RUE SOUFFLOT

AVANT-PROPOS

La matière des travaux publics est l'une des plus importantes du droit administratif. Des rapports de l'administration avec les entrepreneurs et les concessionnaires, et des rapports de l'administration ou de ses ayants cause avec les particuliers, surgissent les difficultés les plus diverses et les plus graves. L'interprétation des cahiers de charges ou des actes de concession, les questions de malfaçon, de retard dans l'achèvement des travaux, de responsabilité, de supplément de prix, de mise en régie, de déchéance, etc., etc., forment l'objet fréquent des décisions du Conseil d'État entre les entrepreneurs et l'administration. Entre celle-ci et les particuliers, l'exécution des travaux donne naissance à un autre genre de contestations. Le règlement de l'indemnité d'expropriation ne la dégage pas de toute respon-

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sabilité envers les propriétaires voisins des travaux. Lorsque par suite de leur exécution un dommage est causé, la propriété a un droit incontestable à la réparation de ce dommage. Le règlement de l'indemnité due fait naître de nombreuses questions de compétence, de procédure, de répartition entre les ayants droit, etc.

11 nous a paru que le contentieux des travaux publics devait être envisagé à ce double point de vue. Dans notre premier volume , nous avons étudié tout ce qui concerne les rapports de l'administration avec les entrepreneurs et les concessionnaires; dans le second, nous nous sommes efforcé d'exposer avec clarté tout ce qui se rattache aux rapports de l'administration avec les particuliers. Toutefois il ne faut point chercher dans notre ouvrage les règles de l'expropriation. Cette matière a été si souvent et si complètement traitée, que nous avons jugé inutile de refaire l'œuvre de nos devanciers. Nous pouvions d'ailleurs, sans infidélité à notre plan, la laisser de côté, car nous nous sommes uniquement proposé d'étudier les questions relatives à l'exécution des travaux. Or, l'expropriation figure parmi les mesures préparatoires, puisqu'elle a pour but de fournir les terrains sur lesquels les travaux doivent être exécutés.

Les limites de notre ouvrage étant ainsi circonscrites, ses éléments se trouvaient presque tous dans la jurisprudence du conseil d'État. C'est là princi-

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paiement que nous avons dû les chercher. Chaque année le Conseil d'État rend, en matière de travaux publics, un grand nombre de décisions. Nous les avons recueillies avec soin, en nous efforçant de les coordonner, d'en extraire, pour ainsi dire, la substance, et de réunir dans un exposé méthodique les principes qu'elles renferment et qu'elles appliquent. Nous avons été soutenu dans cette tache par un intérêt constant. On croit trop généralement que la jurisprudence administrative manque de règles fixes et qu'elle est sujette à des variations fréquentes. Ceux qui en parlent ainsi ne la connaissent pas. Elle est supérieure, sous ce rapport, à la jurisprudence civile, surtout si l'on tient compte au Conseil d'État des difficultés de sa tâche. Le Conseil ne se trouve pas, en effet, en présence d'une législation homogène dans sa rédaction et ses principes. Il ne s'agit pas seulement pour lui d'interpréter la loi, mais très-souvent d'en combler les lacunes. « Dans les matières administratives, la « jurisprudence n'est pas seulement l'explication et (( le commentaire de la loi : souvent elle la supplée « et même elle la remplace * . » Combien de fois dans le cours de notre travail n'avons-nous pas constaté la justesse de cette observation ! Quelques textes épars dans le Bulletin des lois servent au Conseil d'État, pour la solution des questions qui s'élèvent en matière de travaux publics, de points de repère et de

1. M. Boulatignier, Vie de Macarel. (Biogr, univers, de Michaud, 2« édit.)

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ralliement, guides peu nombreux et bien insuffisants lorsque l'on songe à la diversité des espèces et à la nouveauté de la matière. Les hésitations étaient donc inévitables, car il n'est pas donné à l'esprit humain d'embrasser du premier coup d'œil toutes les applications des principes même les mieux établis. Cependant, ces hésitations n'ont pas été nombreuses, et il est intéressant de voir comment, au milieu de tant de périls, la jurisprudence a su créer sa voie, obéissant à des inspirations dont la permanence et l'ensemble étonnent ceux qui ignorent le soin avec lequel les décisions du Conseil d'État au contentieux sont préparées.

Il nous sera permis de mêler un regret aux éloges que méritent les travaux de cette haute juridiction.

Les arrêts du Conseil pèchent quelquefois par un laconisme exagéré. Il connaît les prescriptions de la loi, qui veut que les décisions de justice soient motivées, et sait rappeler à son observation les Conseils de préfecture qui s'en écartent. Comment donc, lorsqu'il s'agit de ses propres arrêts, parait-il mettre en oubli des prescriptions aussi sages et aussi essentielles?

On a dit que le mode de rédaction adopté par le Conseil est indispensable à la ^marche de l'administration. Si cela était, il faudrait plaindre le pays oii le tribunal, qui distribue souverainement et en dernier ressort la justice administrative, réserve prudemment sa pensée afin de ne pas compromettre

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l'avenir. Mais une pareille supposition est indigne du grand corps auquel on la prête. Si le Conseil d'État motive incomplètement ses décisions, ce n'est pas, à coup sûr, parce qu'il craint de proclamer des principes qui pourraient faire obstacle à l'arbitraire administratif. On l'a vu dans ces derniers temps, plus encore peut-être qu'à aucune autre époque, réprimer les actes illégaux de fonctionnaires imprudents ou trop zélés. Les annulations pour excès de pouvoir sont fréquentes et attestent de sa part un respect profond pour les droits privés. Sa jurisprudence dans toutes les autres branches du droit administratif est manifestement empreinte de tendances libérales. L'explication qu'on donne n'est donc qu'une injure gratuite.

On a dit encore que, le Conseil d'État ne jugeant pas lui-même et ne faisant que donner un avis, c'est le chef de l'État qui parle dans ses arrêts, et que dès lors il convient que ces décisions aient tous les caractères de la loi qui commande et ne cherche pas à convaincre : Leccjubet, non suadet.

Cette explication est loin d'être satisfaisante. Le législateur se tait sur ses motifs, et il a raison : car l'explication de la loi par la loi elle-même, loin de la rendre claire et d'une application facile, ne tendrait le plus souvent qu'à fausser les principes et à créer pour le juge de plus grandes difficultés d'interprétation. Ce n'est pas par dignité que le législateur emploie un langage impératif: c'est par nécessité. Si la

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pratique avait démontré l'utilité des explication? insérées dans le corps même de la loi. est-il permis de penser que les rédacteurs de nos admirables codes auraient préféré les formules brèves et laconiques? Mais cette concision cesse d'être un mérite dans les arrêts du Conseil d'État. Ils ont le titre de décrets : mais ils ne sont pas autre chose que des décisions de justice. Rendus à l'occasion des corilits qui s'élèvent enti'e l'intérêt public et l'intérêt privé, ils ont pour objet, non de faire la loi, mais de l'appliquer. C'est le souverain qui parle; mais il parle comme jugre, et ses arrêts seront d'autant mieux respectés et obéis qu'ils développeront sans ambiguïté le motif qui les justifie. C'est alors seulement que la jurisprudence du Conseil d'État méritera ^Taiment ce nom. Une décision qui s'enveloppe dans une formule tellement brève que sa portée juridique échappe, non pas seulement au Milg-aire, mais aux hommes les plus versés dans la science du droit, ressemble à un flambeau auquel manque la lumière.

La science du droit administratif, malgré de laborieuses et utiles tentatives, est encore nouvelle et peu connue. Elle est presque tout entière dans le recueil des arrêts du Conseil. C'est là vraiment qu'il faut la chercher : c'est là sa source la plus abondante et la plus pure. N'est-il pas dès lors du plus haut intérêt pour tout le monde, pour l'administrateur et pour l'administré, que cette source soit claire et que les principes soient mis en évidence? Que d'erreurs, que

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de conflits, que de procès deviendraient impossibles! Combien la doctrine s'enrichirait d'aperçus nouveaux et de vérités désormais incontestables! La pratique prêtant d'une manière sûre et irrécusable son témoignage et son appui à la théorie, c'est l'idéal de la science juridique, et il serait atteint, autant qu'il peut l'être, si le Conseil voulait découvrir la lumière que souvent il semble prendre plaisir à tenir cachée ! Espérons donc que ces traditions regrettables feront bientôt place à l'application complète et si essentielle de la loi !

Nota. — Tous les arrêts du Conseil d'État que nous avons cités se trouvent dans le Recueil officiel rédigé par MM. Lebon et Hallays-Dabot. C'est ce recueil dont nous indiquons la page à la suite de la date de l'arrêt et du nom de la partie : Par exemple, 30 déc. 1858, de Novilars, 784. — Les deux premières indications suffiront à ceux qui ne possèdent pas le Recueil officiel pour trouver l'arrêt dans Sirey^ Dalloz ou le Journal du Palais.