CHAPITRE V

Les plénipotentiaires des deux pays sont maintenant réunis à Francfort. Les préliminaires de Versailles, que deux mois de débats obscurs n'ont pu transformer en un pacte définitif, vont être convertis en un accord qui consacrera les stipulations antérieures, les complétera sur des points importants, les aggravera même au détriment de la France. Cette fois, ce ne sont plus les seconds rôles qui vont mener la controverse, exprimer les prétentions opposées, transiger, conclure. Les directeurs responsables de la politique extérieure sortent de l'effacement apparent où ils s'étaient tenus. Aussi l'inégalité va-t-elle s'accuser d'une façon encore plus marquée. De notre côté réapparaît Favre, auquel on donne comme auxiliaires les agents qui ont si peu avancé les choses à Bruxelles (1). Un nouveau personnage leur est adjoint : Pouyer-Quertier, diplomate improvisé, en qui la vaillance et la belle humeur, voire même les capacités d'homme d'affaires, ne suppléent qu 'imparfaitement à l'inexpérience professionnelle (2). Bismarck a appelé aussi à lui la mission allemande de Bruxelles. Mais il ne s'est pas embarrassé de suppléants ou d'adjoints. Lui seul suffit dans

(1) Maurice Busch, d'après les dires de Bismarck, nous représente de Goulard prêt à céder toujours et sur tout. Cf. Mémoires de Bismarck, t. II, 14 mai.

(2) Sur le rôle de Pouyer-Quertier lors de cette négociation, les témoignages laudatifs de Favre sont confirmés par Clément Simon, La Comtesse de Valon, Paris 1909, in-8, pp. 268-273.

ce dernier corps- à- corps qui va avoir enfin raison de nos résistances.

En arrivant à Francfort, il Fa déclaré quelqr es jours après la signature du traité, il ne pensait pas pouvoir en finir (1). Il croyait qu'il allait seulement obtenir ce qui lui tenait le plus à cœur : des termes rapprochés pour le paiement des premiers milliards et un supplément de garanties territoriales que l'état de nos affaires intérieures rendait, selon lui, nécessaire. Il agissait en créancier inquiet, doutant de la solvabilité de son débiteur, exigeant des sûretés. Une fois ce premier point gagné, il était décidé à s'en remettre pour la suite aux négociateurs de Bruxelles. De la sorte, ce qu'on eût signé à Francfort, c'eût été, non pas la paix définitive, mais une seconde convention contenant uniquement des stipulations financières. C'était là maintenant pour la diplomatie allemande la grosse affaire. Des territoires cédés il ne pouvait plus être question. En fait, ils étaient dans la possession de l'Allemagne; en droit, la clause qui stipulait la cession était irrévocable. Il n'y avait plus qu'à régler des points secondaires pour lesquels, une fois terminée la question des paiements et des garanties, on pouvait s'en remettre à des arrangements ultérieurs.

C'eût été, si l'on avait deviné la pensée et compris l'objet essentiel des convoitises du chancelier, le moyen pour nous de prolonger encore la lutte sourde inaugurée en mars à Bruxelles, peut-être d'obtenir des concessions de détail qui valaient d'être conquises. Mais Bis marck n'avait pas laissé voir son jeu. Comme d'usage, il demandait plus qu'il ne pensait avoir et, selon sa manière, il le demandait avec fracas. Dans une sorte d’ultimatum, qu'il produisit à la première entrevue, le 6 mai, il parla de réduire la Commune, soit seul, soit de concert avec les troupes françaises, mêla à ce projet, auquel il ne tenait pas, ses demandes d'argent auxquelles il tenait essentiellement et déclara que, faute d'entente, il faudrait en revenir à la lettre stricte des pré-

(1) Séance du Reichstag du 12 mai 1871, Discours de Bismarck, t. III, p. 57.

liminaires dont on s'était écarté par nécessité et, par conséquent, qu'il nous faudrait ramener derrière la Loire la partie de l'armée de Versailles qui excédait 40.000 hommes.

Il eût fallu à nos diplomates plus de perspicacité et aussi plus de fermeté pour discerner dans ces réclamations ce qui n'était que menaces et ce qu'on devait légitimement concéder. Contre un adversaire tel que Bismarck ils n'étaient pas de taille à soutenir le choc. Au surplus, ils arrivaient fâcheusement impressionnés par l'état de nos affaires à l'intérieur et, ce qui est toujours dangereux quand on traite, avec des idées trop arrêtées sur la nécessité de signer rapidement et d'en finir. Peu habitués à la pratique des marchandages, d'esprit plus simpliste, enclins, comme on l'est en France, à préférer les situations nettes, ils firent voir tout de suite qu'ils étaient d'avance résignés aux nouvelles exigences de l'Allemagne et prêts à céder sur ce qui n'avait pas été encore débattu, vite et sans se faire payer le juste prix. Les manœuvres de Bismarck avaient réussi, même au delà de ses espérances. Dès cette première prise de contact, il vit qü’il avait cause gagnée et qu'on pouvait terminer en quelques séances hâtives ce qui n'avait pu se finir en deux mois par les procédures ordinaires. Les journées des 7, 8, 9 et 10 mai furent remplies par la discussion des divers articles. L'instrument de paix fut signé sans désemparer le dernier jour de la négociation, le 10 mai (1).

Cét acte est conclu au nom de la France par Jules Favre, Pouyer-Quertier et de Goulard, au nom de l'empereur d’Allemagne par Bismarck et d'Arnim. Dans un protocole final du même jour, il est indiqué que le chancelier se charge de communiquer le traité aux trois gouvernements de l'Allemagne du Sud, pour obtenir leur accession. Les alliés de la Prusse, toujours maintenus à l'écart par la politique soupçonneuse de Bismarck, n'avaient pas participé officiellement à la discussion et ne figuraient pas comme parties contractantes à l'acte.

(1) VlLLEFORT, t. I, p. 65.

Quant au libellé, ce document s'écarte quelque peu des usages traditionnels des chancelleries. Son préambule bien moderne, peu soucieux des vaines phrases sur l’amitié qui doit unir les nations après qu’elles se sont ruées l’une sur l’autre, ne contient ni invocation à la divinité, ni formule banale de courtoisie. Il va droit au but. Les stipulants se sont mis d’accord pour convertir en traité de paix définitif les préliminaires du 26 février. A cet effet, ils sont convenus des dispositions qui suivent. Viennent alors dix-huit articles, dont les deux derniers stipulent la continuation des négociations à Francfort pour le règlement des points accessoires et l’octroi d’un délai de dix jours seulement pour l’échange des ratifications. A ces dix-huit articles font suite trois articles additionnels du même jour et qui eussent pu trouver place dans le corps de l’acte principal. Mais ils ne furent convenus qu’à la dernière heure et sans doute après que les instruments avaient été déjà rédigés. Néanmoins ils font partie intégrante du traité de paix, quoique signés séparément. C’est ce que prend soin de déclarer le protocole final (1). Ratifié par le Reichstag dès le 12, l’acte de Francfort, après avoir été discuté en une seule séance par l’Assemblée nationale, le 18 mai, fut voté le même jour. Le 20, l’échange des ratifications eut lieu à Francfort dans le délai fixé. Par dérogation aux conventions arrêtées, qui excluaient des paiements les billets de la Banque de France, l’Allemagne accepta en acompte, sur le premier versement à effectuer, 125 millions de ces billets. Cet accord fut consigné dans une convention datée du lendemain, 21 mai (2).

L’étude détaillée de chacune des clauses de l’acte de Francfort est l’objet essentiel du présent livre. Mais, aupa-

(1) VlLLEFORT, t. I, p. 76.

(2) Villefort, t. I, pp. 76-77-78, pour le procès-verbal d'échange des ratifications et la convention relative au paiement en billets de banque.

ravant, il ne paraît pas inutile de se les représenter dans leur ensemble, de marquer leurs rapports de dépendance et de coordination, comme, aussi, il n'est pas hors de propos de montrer en quoi elles complétaient ou modifiaient les préliminaires. Ainsi s'accusera le caractère particulièrement dur de ce traité, débattu en aussi peu de temps et qui, mettant fin à des négociations confusément conduites, rendait à chaque État sa liberté d’action.

Il est remarquable tout d’abord que l’acte de Francfort ne rappelle pas les deux stipulations les plus importantes des préliminaires, celles qui doivent servir de base à la paix définitive : la cession de territoire et l’obligation de payer une indemnité. On a jugé inutile d’en reproduire le texte. Le traité les suppose, mais il ne les confirme pas. Cette négligence est caractéristique. Ces stipulations étaient considérées, dès le début, comme ne pouvant plus être remises en discussion. Elles n’avaient pas besoin, pensait-on, d’être réinscrites dans l’acte définitif. Peut-être eût-il été plus régulier de le faire, ne fût-ce que par un simple renvoi. Mais la correction protocolaire paraît avoir été le moindre souci des rédacteurs.

Ce qui, pour eux, était l’essentiel, c’étaient les clauses destinées à compléter ces stipulations primordiales. C’est d’abord l’exaGte délimitation du rayon laissé à la France autour de Belfort. Tel est l’objet de l’article 1. En second lieu, c’est l’indication, par voie d’énumération limitative, des valeurs en numéraire, billets de banque ou papiers de commerce, qui seront acceptées comme libératoires pour le paiement de l’indemnité (art. 7). A cette clause s’adjoint la fixation des échéances pour les paiements à effectuer au cours de l’année 1871 et dans les débuts de 1872 (art. 7). Et, comme la durée et l’étendue de l’occupation territoriale étaient liées à l’acquittement graduel de la dette, ces points font encore l’objet du même article 7.

Mais l’annexion à l’Allemagne des territoires dont la cession nous était imposée, impliquait le règlement de tout un groupe de questions concernant la nationalité des habi-

tants de ces territoires, la rémise des archives communales et départementales, la restitution des sommes versées au Trésor français par les départements, communes, établissements publics, comptables de deniers publics, etc., la navigation sur les rivières ou canaux ayant leur cours sur les deux territoires, une nouvelle délimitation diocésaine. Tout cela est consigné dans les articles 2, 3, 4, 5, 6. On doit leur adjoindre les articles additionnels 1 et 2 concernant la cession à l'Allemagne des droits de l'État français sur les parties du réseau de la Compagnie des chemins de fer de l'Est situées en territoire annexé, et l’indication de la somme à payer par l'Allemagne pour cette cession.

Toutes ces stipulations sont de celles que les théoriciens du droit des gens appellent spéciales. Mais il était tout naturel que le traité contînt aussi des clauses générales. La plus importante a trait au rétablissement de certains traités entre la France et les divers États allemands, et à l'indication d'un régime commercial nouveau (art. 11). La condition des nationaux allemands ne devant pas être aggravée par la guerre, leur gouvernement, dans l'article 12, stipule pour eux des faveurs qui sont déclarées d'ailleurs réciproques pour les sujets français. Enfin, l'article 10 règle la remise des prisonniers français et l'article 13 la restitution des navires capturés qui n'auraient pas été condamnés avant le 2 mars

Telle est l'économie générale du traité. Dans son ensemble, il maintient l'état de choses créé par les préliminaires. Il en déduit les conséquences auxquelles il fallait logiquement s'attendre. Mais sur plus d'un point, on le verra, il les pousse aux extrêmes. Enfin, il contient certaines aggravations de traitement qu'il n'est pas inutile de signaler dès maintenant (1).

Les préliminaires faisaient dépendre l'évacuation de

(1) Sorel, Histoire diplomatique de la Guerre franco-allemande, t. II, pp. 309 et suiv., a soigneusement étudié sous cet aspect particulier l’acte de Francfort.

certains départements (Somme, Oise, Seine- Inférieure, Seine-et-Oise, Seine-et-Marne, Seine et forts de Paris sur la rive droite de la Seine) du premier versement d'un demimilliard (art. 3). Mais, à raison de l'état de nos affaires intérieures, on nous imposait la continuation de l'occupation dans plusieurs d'entre eux (Oise, Seine-et-Oise, Seineet-Marne, Seine, forts de Paris), et ce malgré le paiement de ce premier acompte (art. 7 du traité). L'Allemagne avait le droit de choisir son moment et son heure. Elle se réservait le droit de n'évacuer ces pays que si elle jugeait l’ordre suffisamment rétabli en France et dans Paris. Mais cette ingérence dans notre politique intérieure devait cesser dès que 1 milliard et demi aurait été payé. Cet acompte parut devoir être d’une sûreté suffisante pour le sort d'une créance sur laquelle on veillait avec un soin si particulièrement soupçonneux.

En second lieu, les préliminaires avaient imposé à l’Allemagne la cessation des réquisitions dans les départements occupés (art. 4). Le traité (art. 8) permettait à l’armée allemande de lever des réquisitions en nature et des impôts et même d'étendre à d’autres départements ce régime si pénible, pour le cas où le gouvernement français n'exécuterait pas à l'échéance ses obligations relatives à l’entretien des troupes de l'armée d'occupation. Toujours reparaissait, à chaque ligne et sans même essayer d'en atténuer l'expression, la hâte d'être payé, les précautions d'hommes d'affaires qui craignent l'insolvabilité du débiteur écrasé sous le poids de la dette.

La rigueur de ces stipulations aggravantes, comme aussi celle des clauses purement complémentaires de l'acte primitif, n'était compensée que par l'extension considérable du rayon qu'on nous laissait autour de Belfort. Et encore, cette faveur, il fallait la payer chèrement. Nous cédions en échange une portion de territoire à l’ouest de Thionville, à laquelle l'Allemagne tenait beaucoup à cause de sa richesse minière et parce qu'en nous l'enlevant, elle restreignait nos communications avec le Luxembourg.

ni

Il est difficile, après ces constatations, de comprendre l’optimisme laudatif de Thiers, représentant ce traité comme ayant été fort débattu et le célébrant même comme un vrai soulagement (1). Que les questions aient été débattues, on n’en saurait disconvenir. Reste à savoir si elles l’avaient été toutes au mieux de nos intérêts, si, avec moins de précipitation, avec une hâte moins fébrile de conclure et de conclure sur tout, nous n’eussions pas obtenu des concessions de détail intéressantes. On peut penser qu’avec plus de décision et de dextérité, on aurait amélioré la situation au lieu de l’empirer, puisqu’on se savait sur le point de venir à bout de l’insurrection parisienne et qu’on pouvait parler plus haut et plus ferme. Il n’en fut rien. Le traité du 10 mai ne fut pas seulement la consécration des préliminaires, il fut une nouvelle défaite diplomatique, mais une défaite à laquelle nos tergiversations des mois précédents eurent autant de part que les difficultés de notre situation intérieure. Le seul soulagement que nous apportât la conclusion de la paix, était de mettre fin à cette situation incertaine et équivoque qui se perpétuait depuis l’ouverture des conférences de Bruxelles et qui, dans l’état de tension des esprits, avec un adversaire soupçonneux, exigeant, jamais satisfait, menaçait à chaque instant de faire renaître un conflit armé. C’était pourtant un avantage. Au prix de quels sacrifices il était acheté, on l’a vu par ce qui vient d’être expliqué.

Au surplus, le pire et l’irréparable n’était point l’œuvre de nos négociateurs de Francfort. C’est dans les préliminaires qu’il fallait aller le chercher. C’étaient les articles où l’on avait inscrit la diminution territoriale de la France, où l’on avait cru consommer sa ruine financière. Rien dans ces

(1) Discours à l'Assemblée nationale, lors de la discussion du traité. Ville fort, t. II, p. 131 ; Notes et Souvenirs, p. 183.

clauses, on Ta fait observer (1), n'était contraire aux usages du droit des nations. Le vainqueur se paie en territoires et en argent. C'est la pratique constante. On l’avait appliquée, comme à tous les jeux on applique les règles. Les politiques d'ancienne école ratifièrent. C’eût été trop sans doute de demander que l’Allemagne, naissant à la vie, répudiât ces procédés par où l'on croit se démontrer sa force, qu’elle renonçât à faire acte de nation. Si, du moins, en continuant d’appliquer les vieilles maximes, elle s’était montrée moins âpre dans la poursuite des conséquences ! Mais il eût fallu pour cela un désir de concilier, un esprit de libéralisme inné, une douceur d’action qui manquaient à la diplomatie prussienne. Dès les premières heures, elle interpréta l’accord avec étroitesse, elle s’efforça de tirer des stipulations territoriales et financières leur maximum de rendement utile. De là un redoublement de rigueur dans la série des négociations qui se greffèrent sur le traité principal. Et, comme les débats tendant à dégager dans le détail les effets pratiques, de l’annexion et de la réclamation d’une indemnité continuèrent pendant plusieurs années encore, le traité de Francfort ne clôtura ni les discussions de principes, ni les controverses d'application. Ainsi, la paix officielle n’avait pas engendré la paix effective. A tout instant se ravivait la plaie au lieu de se cicatriser, et l’on entretenait en elle drs ferments de discorde, germes des irréconciliations futur s.

Ce résultat, facile à présager dès la première heure, a j «paraîtra en pleine clarté à l’examen de chacune des t Causes principales d’un traité qui, sur tant de poiats, se dénonçait lui-même comme n'étant qu’un arrangem ml provisoire.

Valfrey, Histoire du traité de Francfort, t. I, pp. 85-124, et Jules Favre, Gouvernement de la Défense nationale , t. III,

(1) Sorel, Histoire diplomatique de la Guerre franco-allemande, t. II, p. 366.

pp. 348-376, 426-437, ont ici l’un et T autre une valeur narrative de premier ordre. Ces deux auteurs sont les sources principales de Sorel, Histoire diplomatique de la Guerre franco-allemande, t. II, pp. 295-318, dont le récit, comme toujours ordonné et lumineux, est plus qu’une simple réédition de celui de ses prédécesseurs. Thiers, qui n’a suivi la négociation que de loin, est, dans ses Notes et Souvenirs, pp. 181-183, très sommaire, un peu léger même dans son appréciation des résultats d’ensemble.

Les renseignements puisés dans les documents d’origine parlementaire permettent aussi de suivre la marche des faits et d’apprécier la portée des stipulations principales. Dans cet ordre, se place en première ligne le discours prononcé par Bismarck au Reichstag, le 12 mai 1871, deux jours après la signature du traité. On le trouvera dans : Les Discours de M. le prince de Bismarck, t. III, pp. 55-62. Il y a lieu de le compléter par l’exposé des motifs de Jules Favre, lors de la discussion du traité à l’Assemblée nationale, séance du 18 mai 1871, et par les discours prononcés à cette occasion, notamment celui de Thiers. Ce débat est reproduit in extenso dans Villefort, t. II, pp. 93-137.

Des témoignages de ceux qui ont été mêlés à la négociation, on n’a, en dehors des déclarations de Bismarck et du récit de Favre, que les indications un peu écourtées, quoique très significatives, de Laussedat, La Délimitation de la frontière francoallemande, pp. 42-47.

Les écrits consacrés à la vie et à l’œuvre du chancelier ne manquent pas de souligner comme il convient sa participation à l’acte de Francfort. Celui de Andler, Le Prince de Bismarck, Paris, 1899, in-12, pp. 151-152, 164-165, est un de ceux qui, en sa forme ramassée, font le mieux comprendre et revivre le personnage, à ce moment culminant de sa carrière. Plus récemment, Paul Matter, Bismarck et son temps, Paris, 1905-1908, 3 vol. in-8, dans son récit des négociations de Francfort, t. III, pp. 277- 282, a soigneusement mis à profit tout ce qui avait été publié avant lui.