M. Billot, p

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faits qui lui étaient reprochés n'étaient pas suffisamment établis, si Ton en croit Tasserlion des feuilles officielles. Le public a trouvé tout au moins singulier que le gouvernement français examinât le procès au fond au lieu de s'en rapporter à la décision du magistrat russe qui déclarait suffisantes les raisons d'appeler en justice ledit Hartmann. On n'a pas manqué de dire que l'expulsion pure et simple de cet inculpé avait été un compromis entre la crainte d'offenser la Russie et celle de déplaire au parti radical et que, si une loi eût attribué la connaissance de la demande d'extradition à Tautorité judiciaire, la justice eût suivi son cours. En admettant sans réserve que ces insinuations soient mal fondées, elles prouvent que le système actuel peut engendrer non seulement Tarbitraire, mais encore les plus graves complications dans les relations d'État à État. Jamais le refus d'accorder l'extradition d'un malfaiteur ne pourra devenir un canis ôeZ/Horsque l'autorité judiciaire sera investie de la délégation du souverain, parce qu'on ne saurait considérer ce refus comme inspiré par des motifs tirés des convenances politiques ; si a|i contraire il émane du souverain lui-même, surtout sous l'empire d'une constitution où la responsabilité porte sur des leaders irresponsables, il suffit d'une interprétation erronée pour amener un conflit sanglant.

Dans les États où le pouvoir législatif a réglé la matière de l'exlra iition, les règlements n'excluent pas l'exercice de la prérogative du pouvoir exécutif, puisque sous le régime acluel du droit international un contrat est toujours nécessaire entre deux États pour qu'une extradition puisse s'efl'ectuer. Aussi dans certaines monarchies constilulionnelles le législateur s'est-il borné à déterminer les limites dans lesquelles le pouvoir exécutif peut se mouvoir. Ici encore l'arbitraire est possible, car le gouvernement reste toujours le maître d'accorder ou de refuser l'extradition, suivant son bon plaisir.

En Belgique, les lois du 1*' octobre 1833, du 22 mars 1856, du 5 avril 1868 et du 15 mars 1874 ont successive-

ment statué sur Textradilion et conféré au gouvernement le droit de conclure des conventions générales ou d accorder des extraditions individuelles en dehors d'une convention générale. L'article l®' de la loi de 1874 porte : « Le gouvernement pourra livrer aux gouvernements des pays étrangers, à charge de réciprocité, tout étranger poursuivi, mis en prévention ou en accusation, ou condamné par les tribunaux desdits pays, comme auteur ou complice pour Tun des faits ci-après énumérés qui auraient été commis sur leur territoire. »

En Angleterre, le pouvoir exécutif a seulement le droit de passer des conventions générales en se conformant aux règles prescrites par une lo\ spéciale. L'article 2 de Tacte du 9 août 1870 est ainsi jconçu : « Lorsqu'un traité aura été conclu avec une puissance étrangère relativement à l'extradition des criminels en fuite. Sa Majesté pourra, par un ordre rendu en conseil, déclarer le présent acte applicable au traité. Sa Majesté pourra apporter à l'exécution de cet acte telle restriction et telle condition qu'elle jugera utiles. L'ordre contiendra le texte môme de la convention diplomatique et ne demeurera pas en vigueur plus longtemps que le traité. — Tout ordre de cette nature devra être déposé sur le bureau des deux chambres du Parlement, dans les six semaines qui suivront son ouverture. Il sera publié dans la Gazette de Londres. »

La loi néerlandaise du 6 avril 1875, abrogalive des articles 16, 17 et 18 de la loi du 13 août 1849, déclare également : « Aucun traité ne pourra être conclu, et les traités existants ne pourront être modifiés qu'en conformité des dispositions de la présente loi (art. 1*'). »

En Italie une loi sur l'extradition est en préparation.

Le gouvernement français a pensé qu'il devait imiter l'exemple de ces nations et donner aux principes généraux qui se dégagent de la jurisprudence internationale et président au fonctionnement de l'extradition la forme d'une réglementation législative. L'honorable M. Bertauld, rapporteur de la commission du Sénat, a facilement fait justice

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de Terreur de ceux qui pensent que Texlradition ne relève pas du régime de la loi. « D'abord, a-t-il dit, il n'est pas contestable qu'une souveraineté a parfaitement le droit de déterminer les conditions en l'absence desquelles elle refusera les extraditions qui lui seraient demandées ; elle n'oblige ainsi que les pouvoirs qui la représentent ; elle ne commande qu'à ceux auxquels elle a titre pour commander. Elle ne sort pas de chez elle ; aucun empiétement ne saurait lui être reproché.

» La souveraineté d'un pays peut aussi très légitimement s'interdire de réclamer des autres pays des extraditions qu'elle ne leur accorderait pas si au lieu d'être requérante, elle était requise. — Dans ce cas encore, le législateur circonscrit son action dans les limites de son territoire ; il n'excède sous aucun rapport sa compétence puisqu'il ne régit que la répression dont il a la charge. — Votre commission a été unanime à penser que les règles générales de l'extradition appartiennent au domaine législatif et que la loi proposée offre un caractère sérieux d'utilité. »

Tel est le système qu'on peut appeler mixtes puisqu'il exige le concours de la loi et d'une convention. Il servirait de transition entre le régime conventionnel et le régime %is/a^«/ proprement dit ou absolu.

Les observations présentées au Sénat s'appliquent avec la mènxe force à la loi internationale qui, suivant nous, dispenserait à l'avenir de conclure des traités d'extradition. Le système mixte, au lieu de maintenir l'unité de la souveraineté en la déléguant tout entière au pouvoir législatif, chargé de faire les lois, et au pouvoir judiciaire qui a pour mission d'en assurer l'exécution, admet la participa-tion du pouvoir exécutif ou administratif et viole ainsi le principe de la séparation des pouvoirs. Cette confu- «on,on la retrouvera à toutes les phases que doit parcourir l'extradition ; elle autorisera les empiétements réciproques, l'interprétation anormale, les conflits, l'absence de sanction, l'arbitraire, etc. De plus elle laissera subsister

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toutes les difficultés inhérentes à la conclusion des traités, car si les lois nationales au lieu d^étre calquées sur un type international présentent les divergences qui sont signalées dans les traités existants, les nouvelles conventions conclues en vertu de ces lois les reproduiront fidèlement et tous les monuments du droit d'extradiUon resteront entachés de la disparité que l'on voulait faire disparaître.

Nous trouvons un autre argument en faveur du mécanisme iune loi unique tenant lieu de tout traité ultérieur dans le passage du rapport au Sénat qui a trait à la ratification des traités à intervenir en vertu de la loi française projetée. M. Laboulaye pensait que la loi constitutionnelle prescrit la ratification des traités par le motif que l'extradition est relative au statut personnel des citoyens. Or Tarticle 8 de la constitution porte : « Les traités relatifs à Tétat des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger ne sont définitifs qu'après avoir été volés parles deux chambres. » M. Bertauld après avoir fait remarquer qu'on peut hésiter à reconnaître une modification du statut personnel dans les conventions générales sur l'extradition, par la raison que le principe de la non-rétroactivité ne les régit pas, a ajouté : « En admettant que la constitution prescrive la ratification parlementaire, elle ne la prescrirait qu'autant qu'une loi générale ne réglerait pas les conditions générales auxquelles les traités seraient soumis. Si les Chambres votent la loi pour laquelle le gouvernement demande leur sanction, les traités ne seront plus que l'application de cette loi, et, dès lors, l'état des extradés ne serait plus modifié par les traités, mais par la loi dont ces traités ne seraient que l'exécution. Partant quelle serait l'utilité d'une loi générale, limitant la liberté des conventions diplomatiques, si chacune de ces conventions restait subordonnée à la sanction d'une loi particulière pour être définitive ? Dans quel intérêt exiger cette confirmation totale ou partielle de la loi générale, pour tous les traités successifs conformes à cette loi générale ? Si le type qui

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nous est proposé pour les conventions diplomatiques à intervenir obtient la sanction parlementaire, cette sanction couvrira toutes les négociations qui en auront respecté les conditions. Un publiciste qui a fait une étude spéciale de la matière de l'extradition est, en examinant le projet du gouvernement, arrivé à la conclusion que nous adoptons *. La situation a été longtemps en Angleterre ce qu'elle est aujourd'hui chez nous. Le gouvernement négociait des traités d'extradition, mais il devait ensuite les faire approuver par le Parlement. Est intervenu l'acte de 1870, qui détermine les conditions dans lesquelles les arrangements de cette nature doivent être conclus. Depuis lors, le gouvernement ne soumet plus aux Chambres les traités qu'il a passés dans les limites de cet acte. lien est de môme en Belgique et aux Pays-Bas. Les traités conclus par le gouvernement, conformément à la loi, deviennent définitifs, sans l'approbation des Chambres, et remarquons que l'article 1*' de la loi soumise au sénat par M. Dufaure est emprunté presque totalement à la loi belge du 15 mars 1874. — Nous pouvons donc tenir pour certain que la loi nouvelle, comme la loi belge, conférera au gouvernement français |le droit de conclure, sous des conditions déterminées et sans le concours des Chambres, les traités et arrangements relatifs à l'extradition des malfaiteurs. »

Ne résulte-t-il pas de cette argumentationla preuve, qu'étant admise l'hypothèse où les nations promulgueraient une loi uniforme et ne différant pour chacune d'elles que par la diversité des infractions passibles d'extradition, il devient complètement inutile de faire des conventiom en exécution de ces lois, puisque ces lois elles-mêmes tiennent lieu de convention. Des traités, nécessaires à l'époque où les puissances n'avaient qu'une jurisprudence flottante et contradictoire, deviendraient un rouage superflu et un pur embarras alors qu'il suffira de se conformer aux règles acceptées unanimement par les Etats.

«.M, Billot, flev. .^énér. d administration.

Il nous serait facile pour combattre lapplication du système mixte, de nous emparer du conflit qui s'est élevé au Sénat sur cette question. Nous pourrions reproduire notamment les observations de M. Buffet tendant à démontrer, en s'appuyant sur Topinion de M. Laboulaye, que la ratification législative sera toujours nécessaire pour les traités d'extradition et que dès lors la loi en discussion est inutile. Nous pourrions également renvoyer le lecteur aux critiques adressées par M. Seruzier à tous les gouvernements qui ont pratiqué le système mixte. Suivant ce jurisconsulte, l'existence de lois spéciales présidant à la rédaction des traités internationaux n'aurait abouti qu'à ce résultat de fournir aux gouvernements étrangers les moyens d'apporter des entraves dans leurs rapports avec la France. « Que de fois, dit-il, au ministère de la justice, n'avonsnous pas eu à nous plaindre des entravesqu'une semblable loi apportait en Angleterre, en Belgique et en Hollande, à nos demandes les plus légitimes ? C'est seulement à titre de représailles et pour restreindre les extraditions qu'elle peut s'expliquer. Ce sont de véritables armes de guerre dans le pays où existe une loi semblable, et le comble c'est de pouvoir, comme le fait l'exposé des motifs, la faire considérer comme un modèle à suivre et comme le développement du droit des gens *. » Évidemment M. Seruzier est dans l'erreur en prêtant à M. Dufaure et aux magistrats qui l'ont secondé dans la préparation du projet de loi de si étranges préoccupations. Nous n'hésitons pas, quant à nous, à considérer le système mixte adopté par l'Angleterre, la Belgique et la Hollande, désiré par la France et par l'Italie, comme constituant un réel progrès sur le régime contractuel puisqu'il a pour but de diminuer, dans une certaine mesure, l'anarchie- qui règne dans le droit international ; mais ce qui reste exact dans les observations de M. Seruzier, c'est que le régime mixte laisse subsister en grande partie les inconvénients du régime conventionnel.