EFFETS DE LA SUPPRESSION DES PÉAGES

on ne détruit pas l'inégalité entre les diverses parties du territoire, résultant de ce fait que quelques-unes seulement sont desservies par la navigation ; mais on dirige artificiellement le trafic sur la voie navigable, lors même que le prix de revient des transports y est plus élevé, puisqu'on empêche les compagnies d'attirer le trafic sur le chemin de fer, où des prix totaux équivalents, après avoir couvert les frais du transport, laisseraient encore un certain bénéfice. Le chemin de fer ne fait pas une concurrence abusive i\ la navigation, qui transporte à peu près au prix de revient, tant qu'il perçoit lui-même plus que son prix de revient, et ce n'est pas lui qui est responsable des inégalités de traitement entre les diverses régions qu'il subit et ne crée pas.

Ces inégalités sont d'autant plus fâcheuses, qu'elles sont établies surtout au profit de l'importation étrangère, qu'on s'efforce d'autre part d'écarter par des droits de douane ; car, en France, nous l'avons vu, les voies navigables sont surtout des voies de pénétration. Ce sont les mêmes pouvoirs publics qui ont établi, d'une part, desdroits de 70 francs par tonne à l'entrée des blés et des vins étrangers, qui ont consacré, d'autre part/ 70 millions à réaliser sur la Seine une transformation dont l'effet principal est de réduire de quelques francs le coût du transport des blés d'Amérique sur Gorbeil et des vins d'Espagne sur Bercy, qui ensuite interdisent aux chemins de 1er de retenir le trafic en faisant les mêmes réductions, et qui enfin s'indignent de l'élévation des garanties d'intérêts. Ce sont eux qui projettent d'établir un canal de Marseille au Rhône ou de rendre la Loire navigable, pour procurera grands frais à l'importation étrangère des réductions de prix de transport atténuant légèrement les droits protecteurs; car personne ne peut contester que le trafic d'importatjon doive être le trafic essentiel de ces voies nouvelles, tandis qut?, quand on donne aux ports maritimes les facilités exceptionnelles dont ils ont incontestablement besoin pour leurs relations avec Tin-

térieur, par des réductions des tarifs de chemins de fer, on reste maître d'en faire proflter surtout le transit ou TexportatioD.

Enfin, par une singulière application des faveurs budgétaires, c'est au profit des parties riches du pays seules que sont créées ces voies payées par tous les contribuables. Nous avons vu qu'en matière de chemins de fer, ce sont les recettes des lignes riches qui comblent les déficits des lignes pauvres. En matière de navigation, comme tout le territoire ne peul pas être doté de voies coûteuses pour TEtat et gratuites pour le public, ce sont les pays riches seuls qui en sont pourvus ; appliquant les principes de solidarité à rebours, comme on fait de la protection à rebours, on leur procure des privilèges nouveaux au moyen des ressources de tous.

A quelque point de vue qu'on l'envisage, le traitement de faveur fait aux voies navigables apparaît comme également illogique. Pour les marchandises pondéreuses, tout ce qui tend à abaisser le prix des transports est bon, utile, et devrait être généralisé. Mais, pour les produits de plus de valeur, Texcmption générale de péage sur les voies navigables ne pourrait se justifier que comme une machine de guerre, destinée à limiter les bénéfices de compagnies abusant de leur monopole. L'équité, si les chemins de fer sont des entreprises privées sans liens d'intérêt avec le Trésor public, les considérations budgétaires, s'ils appartiennent à TF^lal ou reçoiventde lui des garanties d'intérêt, condamnent la suppression de tout péage sur les voies concurrentes, tant que les capitaux engagés dans la construction des chemins de fer ne trouvent pas, dans les prix de transport, une rémunération suffisante. Même quand cette rémunération est réalisée, il serait plus rationnel de chercher à obtenir des abaissements modérés sur l'ensemble [du réseau, ou des améliorations de service profitant dans une égale mesure à tout le pays, que de contraindre les chemins de fer, par la concurrence créée en établissant à grands frais des voies qui ne donnent aucuue

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recette, à réaliser, sur certaines lignes seulement, des abaissements souvent inutiles, d'où résultent des inégalités choquantes entre les diverses parties du territoire français.

Il est vrai qu'une fois un régime assis dans un pays arrivé à un certain développement, il est très difficile de le modifier. Légitimes ou non, les privilèges accordés aux riverains des voies navigables ont servi de base ti la création de nombreux établissements industriels, dont il est bien difficile de bouleverser les conditions d'existence. Lh où les voies navigables existent, c'est le devoir des pouvoirs publics de les entretenir, et d'jr réaliser les améliorations nécessitées par le développement du trafic et par les progrès de Tart de l'ingénieur ; tout au plus, pourrait-on atténuer, pour les marchandises riches, ce que leur situation privilégiée a d'exorbitant. Mais en créer de nouvelles, ou apporter aux voies existantes des modifications aussi coûteuses que la construction d'un canal neuf, est un emploi bien peu rationnel des deniers publics. Ce n'est pas faire cesser l'inégalité de traitement que la gratuité de certaines voies établit entre les .diverses populations, que d'étendre cette faveur, en appelant quelques nouveaux privilégiés à en profiter.

IV. — De rexploitation par lEtat ou par les Compagnies et des lois relatives aux tarifs. — Du moment où l'exploitation jdes chemins de fer, et môme celle des canaux, doit autant que possible couvrir ses charges, il n'y a pas de nécessité absolue de la considérer comme un service public. Moins les contribuables concourrent au paiement des frais de ces entreprises, plus il estfacile de les confier à l'industrie privée. Les avantages et les inconvénients de ce système, d'une part, le degré d'intervention que l'autorité publique doit se réserver en pareil cas, d'autre part, donnent lieu à de vives controverses. C'est surtout à propos des voies ferrées que la question a été et est encore fréquemment débattue. 11 nous paraît indispen-

sable d'indiquer les considérations générales invoquées à l'appui des diverses solutions qu'elle a reçues. En particulier, nous devons exanainer les raisons qui pourraient inviter la France à imiter soit les nations de l'Europe cbdtrale, en rachetant les chemins de fer, soit l'Angleterre et l'Amérique, en édictant des lois sur les tarifs, ou au contraire les motifs qui doivent la détourner de suivre ces exemples.

Les difficultés de la question de Texploitation par TEtat ou par les Compagnies tiennent à la nature même des chemins de for, et au double caractère qu'ils présentent : d'une part, l'exploitation d'un chemin de fer est évidemment une entreprise industrielle, qui doit se plier à toutes les nécessités du trafic ; mais, d'autre part, la création des voies ferrées est une œuvre d'intérêt général, qui exige l'usage du droit régalien d'expropriation pour cause d'utilité publique; elle ne peut, par suite, être exécutée que comme travail pubhc, et la sécurité générale exige impérieusement que l'autorité qui crée ces voies en régie le mode d'exploitation, leur nature même ne permettant pas de les livrer au libre usage du public. Ainsi, la question du régime des chemins de fer présente deux aspects indissolublement liés.

Les adversaires les plus déterminés de l'ingérence de l'Étal dans le domaine de l'industrie ne peuvent nier la nécessité de cette ingérence, au moins pour constituer à l'origine le service des transports par chemins de fer, pour accorder les concessions et pour en régler les conditions. D'un autre côté, nous avons vu qu'on ne peut compter sur le jeu de la libre concurrence pour régler les prix, pour limiter à une juste rémunération le bénéfice des concessionnaires de voies de communication, et pour les obliger à faire profiter le public, par des améliorations de service ou des réductions de taxe, de la prospérité de leurs entreprises. Là encore, une certaine intervention des pouvoirs publics s'impose en tout cas.

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Ces réflexions suffisent à montrer ce qu'il y a d'excessif à accuser de tendances socialistes tous les partisans de l'exploitation des chemins de fer par l'État. Cette exploitation présente des caractères assez particuliers, pour qu'on puisse vouloir en faire un service public, sans que cela implique aucun désir d'étendre ce régime à des entreprises différentes.

Mais, si Ton ne peut considérer les chemins de fer comme une entreprise purement privée, il n'en découle pas nécessaire" ment que le gouvernement doive prendre en main leur gestion. L'exagération que nous venons de trouver d'un côté, nous la retrouvons de l'autre, quand on dit que le régime des concessions subordonne tout le développement de la prospérité nationale à la volonté et aux intérêts privés de sociétés financières. Nous avons vu que l'intérêt des concessionnaires n'est nullement de rançonner le trafic en le limitant, et qu'il les pousse, au contraire, à réduire les taxes dans tous les cas où une réduction est réellement nécessaire au développement des transports. Sans môme s'en remettre uniquement à cet intérêt bien entendu, il est facile d'introduire dans des contrats de concession les garanties nécessaires pour prévenir ou réprimer les inégalités de traitement arbitraires, pour faire profiter des plus values soit le public, par des dégrèvements ou des extensions du réseau, soit même le Trésor, par un partage de bénéfices.

Nous ne voyons donc aucune raison peremptoire pour exclure à priori l'un ou l'autre système, et c'est dans les avantages pratiques à attendre de chacun d'eux que doit se trouver la raison de décider.

A cet égard, on a parfois préconisé l'emploi exclusif du système des concessions, comme une manière d'empêcher la construction, aux frais des contribuables, de lignes improductives, et surtout d'éviter que le règlement des budgets subisse le contre-coup des oscillations du trafic. Il y a là des avantages dont il faut tenir grand compte, dans les pays où les

conditions commerciales et économiques permettent de laisser entièrement à l'initiative privée le soin de pourvoir au développement du réseau, comme Ta fait TAnglelerre. Mais il faut reconnaître qu'il y a beaucoup de cas. où le concours des finances publiques, pour la construction de certaines lignes, est très justifié. Or, dès qu'on entre dans la voie des subventions et surtout des garanties, avec tous leurs aléas, les avantages budgétaires du régime des concessions disparaissent.

Plus souvent, on oppose la vigilance et Tactivité d'une gestion inspirée par l'intérêt privé à la routine des administrations publiques. Sur ce point, il ne nous paraît ni évident, à priori, ni expérimentalement prouvé, à posteriori, qu'il y ait une grande différence entre les compagnies et les services d'Etat. D'un côté comme de l'autre, on trouve de grandes organisations bureaucratiques, dirigées par des salariés qui pratiquement, en France, sont recrutés à peu près de la même façon. Les uns et les autres trouvent leur stimulant dans les mêmes considérations de devoir, d'un côté, d'avancement et de succès, de l'autre. Une compagnie, pas plus qu'un service public, n'est l'affaire privée de ceux qui la gèrent; la vigilance et la capacité, ou au contraire la routine et la médiocrihh peuvent se rencontrer dans un cas comme dans l'autre.

C'est plutôt dans les principes dirigeants que certaines différences apparaissent. Dans un service de chemins de fer, il faut à la fois apporter la souplesse indispensable pour répondre aux nécessités commerciales, et éviter toute faveur arbitraire, toute inégalité dans les traitements appliqués à des situations analogues. Une administration d'Etat tend naturellement à verser du côté de l'uniformité, et une compagnie à abuser des régimes spéciaux. Dans les tarifs, l'une aura peutêtre trop de tendance h abuser des prix fermes, l'autre trop de répugnance à en accorder là où ils seraient utiles. En matière de construction, une compagnie hésitera trop à faire les frais des embranchementsdontlaproductivitén'est pas absolument

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certaine ; une administration d'Ëlat aura parfois trop de tendances à étendre son réseau, môme par des lignes onéreuses L'une s'appliquera trop à limiter les améliorations aux points où elle seront indubitablement lucratives ; l'autre aura souvent de la peine à réaliser un progrès en un point où il serait utile, sans accorder la môme chose sur d'autres points où le besoin ne s'en ferait nullement sentir.

Entre ces deux sortes d'inconvénients, on peut hésiter, car s'il est désirable que les considérations ûnancières ne nuisent pas au service public, il est bon aussi que celui-ci ne se traduise pas par des charges budgétaires inutiles. On exprimait autrefois la crainte que les réseaux d'État fussent gérés dans un but trop fiscal, qu'une administration fût trop peu accessible aux vœux du public et à ses réclamations. Ce sont des inconvénients qui peuvent se produire ; les inconvénients inverses sont peut-être plus probable.

^ Ainsi, les raisons pour et contre l'exploitation des chemins de fer par l'État se balancent assez bien. Expérimentalement, il serait assez difficile de décider quel est le régime qui a le mieux réussi. En France, le réseau d'État, encadré par les compagnies, obligé de vivre avec elles d'une part, et n'ayant pas d'autre part assez d'importance pour que ses résultats financiers réagissent beaucoup sur le budget général, ne peut pas donner un élément suffisant d'appréciation. L'étude de ce qui passe dans les pays où prédomine soit l'un soit l'autre des deux systèmes n'est pas non plus décisive. Dans les uns et dans les autres, des voix autorisées défendent et d'autres attaquent le régime adopté. Si l'on en croit la presse et les discussions parlementaires, il semble bien que le public se plaigne autant des compagnies, dans les pays où prédomine le système des concessions, que des chemins d'État, dans les pays qui ont opéré le rachat. Tout récemment, de nombreux industriels allemands signalaient les entraves apportées aux affaires par l'insuffisance du matériel du réseau d'État

prussien ; en ce moment même, certains représentants du commerce belge formulent, contre le Ministère des chemins de fer, des accusations de partialité, sur le bien fondé desquelles nous nous garderons d'émetti^e un avis, mais qui montrent bien que les réseaux d'État n'échappent pas[plus que les compagnies aux critiques inhérentes à tout service public, Knfln, le développement du trafic dépend de trop d'éléments étrangers au régime des chemins de fer pour que les résultats statistiques soient bien probants; mais le commerce et rindustrie ont pris on Angleterre, avec le régime des compagnies, un développement que TAllemagne est en train de rattraper, avec le régime de l'exploitation par l'État ; à ce point de vue encore, les résultats se valent.

On est donc obligé de se retourner du côté des considérations politiques, pour trouver une raison de décider. A ce point de vue, le rachat général des chemins de fer est une mesure d'une grande gravité. Aujourd'hui, en France, il augmenterait de 20 milliards la valeur des titres d'État en circulation, de 1.300 millions les recettes annuelles du Trésor, de 300.000 le nombre des employés de TÉtat. Multiplier dans une pareille mesure les contacts du pouvoir avec les citoyens, sbus un gouvernement autoritaire, c'est renforcer son action d'une manière qui peut être bien dangereuse pour les libertés publiques ; sous un gouvernement parlementaire, c'est ouvrir une bien large porte aux sollicitations électorales, avec tous leurs inconvénients moraux et financiers, que la discussion du dernier budget a si bien mis en évidence. Nous estimons qu'une pareille aventure ne devrait être courue que par des motifs impérieux, qui ne nous apparaissent pas actuellement, dans la situation du réseau français.

L'étude des conditions contractuelles du rachat (p. 3-41) montre que, tout en étant financièrement réalisable, il ne serait pas, par lui-môme, une opération lucrative. Pour les réseaux prospères, l'État acquerrait l'entière disposition des