CHAPITRE XIII

Le rétablissement des rapports pacifiques entre les deux pays comportait un règlement de leurs relations commerciales. La situation n’était plus la même qu’avant la guerre. En droit, elle était changée par la venue au monde d’un État nouveau, l’Empire allemand. Cette personne économique nouvelle n’aurait-elle pas des intérêts particuliers -qu’il fallait proclamer et sauvegarder? L’homme d’Ëtat qui venait de fonder l’Empire avait dû certainement porter ses vues de ce côté. Il devait tenter de consacrer son triomphe sur le terrain économique après l’avoir assuré dans le domaine politique. Dans les préliminaires il n’avait rien manifesté de ses intentions à cet égard. Ce fut à Bruxelles seulement que la question fut soulevée pour la première fois. Elle se posait dans les termes suivants.

Avant la guerre, la France, était liée par un traité de commerce, du 2 août 1862, conclu avec la Prusse agissant au nom de l’Union douanière allemande, connue sous le nom de Zollverein. Ce traité s’inspirait des principes qui dominaient le fameux accord de 1860 par lequel la France et l’Angleterre avaient inauguré la politique du libre-échange. Il stipulait la liberté commerciale avec des tarifs annexes et une clause, formant l’article 31, par laquelle chacun des États s’engageait à faire profiter l’autre de toute faveur (abaissement de tarifs, etc.) qu’il pourrait accorder par la

suite à une puissance tierce, et à n'établir entre eux aucune prohibition ou aucun droit qui ne fût applicable également aux autres nations. Somme toute, c'était la clause connue sous le nom de clause de la nation la plus favorisée, mais avec une rédaction quelque peu différente de la formule habituelle.

Il s'agissait tout d’abord de savoir quelle influence la survenance de l'état de guerre avait pu avoir sur le tiaité de 1862. On incline aujourd'hui à admettre que la guerre ne met pas fin aux traités d'ordre économique qui liaient les deux belligérants. Gomme ils touchent à des intérêts privés, ils ne sont pas incompatibles en droit avec l'existence des hostilités qui ne mettent aux prises que les États et non les individus (1). Toutefois, en fait, leur exécution sera, dans la plupart des cas, suspendue, à raison des obstacles que la guerre fait surgir entre les nationaux des puissances en conflit. Cette doctrine permet de décider que, la paix étant rétablie, les traités de ce genre, et notamment ceux de commerce, peuvent reprendre leur application immédiate, sans qu'il y ait besoin pour cela d'une entente formelle entre les deux États. Mais, en 1871, cette solution libérale ne s'était pas encore fait jour. On admettait comme principe constant que l'effet de la guerre était de mettre fin à tous les traités, aux traités de commerce, de navigation, aussi bien qu'aux autres (2). Les négociateurs français et allemands arrivaient donc à Bruxelles avec la ferme conviction que les relations commerciales devaient faire l'objet de stipulations expresses, soit qu’on voulût rétablir le traité de 1862, soit qu'on se décidât à le remplacer par

(1) Dans ce sens : Piedelièvre, Précis de Droit international public, Paris 1895, t. III, n° 832; Bry, Précis élémentaire de Droit international public, Paris 1901, n° 384. Mais d'autres auteurs tiennent encore pour l'ancienne opinion : Chrétien, Principes du Droit international public, Paris 1893, n° 380; Bonfils (Fauchille), Manuel de Droit international public, Paris 1898, p. 438.

(2) Cette idée était à ce point dominante qu'elle a inspiré le libellé de l'article 11 du traité de Francfort : « Les traités de commerce avec les différents États de l’Allemagne ayant été annulés par la guerre », expression pour le moins outrée, car, même dans cette doctrine, la guerre résout les traités de commerce, elle ne les annule pas.

une convention nouvelle. Sur ce point, par conséquent, les négociations pouvaient s'engager en pleine indépendance. La France n'était pas obligée de subir les exigences de son antagoniste. Si l'Allemagne voulait des avantages, il nous était loisible d'y mettre le prix.

Nos négociateurs, semble-t-il, tentèrent de jouer ce jeu. Comme Bismarck paraissait tenir au rétablissement du traité de 1862, on songea à lui faire payer ce résultat, soit par une diminution du montant de la contribution de guerre, soit par une réduction de la durée de l'occupation. Mais ce marché ne faisait pas l'affaire du chancelier. Selon lui, le rétablissement des relations pacifiques entraînait de droit la remise en vigueur du traité de commerce. Il n'avait donc rien à payer pour l'obtenir. Très habilement, en vue de garder tous ses avantages, il répudiait la doctrine courante sur les effets de la guerre. Mais, poussant plus loin sa pointe, il demandait que le traité fût renouvelé pour dix ans. Au lieu de le laisser venir à expiration le 31 décembre 1877, on le prolongerait jusqu'en mai 1881. L'Allemagne en aurait eu le bénéfice pendant trois ans et demi de plus. Cette insistance à vouloir conserver le traité de commerce de 1862 prouvait tout l'intérêt qu'avait l'Allemagne à ce que rien ne fût changé entre elle et nous aux rapports d'ordre commercial. La proposition de proroger l'effet du traité jusqu'en 1881 était une invite évidente à poursuivre les pourparlers. En demandant le plus, Bismarck, selon une tactique connue, voulait, sans doute, obtenir le moins. Il fournissait ainsi à nos représentants un terrain propice à la discussion. Malheureusement, ici comme ailleurs, abandonnés à eux-mêmes, sans directions, sans initiative, ils paraissent être restés en dessous de leur tâche. On ne parvint à s'entendre sur rien.

C'est dans ces conditions que la négociation fut reprise, en mai, à Francfort. Cette fois, Pouyer-Quertier assistait Jules Favre. La compétence technique de notre ministre des finances pouvait nous valoir un succès. Mais ce négociateur arrivait avec des préoccupations et des idées préconçues

qui ne lui permettaient pas de tirer parti de la situation. La politique financière de Thiers, dont il s'inspirait visiblement, consistait à chercher dans les relèvements de tarifs les ressources budgétaires dont la France allait avoir besoin pour faire face à ses obligations subitement accrues. Le gouvernement était donc peu disposé à se lier les mains pour un temps aussi long que le proposait Bismarck et cela, juste au moment où nos traités de commerce avec l'Angleterre et la Belgique allaient arriver à leur terme. De tous les côtés, la France devait reconquérir sa liberté d'action. Le système du libre-échange était une de ces idées napoléoniennes auxquelles Thiers, Pouyer-Quertier et leurs entours financiers étaient foncièrement hostiles. N'étant disposés à aucune concession, nos représentants à Francfort étaient donc mal armés pour discuter utilement.

Toutefois, il fallait trouver un terrain d'entente. Voyant que, de notre côté, on rejetait l'idée de se lier, même pour dix ans, Bismarck, toujours soupçonneux, voulait se prémunir contre un péril éventuel. Il craignait que la France, en relevant ses tarifs à l'égard de l'Allemagne, ne cherchât' à tuer son industrie grandissante, qu'elle ne prît sa revanche immédiate sur le terrain économique. « Il aimait mieux, déclara-t-il, recommencer la guerre à coups de canon que de s'exposer à la guerre à coups de tarifs (1). » Il discuta, paraît-il, avec violence et, suivant le proécdé dont il avait éprouvé avec nous le bon effet, il menaça de rompre s'il n'obtenait pas des garanties de nature à le tranquilliser pour l'avenir. Il comprenait pourtant qu'il était en mauvaise situation pour nous imposer un traité a vec^ tarifs nouveaux. Il sentait qu'il devait ménager la susceptibilité des puissances qui eussent été mécontentes de le voir profiter de ses succès militaires pour obtenir un traitement commercial exceptionnel (2). Bismarck ne pouvait donc

(1) Propos rapporté par Favre, Gouvernement delà Défense nationale, t. III, p. 374.

(2) Après la signature du traité, comme il lui fallait se justifier devant le Reichstag d'avoir été si peu exigeant, Bismarck déclara (séance du 12 mai

exiger de nous que le maintien du statu quo. De notre côté, la passion protectionniste de nos hommes d'Ëtat leur déconseillait de se lier par un traité.

Il fallait pourtant sortir de cette impasse. Pour aboutir, on se rejeta des deux côtés sur la clause de la nation la plus favorisée. Elle apparut aux deux parties comme étant la vraie solution conciliatrice. Avec cette stipulation si simple dans sa brièveté et son apparente équité, les contractants crurent avoir sauvegardé pleinement les intérêts dont ils avaient la charge. Bismarck pensait qu'il s'assurait contre toute velléité de guerre douanière de notre part, Pouyer- Quertier et Favre qu'ils avaient les mains libres pour toute modification ultérieure de nos tarifs (1). L'avenir devait prouver aux contractants qu'ils s'étaient mépris les uns et les autres et n’avaient pas mesuré toute la portée de cette clause.

Rendant compte au Reichstag (séance du 12 mai 1871) du résultat de la négociation de Francfort, Bismarck eut le triomphe modeste. « Je me suis borné, déclara-t-il, à demander que nous fussions traités dans l'avenir et par réciprocité d'après le principe des nations les plus favorisées. » Chez nous, le vicomte de Meaux, rapporteur du projet de loi portant ratification du traité de Francfort, expliquait que nos plénipotentiaires, mis en face de la proposition de renouveler le traité de 1862 pour dix années, avaient préféré admettre le régime de la nation la plus favorisée, voulant « sauvegarder pour l'avenir... le droit d'établir librement chez nous des tarifs (2) ». Personne, dans le Parlement, ne contesta ces appréciations. L'article 11, à la différence des stipulations concernant l'échange des terri-

1871) « qu'il n’est pas admissible... qu’on fasse d’un traité de commerce une condition obtenue par la guerre et qui, s’imposant à la souveraineté d’un grand pays, restreindrait son droit de législation ». Discours de Bismarck , t. III, pp. 59-60. Ce n’était pas la vraie raison. Mais, dans les assemblées politiques, c'est très souvent celle-là qu’il faut se garder de dire.

(1) Favre, Gouvernement de la Défense nationale, t. III, p. 374. « Pour ma part, je ne pouvais éprouver beaucoup de chagrin d'une semblable solution, je la considérais, je la considère encore comme la plus avantageuse au développement de notre production et de nos échanges. »

(2) Villefort, t. II, p. 95.

toires, ne provoqua aucune observation, ne souleva aucune critique. ,

. C'est qu'en effet, au premier abord, rien n'était moins insolite qu'une stipulation de ce genre. En établissant entre les deux pays le régime de la nation la plus favorisée, l'article 11 n'avait pas créé une nouveauté dans l'ordre économique. Depuis longtemps, pareille clause figurait dans les traités généraux ou spéciaux de commerce, de navigation, dans ceux pour la protection de^la propriété littéraire, artistique, industrielle. Notre trait éAavec le Zollverein ne faisait pas exception. L'article 31 stipulait pour les deux parties contractantes l'obligation réciproque de faire profiter l'autre de toute faveur ou privilège dans les tarifs qu'elle pourrait accorder par la suite à une tierce puissance. Elles s'engageaient en outre à n'établir aucune prohibition d'importation ou d'exportation l'une envers l'autre qui ne fût applicable aux autres nations. En dehors des tarifs convenus dans le traité, on établissait donc, à titre complémentaire, le régime de la nation la plus favorisée pour toute convention ultérieure avec une tierce puissance. De sorte qu'en 1871, l'Allemagne n'obtenait, semble-t-il, que le maintien de cet article si minutieusement concerté et qu'on s'était borné à libeller selon une forme plus brève en adoptant la clause de style : « Régime du traitement réciproque sur le pied de la nation la plus favorisée. »

Gela comprenait sûrement les avantages déjà existants au profit d'une puissance tierce, comme aussi les avantages qui seraient ultérieurement concédés. Toutefois, on avait voulu spécifier quels étaient ces avantages. On déclarait en conséquence que la règle adoptée s'appliquerait aux droits d'entrée et de sortie, au transit, aux formalités douanières (1). Mais, voulant étendre la portée de la clause à d'autres relations que les échanges de marchandises, on ajoutait : « Sont compris dans cette règle... l'admission et le traitement des sujets des deux nations, ainsi que de leurs

(1) Art. Il, alin. 2. Villefort, t. I, p. 70.

agents. » Par là on avait voulu régler le sort et le traitement des nationaux des deux pays qui viendraient dans l'un d’eux pour y commercer ou pour y séjourner n’importe dans quel but. Cela revenait à dire qu’ils seraient traités comme les étrangers les plus favorisés. Ils n’auraient à payer aucune taxe, à moins qu’elle ne fût exigée de tous les autres. Ils ne devaient être soumis à aucune charge ou mesure vexatoire, si, du moins, les autres étrangers y échappaient. Rien de plus naturel d’ailleurs que cette extension donnée à la clause de la nation la plus favorisée. Il n’y a pas de raison pour la limiter exclusivement aux relations douanières. Elle peut s’entendre de toute faveur dont bénéficie ou bénéficiera un État tiers ou les nationaux de celui-ci. Or, parmi ces faveurs, figurent celles qui concernent les personnes, agents des échanges internationaux. Ce ne seront donc pas les marchandises seules qui pourront entrer, sortir, transiter aux meilleures conditions, ce seront aussi ceux qui \iennent pour placer ces marchandises.

Mais, tout en élargissant le domaine d’application de la clause, les négociateurs de Francfort trouvèrent utile de restreindre sa portée géographique. Six pays furent indiqués, dans l’alinéa 3 de l’article, comme étant les seuls dont les deux contractants pouvaient réclamer le traitement. C’étaient : l’Angleterre, la Belgique, les Pays-Bas, la Suisse, l’Autriche, la Russie. Avec les autres pays d’Europe, avec les pays hors d’Europe, la Fiance ou l’Allemagne pouvaient traiter sans être tenues de concéder les avantages qu’elles ont pu consentir à ces pays. Ce furent nos plénipotentiaires qui réclamèrent cette limitation. Bismarck semble n’y avoir \u aucun obstacle. Facilement il nous accorda ce point, pensant que les relations entre la France et les pays autres que les six mentionnés étaient et resteraient sans influence sur les relations franco-allemandes. Comme il lui fallait se justifier aux yeux du Reichstag d’avoir été si conciliant, le chancelier expliqua (1) « qu’on n’avait pas voulu rendre

(1) Séance du 12 mai 1871.

impossibles les traités avec différents États, proches voisins de la République française et qui sont de moindre importance. Je cite notamment Monaco, qui n'a que trois navires, Tunis et autres États semblables ». Il y a dans ces assertions des inexactitudes voulues. Il est peu sérieux de citer Monaco, Tunis et autres États de même ordre comme étant les seuls pouvant commercer avec la France en dehors des six mentionnés dans le traité. L'Espagne, l'Italie, la Turquie, les États-Unis, l'Amérique du Sud, sont pour nous des clients bien autrement importants. La vérité est que l'Allemagne n'avait pas de produits à importer qui pussent concurrencer ceux de ces pays. Elle n'avait donc rien à craindre de ce côté. Pourquoi ne pas l'avoir dit en pleine franchise ? Parce qu'il fallait, sans doute, se faire pardonner même l'apparence d'une concession, parce qu'aussi Bismarck connaissait la psychologie des assemblées politiques, où toute vérité n'est pas bonne à dire. Il s'en tira par un Witz , par une de ces plaisanteries un peu lourdes où il excellait. Monaco et ses trois petits navires se trouvèrent là, à point nommé, pour grossir la collection.

Ler régime commercial instauré par l'article 11 n’avait donc en somme rien qui fût anormal. Par un point, toutefois, il consacrait une anomalie. D'habitude, la clause de la nation la plus favorisée est insérée dans un traité de commerce, de navigation ou autre convention de nature économique dont la durée est limitée conventionnellement. En pareil cas, le sort de la clause est lié au traité dont elle n'est, qu'une dépendance. Elle est donc conclue à temps, comme le traité lui-même. Toutefois, rien n'empêcherait d'insérer la clause dans un traité à durée indéfinie, comme un traité d'alliance ou de paix. Cela est beaucoup moins fréquent et c'est une pratique peu recommandable. Les traités de paix surtout sont faits, en théorie du moins, pour un temps indéterminé, à perpétuité, selon la formule qui est de style en pareil cas. Au contraire, il est de l'essence des traités de commerce de n'être conclus que pour un temps relativement court. Car, puisqu'ils règlent des intérêts éminem*

ment variables et changeants, les contractants ne peuvent pas, ne doivent pas s'y lier pour un avenir indéfini. Il en résulte que la plus élémentaire prudence conseille de ne pas insérer dans un traité de paix des stipulations concernant les relations commerciales. On peut dire qu'il y a une sorte d'incompatibilité foncière entre des clauses d'ordre commercial et celles qui sont de l'essence d'un traité de paix. S'il est viai qu'en politique on doit s'abstenir de dire : jamais, er économie politique il faut se garder de dire : toujours.

Cette pensée ne fut point présente, paraît-il, à l'esprit des négociateurs de Francfort quand ils corvinrent de- l'article 11. La clause de la nation la plus favorisée fut insérée dans le traité de paix. Elle fait corps désormais avec lui. Elle lie perpétuellement les deux pays. Il n'y a qu'une guerre ou un accord réciproque qui puisse la faire tomber. Mais on ne s'aperçut pas tout de suite de ce qu'avait d'anormal l'insertion de la clause dans le traité. A coup sûr, si quelqu'un s'en douta, ce ne furent pas nos négociateurs, ni Favre, cela va de soi, ni même Pouyer-Quertier, malgré sa compétence technique. Rien n'eût été plus facile que de limiter la durée de la clause. On aurait stipulé qu'elle servirait de base aux relations commerciales des deux pays pendant le temps qui restait à courir jusqu'à l'expiration du traité de commerce, c'est-à-dire jusqu'en 1877. Mais ce ne fut pas à ce parti qu'on s'arrêta. Cédant aux menaces de Bismarck, du coup on alla aux extrêmes. Nos diplomates improvisés nous privèrent d'un trait de plume du droit de jamais pouvoir contracter à notre guise avec les six pays européens mentionnés dans l'article. Du moins, si nous concédions à ces pays un traitement de faveur, l'Allemagne devait en profiter immédiatement et sans rien avoir à concéder en échange. Par crainte de se lier les mains pour dix ans, on se les était liées à tout jamais.

Bismarck, de son côté, avait-il calculé avec plus d'habileté que nos représentants la portée de l'engagement indéfini

que nous souscrivions? On Ta soutenu (1). Avec sa vision de grand homme d’État initié à toutes les questions, il aurait compris les avantages que l’industrie allemande encore jeune pouvait retirer d’une clause qui nous condamnait à l’immobilité. Sans doute, la France fut gênée pendant un temps par l’article 11. Elle s’aperçut que la clause de la nation la plus favorisée lui liait les mains, qu’elle paralysait de toute manière notre liberté d’agir, tantôt en nous forçant à rester cantonnés dans un protectionnisme excessif, tantôt en nous enlevant le meilleur du bénéfice des conventions que nous passions avec l’un des six États visés par l’article 11. Somme toute, ou bien il fallait nous résigner à ne rien conclure, ou, si nous traitions, avoir l’Allemagne profiter de la convention passée avec un tiers et annuler ainsi l’effet favorable qu’on en attendait. Tout cela, qui est certain, s’est produit pendant une période qui a pu paraître trop longue à notre impatience. Mais aller jusqu’à dire que Bismarck ait par avance monté et combiné cette machine de guerre, de façon à infliger à la France un Sedan économique, c’est faire trop d’honneur à son astuce et à sa prévoyance.

Jadis, chaque fois que l’Empire entrait en collision avec nous, Leibnitz suggérait l’idée d’une guerre commerciale qui devait faire plus de mal à la France que dix armées (2). Bismarck s’est-il donné comme ayant tenté de réaliser le rêve du philosophe? Il est possible, mais le résultat n’a pas été celui qu’il attendait. Après avoir amené l’isolement économique des deux pays, ce qui fut d’abord favorable à l’industrie allemande qui avait besoin de protection, la clause de la nation la plus favorisée a fini par devenir pour l’Allemagne une entrave et une gêne. Un temps est arrivé où, la phase de croissance dépassée, l’Allemagne, à son tour, s’est sentie liée dans son libre arbitre économique. Quand elle veut traiter avec un des six pays indiqués par l’article 11, elle dépense son ingéniosité en des combinaisons destinées

(1) Oncken, Revue d’ Économie politique, 1891, pp. 596, 598.

(2) Lévy-Bruhl, L’ Allemagne depuis Leibnitz, p. 19.

à ne pas permettre à la France de retirer quelque avantage du traité qu’elle conclut. Elle fait tous ses efforts pour échapper à la clause qu’elle passe pour nous avoir imposée, et ses efforts prouvent bien que nous ne sommes pas les seuls à en supporter les fâcheux effets.

Les deux pays souffrent donc l’un comme l’autre, ou l’un après l’autre alternativement de l’introduction dans un traité perpétuel d’une clause essentiellement temporaire. Cette stipulation fausse leurs relations commerciales réciproques, fausse leurs rapports a'vec les six puissances tierces qu’on n’a pas consultées au préalable pour savoir si elles consentaient à figurer sur la liste . Si quelqu’un des négociateurs a cru trouver dans l’article 11 un moyen de rapprochement entre les deux adversaires, il s’est singulièrement mépris. On n’a fait au contraire que provoquer des sentiments d’irritation d’autant plus âpres qu’ils ont leur source dans l’intérêt. Il n’était pas besoin d’ajouter ce nouvel élément de discorde à tant d’autres. Avec un peu plus de prévoyance et moins de précipitation on aurait pu l’éviter.

Les difficultés qu’a soulevées dans la pratique l’application de la clause de la nation la plus favorisée ne sauraient trouver place ici. Elles sont en dehors du plan du présent ouvrage. Une seule pourtant mérite d’être signalée. Elle a surgi presque immédiatement après la conclusion de la paix à Francfort et elle a été aplanie par la convention additionnelle du 11 décembre 1871. Il est donc impossible de l’omettre (1).

Dès les premières heures du rétablissement de la paix, la question s’était posée de savoir si l’article 11 devait s’appli-

(1) Les autres questions d'application n'ont provoqué aucun échange d'observations entre les deux pays et n'ont pas été solutionnées par des actes internationaux conventionnels. Elles n'orit donné lieu qu'à des décisions judiciaires.

quer aux avantages résultant -du traité franco-badois du 16 avril 1846. Cet accord entre la France et le grand-duché de Bade concernait l'exécution, dans chacun des deux pays, des jugements rendus dans l'autre. Par dérogation aux principes concernant l'effet des décisions judiciaires rendues à l'étranger, on y décidait que les jugements rendus dans l'un des pays seraient exécutoires dans l'autre, lorsqu'ils auraient acquis l'autorité de la chose jugée, mais sans avoir besoin d'être revêtus de Yexequatur et qu'ils emporteraient tels quels hypothèque judiciaire (1). Du côté allemand, on s'était empressé de réclamer l'extension de cette convention, non, sans doute, à toute l'Allemagne, mais à l'Alsace-Lorraine. Il y avait encore à cette date un mouvement d'affaires assez intense des deux côtés de la frontière nouvelle. Les relations commerciales continuaient entre les départements annexés et le reste de la France. Des procès seraient inévitablement engagés devant les juridictions d'Alsace ou de Lorraine. L'Allemagne voulait offrir ce don d'avènement à ses nouveaux sujets, les faire bénéficier sans effort et par le seul jeu de la clause de la nation la plus favorisée, d'un traité qui n'avait pas été fait pour eux. Mais cette prétention n'était pas soutenable. On venait d'admettre en principe que la guerre mettait fin aux traités ayant pour objet les relations d'intérêt privé. Le traité franco-badois était de ce nombre. L'Allemagne n'en pouvait réclamer l'application ni pour l'Empire, ni pour une partie de l'Empire, que ce fût Bade ou l'Alsace-Lorraine. Aux conférences de Francfort, les plénipotentiaires allemands s'en rendirent compte. Pour que l'extension de ce traité à l'Alsace-Lorraine fût acceptée, il fallait d'abord commencer par déclarer rétabli le traité avec Bade, puis seulement on pouvait, par une stipulation spéciale l'étendre aux pays annexés. Les plénipotentiaires français ne s'y opposèrent pas (2).

De là est sorti l'article 18 de la convention additionnelle

(1) Texte de la convention dans Villefort, t. I, p. 283.

(2) Conférence du 21 septembre 1871 (Protocole n° 5), Villefort, t. I, p. 152.

de Francfort du 11 décembre 1871 (1). On y proclame tout d'abord la remise en vigueur de tous les traités et conventions qui liaient la France et les divers États allemands avant la guerre. On en excepte naturellement l'arrangement commercial figurant déjà dans le traité de paix, sous l'article 11, et aussi les relations postales réservées pour un arrangement ultérieur (2). Il résulte de cette stipulation générale que le traité franco-badois est rendu à la vie. Rien ne s'oppose plus à ce qu'il soit étendu à l'Alsace-Lorraine. Et c'est ce que proclame le même article 18. On en fait autant pour le traité d'extradition entre la France et la Prusse et la convention franco-bavaroise sur la garantie des œuvres d'esprit et d'art.

On avait réglé conventionnellement, en décembre 1871, entre la France et les provinces qu'elle venait de perdre, des rapports que l'article 11 à lui seul était insuffisant à régir. Mais on n'avait pas pu attendre aussi longtemps pour établir dans nos rapports avec les pays annexés un modus vivendi douanier. Dès octobre 1871, une convention spéciale déterminait les bases sur lesquelles allaient se faire transitoirement les échanges internationaux entre la France et les portions du territoire alsacien-lorrain annexées à l'Empire allemand.

Les négociateurs allemands s'étaient préoccupés de cette question dès le principe. L'article 5 des préliminaires déclarait que, dans l'intérêt des habitants des territoires cédés, « il sera fixé (lors de la paix définitive) un espace de temps pendant lequel ils jouiront de facilités particulières pour la circulation de leurs produits (3) ». Cette stipulation paraissait uniquement inspirée par des sentiments de bienveil-

(1) VlLLEFORT, t. I, p. 97. "

(2) C'est la convention du 12 février 1872. Son texte est rapporté par Villefort, t. I, p. 112.

(3) VlLLEFORT, t. I, p. 25.

lance. Brusquement séparés du la patrie, nos concitoyens n'avaient pas eu encore le temps de nouer des relations commerciales avec l'Empire, de s'y créer des débouchés, d'y conquérir une clientèle. La France ne pouvait donc pas faire obstacle à cet arrangement projeté. Mais tant de sollicitude de la part des conquérants cachait une arrière-pensée. L'annexion d'un pays comme l'Alsace où l'industrie avait atteint sous le second Empire un si haut degré de développement, allait singulièrement gêner les industries similaires de l'Allemagne. Il fallait éviter cette concurrence redoutable. Il était donc avantageux d'établir au profit des produits alsaciens-lorrains un régime douanier de faveur. La France continuerait à les recevoir dans les mêmes conditions qu'autrefois, comme si les provinces cédées ne faisaient pas partie de l'Empire. L'Allemagne voulait bien les profits de sa conquête, elle s'efforçait d'en répudier les charges. %

En exécution des prévisions inscrites dans les préliminaires, un arrangement provisoire fut conclu le 9 aviil 1871 entre notre ministre des finances et trois délégués de l'industrie des pays annexés : MM. Dollfus, Sparry, Marin (1). Jusqu'au traité de paix, tous les produits de l'industrie de l'Alsace et de la Lorraine devaient être reçus sur le territoire français en franchise des droits de douane, à charge de réciprocité pour les produits français entrant en Alsace-Lorraine. Pour éviter des fraudes trop faciles, consistant à introduire en France des produits manufacturés en tout ou en partie dans d'autres pays que les pays annexés, les marchandises entrant en France devaient être accompagnées de certificats d'origine délivrés par un syndicat de négociants alsaciens-lorrains. Satisfait de cette combinaison, le gouvernement allemand demanda à= Francfort, en mai, que ce régime transitoire fût prolongé pendant six années. Peut-être eût-il été politique de notre part d'adhérer à cette proposition. On eût empêché ainsi les industriels annexés de tour-

(1) Texte de l'arrangement dans Villefort, t. I, p. 64.

ner leur activité du côté opposé à la France. On les eût retenus ainsi par les liens puissants de l'intérêt dans le cercle de l'influence française. Mais la passion protectionniste l'emporta. Décidés à fermer nos frontières aux importations étrangères, nos plénipotentiaires n'étaient guère disposés à accueillir sans restriction la proposition qu'on leur faisait. Ils voulurent se faire payer leur adhésion. On ne s'entendit pas sur les compensations qu'ils demandaient. Il fallut s'en tenir à l'arrangement provisoire antérieurement conclu avec les délégués alsaciens-lorrains. L'article 9 du traité de Francfort le maintint pour une durée de six mois à dater du 1er mars.

Gomme c'était au 1er septembre 1871 qu'il devait prendre fin, des négociations furent entamées au courant d'août pour proroger cet accord. Non seulement les industriels alsaciens y trouvaient leur profit, mais d'autres encore : des Suisses, des Allemands du Sud, qui étaient venus s'établir dans la région mulhousienne. L'intérêt de l'Alsace était donc de conserver l'entrée libre du marché français. Bismarck devait chercher à lui conserver cet avantage, puisqu'il évitait ainsi à l'industrie allemande une concurrence dangereuse. Le gouvernement de Thiers, qui connaissait ces cir-. constances, ne demandait qu'à en profiter. La base de la négociation était toute trouvée. Nous consentirions la prorogation moyennant la libération anticipée de six départements : Aisne, Aube, Côte-d'Or, Haute-Saône, Doubs, Jura (1). Mais les pourparlers traînèrent en longueur. On paraissait d'accord sur l'arrangement douanier, on ne pouvait s'entendre sur les garanties financières que nous devions fournir pour obtenir la libération partielle anticipée. Arnim, qui arrivait chez nous à ce moment comme chargé d'affaires et précisément en vue de faire aboutir l'arrangement, inaugurait sa mission en France par un échec. D’autre part, l'Assemblée nationale allait prendre ses vacances d'automne. Thiers ne voulut pas la laisser partir sans avoir

(1) Thiers, Noteè et Souvenirs, pp. 218-219.

obtenu d'elle des pouvoirs l'autorisant à conclure la convention et à la ratifier. Une discussion très vive s'engagea (1).

Les partisans à outrance de la politique protectionniste estimaient qu'en accordant à l'Alsace-Lorraine un régime douanier de faveur on venait au secours de l'industrie allemande menacée par la concurrence. Ils craignaient que, grâce aux facilités d'importation laissées aux produits alsaciens, les produits allemands n'arrivassent en France, en traversant l'Alsace, en franchise de droits, malgré la surveillance exercée par le syndicat des industries alsaciennes. Pour é\iter d'être les mauvais marchands dans l'arrangement à intervenir, il fallait, disaient-ils, imposer la réciprocité absolue des échanges avec l'Alsace-Lorraine. Le gouvernement, dans le projet soumis à l'Assemblée, proposait de limiter cette réciprocité aux articles nécessaires à la fabrication des produits manufacturés alsaciens-lorrains. Mais la commission chargée de l'examen du projet avait fait prévaloir l'idée de la réciprocité absolue. Au lieu de la limiter aux produits manufacturés français nécessaires à l'industrie locale des pays annexés, elle avait spécifié qu'il s'agissait de tous les produits destinés à la consommation de l'Alsace- Lorraine, nécessaires ou non à l'industrie locale. C'est dans ces conditions que le Parlement avait autorisé le gouvernement à conclure l'arrangement.

Notre ministre des finances, Pouyer-Quertier fut envoyé en mission spéciale à Berlin pour traiter directement de ces questions avec le chancelier. Non sans peine il réussit à s'entendre sur les conditions de l'évacuation et sur le régime douanier transitoire. Deux conventions signées le même jour, 12 octobre 1871, consacrèrent ces accords et il était nettement indiqué que, bien qu'elles fussent libellées dans deux actes séparés, elles formaient un tout indivisible. On a parlé plus haut de la convention concernant l'évacuation (2). Pour ce qui est des arrangements douaniers, on

(1) Voir la discussion dans Villefort, t. II, pp. 148 et suiv.

(2) Voir chapitre XI, p. 174.

aboutissait aux résultats suivants (1). Le régime de faveur fait à Y Alsace-Lorraine n'était pas prolongé pour une durée de six années, ainsi que l'Allemagne l'avait proposé. La franchise entière de tout droit de douane n'était admise pour les produits fabriqués dans les pays annexés que du 1er septembre au 31 décembre 1871. Du 1er janvier au 30 juin 1872 on percevrait, à l'entrée en France, le quart des droits applicables aux produits similaires allemands en vertu de la clause de la nation la plus favorisée. Du 1er juillet au 30 décembre 1872, le tarif serait élevé à le moitié des droits.

fet Somme toute, les faveurs douanières faites à l'Alsace- Lorraine ne devaient durer en tout qu'un an et demi. Mais cet avantage était le seul qu'obtenaient nos protectionnistes. Il leur fallut renoncer à la condition de réciprocité générale qu'ils avaient imposée à nos négociateurs. Bismarck la repoussa avec énergie. C'eût été l'entrée à tarifs réduits ou en franchise des produits manufacturés français en Allemagne « par la porte ouverte de l'Alsaoe-Lorraine (2) ». Cela eût forcé l'Allemagne à établir chez elle, en arrière de la frontière nouvelle, une seconde ligne de douane, pour se défendre contre l'invasion subreptice des produits français. Toutefois, les Allemands admirent que seraient admis en franchise jusqu'au 31 décembre 1871 et avec des réductions de droits pendant l'année 1872, les produits français (amidon, fécule, matières tinctoriales, produits chimiques) destinés à être incorporés dans les produits fabriqués en Alsace-Lorraine, et aussi les produits français destinés à recevoir un complément de main-d'œuvre. Mais il fallait prévenir les fraudes et empêcher les produits étrangers de passer en France par la voie d'Alsace-Lorraine aux conditions de faveur réservées aux produits des pays annexés. On instituait à cet effet des syndicats d'honneur. Ils devaient délivrer aux fabricants des certificats d'origine pour

(1) Texte de la convention dans Villefort, 1. 1, p. 83.

(2) Thiers, Notes et Souvenirs , p. 220.

Timportation en France de leurs produits, surveiller les usines de façon à empêcher l'augmentation des quantités portées aux certificats, ou l'emploi de matières incorporées aux produits fabriqués autres que les matières premières nécessaires à leur fabrication, enfin veiller à ce que les produits importés en France ne dépassent pas en quantité les quantités de produits identiques importés en France par les départements alsaciens-lorrains en 1869 ( art. 7 de la convention). Cette disposition, à elle seule, montre à quelles complications aboutissait cet arrangement transitoire. Mais c’était là un sacrifice qu'il nous fallait faire à nos compatriotes violemment séparés de la patrie commune. Ce régime de faveur, avec tous les embarras qu'il pouvait susciter, n'était qu'un dernier hommage rendu à leur attachement à la France. Il devait d'ailleurs prendre fin assez rapidement. Au surplus, il ne faut pas l'oublier, les concessions que nous faisions de ce côté étaient liées étroitement à celles que nous obtenions d'autre part pour l'évacuation anticipée. A ce moment, c'était là le but essentiel. Il fallait, pour y atteindre, se résigner aux sacrifices nécessaires.

On vient de voir que nos rapports économiques avec l' Alsace-Lorraine n'avaient pu être réglés au mois de mai 1871, lors des négociations pour la paix. Il avait fallu attendre quelques mois plus tard, jusqu'à ce qu'on eût trouvé un terrain d'entente. Les solutions*ne furent point aussi longtemps retardées pour les voies ferrées situées en pays conquis. Ici, l'Allemagne avait intérêt à trancher dans le vif, à ne pas s'attarder à des solutions transitoires. Elle n'y manqua point. A Francfort, en mai, elle sut imposer à nos représentants les stipulations les plus favorables à ses intérêts économiques et financiers actuels et futurs. Elle se fit céder, moyennant une indemnité relativement minime, les voies ferrées exploitées par la Compagnie des chemins de fer de l'Est,

établies sur les territoires annexés. Elle compléta cette acquisition en obtenant sans bourse délier le droit d'exploiter, à la place de la Compagnie de l'Est, les lignes ferrées du grand-duché de Luxembourg. Les choses à cet égard furent menées avec une habileté et une promptitude de décision qui font honneur à la compétence technique des négociateurs allemands. Ici, encore une fois, nous trouvions des adversaires admirablement préparés et sachant par avance tout le parti qu'on pouvait tirer de notre défaite.

Lors des conférences de Bruxelles, la question s'était posée de savoir ce qu'allaient devenir, par l'effet de l'annexion, les lignes ou parties de lignes du réseau de l'Est situées en Alsace-Lorraine. Il semblait, au premier abord, qu'il ne dût pas y avoir de difficulté. La Compagnie de l'Est pouvait, comme par le passé, continuer son exploitation jusqu'au terme de sa concession. De même qu'il était permis à des Allemands de posséder et administrer en France des industries privées, rien n'empêchait une société commerciale française d'avoir en Allemagne un établissement d'ordre similaire qu'elle pourrait gérer en pleine liberté. Mais il ne fallait pas compter qu'on laisserait ce principe élémentaire recevoir en Alsace-Lorraine son application. Les chemins de fer, l'Allemagne l'avait bien senti, sont à la fois un instrument de pénétration pacifique et une arme de combat. Entre les mains d'une compagnie française, le réseau alsacien-lorrain eût été comme une sorte de véhicule de l'influence française et cela dans les pays où l'on se proposait d'instituer le plus promptement possible l'œuvre de germanisation. Bien plus, comme l'Allemagne savait tout le parti qu'une stratégie scientifique peut tirer des voies ferrées, il paraissait peu vraisemblable qu'elle les abandonnerait à une société qui ne serait pas dans sa main, à son entière discrétion. Il n'y avait donc aucune chance qu'on laissât la Compagnie de l'Est continuer à exploiter son réseau en pays annexé. Mais, comme elle était une personne privée, il ne pouvait être question de la déposséder de sa propriété sans s'être entendu avec elle et sans lui offrir une indemnité

d’expropriation convenable. Les négociateurs allemands songèrent à s’acquitter de cette obligation au plus bas prix.

Gomme on manque rarement de raisons de droit pour justifier les solutions les moins équitables, ils invoquaient le principe en vertu duquel, en France, les concessions de chemins de fer n’ont qu’une durée de quatre-vingt-dix-neuf ans, délai après lequel elles doivent faire retour à l’État. Ils parlaient de porter la question devant un tribunal d’expropriation à Berlin. Là on aurait soutenu que l’État allemand étant le successeur de l’État français en Alsace-Lorraine, le réseau de la Compagnie situé dans ce pays devenait propriété d’Ëtat par l’effet même de la cession territoriale. Restait néanmoins le droit de jouissance de la Compagnie pour le temps à courir jusqu’à l’expiration de sa concession, droit de jouissance que l’Allemagne ne pouvait pas confisquer sans en offrir le prix. Sur ce point le tribunal d’expropriation eût été appelé à se prononcer en même temps que sur la question de principe. Mais dès à présent les Allemands offraient une indemnité de 90 millions (1), somme que nos négociateurs et les représentants de la Compagnie de l’Est jugeaient notoirement insuffisante (2).

La discussion qui, sur ce point comme sur tant d’autres n’avait pas abouti, fut reprise à Francfort par Pouyer- Quertier et conduite cette fois avec plus d’habileté et d’énergie. Il fit ressortir avec insistance que les droits de la Compagnie n’étaient pas suffisamment sauvegardés par l’octroi des 90 millions que l’Allemagne offrait au hasard, sans dire d’après quelles données elle se bornait à ce chiffre. Bismarck proposa 120 millions et pendant plusieurs jours s’en tint à cette somme. Nous obtînmes alors qu’on fît venir de Berlin deux ingénieurs qui finirent par reconnaître que le minimum de l’indemnité due était de 280 à 290 mil-

(1) Le chiffre de 90 millions est indiqué comme celui de l'offre la plus basse des Allemands par Pouyer-Quertier dans la discussion du projet de loi tendant à indemniser la Compagnie de l'Est. Villefort, t. III, p. 541.

(2) Les représentants de la Compagnie de l'Est qui assistaient nos négociateurs à Bruxelles et à Francfort étaient : MM. Ledru et Regray. Villefort, t. III, p. 511 (discours de Fourtou à l'Assemblée nationale, du 27 mai 1873).

lions. Pouyer-Quertier, de son côté, demandait comme équitable le chiffre de 360 millions. Et encore, n'était-il tenu compte que de la valeur du réseau exploité tant en immeubles qu'en matériaux, combustibles, mobilier des gares, outillage des gares; sommes dues à la Compagnie. Il y avait aussi tout un autre ordre de réclamations que la Compagnie, ou l'État français parlant en son nom, pouvait faire valoir contre l'Allemagne.

Au cours des opérations de guerre, le gouvernement allemand avait mis sous séquestre toutes les parties du réseau de l'Est qu'il avait pu atteindre. Mais il ne s'était pas contenté d'utiliser les voies pour ses transports militaires, il avait^usé du réseau pour y faire du trafic, transporté des voyageurs et des marchandises, encaissé le prix de ces transports. De ce chef, la Compagnie avait donc une répétition à exercer contre l'État allemand qui avait exploité à sa place. D'autre, part, bien que la Compagnie eût eu le droit de reprendre l'exploitation commerciale de son réseau resté français, à dater de l'armistice, le séquestre n'avait pas été levé tout de suite et avait persisté jusqu'en fin mars. De plus, pour la partie du réseau devenue allemande, la compagnie avait, semble-t-il, le droit d'en percevoir privativement les produits jusqu'à une date qui n'était pas encore connue, mais qui devait être celle de la ratification par la France du traité définitif non encore signé. C'étaient donc encore là deux chefs accessoires de réclamations auxquelles l'Allemagne ne pouvait légitimement se soustraire (1). Elle paraissait disposée à s'acquitter de cette obligation assez lourde s'élevant, au dire de la Compagnie, à- 43.850.000 francs (2).

Tous ces intérêts si importants : indemnité pour expropriation du réseau, pour le séquestre durant les hostilités.

(1) Ces détails surjes réclamations pour l'exploitation des lignes de l'Est par les Allemands se trouvent dans le rapport de Krantz à l'Assemblée nationale, lors de la discussion de la loi du 17 juin 1873, Villefort, t. III, p. 488.

(2) Chiffre donné par le rapport de Krantz cité ci-dessus. L'inspecteur général des finances chargé de la vérification des comptes de la Compagnie évaluait la perte provenant du séquestre à 37.100.000 francs. Voir Fourtou, exposé des motifs du projet de la loi du 17 juin 1873, Villefort, t. III, p. 474.

la Compagnie aurait pu sans doute les débattre à elle toute seule avec l'Allemagne. L'arrangement à intervenir entre les deux parties et qui aurait mis fin à ce débat n'aurait par conséquent pas figuré dans les instruments diplomatiques. Mais comme, dès le début, le gouvernement français avait pris en main la cause de la Compagnie et s'était substitué à elle pour la défense de ses droits compromis, à Francfort il persista dans les mêmes errements. Il y trouva d'ailleurs son avantage. On finit, en effet, par tomber d'accord sur un chiffre global comprenant les divers chefs de réclamations soulevées par la Compagnie. Pour que les choses fussent faites en règle, le gouvernement français s'engageait à user vis-à-vis de la Compagnie de son droit de rachat des concessions situées en territoire annexé. On énumérait avec précision quel était l'objet de ce droit de rachat : immeubles, matériaux, mobilier, outillage, à l'exclusion du matériel roulant. Le gouvernement français s'engageait à subroger le gouvernement allemand dans les droits résultant de ce rachat, moyennant quoi, l'Allemagne payait pour toute chose 325 millions.

Mais elle n'avait pas à verser effectivement cette somme à l'État français. On convint qu'elle viendrait en déduction de l'indemnité de guerre, sauf au gouvernement français à régler avec la Compagnie de l'Est qui, en définitive, grâce à cette combinaison, lui faisait une avance de 325 millions. Au surplus, l'Allemagne se déchargeait, sans bourse délier, de l'obligation résultant pour elle de sa main-mise sur le réseau alsaGien-lorrain pendant la durée du séquestre. Il était convenu que c'était le gouvernement français qui prenait à sa charge les réclamations que la Compagnie pouvait élever à cet égard. Enfin, pour la partie du réseau possédée par la Compagnie sur le territoire suisse, de la frontière d'Alsace à Bâle, le gouvernement allemand offrait de la reprendre moyennant 2 millions (1). Tous ces arrange-

(1) La Compagnie, pour ne pas favoriser l'introduction de l'Allemagne en Suisse, a vendu à la Suisse ce tronçon de ligne moyennant 2.500.000 francs. Villefort> t. III, p. 560.

ments devaient prendre place dans une série d’articles additionnels au traité de paix. Et ils y figurent , en effet, à l’article 1, sous les paragraphes 1 à 6 (1). „

On en était là, et on paraissait en avoir fini avec cette question épineuse, quand, à la dernière heure, les Allemands démasquèrent une prétention qu’ils avaient habilement tenue en réserve et à laquelle nous ne paraissions guère préparés. Comme complément du marché conclu avec la Compagnie de l’Est, ils demandèrent la cession du droit qu’avait celle-ci d’exploiter les lignes du réseau Guillaume-Luxembourg et de ses annexes.

En 1857, par une convention du 6 juin entre la Société Guillaume-Luxembourg et la Compagnie de l’Est, cette dernière avait été chargée d’exploiter le réseau luxembourgeois à titre de compagnie fermière, moyennant une redevance dont le chiffre variait avec les produits de l’exploitation. En 1868, la société luxembourgeoise voulut une redevance fixe. Le gouvernement de Napoléon III, obligé de renoncer à ses projets d’annexion du grand-duché, avait voulu conserver à la France cette voie de pénétration dans un pays qu’on venait de nous disputer. Il avait en conséquence incité la Compagnie de l’Est à négocier une nouvelle convention avec la société grand-ducale. Cette convention, conclue le 21 janvier 1868, approuvée par une loi de la même année, concédait pour une durée de quarante-cinq ans à la compagnie française l’exploitation du réseau Guillaume-Luxembourg, moyennant une redevance annuelle de 3 millions. La Prusse, mécontente d’avoir été contrainte d’évacuer la forteresse de Luxembourg qu’elle considérait comme sienne, ne pouvait voir que d’un œil jaloux la situation que nous conservions dans le pays, au lendemain de 1867. Le moment favorable était venu de nous déloger de cette position dont l’importance peut-être plus commerciale que stratégique n’avait pas échappé à la vue claire des hommes d’État allemands (2).

(1) VlLLEFORT, t. I, pp. 73-74.

(2) Un article de la Gazette de la Croix reproduit par le Moniteur officiel du Gouvernement général à Reims du 31 décembre 1870 s'élève contre le

Or, en s'en souvient, les stipulations du traité augmentant en notre faveur le rayon autour de Belfort n'avaient été obtenues que moyennant une cession de territoires situés à l'ouest de Thion ville. Ce recul de la frontière vers l'ouest avait eu pour résultat de diminuer encore nos points de contact avec le grand-duché. Les négociateurs allemands invoquèrent cette situation nouvelle pour soutenir que les conditions, qui auparavant expliquaient l'exploitation des lignes luxembourgeoises par la Compagnie de l'Est, étaient totalement changées. Il n'y avait plus aucun intérêt pour nous à laisser notre compagnie jouir du bénéfice de son contrat. L'Allemagne, au contraire, avait le plus grand avantage à se substituer à elle. Car elle allait de la sorte bénéficier du grand courant de transit international se dirigeant d'Angleterre, Hollande et Belgique vers le sud, du côté de la Suisse et, à travers celle-ci, vers l'Italie. Le réseau luxembourgeois servait de soudure, de nœud central à ces deux grands tronçons de lignes ferrées. Avant la guerre, les marchandises empruntaient déjà cette voie pour descendre des pays du Nord vers les régions méditerranéennes. La Compagnie de l'Est avait profité de cette situation. Il s'agissait pour les Allemands, toujours à la piste des profits assurés, de la déposséder de cet avantage et de dévier le courant sur l'Alsace-Lorraine en suivant la ligne la plus directe allant de Luxembourg à Metz, puis, après avoir longé parallèlement la nouvelle frontière orientale de la France sur territoire lorrain, se raccordant aux lignes alsaciennes. Il suffisait pour cela que la Compagnie de l'Est consentît à subroger l'Allemagne dans ses droits d'exploitant. Mais la Compagnie, personne privée, concessionnaire de l'exploitation d'un réseau sur territoire neutre, était, semble-t-il, en dehors des attèintes de l'Allemagne. Pour arriver jusqu'à

privilège accordé à la Compagnie française et le représente comme portant atteinte à l'indépendance du Grand-Duché. La pensée qu’a l’Allemagne de se substituer à nous dans l’exploitation des lignes luxembourgeoises se révèle également dans une note du Moniteur officiel du gouvernement général de Lorraine du 14 février 1871.

elle, les négociateurs allemands pensèrent à utiliser l'intervention de l'État français. Puisque notre gouvernement avait pris en main la cause de la Compagnie, s'était constitué d'office son avocat, son porte-parole, à Bruxelles d'abord, à Francfort ensuite, il n'y avait qu'à peser sur lui pour obtenir qu'il décidât la Compagnie à céder son bail à l'Allemagne.

C'est ce qui eut lieu en effet, et, chose à peine croyable, sans que nos négociateurs opposassent la moindre résistance. Ils auraient pu, certes, défendre énergiquement leur client et stipuler pour lui une indemnité spéciale (1). Ils ne paraissent pas y avoir pensé. Ignoraient-ils la situation au point de ne pas se rendre compte de l'importance de la question? On l'a prétendu (2). Mais cela paraît peu viaisemblable, sinon de la part de Jules Favre, du moins de la part de Pouyer-Quertier. Et cela est d'autant moins probable qu'ils étaient assistés de deux représentants de la Compagnie auxquels ils communiquaient au fur et à mesure toutes les propositions qui leur étaient faites du côté allemand (3). Peutêtre Bismarck leur fit-il observer que s'il consentait à élever jusqu'à 325 millions l'indemnité que ses ingénieurs euxmêmes estimaient d'au moins 280 millions, cette majoration était destinée à compenser le dommage que la Compagnie subirait par suite de l'abandon de son bail d'exploitation (4). Peut-être aussi que, pressés d'en finir et dans la crainte que l'offre des 325 millions leur échappât, nos négociateurs ne virent pas toute la gravité de l'opération qu'on leur proposait, tout le parti que l'Allemagne espérait

(1) L'inspecteur général des ponts chargé d'évaluer en 1873 les dommages causés à la Compagnie de l'Est par le traité de Francfort estimait à 33 millions le dommage provenant de la perte du réseau luxembourgeois. Rapport de Krantz, Villefort, t. III, p. 489.

(2) Valfrey, t. I, p. 107.

(3) Discours de Fourtou lors de la discussion de la loi du 17 juin 1873. Villefort, t. III, p. 511.

(4) « L'indemnité afférente à ces lignes (Guillaume-Luxembourg) fut comprise dans les 325 millions », a déclaré Pouyer-Quertier dans la discussion de la loi du 17 juin 1873. Villefort, t. III, p. 551.

en tiier au point de vue commercial et politique (1). Peutêtre enfin que, par une de ces habiletés dont les diplomaties sont coutumières, on ne présenta pas tout d'abord le projet comme aboutissant è une dépossession du droit d'exploitation de la Compagnie et se borna-t-on à insister sur l'un des côtés de la combinaison projetée, à savoir que l'État français ne concéderait aucune ligne nouvelle à la Compagnie de l'Est, susceptible de rétablir la continuité de son réseau avec les lignes luxembourgeoises (2).

Ce ne serait donc qu'à la dernière minute et au moment de signer qu'on aurait mis nos négociateurs en face de l'article évinçant la Compagnie de son bail et cela sans la moindre indemnité. Il est difficile, faute de documents, de répondre à ces questions et de savoir quelle part il faut faire ici à l'habileté consommée des négociateurs allemands, à la précipitation coupable ou à l'ignorance des nôtres. Toujours est-il que sur ce point encore Bismarck triomphait pleinement. La Compagnie de l'Est allait être évincée de sa concession luxembourgeoise au profit du gouvernement allemand. Celui-ci lui serait subrogé sans avoir rien à payer. Chez Bismarck, le politique génial était doublé d'un homme d'affaires avisé qui s'entendait aux marchés avantageux.

L'accord qui s'était établi si aisément sur ce point prit également place dans l'article 1 des articles additionnels où il forme le dernier paragraphe (§ 7). On constate d'abord, en un style plus que confus, que la situation qui a servi de base à la convention du 21 janvier 1868 n'est plus la même, étant donnée la cession du réseau alsacien-iorrain à l'Allemagne. Dès lors, la convention de 1868 n'a plus pour la Compagnie de l'Est aucun intérêt. Aussi le gouvernement allemand se déclare-t-il prêt à se substituer à elle dans ses

(1) Pouyer-Quertier avoue lui-même que, « d'après tous les renseignements que nous avons obtenus sur la question des lignes Guillaume - Luxembourg, nous étions convaincus qu'elle n'était pas assez grave pour nous faire retarder la signature de la convention ». Villefort, t. III, p. 551.

(2) En ce sens Vàlfrey, t. I, p. 107.

droits et charges. Mais il faut son consentement. Comment va-t-on l'obtenir puisqu'elle n'est pas partie contractante au traité? Le gouvernement français est là qui va faire l'office qu'on attend de lui, celui de courtier désintéressé. On prévoit en conséquence qu'il entrera en pourparler avec la Compagnie et se fera subroger par elle dans le bénéfice de son contrat d'exploitation. Cela fait, il s'oblige dès à présent à céder gratuitement dans un délai de six semaines ses droits au gouvernement allemand.

Mais la Compagnie pourrait résister, refuser de s'arranger avec le gouvernement français qui a stipulé pour elle. Le gouvernement allemand , qui a tout prévu, a fait entrer cette éventualité dans ses calculs. Il s'assure de l'adhésion de la Compagnie en faisant exercer sur elle une pression par l'État français qui n'est pas en situation de lui refuser ce service et qui va le lui rendre pour rien. Si la Compagnie ne veut pas capituler, le gouvernement français s'engage à ne lui accorder de concessions nouvelles que sous la condition expresse que la compagnie n'exploitera pas les lignes du grand-duché. Autrement dit, la Compagnie devra opter : ou bien renoncer à son contrat, alors on pourra lui concéder des lignes nouvelles sur le territoire français, de manière à lui permettre de reconstituer son réseau amoindri, disloqué par l'annexion; ou bien elle ne renonce pas, et alors l'État s'interdit de lui concéder des lignes nouvelles. La Compagnie est forcée de choisir entre la continuation de l'exploitation luxembourgeoise et la reconstitution de son réseau français.

Ces stipulations sont exprimées en formules dont le style volontairement embarrassé et quelque peu énigmatique était destiné sans doute à masquer la portée des clauses arrachées à notre ignorante indifférence ou à notre faiblesse. Une question pourtant restait non résolue, mais qui ne nous concernait plus. L'État luxembourgeois accepterait-il la substitution de l'État allemand à la Compagnie de l'Est? Et comme les lignes exploitées comprenaient, à titre de dépendance, un tronçon de 55 kilomèties sur territoire belge,

la Belgique, elle aussi, admettra it-ellë l'ingérence du gouvernement allemand dans l'exploitation de ce tronçon? Bismarck ne paraît pas s'être préoccupé de ce détail. Il était sûr d'imposer sa volonté, celle du plus fort, aux deux gouvernements neutres, trop faibles pour élever des objections contre les projets de leur puissant voisin. Nos négociateurs auraient pu, en tout cas, faire leurs réserves en ce qui concernait l'approbation des gouvernements luxembourgeois et belge. On n'a aucune preuve qu'ils y aient un seul instant songé. La Compagnie de l'Est opta, comme il fallait s'y attendre, pour la renonciation. Dès le 27 juin 1871, elle se démettait entre les mains du gouvernement français de son droit à l'exploitation des lignes du réseau luxembourgeois et le gouvernement avisait immédiatement le chancelier allemand que la subrogation pouvait être consommée (1). Le Luxembourg échappait à notre influence. Les liens qui l'unissaient à l'Allemagne se resserraient encore. Bismarck prenait sa revanche du demi-échec de 1867.

Sur l'article 11 du traité de Francfort, Valfrey, Histoire du traité de Francfort , t. I, pp. 22-23, 96-100, est assez complet; Sorel, Histoire diplomatique de la Guerre franco-allemande, t. II, pp. 276, 305, 306, est resté très sommaire; Hanotaux, Histoire de la France contemporaine, 1. 1, pp. 276-277, n'a fait que condenser ce qui avait été écrit avant lui. Il y a plus de renseignements dans les ouvrages techniques. Cf. Bonnet, La Clause de la nation la plus favorisée, thèse de doctorat en droit, Grenoble 1900, pp. 71 et suiv.; Oncken, dans Revue d’ Économie politique, 1891, pp. 585 et suiv., article substantiel et pénétrant où sont montrés les inconvénients de l'article 11 pour tout le monde, même pour l'Allemagne; Zimmermann, Die Handelspolitik des deustchen Reichs, von Frankfurter Frieden bis zur Gegenwart, Berlin 1901, 2e édit., pp. 1-2, 66-68.

(1) VlLLEFORT, t. III, p. 537.

Sur le régime douanier transitoire appliqué à l'Alsace-Lorraine, cf. Valfrey, t. I, pp. 155-164; Thiers, Notes et Souvenirs, pp. 218-226; Doniol, M. Thiers, le comte de S aint-V allier, le général de Manteuffel, pp. 62-65, et les dépêches rapportées dans Thiers, Occupation et libération du territoire, 1. 1, pp. 67,68, 70, 73, 75, 78, 80, 84.

En ce qui concerne la question de la dépossession de la Compagnie de l'Est, Valfrey, t. I, pp. 60-63, 104-111, a puisé aux bonnes sources et le fait bien voir. Favre, Gouvernement de la Défense nationale, t. III, pp. 374-376, ne dit presque rien du sujet et ne paraît guère se douter de T importance des articles qu'il a débattus et signés. Le rapport du vicomte de Meaux à l'Assemblée nationale sur le projet portant ratification du traité de Francfort (Villefort, t. II, p. 96)', ne contient qu'une vague allusion aux accords concernant la Compagnie. Mais les documents parlementaires qui ont trait au projet de loi présenté en janvier 1873 à l'Assemblée nationale, en vue des concessions de lignes nouvelles et des indemnités accordées par l'État à la Compagnie de l'Est, donnent sur les négociations de Francfort des précisions et des compléments d'information, qui, vu la pénurie des documents sur cette question, sont bien utiles. Il faut citer entre autres : l'exposé des motifs du projet présenté par Fourtou, ministre des travaux publics, le rapport de la commission par Krantz (Villefort, t. III, pp. 463-502). La discussion du projet n'est pas moins profitable à consulter, à raison surtout des éclaircissements que Pouyer-Quertier a été amené à fournir au sujet des négociations de mai 1871 à Francfort (Villefort, t. III, pp. 503-582 et notamment 541, 542, 551).