoriser l'extradition. Si les pièces justificatives

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sont insuffisantes, lia recours à rintermédiaire du ministre des affaires étrangères pour les' faire compléter. S'il rejette la requête, il en fait donner avis par la même voie à Tagent diplomatique, en indiquant les motifs de ça décision.

La demande est-elle régulière et conforme aux stipulations du traité, le ministre de la justice soumet à la signature du chef de l'État un décret d'extradition. L'acte émané du chef du pouvoir exécutif est contresigné par le ministre, puis notifié au ministre de l'intérieur pour qu'il en assure l'exécution et au ministre des affaires étrangères afin qu'il informe l'agent diplomatique du pays requérant de la décision intervenue.

Cette procédure fondée sur l'usage, consacrée parle décret du 23 octobre 1811 et les conventions négociées par la France en 1843 avec la Grande-Bretagne et les États-Unis, se trouve confirmée par la circulaire du 5 avril 1841 : « § 4. Je me suis occupé jusqu'ici de l'extradition en ce qui concerne les individus qui, après avoir commis un crime en France, ont fui à l'étranger, mais la France, usant de réciprocité avec les puissances étrangères, consent à leur livrer les malfaiteurs qui ont commis des crimes sur leur territoire. Les magistrats sont tout à fait étrangers à la négociation qui intervient alors. Mais il est important que vous sachiez dans quelles limites est renfermée Tautorité judiciaire française, quant à l'aide qu'elle peut prêter aux autorités du pays étranger où le crime a été commis.

» Souvent des magistrats étrangers transmettent directement aux procureurs généraux, à leurs substituts et même aux tribunaux des mandats, des ordres d'arrestation, des jugements de condamnation. Ces mandats, ces jugements ne sont point exécutoires en France. L'arrestation d'un étranger ne peut être opérée qu'en vertu de l'ordonnance du roi qui ordonne l'extradition. Ces mandats ou jugements doivent m'ètre adressés par les magistrats qui les ont reçus, pour que je m'entende sur la question d'extradition avec M. le ministre des affaires étrangères... L'exé-

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cution de rordônnance d*extradilion est conQée aux agent» de Tordre administratif. »

Dans cette procédure, le pouvoir judiciaire est tenu à Técart. Mais par contre Tadministration, pour faire cet acte de souveraineté, met tous ses ressorts en mouvement, au point qu'on éprouve quelque embarras et quelque honte à porter la main sur ce mécanisme savant. En effet, il ne faut pas moins que le concours de trois ministres et du souverain lui-même pour prononcer la reddition du malfaiteur : le ministre des affaires étrangères, pour faire subir à la demande un examen préjudiciel, le ministre de la justice pour procéder à un examen déflnitif, le souverain pour rendre une ordonnance ou un décret, le ministre de l'intérieur pour en procurer l'exécution. Or, comme le rôle du ministre des affaires étrangères, aussi bien que celui du ministre de la justice est de vérifier successivement si la demande est d'accord avec l'interprétation à faire de& conventions internationales, il peut naître de ce concours assez mal défini des conflits de nature à mettre en mouvement le conseil des ministres lui-même ; de telle sorte que tous les pouvoirs de l'État sont mis en branle à l'exception de celui-là seul qui devrait agir, le pouvoir judiciaire.

On va croire sans doute que l'intervention de tous ces ministres est éminemment protectrice des droits de Tétrariger. Il n'en est rien ! L'intérêt dominant de celte procédure bigarrée c'est l'intérêt politique ! A la vérité, les droits du réfugié sont implicitement, sauvegardés par les précautions prises pour laisser intacts les droits de la souveraineté, car ce qui préoccupe les gouvernants, c'est le droit d'extradition considéré comme expression des relations internationales, c'est le désir d'éviter que son exercice ne sacrifie trop facilement le droit d'asile et ne fasse naître des froissements ou des conflits avec les puissances étrangères. Le réfugié bénéficie donc des précautions générales prises pour éviter de froisser les susceptibilités de la souveraineté requise ; mais quant à ses droits comme personnalité aux prises avec la justice, on n'en a cure I

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Cette procédure, en effet, ne diffère de celle du moyen- Age que par quelques complications de plus. Elle est absK)lument secrète. A aucun moment le Y*éfugié n'est admis à formuler ses exceptions contre la mesure dont il est Tobjet. Les deux souverainetés statuent sur son sort sans daigner se préoccuper de sa défense et il peut être arrêté en vertu d'un décret d'extradition et livré par un agent de la force publique, au pays requérant, comme au moyen-âge, sans en avoir pressenti l'existence.

La France a fini par comprendre qu'il fallait rectifier une marche par trop empreinte d'un caractère administratif. En 1875, M. Dufaure, alors garde des sceaux, par une circulaire du 12 octobre concertée avec les ministres de l'intérieur et des affaires étrangères, institua une autre procédure administrative à l'effet de constater l'identité du réfugié et de lui permettre de donner ses explications ; il décida qu'à l'avenir aucun décret autorisant l'extradition d'un étranger ne serait proposé à la signature du chef de l'État avant que cet individu eût été arrêté. Les dispositions de cette circulaire sont d'une grande précision. Les pièces produites parle gouvernement requérant parviennent, par l'intermédiaire du ministre des affaires étrangères, au ministre de la justice, qui, après vérification, les transmet au ministère de l'intérieur, afin qu'il soit procédé à l'arrestation. L'étranger arrùlé est aussitôt conduit devant le procureur de la République du lieu où l'arrestation a été opérée. Ce magistrat, après avoir reçu communication des pièces produites par le gouvernement requérant, procède d'urgence à l'interrogatoire de l'étranger. Si cet étranger prétend appartenir à la nationalité française ou que la demande d'extradition s'applique à une autre personne, s'il allègue un fait qui soit de nature à établir son innocence, ou enfin s'il demande à prouver que l'infraction dont il s'est rendu coupable ne rentre pas dans les termes du traité, le procureur de la République doit, par tous les moyens en son pouvoir, vérifier l'exactitude de ses allégations. Puis ce magistrat dresse un procès-verbal de l'in-

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lerrogatoire, qui, avec son avis molivé et les observations du procureur général, est transmis au ministre de la justice. Après avoir pris connaissance^ de ces pièces, le garde des sceaux propose, s'il y a lieu, un décret d'extradition à la signature du président de la République.

Cette circulaire atténue les inconvénients du secret de la procédure sans les faire disparaître, carie pouvoir exécutif seul statue sur la demande, et l'extradition conserve son caractère d'acte dehaute administration. Qu'on se souvienne donc de l'intervention de certain parti politique dans l'affaire Hartman, des murmures de l'opinion publique sur le mystère dont elle est restée enveloppée et Ton comprendra si c'est là l'idéal auquel on nous veut condamner I

Le projet de loi français a pour but de préparer une réforme plul complète en s'inspirant de la loi belge du 15 mars 1874.

SECTION * II