Exposé des motifs

2. Tr. avec le Danemark (1876), l'Italie (1875). — Entre la France et Monaco (1876), TEspagne (lb77), le Danemark (1878).

P. BmiàBD. — De l'exteaditioii. ^0

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ntents que d'avantages ; elle retarderait sa comparution devant ses juges, et prolongerait dans une assez large mesure sa détention. Un pareil état de choses provoquerait des réclamations certaines de la part des gouvernements étrangers et il pourrait susciter à notre égard des mesures analogues. Ce motif d'urgence conduit également à consacrer l'usage actuellement suivi diaprés lequel la décision à prendre sur les mesures de transit est confiée au ministre de la justice. Il convient d'ailleurs de considérer que l'extradé, traversant notre territoire contre son gré, ne saurait être assimilé à celui qui est venu chercher refuge sur notre sol, et qui, par ce fait, a pu acquérir certains droits à notre protection. Le gouvernement du pays intermédiaire n'a donc pas, en matière de transit, à observer la môme circonspection qu'en matière d'extradition. Ce dernier motif nous a déterminé à penser que le transit pouvait être autorisé dans les cas mêmes où Tinfraction poursuivie à l'étranger ne rentrerait pas dans la catégorie de celles qui sont de nature à donner lieu à l'extradition d'après l'article 2 du projet.

» Toutefois l'art. 18 confère au ministre de la justice une simple faculté. Il lui appartiendrait de refuser le transit, si les principes que des ra's »ns d'ordre supérieur ont inscrits dans notre droit public s'opposaient à ce que le gouvernement français parût s'associer, même par une mesure aus^i indirecte, à la rt^prossion du fait à raison duquel Textraditioii a été autorisée. »

Il est aisé de voir qu'il ne se dégage pas du droit couve itionnel une théorie certaine et uniforme sur la questi >n du transit des extradés sur le territoire des Étals intermédiaires. Gela tient à ce que l'extradition, durant de longues années, n'a, été prati<|uée qu'entre États limitrophes.

D'après la théorie consacrée en matière d'extradition par le droit des gens, il est d'abord incontestable que les agents des puissances entre lesquelles est intervenu un acte d'extradition sont sans droit pour traverser le terri-

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toire de la puissance qui les sépare. Le droit de souveraineté serait lésé par un transit sans autorisation. Cette atteinte serait d'autant plus grave que Tordre public pourrait être compromis par la présence d'un malfaiteur dangereux et par l'éventualité d'une évasion que ses gardiens préviendraient difficilement puisqu'ils ne peuvent mettre en mouvement la force publique étrangère. Il est donc ad- . mis en droit international que TÉtat intermédiaire doit prêter son concours aux États qui le réclament. C'est au pays requérant qu'incombe le devoir de solliciter du souverain sur le territoire duquel doit s'opérer le transfèrement de l'extradé l'autorisation nécessaire par la voie diplomatique. Le gouvernement qui a accordé l'extradition a le droit de rester étranger aux négociations engagées entre le gouvernement requérant et l'État intermédiaire pour obtenir cette autorisation. Ce gouvernement a rempli ses obligations lorsqu'il a fait procéder à l'arrestation du réfugié et qu'il l'a fait mettre à la disposition du pays requérant au point de sa frontière qui a paru le mieux à sa convenance. D'après les principes qui servent de fondement à l'extradition, rien n'est plus simple à justifier que l'obligation de lÉtat intermédiaire. D'après ces principes, nulle puissance ne peut fermer ses frontières aux agents des États qui réclament le droit de passage sur son territoire pour conduire à ses juges naturels l'inculpé qui s'était soustrait à leur juridiction. En vertu de l'assurance que les nations contractent entre elles pour assurer le cours de la justice sociale même pour les infractions commises hors de leur territoire, elles se doivent d'autoriser le transit d'un malfaiteur au même titre que les principes supérieurs de la morale et du droit des gens leur font un devoir de s'accorder l'extradition des fugitifs.

La seule difficulté consiste à concilier celte obligation avec le droit de souveraineté territoriale. Selon quelques auteurs, par cela seul que l'extradé entre sur le territoire du gouvernement de transit et qu'il se trouve soumis aux lois locales de police et de sûreté et placé sous la pro-

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teclion de ce môme gouvernement, le transit ne doit être autorisé que dans les cas où son extradition aurait été accordée s'il avait été arrêté sur le territoire même du gouvernement auquel la demande de transit est adressée. Peu importe, disent-ils, que l'étranger soit amené de force dans l'intérieur de cette souveraineté et dans le seul but d'en franchir les limites dans le plus bref délai ; il ne s'en trouve pas moins sous l'action exclusive du souverain dont il touche le sol, et c'est désormais à ce souverain qu'incombe la responsabilité des mesures qui sont prises à l'égard de ce prévenu. Or les prescriptions et les réserves stipulées dans les traités d'extradition étant inspirées par des considérations de justice universelle et d'ordre public, ce souverain est dans Tobligalion de s'assurer qu'aucune des conditions auxquelles lui-môme exerce le droit d'extradition n'a été violée par le contrat inter\'enu entre les puissances intéressées.

Le système contraire, dit*on, conduirait à des inconséquences flagrantes. Gomment un gouvernement qui refuse de livrer ses nationaux ou des réfugiés politiques pourrait-il favoriser la remise par un autre État d'un national ou d'un délinquant politique à la justice étrangère ? — M. Billot, qui adopte cette doctrine, la résume en celte proposition : « Le transit d'un extradé ne doit être autorisé que dans le cas où son extradition aurait dû être accordée s'il avait été sur le territoire du gouvernement intermédiaire * ».

De là on a conclu que le gouvernement qui requiert le transit devait remplir les formalités déterminées par le traité d'extradition qui le lie avec le pays intermédiaire, c'est-à-dire se munir d'un nouvel acte d'extradition contre l'individu mis à sa disposition. Toutefois les partisans du système se séparent sur ce point; quelques-uns considèrent cette exigence comme exorbitante; ils admettent qu'il n'y a aucun motif de procéder avec ce formalisme et que le pays intermédiaire doit uniquement s'entourer des

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précautions que lui conseillent le souci de sa responsabilité et les principes de justice et d'humanité. Ces précautions, il les aura observées dès que, sur la notification qui lui aura été faite de l'acte d'extradition, il aura constaté que l'extradé n'est pas un de ses nationaux et qu'il n'est pas poursuivi pour une des infractions spéciales qui ne constituent point, à ses yeux, un motif d'extradition. Son examen ne saurait aller au delà puisque l'autorisation de l'extradition conformément aux causes du traité en vigueur entre les deux pays voisins est une preuve que les principes généraux qu'il tient à observer ont été respectés *.

Ce système est trop rigoureux et confond deux choses distinctes : la protection due au fugitif qui implore le droit d'asile avec la protection due h l'extradé qui traverse un pays tiers. Ua souverain ne doit livrer le premier que conformément aux règles du droit des gens, dans le but de concourir à la répression générale des malfaiteurs. Quant à Tautre souverain, que doit-il à l'extradé qui traverse son territoire ? L'assurance qu'il ne sera soumis à aucun acte de violence, à aucune vexation, et que les droits de l'humanité seront respectés en sa personne tant qu'il sera sur le sol par lui traversé. Il doit encore à sa dignité de ne pas se faire indirectement complice du pacte par lequel deux États, par une violation flagrante du droit international, se seraient livré un réfugié politique. Mais, cette réserve faite, pourquoi s'inquiéterait-il des stipulations de l'acte d'extradition, de la nationalité de l'extradé, de la nature du fait incriminé, de la prescription ou d'autres exceptions que l'extradé pourrait faire valoir devant ses juges. La convention intervenue entre les deux puissances intéressées n'est-elle pas étrangère au gouvernement de transit et celui-ci ne doit-il pas respecter un contrat qui est réputé légitime dès que l'exception des délits politiques n'a pas été violée?

L'assimilation faite, dans ce système, du transit à l'ex-

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tradition accuse plus nettement les conséquences de tous les principes erronés que le droit conventionnel a consacrés en matière d'extradition. Envisageons deux de ces principes : i° le privilège de nationalité ; 2® l'identité de l'infraction.

Est-il juste et logique de soutenir que le gouvernement de trafisit doit refuser son -concours au transfèrement d'un extradé sur son territoire par la raison que cet extradé est son national ou le national de la puissance qui a autorisé l'extradition? Ne voit-on pas qu'il réclame pour cet extradé le bénéfice de l'impunité? En effet, l'exception faite par le droit conventionnel en faveur des nationaux est fondée sur cette présomption que le pays d'origine peut juger lui-même son regnicole pour le crime commis à l'él ranger. Or si la législation de ce pays ne l'y autorise pas ou s'il ne l'y autorise que dans le cas de retour volontaire de l'inculpé, le refus du pays intermédiaire désarme la justice territoriale, c'est-à-dire la justice du pays requérant sans pouvoir se substituer à elle où tout au moins il apporte à l'exercice de Texlradition des entraves (|ui le rendent plus onéreux pour le gouvernement requérant et pour l'extradé lui-môme. Le refus du gouvernement intermédiaire a pour résultat, en dernière analyse, d'aggraver la situation du national sous prétexte de le protéger.

S'il s'agit d'une infraction pour laquelle le pays intermédiaire n'autoriserait pas l'extradition, l'inconvénient est le môme. L'État requérant qui a obtenu un acte d'extradition régulier ne se découragera pas pour autant ; il fera prendre à l'extradé un chemin plus long. Celui-ci sera exposé à une prolongation de détention et à un surcroît d'ennuis et de vexations dont l'éventualité a précisément déterminé les nations à stipuler le transit dans l'intérêt du patient. De quel droit enfin le pays intermédiaire prétendrait-il condamner les traités par lesquels d'autres nations ont stipulé l'extradition pour des infractions que lui-môme en affranchit? 11 est même facile d'imaginer l'hypothèse

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où le pays requérant serait enclavé au milieu d'États qui lui refuseraient leur concours, sous le môme prétexte ou sous des prétextes divers, et où l'extradé resterait impuni. Ce système conduirait à cette conséquence que dans cette liypothèse et dans celle où l'extradé devrait traverser plusieurs Etats avant d'arriver dans le pays requérant, son extradition ne deviendrait possible qu'à la condition que tous les États intermédiaires sans exception, autoriseraient l'extradition, pour les mômes infractions que les deux gouvernements intéressés.

Le gouvernement français a fait acte de sagesse en voulant affranchir le transit de toutes restrictions. Sa doctrine serait irréprochable si ce droit n'était soumis à une condition de réciprocité contraire à la théorie du droit d'extradition telle qu'il faut Tadopler pour émanciper ce droit.

Le transit autorisé, il v a deux modes différents de l'effectuer. L'extradé est conduit à travers le territoire du gouvernement intermédiaire par les agents de l'un des deux autres pays, ou bien il est remis aux autorités C.\x pays de transit qui le font conduire à la frontière du pays requérant.

Le premier moyen est peu usité. Les gouvernements se refusent avec raison h donner à des agents étrangers le droit de faire acte d'autorité dans les limites de leur souveraineté, car il faut prévoir le cas où l'extradé viendrait à s'échapper et où ses gardiens seraient obligés de demander aide et secours aux autorités locales. Il est plus conforme au principe de souveraineté de laisser au gouvernement intermédiaire le droit de prescrire toutes les mesures nécessaires pour assurer le transfèrement ainsi que les précautions auxquels il faut recourir s'il s'agit d'un malfaiteur dangereux dont l'évasion pourrait compromettre la sécurité des regnicoles.

La loi néerlandaise déclare expressément que Tindividu extradé sera accompagné d'agents néerlandais en traversant le territoire du royaume (Art. 20). Il a été fait appli-

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cation de celle disposition dans le traité entre la Belgique et les Pays-Bas avec cette réserve que l'escorte peut être formée avec le concours des agents du pays qui livre l'extradé. La loi belge, le projet du gouvernement français et la généralité des traités sont muets sur ce point.

Suivant nous, le transit devrait être déclaré obligatoire pour tous les États qui, par suite des déterminations du congrès, accepteraient la loi générale promulguée par celte haute assemblée, puisque le transit n'est qu'un moyen accessoire d'arriver à l'extradition. Il faut considérer lous les États intermédiaires comme frappés d'une servitude de transit dans l'intérêt de la répression des malfaiteurs extradés, par cela seul qu'en lui livrant passage on abrège sa détention et on hâte sa remise au juge qui Je réclame. En conséquence ces États doivent, non seulement abaisser leurs frontières devant le mandement de justice qui déclare l'extradition, mais encore prêter un concours effectif au transfèrement en ordonnant à leurs agents, soit de recevoir l'extradé des mains des gardiens qui l'ont amené à la frontière, soit de se joindre à ceux-ci si on juge nécessaire de composer l'escorte des agents des deux pays.

Si le gouvernement intermédiaire croyait avoir des molifs légitimes de s'opposer au transit, parce qu'il lui paraîtrait devoir plus utilement s'effectuer par un autre territoire ou parce que le fait revêtirait à ses yeux un caractère politique, ou bien s'il désirait indiquer le lieu où doit s'opérer la remise de l'extradé à ses agents, c'est au tribunal saisi de la demande d'extradition qu'il appartiendrait de statuer sur ses prétentions. Celles-ci ont une grande analogie avec cette demande puisqu'on a considéré le transit comme une sorte d'extradition. La puissance intermédiaire, avertie par la puissance requérante de l'intention où elle est de demander au tribunal qui sera saisi de la requête d'extradition d'ordonner le transit sur son territoire, pourrait, soit officieusement adresser ses desiderata a,u tribunal, ou bien constituer un mandataire comme tous les États

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intéressés à Texlradition, et, dans ce cas, s'il n'était pas fait droit à ses conclusions quant au droit de refuser le transit, elle pourrait se pourvoir en cassation. Le jugement serait contradictoire entre le gouvernement requérant, le gouvernement requis, l'extradé et le gouvernement intermédiaire et il deviendrais exécutoire dans les limites de la souveraineté de celui-ci pour les agents délégués à Texécution des mandements de justice.

On entrevoit facilement les avantages de ce système. Nous supprimons celte seconde procédure bâtarde que le droit conventionnel avait imaginé de greffer sur la procédure d'extradition proprement dite. Ce droit de revision de l'acte d'extradition que les pays intermédiaires étaient autorisés à s'arroger sous toute sorte de prétextes ; les fins de non-recevoir qu'ils pouvaient opposer à un contrat auquel ils étaient étrangers et qui avaient pour résultat d'aggraver la situation de l'accusé en lui imposant un long circuit ou de sacrifier les droits de la justice en amenant l'impunité du coupable, tout cela disparaît. Les gouvernements intermédiaires reçoivent le droit de faire valoir leurs objections devant l'autorité judiciaire, de faire rectifier la décision du juge inférieur par la cour souveraine de l'État requis. Le gouvernement requérant n'est plus exposé à souffrir des susceptibilités qu'éveille chez les gouvernants les plus sages toute question de souveraineté puisque l'obligation dont il réclame l'accomplissement est déférée à une autorité judiciaire d'autant plus indépendante pour l'apprécier qu'elle est étrangère aux deux parties. L'extradé, qu'il ne faut jamais oublier puisqu'il s'agit de sa liberté, voit toutes les questions qui touchent à son transfèrement tranchées par un pouvoir désireux de concilier son intérêt avec celui de l'État intermédiaire en même temps que celles relatives à l'extradition elle-même, sans courir le risque d'une prolongation de détention durant des négociations diplomatiques qui jusqu'ici s'ouvraient précisément à l'heure où il aurait dû être transféré.