XLI. - DES GGNGUSSIONS COMMISES PAR DES FONCTIONNAIRES

PUfiLIGS.

(C. p., art. 174 à 176).

1157. La concussion et la corruption furent confondues dans le droit romain et notre ancien droit. — 1158. La distinction est moderne. Code pénal de 1791 . Code pénal de 1810. — 1159. Eléments constitutifs du crime de concussion. — 1160. Il faut qull y ait eu abus d'autorité de la part de personnes investies d'un mandat public. — 1161. Qu'au moyen de cet abus d'autorité des sommes ou valeurs aient été illégalement perçues. — 1162. Que le fonctionnaire ait eu conscience de l'illégalité de la perception. — 1163. La concussion ne suppose pas, dans le droit français, une exaction. — 1164. Pénalités principales de la concussion. Distinctions faites parla loi. — 1165. Pénalités complémentaires. — 1166. Tentative en matière de concussion. — 1167. Qualifications et questions.

1157. Le droit romain, comme noire ancien droit, a ton-jours confondu le crime de concussion et le crime de corruption.

Les habitants des provinces romaines n'avaient, à Torigine, qu'un recours devant le Sénat, pour se garantir de la corruption et des concussions des magistrats : cette assemblée nommait alors une commission, prise dans son sein, et la chargeait de la formation et de la fixation de Tindemnité*. Une quœsiio perpétua fut organisée, plus tard, pour juger ces crimes, par diverses lois, qui se succédèrent nombreuses, depuis la Lex Calpumia de L. Piso (605), jusqu'à la loi si détaillée de Jules César, dite Lex Julia repetundarum^. Celte dernière loi, dont

§ XLI. * Cfr., C. T. ZuMPT, De legibus judiciisque repetundarum in Republica Romana commentationes duœ (Berlin, 1845); Commentatio tertia

(Berlin, 1847).

* Après la loi Culpurnia, vint la loi Junia, Ces deux premières lois établirent la legis actio sacramento pour la demande en restilulion. Mais quels en étaient la procédure et le but? S'appliquaient-elles aux citoyens seulement, ou également aux pérégrins? Autant de questions obscures. Mentionnons encore la loi Acilia; puis, la 'loi du tribun C- Servilius; la loi Glaucia et la loi Comelia de Sylla. Ces dispositions successives démontrent bien la fréquence, dans Tadministralion romaine, des crimes de concussion et de corruption. Les anciens criminalistes italiens ont appelé le crimen repetundarum, crimen baratteriœ ou baracteriœ. Cremani (De jure criminali, liv. 2, chap. 4, art. 1, § 2), s'expliquant sur Torigine de ce mot, dit ceci : « Nos-

les dispositioos demeurèrent en vigueur jusqu'aux derniers temps de la puissance romaine, formait une sorte de Code de la matière. Le tribunal devait se prononcer, en premier lieu, sur la culpabilité de Taccusé; puis, il procédait ensuite à la. lUis œstimatio^ qui, suivant les cas, pouvait toucher au caput^ ou avoir pour résultat Texil, mais qui, d'ordinaire, ne tendait qu'à une indemnité, d'abord au simple, puis au double, enfin au quadruple des valeurs extorquées ou reçues. Plus tard, la corruption et la concussion furent punies extra ordinem, et, habituellement, de l'exil. L'accusation pouvait être intentée, même après la mort du prévenu, comme dans le cas de lèse-majesté. Dans notre ancien droit, on comprenait, sous le nom de concussion, les abus d'autorité ayant pour mobile et pour résultat d'extorquer des sujets du roi des droits qui n'étaient pas dus, ou de plus forts droits que ceux qui étaient dus*. Ce crime pouvait être commis : 1" par les gouverneurs et intendants de province, qui donnaient, à prix d'argent, des exemptions pour la milice ou les corvées, ou qui accordaient, dans les mêmes conditions, quelque autre grâce ; 2^ par les chefs et membres des compagnies militaires, qui prenaient, ou exigeaient, ou extorquaient des deniers pour exempter les habitants du logement des gens de guerre; 3*^ par les seigneurs, qui surchargeaient leurs sujets de nouveaux impôts ; 4** enfin, par les officiers de justice, tels que juges, gens du roi, greffiers, huissiers, même par les avocats, procureurs, et notaires, qui abusaient de leurs fonctions au détriment des parties. Les prévarications, qui se commettaient dans les trois premiers cas, étaient connues sous le nom ^exactions; celles, commises dans le quatrième, sous le nom de malversations^, La peine était arbitraire; elle dépendait des circonstances et de la qualité des personnes.

I rates autem hujusmodi crimea barbara voce baracteriam nuncupant, quia per illud quoddam veluti baracium^ hoc est permutatio cum jusiitia, iiitervenit w. On voulait ainsi, par celle dénomination, caractériser le honteux marché dont la justice est l'objet.

* MuYART DE VouoLANS, op. «f., p. 162. Concussion vient du latin concu^io, proprement secousse, ébranlement, et, par extension, extorsion,

* C'est l'énumération faite par Muyart de Vouglans, op. et loc, cit, Cfr.

1158. Le Code pénal de 1791 isola, pour la première fois, mais sans le définir, le crime de concussion du crime de corruption*.

En effet, si ces deux infractions ont un caractère commun : l'extorsion ou Tobtention de valeurs par l'effet d'un abus de fonction; elles différent en un point essentiel. Le fait présente le caractère de concussion quand le fonctionnaire demande ou reçoit ce qu'il sait ne pas lui être dû comme une chose à laquelle la loi ou les règlements lui donnent droit. Le fait a le caractère de corruption, lorsque le fonctionnaire reçoit ce qu'on était libre de lui donner ou de ne pas lui donner. Dans le premier cas, le fonctionnaire exige, comme un droit, les deniers qu'il perçoit; dans le second cas, il se borne à les accepter à titre de don, de présent, ou à les extorquer, par un moyen quelconque, mais sans les réclamer à titre de taxe ou de salaire*.

MoRiN, Répert,y v*» Conctission, n» 2. Joussb (op. cit., t. III, p. 769) dit que le crime de concussion (( se commet toutes les fois qu'une personne, constituée en quelque charge publique, ou en quelque administration ou commission, se sert de son autorité pour extorquer de l'argent ou des présents, ou quelque autre chose de ceux sur qui sa charge ou son emploi lui donne quelque pouvoir; ou qu'il exige de plus grands droits que ceux qui lui appartiennent suivant les ordonnances et règlements ». Par arrêt du 23 avril ^545, le chancelier Poyet, convaincu de concussion, fut déclaré incapable de tenir aucun offke royal, condamné à 100.000 livres d'amende et à ni> exil de cinq ans.

^ Code pénal de 1791 (2» part., t. V% art. 14 : « Tout fonctionnaire ou officier public, toute personne commise à la perception des droits et contributions publiques, qui sera convaincu d'avoir commis, par lui ou ses préposés, le crime de concussion, sera puni de la peine de six années de fers, sans préjudice de la restitution des sommes reçues illégalement ». Ct^ crime, dans la législation intermédiaire, était même soumis à des former particulières d'instruction (L. 16-29 sept. 1792, t. XII, art. 1 et 5) o\ porté devant des jurés spéciaux (G. 3 brum. an IV, art. 517).

® Ainsi, ce qui caractérise la concussion et la distingue de la corruption, c'est le motif qu'invoque l'officier public pour justifier son exaction; et noir pas la nature de l'acte qu'il accomplit ou dont il s'abstient ; si celui-ci prétend, en effet, avoir le droit d'exiger ce qu'il reçoit, il commet un fait de concussion. Ce critérium a été nettement dégagé, pour la première fois, par le Code pénal français. Les anciens jurisconsultes n'ont pas su tracer, en effet, la ligne exacte de démarcation entre la corruption et la concussion. Pour Farinacius, par exemple (Qusdstio LXI, n» 20) : Corruptio quando a

DB LA CONCOSSION. 31

Le premier fait est bien plus grave et bien plus dangereux que le second; aussi est-il plus sévèrement puni; et l'intérêt pratique de la distinction, quelquefois délicate à faire, entre la concassion et la corruption, est, aujourd'hui, un intérêt de pénalité'.

sporUe pecimiam dante judex injustitiam facU, concussio quando pecuniam non a sponte dante recipU, sed extorquet. Et plus spécialement, revenant sur la notion de la concussion, Farinacius décide qu'elle a lieu : quando quis, in officio constitutus, aliquid a subdUis extorquât metu, m, minis, vel persuasionibus secrète vel expresse illatis. Nous avons également reproduit [supràj note 4) la définition de Jousse, qui paraphrase simplement les expressions de FARiNACias.

' La ligne de démarcation entre la concussion et la corruption a été très exactement tracée par la Cour de cassation, dans un arrêt du 5 mai 1837 (B. cr., n^ 142). Un garde champêtre était prévenu : 1® d'avoir reçu un salaire d'un propriétaire dans TintérêL duquel il avait constaté un délit; 2** d'avoir reçu diverses sommes d'argent et une bouteille de vin de plusieurs personnes pour s'abstenir de dresser contre elles un procès- verbal. La Cour de cassation vit, dans le premier fait, le crime de concussion, et, dans le second, celui de corruption. « Attendu : 1° que d'après le premier de ces articles (Part. 174), le crime de concussion de la part des fonctionnaires ou officiers publics ne consiste pas seulement à exiger, mais aussi à recevoir ce qu'ils savent n'être pas dû pour salaire ou traitement ; que les gardes champêtres n'ont droit à aucun salaire de la part des particuliers, sur les propriétés desquels ils constatent les délits ou contraventions...; 2* que l'article 177 punit tout fonctionnaire public de l'ordre administratif ou judiciaire qui agrée ou reçoit des dons ou présents, pour s'abstenir de faire un acte entrant dans l'ordre de ses fonctions; que cet article s'applique aux officiers de police judiciaire, et, en particulier, aux gardes champêtres, chargés, par rarticle 16 du Gode d'instruction criminelle, de rechercher les délits et contraventions qui portent atteinte aux propriétés rurales et de les constater par des procès-verbaux... ». La jurisprudence» belge a appliqué la même distinction, dans une hypothèse analogue, en jugeant qu'il y avait corruption, et non pas concussion, de la part du fonctionnaire qui recevrait une somme qu'il savait ne pas lui être due, pour s'abstenir d'un acte qui entrait dans l'ordre de ses devoirs : Liège, 10 mai 1872 (D. 74.5.144). Cfr. Blanche, op. cU., t. III, n» 378. Du reste, certaines situations tiennent à la fois de la concussion et de la corruption, et on peut être emibarrassé pour les qualifier exactement. Voici, par exemple, un officier de police judiciaire, qui surprend un délinquant et qui le menace do dresser procès-verbal s'il ne verse une certaine somme. Y a-t-il concussion? y a-t-il corruption? D'après les décisions que nous venons de citer, ce serait

1159. Le fait de concussion se commet, suivant les termes de Tarlicle 174. « en ordonnant de percevoir ou en exigeant ou en recevant ce quon savait n'être pas dû ou excéder ce qui était dti pour droits, taxes, contributions, deniers ou revenus, ou pour salaires et traitements ». Il en résulte que trois conditions sont nécessaires pour constituer cette infraction : 1** un abus de Tautorité dont le fonctionnaire est investi; 2* une perception illégale ; 3** la connaissance de Tillégalité de cette perception de la part de Tagent qui en a profité ou fait profiter autrui.

1160. La concussion, consistant, tout d abord, dans un abus de fonction et d'autorité, ne peut être commise que par ceux qui exercent un pouvoir public et qui en abusent. Lege Julia repetundarum censetur qui cum aliquam potestatem haberet pecuniam acceperit. De celte idée essentielle, résultent trois conséquences.

a) Le concussionnaire doit avoir une qualité officielle. L'article 174 embrasse, dans le cercle de Tincriminalion, trois catégories de personnes.

1** D'abord, « tous fonctionnaires, tous officiers publics ». Nous avons déjà dit que ces expressions n'avaient nulle part été définies et qu'elles n'ont pas, dans le droit pénal français, un sens unique et nettement déterminé. Les qualifications de « fonctionnaires » ou « officiers publics » sont, en effet, plus ou

là un fait de corruption. La solution est certainement exacte, dans le cas où l'abstention de rofficier public a été provoquée ou appelée par le délinquant lui-môme. Mais si l'initiative de la réclamation avait été prise par Tofficier public, si celui-ci avait abusé de sa fonction pour exiger les deniers comme un émolument de sa charge, ce serait une concussion. Le critérium essentiel de la corruption et de la concussion 'se tire, en effet, du motif qu'invoque rofficier public pour justifier son exaction, et non de la nature môme de Tacte qu'il accomplit ou dont il s'abstient. Voy., du reste, sur la distinction entre la corruption et la concussion, les remarquables conclusions de M. l'avocat général Beaudoin devant la chambre criminelle de la Cour de cassation dans l'alTaire Charles de Lesseps, Fontane, etc. (D. 93.1.395) Dans son arrêt du 24 février 1893, la Cour s'exprime ainsi : « Attendu, en droit, que le crime de corruption se distingue de celui de concussion par cette circonstance que le fonctionnaire corrompu a reçu un don ou présent <iue le corrupteur était libre de ne pas lui faire.., >».

moins larges, plus ou moins compréhensives, et c'est d'après les cipcoQstaoces, d'après l'esprit et le but de la loi, qu'où doit, dans chaque texte spécial, déterminer l'étendue qu'il convient de donner à ces qualifications pour se conformer à l'intention présumée du législateur'. L'article 174 ne vise pas seulement, par ces mots, « fonctionnaires » « ou officiers public3 », les citoyens revêtus, à un degré quelconque, d'une portion de la puissance publique, mais encore ceux qui, mis en possession d'un mandat public, puisent, dans ce mandat, le droit de concourir à la gestion des affaires de l'État, du département ou de la commune. La jurisprudence a placé, dans cette catégorie d'agents, au point de vue de la concussion : les officiers de police judiciaire'; les maires"; les receveurs municipaux"; les commissaires de police"; les secrétaires de mairie, relativement à la perception des droits fiscaux des adjudications municipales*'; l'entreposeur de tabac qui délivre sciemment aux débitants des quantités de tabac moindres que celles dont il leur fait payer le prix^^; les cadis algériens, qui exigent, comme salaires ou honoraires des actes et contrats par eux reçus, des sommes supérieures à celles qui leur sont dues*'; les sergents-majors qui, abusant de leurs fonctions, se font remettre, par les hommes de leur compagnie, des sommes qui ne leur sont pas dues *'; les médecins,, nommés par le préfet, en exécution de la loi du 23 septembre 1874, sur la protec-

*Suprà, t. IV, no 1145.

• Par exemple : les gardes champêtres (arrêt précité du 5 mai 1837); les gardes forestiers (Bruxelles, 25 ocl. 1824, D. J. G., vo Forfaiture, n<> 64.30).

»» Cass., !•' avr. 1813 (D. J. G., vo ForfaUure, n* 64-lo).

" Cass., 23 mars 1827 (D. J. G., y» VorfaUure, n* 65-3«).

'« Cass., !•' oct. 1852 (B. cr., n« 374).

»' Cass., 28 mai 1842 (D. J. G., vo Forfaiture, n« 664-2«).

»* Cass., 18 juin. 1873 (S. 73.1.486).

«* Cass., 25 avr. 1879 (D. 79.1.313).

«« Cass., 14 août 1837 (B. cr,, n» 304).

R. G. — Tome IV. 3

lion des enfants du premier âge*^; les juges de paix^', etc. La loi place, à côté des fonctionnaires et officiers publics, « toits percepteurs des droits, t(zxes, contributions ^ deniers^ revenus publics OH communaux >k On serait tenté de conclure de là que tous ces percepteurs pourraient être inculpés de concussion, alors même qu'ils ne seraient pas fonctionnaires publics. Mais le texte lui-même rectiQe cette conclusion, certainement inexacte. Si l'article 174 comprend, dans ses termes, «tous percepteurs », ce n'est qu'en supposant que ceux-ci ont d'abord la qualité de fonctionnaires ou ofGciers publics : en effet, il ne les rappelle pas dans la nomenclature de ses dispositions pénales, où il ne parle que de fonctionnaires ou officiers publics. D'où il suit que les percepteurs ne peuvent être compris dans cette disposition générale qu'en la qualité de fonctionnaires ou d'officiers publics. C'est un point certain.

2** L'arlicle 174 du Code pénal de 1810 visait-il, dans les termes de fonctionnaires et officiers publics, les officiers ministériels qui auraient exigé ou reçu des taxes supérieures au tarif légal? La jurisprudence avait longtemps hésité; et, si elle avait * fini par classer les officiers ministériels dans la catégorie des fonctionnaires ou officiers publics, cette extension donnée, avec quelque raison, au texte de l'article 174, n'était pas admise par tous les auteurs. Certains** faisaient une distinction, entre

" Cass., 8 juin 1888 (D. 88.1.493) : « Attendu que ces inspecteurs ont été créés par la loi du 23 septembre 1874; que, s'ils sont nommés par l»». préfet, ils tiennent leurs attributions non d'une délégation de ce fonctionnaire, mais des dispositions mêmes de la loi; que leurs fonctions sont déterminées tant par la loi précitée que par le décret du 27 février 1877, rendu pour son exécution; qu'ils sont des agents actifs de la surveillance légal** organisée pour la protection des enfants du premier âge...; attendu qu'étant, par l'ensemble de ces dispositions, revêtus d'un mandat public par suite d'une délégation légale et personnelle de fonctions, les médecins inspecteurs du premier âge ne sauraient être considérés comme les préposés parti eu tiers du préfet ni d'aucun autre fonctionnaire, dans le sens de Tarticle 17 V du Code pénal... ».

*8 Cass., 2 avr. 1896 (D. 96.1.440). Comp. Cass., 25 avr. 1879, précité.

^' Chauveau et Hélie, t. II, n** 810. Cfr. sur l'état de la question avant 1863 : MoRiN, R^ert., y^ Concussion^ n* 7.

ceux de ces officiers ministériels, chargés, à raison de leur qualité, d'une recelte publique, et ceux qui présentent un mémoire de frais qui peut toujours être discuté. Cette distinction a précisément été consacrée par la loi du 13 mai 4863 en ces termes (C. p., art. 174, § dernier) : « Les dispositions du présent article sont applicables aux greffiers et officiers ministériels, lorsque le fait a été commis à t occasion des recettes dont ils sont chargés par la loi ».

Que résulle-t-il donc de cette disposition"? Si l'officier ministériel, notaire, avoué, greffier ou huissier, exige un salaire supérieur à ce qui lui est dû, il ne commet, en principe, aucune infraction à la loi pénale; il se rend coupable seulement d'une contravention aux lois et règlements de sa profession, de nature à motiver une poursuite disciplinaire. Mais il en est autrement dans le cas où l'officier ministériel est chargé d'opérer une recette, soit pour le compte du Trésor, comme le font les greffiers, en ce qui concerne les droits qu'ils perçoivent pour l'État, soit pour le compte des particuliers, comme le font les commissairespriseups ou les huissiers, en ce qui concerne les adjudications dont ils doivent recevoir le prix. Dans ce cas, la perception de toute somme, excédant ce qui est dû légalement, constitue une concussion, quand elle a lieu en connaissance de cause'^

•® Les notaires sont certainement compris parmi les officiers ministériels, que la loi a énumérés dans Tarticle i74 et non parmi les fonctionnaires publics, bien que Tarticle l*»" de la loi du 25 ventôse an XI leur donne cette dernière qualité. Mais si les cadis algériens ont certaines attributions notariales, ils en ont été investis comme officiers de justice, et la quditéde notaire est, dès lors, absorbée, chez eux, par celle de fonctionnaire public; par suite, ils se rendent coupables de concussion, à titre de fonctionnaires pwblics, même quand les sommes qu'ils ont indûment perçues ont été exigées comme salaires ou honoraires des actes et contrats par eux reçus : Cass., 25 avril 1879, arrêt précité, note 8.

** Le rapport de la commission du corps législatif explique très nettement la portée de la distinction qui a été consacrée parla loi du 13 mai 1863: « On se demandait si les greffiers, les notaires, les avoués, les huissiers, auxquels appartient incontestablement le caractère d'officiers publics, commettaient le crime de concussion lorsqu'ils exigeaient des taxes supérieures à celles qui leur sont dues d'après les tarifs. Le texte de l'article 174 paraissait, par sa généralité, assez applicable à ce cas, car il comprend, dans ses

3* Les « commis et préposés » des fonctionnaires ou officiers publics sont compris dans les termes de l'article 174. Cette qualification appartient aux individus qui n'ont pas personnellement de caractère public, qui n'agissent pas, dans un acte de leur fonction, en leur propre nom, mais comme les délégués^ soit des fonctionnaires, soit des officiers publics, soit eufin des officiers ministériels. Tel serait un clerc d'avoué, d'huissier ou de notaire; tel serait, également, l'employé auxiliaire d'une administration publique. La qualité du prévenu, exerçant une influence sur la pénalité et la compétence, il importe de qualifier exactement le concussionnaire et de savoir s'il est fonctionnaire ou officier public, ou simplement commis ou préposé d'un fonctionnaire ou officier public. Le critère théorique de cette qualité

termes, tous les officiers publics, et il semble voir la concussion dans toute perception excessive de droits ou salaires; mais cette interprétation était trop rigoureuse; elle s'écartait peut-être aussi de l'esprit de la loi, qui, en désignant, d'une manière générale, les fonctionnaires et officiers publics, a eu principalement en vue ceux qui sont chargés d'une recette publique, ou qui, pour commettre leur exaction, abusent du caractère et de Tautorité dont ils sont revêtus. La jurisprudence a quelquefois établi une distinction qui nous paraît sage et qu'il convient d'introduire dans la loi, afin que désormais le sens en soit irrévocablement fixé. Si l'officier ministériel, notaire, avoué, greffier ou huissier, exige un salaire supérieur à celui qui lui est alloué par la loi, il ne commettra qu'une contravention disciplinaire, punissable d'après les lois spéciales relatives à ces sortes 'infractions. Si, au contraire il est chargé parla loi cl'opérer une recette, soit pour le compte du Trésor, comme les greffiers en ce qui concerne les droits qu'ils perçoivent pour l'État, soit pour le compte des particuliers, comme les conmiissairespriseurs ou les huissiers en cas d'ajudication dont ils doivent recevoir le prix, la perception de toute somme excédant ce qui leur est légitimement di\ sera une concussion. Dans ces circonstances, on retrouve Vabus du mandai légal autorisant Vaggravation de peine attachée à la perception iltégitime. L'honorable M. Millet voulait modifier cet article, en disant qu'il n'y aurait concussion, pour les officiers ministériels, que lorsque le fait aurait été commis à l'occasion des recettes de deniers publics dont ils sont chargés parla loi. Les explications qui précèdent montrent que cette restriction n'est ni dans la pensée du projet, ni dans la nôtre. Jl est indifférent que les deniers perçus le soient pour le compte de l'État ou pour celui des particuliers. Le caractère aggravant de la perception illégitime est dans l'abus d'autorité, et cet abus existe toutes les fois que l'officier ministériel est chargé par la loi de faire la perception ».

est fort simple : le prévenu devra être considéré comme fonc-. tionnaire ou officier public s'il exerce une autorité personnelle, qui lui est déléguée directement par la loi. il sera considéré comme commis ou préposé, s'il ne perçoit qu'au nom d'un fonctionnaire ou officier public, dont il est le délégué. Ainsi, il ne faudrait voir qu'une concussion commise par un préposé, dans celle que commettrait un fermier des droits de halle, car cet agent « ne peut être assimilé à aucun fonctionnaire ou officier public; il est commis ou préposé, au nom de la commune, à la perception des droits par son adjudication ou sa soumission ; il est substitué aux droits qu'aurait exercés le receveur municipal" ». A Tin verse, les concierges et geôliers des maisons d'arrêt et de toutes autres maisons de détention ne sont pas commis ou préposés, mais bien fonctionnaires publics dans le sens de Tarticle 474, parce que leurs fonctions sont personnelles, « qu'ils

" Cass., 7 avril 1837, et sur renvoi, Lyon, 28 juin 1837 (D. J. G., v° Forfaiture^ n^ 69). Dans l'espèce, du reste, deux questions se posaient : a) Le fermier des droits de halle d'une commune peut-il être considéré comme exigeant les sommes qu'il perçoit en -vertu d'un titre privé o\i en vertu d'un titre officiel? Le premier point de vue avait été admis, mais à tort, par un arrêt de la Cour suprême du 2 janv. 1817 (D. J. G., v» Forfaiture, n« 69). Une jurisprudence contraire a prévalu. En effet, s'il existe, entre la commune et l'adjudicataire des droits de halle, une convention engendrant des droits et des obligations réciproques, ce n'est pas en vertu de cette convention seule, mais de la loi elle-même, et comme substitué à la commune, que l'adjudicataire perçoit les droits de halle. Si donc il excède ce qu'il sait être dû, il fait de la puissance publique un abus qui tombe sous l'application de l'article 174. b) Seulement, est-ce en qualité de fonctionnaire ?.est-ce en qualité de commis ou préposé qu'il peut être poursuivi? A ce point de vue, il ne saurait y avoir de doute, car le fermier des droits de halle n'est revêtu personnellement d'aucun caractère public, il n'est nommé ni par le gouvernement ni en spn nom, il n'agit que comme délégué de la commune et, par conséquent, du receveur municipal, percepteur des droits communaux. — L'arrêt du 7 avril 1837 a fixé la jurisprudence en ce sens (Cass., 9 oct. 1845, D. 46.1.45; 14 août 1840, D. J. G., v* Forfaiture, n<» 69), et les mêmes solutions ont été données : 1<* en ce qui concerne le préposé du fermier des droits à percevoir pour location de places sur un champ de foire (Cass., 18 nov. 1858, D. 58.5.204); 2^ en ce qui concerne l'adjudicataire des droits de place et de pesage dans une commune (Bordeaux, 16 févr. 1875, D. 77.2.35).

les remplissent en leur propre nom, et sons leur responsabilité légale-' ».

b) Les limites d'application de ces qualifications de fonctionnaires ou officiers publics étant indiquées, il est certain que tout autre individu, ne remplissant pas une fonction ou un office public, ou n'agissant pas comme délégué d'un fonctionnaire ou d'un officier public, ne saurait tomber sous le coup de l'article 174. Il en serait ainsi : l** alors même que, pour percevoir une taxe, une contribution, cet individu aurait pris indûment la qualité de fonctionnaire ou d'officier public; 2"* alors même qu'il serait, en réalité, chargé d'un service public et qu'il aurait perçu en cette qualité**. En effet, l'élément caractéristique de la concussion, c'est que le titre, en vertu duquel le prévenu se présente pour exiger ce qui n'est pas dû ou plus qu'il n'est dû, soit un titre public^ et qu'il y ait corrélation entre la fonction de celui qui exige ou reçoit et Tabus qui en a été fait".

c) La concussion, dans le droit romain comme dans notre ancien droit, ne pouvait se commettre que dans les rapports des délégués de la puissance publique avec les particuliers**. Consistant essentiellement dans une extorsion par abus de pouvoir^ elle supposait, chez le coupable, le titre public^ et, chez la

•* Cass., 26 août 4824 (B. cr., n"> 124). Voy. pour une autre espèce : suprà^ note 17.

*♦ Cfr. pour une application intéressante : Cass., 4 juin 1812 (D. J. G., v<* Forfaiture, n« 66). Voir également : Cass., 6 nov. 1857 (B. cr., n<» 368). Il a été également jugé qu'il ne saurait y avoir concussion de la part d'un expert, même nommé par justice, en vue d'une mission spéciale : Cass., 26 nov. 1880 (B. cr., n» 214).

** Ainsi, il a été décidé que la perception illicite, faite par un gendarme, ne constituerait pas un fait de concussion, non « parce que le gendarme ne peut être rangé dans la classe des fonctionnaires, officiers publics, leurs commis ou préposés, ou percepteurs de taxes » (Cass., 4 janv. 1836, Journ, du droit cr., art. 1772), mais parce que la perception illicite, dont il est inculpé, ne se rattache pas à l'exercice de sa profession, de telle sorte que cette perception ne peut être une extension de l'autorité ou des droits attachés à Cette profession.

** Committitur concussiOf dit Farinacius {Quœst. CXI, n^ 43), quando quis, in officio constituVis, aliquid a subditis per metum extorquet. Même système dans le C. p. italien (art. 169 et 170).

victime, la difficulté de résistance et de contrôle. En est-il de même dans le droit moderne? Le fonctionnaire ou Tofficier public qui exigerait, à titre de « traitement », de l'État, d'un département, d'une commune ou d'un établissement public, ce qui ne lui est pas dû ou plus qu^il ne lui est dû, tomberait-il sous le coup de l'article 174? Il ne faut pas hésitera l'adraellre. L'article 174, en effet, considère, comme concussionnaire, le fonctionnaire ou l'officier public qui exige ou reçoit ce qu'il sait n'être pas dû ou excéder ce qui est dû pour « salaires et traitements ». L'opposition entre ces deux termes est significative. Le mot traitement s'entend, en effet, de tout appointement attaché à un emploi public et payé par l'État, de sorte que le fonctionnaire qui réclame de l'État, d'un département ou d'une commune au delà de ce qu'il sait lui être dû, se rend coupable du crime de concussion. On voit, par cette observation, combien l'ancien crimen repetundarum a changé de physionomie dans le droit moderne. Ce qui le caractérise, ce n'est plus seulement l'extorsion commise par abus dauiorité; ce que le Code pénal réprime, c'est aussi l'usage abusif d'un titre public pour percevoir ou toucher ce qui n'est pas dû ".

'^ La question D*a pas été examinée par les auteurs. Elle paraît tranchée par certains arrêts dans le sens indiqué au texte. C'est ainsi que la Cour suprême a vu une concussion dans le fait d*un gardien-chef de la maison d'arrêt, chargé de faire des fournitures nécessaires aux détenus, qui réclame de ï administration au delà de ce qu'il sait lui être dû : Cass., 26 juin 1852 (fi. Cf., n« 210). Cfr. Cass., 23 févr. 1882 (B. cr,, n« 52). C'est ainsi encore qae la Cour de Lyon, dans un arrêt du 9 févr. 1888 {Monit. judiciaire de Lyon, n? du 19 mai 1888) a jugé que le médecin, inspecteur des enfants du premier Âge, est un préposé du préfet dans ce service et qu'il commet un fait de concussion s'il exige ou reçoit, à ce titre, des sommes ^'argent sur le budget départemental qu'il savait excéder ce qui lui était dû pour salaire ou pour traitement. Cet arrêt a été cassé, il est vrai (Cass., 8 juin 1888, arrêt précité, suprà, note 17), mais pour ce motif, étranger à notre question, que le médecin, nommé par le préfet, en exécution de la loi du 23 septembre 1874, sur la protection des enfants du premier âge, a une mission légale de surveillance sur l'intérêt public qui lui est confié, qu'il a, ainsi, la qualité de fonctionnaire public^ dans le sens du § 1 de l'article 174 du Code pénal, et est justiciable de la cour d'assises. Mais, dans son arrêt, la Cour de cassation reconnaît bien implicitement qu'il y aurait concussion, de la part de ce fonc-

Le fonctionnaire public qui, en abusant de ses fonctions, contraint quelqu'un à donner ou à promettre à un tiers ^ de l'argent ou d'autres avantages, pour droits, taxes, contributions ou revenus, ou pour salaires ou traitements, commet une concussion, comme s'il avait reçu ou tenté de recevoir pour lui-même. La loi ne s'occupe pas en eCTet, du bénéficiaire de la perception. Elle paraît punir, même la concussion désintéressée, ou inspirée par des mobiles autres que l'intérêt personnel.

1161. Le deuxième élément constitutif de la concussion, c'est Villégalité de la perception. La perception est illégale lorsqu'elle rentre dans l'un de ces trois cas : 1** lorsqu'elle n'est pas régulièrement autorisée par la loi ou les règlements ; 2* ou lorsque, bien qu'autorisée, elle s'applique à une dette déjà payée ou éteinte; 3* ou lorsqu'elle excède ce qui est dû légitimement.

Mais, dans l'appréciation du point de savoir si la perception exigée ou reçue est ou non illégale, il faut tenir compte d'une distinction essentielle. Lorsqu'il s'agit de la perception d'un impôt, il suffit, pour qu'elle soit illégale, qu'elle n'ait pas été expressément autorisée par une disposition législative. La loi budgétaire annuelle se termine toujours par un article, ainsi conçu : « Toutes contributions directes ou indirectes autres que celles autorisées par la présente loi, à quelque titre et sous quelque dénomination qu'elles se perçoivent, sont formellement interdites, à peine contre les autorités qui les ordonneraient^ contre les employés qui confectionneraient les rôles et tarifs et ceux qui en feraient le recouvrement, d'être poursuivis comme concussionnaires, sans préjudice de l'action en répétition pendant trois années contre tous receveurs, percepteurs ou

tioQnaire, dans le fait d'avoir obtenu des mandats indue, en détachant de son carnet à souche les bulletins de visites non réellement effectuées. Plus tard^ dans la même affaire, et par arrêt du 20 déc. 1888 (D. 89.^217), la Cour de cassation a expressément décidé, en rejetant le nouveau pourvoi du médecin condamné, que la concussion peut résulter, non seulement de la perception illégitime d*une recette publique sur les particuliers, mais encore de la perception illicite faite, au préjudice de Tadministration, de salaires et traitements. Voy. ma note, sous cet arrêt, dans le recueil précité.

DE LA CONCUSSION. 4i

individus qui auraient fait la perception ». Mais si la réclamation a été faite à tout autre titre, par exemple, à titre de salaire, rétribution, taxe, il est nécessaire, pour qu'elle soit légale, qu'elle ait été autorisée, sinon par une loi, du moins par un règlement pris par l'autorité compétente dans le cercle de ses attributions.

1162. Le troisième élément de la concussion, c'est la conscience^ de la part du fonctionnaire ou de l'ofBcier public, de Y illégalité de la perception : il faut qu'il soit constaté que l'agent a exigé ou reçu ce qu'il savait n'être pas dû". Cette condition est nécessaire, mais elle est suffisante. Peu importe, en effet, que l'inculpé ait été ou non déterminé par un mobile frauduleux. Une perception illégale constitue une concussion, alors même que l'agent n'en a pas personnellement profité ei qu'il s'est préoccupé des intérêts de l'État et non des siens propres". Celte idée va nous permettre de résoudre une question délicate.

Les préposés et commis à une perception qui auraient exigé

*• Sur cet élément : Blanche, l. III, n» 378, et Tarrêt de la Cour de cassation du 28 niv. an XIII (B. c?'., n° 70) qu'il analyse; Chauveau et Hi^- LiE,t. II, n<> 817.

" C'est ce qui résulte de la discussion au Conseil d'État. Elle est analysée par Chauveau et Hélie, t. II, n^ 818. Cfr. Morin, Répert., v° Conclusion, n? 23. Mais, tout en le constatant, il est permis de critiquer ce point de vue. En effet, il n'est pas juste d'assimiler V excès de zèle du fonctionnaire qui perçoit, au profit de TÉtat, ce qu'il sait n'être pas dû, à la fraude de celui qui commet l'exaction dans un intérêt personnel. Aussi, les législations les plus récentes ont tenu compte de cette distinction essentielle. Le § 353 du Code pénal allemand porte : « Tout fonctionnaire, chargé de percevoir, pour le compte d'une caisse publique, des impôts, droits ou autres contributions, sera puni d'un emprisonnement de trois mois au moins, s'il perçoit des contributions qu'il sait n'être pas dues ou excéder ce qui était dû, et s'il détourne tout ou partie des sommes indûment perçues >>. Le Code pénal italien (art. 169 et 170) punit le fonctionnaire public qui, « en abusant de sa fonction, contraint quelqu'un à donner ou à promettre indûment, à lui-même ou à un tiers, de l'argent ou d'autres avantages ». Les législations que je viens de citer, reprennent, du reste, la tradition historique, car les anciens auteurs n'ont jamais compris, sous le nom de concussion, que l'exaction intéressée. Farinacius (Quaest. CXI) est très précis sur ce point : inducU ad sibi dandum munera aut pecuniam. La concussion désintéressée est, du reste, si rare, qu'il nous paraîtrait presque inutile de l'ériger en délit.

OU reçu ce qu'ils savaient n'être pas dû ou excéder ce qui était dû, pourraient-ils se justifier en alléguant qu'ils n'ont agi que sur Tordre de leur préposant? La loi ne s'explique pas sur ce point; elle n'étend pas, au crime de concussion, l'excuse absolutoire que l'article 114, § 2, organise en cas d'attentat à la liberté. Dans le silence de la loi, certains criminalistes ont résolu cette question, par une distinction, qui nous paraît arbitraire, bien qu'elle ait été consacrée par la législation belge. Il y aurait lieu d'examiner si les commis et préposés dépendent de l'ordonnateur, ou si le lien de dépendance n'existe pas, ensuite s'ils ont agi de complicité avec lui. Dans le cas où ils seraient liés par Tordre et où ils n'auraient pas pro6ié de l'exaction, leur justification serait complète, et un acquittement devrait être la conséquence de cette double constatation. Mais ni la subordination hiérarchique ni le mobile qui a déterminé la volonté de l'agent ne peuvent constituer des causes de justification ou d'excuse. Il s'agira toujours de savoir si l'agent a cru ou pu croire qu'il exigeait ou recevait une perception illégale. C'est en se plaçant à ce point de vue que la question d'intention doit être examinée et résolue '\

En résumé, la concussion, dans le droit moderne, a ces trois caractères : 4* elle se distingue de la corruption en ce queTinculpé exige comme un droit ce qu'il sait ne pas lui être dû; 2"" elle se constitue par le seul fait de Tabus de fonction, sans qu'il soit nécessaire qu'à cet élément s'ajoute la menace ou tout autre procédé d'extorsion; 3* enfin, elle existe, quelle que soit la qualité de la victime, et alors même qu'aucun rapport de subordination ne serait constaté entre le fonctionnaire qui perçoit et celui qui paye ce qui n'est pas dû ou plus qu'il n'est dû.

1163. En matière de concussion, il n'y a pas à se préoccuper, en effet, des moyens employés par le fonctionnaire ou Tofficier public pour arriver à une perception illicite. Dans le droit romain, la concussion supposait une exaction : les violences, les menaces, l'usage et Tabus d'autorité, étaient, pour ainsi dire, constitutifs de l'incrimination elle-même. Aujourd'hui, le con-

^^ Cfr. sur cette question : Morin, Répert., v« Concussion, n? 14.

cussioonaire n*est pas seulement celui qui exige, mais aussi celui qui reçoit ce qu'il sait ne pas lui être dû. Ce caractère nouveau de la concussion est puisé dans une idée juste : ce que la loi punity en effet,, c'est simplement un abus de la fonction même. Peu importe donc que cet abus soit accompagné de circonstances qui certainement l'aggravent; car, la seule illégalité de la perception faite sciemment par un fonctionnaire ou officier public est caractéristique de Tincrimination^^ La concussion se compose, en effet, des deux éléments suivants : Tabus de pouvoir, qui est le moyen; et la soustraction de deniers, soit au proQt du fonctionnaire, soit au profit d'un tiers ou de l'État, qui est le but. Aucun autre élément n'est exigé par la loi française.

1164. La concussion est tantôt un crime, tantôt un déiit^*. La pénalité est, en effet, graduée, en tenant compte d'un double élément : la qualité du coupable, Vimportance des sommes indûment perçues.

'^ Gfr. Ghauyeau et Hélie, t. II, n^ 816. La Cour de cassatioa a appliqué cette idée dans l'espèce suivante : Ua entreposeur de tabacs délivre sciemment aux débitants des quantités de tabacs moindres que celles dont il se fait payer le prix; dans cet acte, il n'y a pas seulement tromperie sur le poids et la quantité des tabacs livrés aux débitants, il y a même concussion, puisque ce fait a été le moyen employé par ce fonctionnaire pour commettre une perception illégale de sommes d'argent : Cass., arrêt précité du 18 juill. 1873 ^S. 73.1.486). Un précédent arrêt de la Cour de cassation, eu date du d jaov. 1852 (S. 52.1.274), avait jugé« au contraire, que l'art. 423 du Code pénal, qui punit le délit de tromperie sur la quantité des marchandises vendues, était seul applicable à l'entreposeur de tabacs, qui trompe, par remploi de faux poids, les débitants .auxquels il livre des tabacs, pour le compte de rÉtat.

** Une des modiGcations les plus importantes, en matière de concussion, de la loi du 13 mai 1863, est celle qui correction n alise le fait, lorsque la totalité des sommes indûment perçues n'est pas supérieure à 300 francs. L'exposé des motifs s'exprime ainsi à ce sujet : « Cette réduction de peine, en matière de concussion, peut surprendre d'abord. Uoe défaveur marquée s'attacbe à ce crime qui participe du vol, de l'abus de confiance et de l'abus d'autorité. Toutefois, la réduction est de celles dont l'expérience a fait sentir rutilité... Le temps des grosses concussions est passé : la régularité de notre système administratif et financier les rend à peu près impossibles. Elles ne peuvent être accomplies ou tentées qu'au moyen de faux caractérisés, qui

Il y a lieu de distinguer, tout d'abord, si la perception illégale a été supérieure ou inférieure à 300 francs. Dans le premier cas, si Tinculpé est fonctionnaire ou officier public, le fait est un crime, puni de la réclusion; s'il n'est que commis ou préposé, le fait est un délit, puni de deux à cinq ans d'emprisonnement. Dans le second cas, le fait est toujours un délit : si l'inculpé est fonctionnaire ou officier public, la peine est un emprisonnement de deux à cinq ans; s'il n'est que commis ou préposé, la peine est un emprisonnement de un an à quatre ans.

a) Ainsi, le chiffre de la perception illégale qui, d'après le Code pénal de 4840, n'était pris en considération que pour la détermination du minimum et du maximum de l'amende complémentaire, est devenu, depuis la revision de 1863, un élément, modifiant, dans certains cas, l'incrimination elle-même, et, par suite, la compétence; dans d'autres cas, la durée de l'emprisonnement seulement". D'où il suit qu'il est nécessaire

placent tout de suite le crime et ses auteurs sous le coup d'une pénalité plus grave que celle de rarlicle 174. Fresque toutes les concussions commises de nos jours le sont pour d^ petites sommes, par de tout petits fonctionnaires, ou des agents d'un ordre inférieur, maires de village, gardes champêtres ou forestiers, préposés des douanes et autres. Le jury, impatient d'avoir à les juger, peut-être aussi considérant le temps qu'ils furent détenus, les acquitte plus souvent qu'il ne les condamne, et, quand il les condamne, c'est toujours correclionnellement. Ce crime est l'un de ceux dont la correctionnalisation a été le plus généralement demandée et aveo le plus d'insistance ». L'observation est fort juste. Des trois formes de prévarication des fonctionnaires publics, soustraction^ concussion, corruption, cette dernière seule paraît subir un mouvement ascendant. Ce ne sont plus seulement les agents infimes de l'administration, ce sont les plus hauts fonctionnaires qui se laissent corrompre.

3' On lit, dans l'exposé des motifs de la loi de 1863 : v Nous savons ce qu'un spiritualisme excessif trouverait à reprendre, dans cette manière de mesurer l'incrimination au préjudice, et de subordonner à quelques francs de plus ou de moins l'évaluation morale d'un fait. Mais ces délicatesses de doctrine, très contestables d'ailleurs, sont plus spéculatives que législatives. En tout temps et partout, la gravité du préjudice fut une juste cause de la gravité de la peine. On pourrait en citer de nombreux exemples dans les législations étrangères et dans la nôtre. Dans l'article même qui nous occupe, l'amende est proportionnée au préjudice. Mais un exemple plus

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de rindiquer avec soin, dans la qualification, et de le reproduire dans la question posée au jury. Le taux d>^Ja perception illicite, qui sert ainsi à caractériser l'infraction, se détermine, non parle chiffre de chaque perception illégale, mais par la <c totalité » des sommes indûment exigées ou perçues, ainsi que le porte expressément Tarlicle 174. Ce chiffre n'a pas besoin d*être fixé d'une manière précise, et il suffit pour justifier l'application de la réclusion, qu'il ait été déclaré, par le jury, que l'ensemble des sommes, indûment reçues ou exigées, excédait 300 francs.

6) La qualité soit de fonctionnaire ^oit de préposé, modifiant également l'incrimination et la compétence, doit être relevée dans la qualification et danâ la question posée au jury. Si la concussion était commise par un préposé, avec la complicité d'un fooctionnaire public, elle n'en demeurerait pas moins une concussion commise par un préposé et passible des peines de ce fait, puisque les actes de complicité empruntent leur qualification aux actes de coopération directe. A l'inverse, si la concussion était commise par un fonctionnaire, avec la complicité d'un préposé, la qualité de lauteur principal aggraverait, aux termes de la jurisprudence, la culpabilité du complice. Toutes ces solutions découlent des principes généraux de la complicité (C. p., art. 59). Elles ne sont ni contestées ni contestables'*.

1165. L'article 474, en dehors des peines corporelles, pro-

coDcluant et qui dispense de tous autres, est celui de la pénalité appliquée dans la même section du Code, aux soustractions commises par les déposiiaires publics >». Ce système fut très critiqué, dans la discussion de la loi de 1863, par certains orateurs, notamment par M. Jules Fayrb. Il Test encore par Chauvbau et Hélie, t. II, n<> 805. « C'est Tabus de la puissance publique que la loi punit dans la concussion », disent ces derniers auteurs « le préjudice n*est qu'une circonstance accessoire ». Mais ce raisonnement nous touche peu ; un abus de la puissance publique produit un dommage plus ou moins grand, suivant la quantité de la somme extorquée : pourquoi ce chiffre ne deviendrait-il pas, dans une large mesure, un élément d'appréciation de la culpabilité légale elle-même? C'est le système du Code pénal italien qui punit moins sévèrement la concussion quand a la somme ou l'avantage indûment donné ou promis est de peu de valeur », sans autre précision.

•* Il résulte de là. que le commis ou préposé est puni plus sévèrement comme complice que comme auteur principal. Voy. Cass., 24 avr. 1858 (D. 58.5.88).

nonce, contre le concussionnaire, deux pénalités complémentaires. ^

à) Dans tous les cas de concussion, les coupables doivent être condamnés à une amende, dont le maximum sera du quart des restitutions et des dommages-intérêts, et le minimum, du douzième. L'application et le chiffre de cette amende sont doue subordonnés à une double contrition. D'une part, il faut qu'il y ait lieu à restitution et à dommages-intérêts, c'est-à-dire que des perceptions aient été faites; et, d'autre part, il faut que le jury ait précisé, dans sa déclaration, et les juges, dans leur décision, le chiffre des perceptions, puisque c'est d'après ce chiffre que l'amende est calculée. Si cette indication faisait défaut, la condamnation manquerait de base. Celte amende est obligatoire; et, suivant les distinctions déjà faites en matière de faux, tandis qu'elle peut être réduite ou même écartée par une déclaration de circonstances atténuantes, lorsque la concussion constitue un délit, elle ne peut être ni réduite ni supprimée en matière criminelle.

b) Dans tous les cas où la peine d'emprisonnement est prononcée pour concussion, les coupables peuvent, en outre, être privés des droits mentionnés en l'article 42 du Code pénal, pendant cinq ans au moins, et dix ans, au plus, à compter du jour où ils auront subi leur peine'*; ils pourront aussi être renvoyés, par l'arrêt ou le jugement, en état d'interdiction de séjour, pendant le même nombre d'années.

1166. La tentative du délit de concussion est punie comme le délit lui-même.

1167. Dans le formulaire des questions à poser, lorsque la concussion constitue un crime, il y a lieu de remarquer : 1* que le jury doit être interrogé, en fait, sur toutes les circonstances constitutives du crime, et non sur le crime même; 2* et, par question séparée, sur le chiffre des sommes indûment exigées ou reçues, puisque ce chiffre est une circonstance aggravante du fait principal.

'* La plupart des législations étrangères prononcent également contre le coupable de concussion l'interdiction perpétuelle ou temporaire d'exercer une fonction publique.

En tenant compte de cette double observation, voici les formules que je proposerai :

N... est-il coupable d'avoir, en mai 1899, à Lyon, étant receveur des contributions indirectes, exigé ou reçu, en sadite qualité, du sieur L..., une somme quMl savait ne pas être due, ou excéder la somme légitimement due, pour droits de circulation? ou bien... en sa qualité de (indiquer la fonction), ordonné de percevoir telle somme qu'il savait n'être pas due, ou excéder ce qui était dû, pour droits, ou taxes, contributions ou revenus^ ou pour salaire ou traitement?

La totalité des sommes indûment exigées ou reçues ou dont la perception a été indûment ordonnée par ledit N..., a-t-elle été supérieure à 300 francs?