EFFETS FINANCIERS DES ABAISSEMENTS DE TARIFS

On en trouve un exemple frappant dans la refonte des tarifs du réseau d'Etal fram-ais réalisée au cours des premières années de son existence. Chargée d'exploiter une foule de lignes secondaires qui avaient des tarifs presque toujours supérieurs à ceux des grandes compagnies, l'administration des chemins de fer de l'Etat leur a appliqué des barèmes généraux un peu inférieurs, dans la plupart des cas, à ceux des réseaux voisins ; ses recettes, dans les années suivantes, ont progressé dune manière remarquable. Mais elle ouvrait chaque année quelques jonctions entre ses lignes éparses ; en 1883, une part^e de cellesci a été échangée contre des lignes ayant un trafic bien plus considérable ; on 1886. l'ouverture de la grande artère du réseau d'Etat a fait passer des lignes de l'Orléans aux siennes plusieurs millions de receltes, par la simple application des clauses insérées dans les conventions de 1883 sur le partage du trafic. Le fait qu'à ce moment les recettes de l'Etat allaient en augmentant, au plus fort de la crise qui atteignait celles des compagnies, ne prouve donc absolument rien en ce qui concerne l'etTet de ses tarifs sur la progression réelle du trafic.

De même, on a invoqué l'exemple du réseau d'Etal behje, dont les recettes kilométriques ont beaucoup augmenté après la réforme de ses tarifs, réalisée en 1859 ; mais l'augmentation, au lieu d'être plus rapide qu'auparavant, a été plus lente jusqu'au jour où il s'est incorporé les lignes des houillères du Ilainaut, qui avaient une recette kilométrique très supérieure à celle de ses anciennes lignes, ce qui a fortement relevé sa recette moyenne. ■ En réalité, l'Etat belge a obtenu de fort belles augmentations de recettes quand il a réduit ses tarifs de transit, de manière à étendre le champ d'action du port d'Anvers, mieux placé que les ports rivaux pour desservir les relations d'une partie de la France, de l'Allemagne et de la Suisse avec les pays d'outre-mer ; les résultats des tarifs institués spécialement en vue de tirer parti de cette situation géographi(|ue ont été excellents, tandis que ceux des abais-

scinonls généraux des tarifs intérieurs restaient des plus problématiques.

Ce n'est guère que pour la grande vitesse que Ton a procédé parfois par réformes générales des tarifs appliqués aux marcliandises. Un large dégrèvement, portant sur l'ensemble de ce trafic, a été opéré chez nous en même temps que la réduction des tarifs de voyageurs ; l'État a complètement supprimé l'impôt sur les transports d'animciiix, de )ncss'igeries ei de denrées; les compagnies, de leur côté, ont apporté des diminutions importantes dans leurs tarifs. Le montant du dégrèvement, calculé d'après le trafic de 1891, représentait environ 16 millions pour la part de l'Etat et 9 pour celle des compagnies, sur une recette totale de 102 millions, impôt compris, soit environ 25 pour 100. En ce qui concerne les messageries, l'impulsion donnée au trafic a couvert à peu près le sacrifice des compagnies et l'efTet financier de la réforme paraît se chiffrer assez exactement par la perte que l'Etat a subie. Au contraire, pour les denrées, qui ne peuvent se transporter qu'en grande vitesse et pour lesquelles les anciens tarifs étaient souvent excessifs, le dégrèvement a donné au trafic une vive impulsion. Dans l'ensemble, la progression moyenne annuelle des recettes dues aux marchandises en grande vitesse a passé de moins de 3 millions (impôt compris) avant 1891 à plus de G millions depuis cette date. Même en tenant compte de ce qu'une partie du trafic a été simplement transférée de la petite vitesse à la grande (notamment par suite du changement de dénomination des tarifs applicables aux transports par trains désignés mentionnés page 561), on ne peut guère douter que la perte sur la recette totale, impôt compris, ait été compensée par l'augmentation des plus-values en moins de 10 ans, et que le résultat final soit avantageux.

Dans l'ensemble, les abaissements généraux se sont presque toujours traduits par des pertes, lorsque le trafic sur lequel ils portaient ne comprenait pas une part notable de transports pour lesquels il était facile de se rendre compte qu'une réduc-

EFITTS FINANCIERS DES ABAISSEMENTS HE TARIIS <S3T

lion spéciale était justifiée par la situation commerciale. Au contraire, les réductions appliquées spécialement à des transports déterminés et basés sur une étude particulière de leur situation donnent le plus souvent des bénéfices considérables. Ainsi en 1802, la compagnie d'Orléans, ayant constaté que l'écart entre les cours des blés et farines, sur les divers marchés de son réseau séparés par de grandes distancés, restait toujours inférieur aux prix résultant de son barème, a fortement abaissé celui-ci, de manière h diminuer les prix de plus de 32 0 0 à 200 kilomètres, de 41 0 0 à "iÛO kilomètres, sans toucher aux petits parcours; l'abaissement était calculé de façon à rendre les expéditions de blés de la Beauce sur la région Sud du réseau plus lucratives pour les producteurs que les expéditions sur Orléans ou Paris, marchés les plus voisins, dès que les écarts de cours atteindraient un chiffre souvent constaté en fait. De 1802 à 1806, les transports compris entre 200 et 400 kilomètres ont triplé, ceux de plus de 400 kilomètres ont décuplé. De même, les réductions considérables apportées en 180 i aux prix de transport des vins du Midi sur Paris, ^nnslouchev'd\i\ autres relations, pour enlever aux vins étrangers arrivant par mer le marché de la capitale qu'ils avaient conquis pendant que le phylloxéra ravageait nos vignobles, ont donné immédiatement plusieurs millions de bénéfices. Les prix fermes, répondant à des conditions locales, auxquelles il est toujours plus facile d'adapter les tarifs avec précision, donnent souvent des résultats plus marqués encore que les barèmes s'appliquant à un trafic particulier.

L'exemple le plus frappant d'abaissement du prix des transports de marchandises est celui qu'ont donné les Klals-Unis dans les 28 années é(;oulées de 1872 à 1890, pendant lesquelles la recette moyenne par tonne kilométrique est tombée de 6 c. 5 environ à 2 c. 57. Cet abaissement prodigieux a été effectué à peu près uniquement par voie de prix fermes, au profit des transports susceptibles de se développer, tandis que les taxes

appli'luées au trafic local restaient très supérieures à ce qu'elles sont en Europe. Ainsi réalisée, la réduction de la taxe moyenne a été accompagnée d'un accroissement de la recette Itrute de 2.400 millions à G. 800 millions, et d'un accroissement du produit net de 860 millions à 2.300 environ ; l'augmentation a été, pour l'un et pour l'autre, presque proportionnelle à celle de l'étendue du réseau (qui passait de 93.000 à 302.000 kilomètres), bien que les lignes nouvelles venant s'ajouter aux lignes anciennes soient presque toutes moins productives que les premières construites.^ Sans doute, la concurrence a souvent joué un rôle considérable dans les réductions; mais les points où se produisait cette concurrence étaient justement ceux où l'abondance des transports possibles attirait des compagnies multiples. Il est bien évident que l'essor de la population (qui a pa.ssé dans la période envisagée de 41 à 74 millions d'habitants), et la mise en A^aleur progressive du continent américain ont seuls permis au trafic de croître ainsi ; mais la réduction des prix, pour les transports entre les nouveaux centres de production et les débouchés qu'ils trouvaient dans les premières régions colonisées ou dans les ports d'exportation, a singulièrement contribué au peuplement rapide des régions de l'Quest. Or, cette réduction a été surtout facilitée par la liberté de tarification qui permettait aux compagnies de tenter les abaissements l'es plus hardis pour développer le trafic nouveau, sans entamer la recette acquise dans les régions déjà arrivées à un état économique plus stable.

Même dans les pays peuplés et mis en valeur depuis longtemps, c'est seulement par des abaissements marqués qu on peut agir sur le trafic, et dès lors il est nécessaire de les concentrer sur un petit nombre d'articles ou de trajets, pour ne pas courir de trop gros risques financiers. Un dégrèvement de quelques millions, réparti sur toute la masse des transports dun grand réseau et réduisant dans une proportion insignifiante le coût de chacun d'eux, n'amène aucun changement immédiat dans

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les relations d'affaires et les habitudes du public, de sorte quil faut un temps très long {)Our que son inlluence sur le trafic se fasse sentir, si tant est qu'elle existe ; le même sacrifice, consacré à réduire d'un tiers ou d'un quart le prix de quelques transports bien choisis, appelle l'attention, suscite des initiatives, rend possibles des combinaisons nouvelles et ouvre ainsi des chances sérieuses de plus-values compensatrices.

Nous revenons ainsi à cette conclusion, sur laquelle nous avons insisté à maintes reprises, qu'une tarification très souple, s'inspirant de toutes les nécessités commerciales, peut seule tirer de l'exploitation des voies de communication un revenu sérieux sans entraver le d(^veloppement du trafic.

V. — Exploitation par l'État ou par les compagnies et contrôle des concessions. — C'est cette nécessité d'organiser une exploitation commerciale et de concilier les deux caractères que présente par sa nature même le service des voies de communication, et surtout celui des chemins de fer. qui rend si délicate la question de l'étendue des droits que doit se réserver sur eux la puissance publique. D'une part, l'exploitation d'un chemin de fer est évidemment une entreprise industrielle, qui doit se plier à toutes les nécessités du trafic; mais, d'autre part, la création des voies ferrées est une œuvre d'intérêt général, qui exige l'usage du droit régalien d'expropriation pour cause d'utilit(Â publique; elle ne peut, par suite, être exécutée que comme travail public, et la sécurité générale exige impérieusement que l'autorité qui crée ces voies y organise le service des transports, leur nature même ne permettant pas de les livrer au libre usage du public. Ainsi, la question du régime des chemins de fer présente deux aspects indissolublement liés.

Les adversaires les plus déterminés de l'ingérence de l'I^tat dans le domaine de l'industrie ne peuvent nier la nécessité de cette ingérence, au moins pour constituer à l'origine le service des transports par chemins de fer, pour accorder les con-

cessions et pour en régler les conditions. D'une autre côté, nous avons vu qu'on ne peut pas compter sur le jeu de la libre concurrence pour régler les prix, pour limiter à une juste rémunération le bénéfice des concessionnaires des voies de communication et pour les obligera faire profiler le public de la prospérité de leurs entreprises par des améliorations de service ou des réductions de tarifs. Là encore, une certaine intervention des pouvoirs publics s'impose en tout cas. Cette ingérence doitelle aller jusqu'à l'adoption de l'exploitation en régie, excluant toute intervention de l'industrie privée? Peut-elle au contraire s'exercer dans une mesure satisfaisante avec un régime de concessions contrôlées? Si ce régime est admis, quel doit être le'caractère du contrôle exercé sur les compagnies? Telles sont les questions qu'il nous reste à examiner sommairement.

Les réflexions qui précèdent suffisent à montrer ce qu'il y a d'excessif à accuser de tendances socialistes tous les partisans de Vcxploitation des cJiemins de fer par VE'tat. Cette exploitation présente des caractères assez particuliers, pour qu'on puisse vouloir en faire un service public, sans que cela implique aucun désir d'étendre ce régime à des entreprises difTérentes.

Mais, du fait que l'on ne peut pas considérer les chemins de fer comme une entreprise purement privée, il ne découle pas nécessairementqueles gouvernements doivent prendre en main leurgestion. L'exagération que nousvenonsde trouverd'un côté, nous la retrouvons de l'autre quand on dit que le régime des concessions subordonne tout le développement de la prospérité nationale à la volonté et aux intérêts privés de sociétés financières. Nous avons vu que l'intérêt des concessionnaires n'est nullement de rançonner le trafic en le limitant et qu'il les pousse, au contraire, à réduire les taxes dans tous les cas où une réduction est réellement nécessaire au développement des transports. Sans même s'entremettre uniquement à cet intérêt bien entendu, il est facile d'introduire dans des contrats de

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concession les garanties nécessaires pour prévenir ou pour réprimer les inégalités de traitement arbitraires, pour faire profiter des plus-values éventuelles soit le public, par des dégrèvements ou des extensions du réseau, soit même le Trésor, par un partage des bénéfices.

Nous ne voyons donc aucune raison péremptoirc pour exclure à priori Tun ou l'autre système, et c'est dans les avantages pratiques à attendre de chacun d'eux que doit se Ircfuver la raison de décider.

-A cet égard, on a parfois préconisé l'emploi exclusif du système des concessions comme une manière d'empêcher la construction de lignes improductives aux frais des contribuables >'[ surtout d'éviter que le règlement des budgets ne subisse le contre-coup des oscillations du trafic 11 y a \k des avantages dont il faut tenir grand compte, dans les pays où les conditions commerciales et économiques permettent de laisser entièrement à l'initiative privée le soin de pourvoir au développement du réseau, comme l'a fait l'Angleterre. Mais il faut reconnaître qu'il y a beaucoup de cas où le concours des finan- ( os publiques pour la construction de certaines lignes est très justifié. Or, dès qu'on entre dans la voie des subventions et surtout des garanties, avec tous leurs aléas, le régime des concessions ne met plus le budget à labrl des charges résultant de l'extension démesurée des chemins de fer ou de l'insiiflisance de leurs recettes.

Plus souvent, on oppose la vigilance et l'activité d'une geslion inspirée par l'intérêt privé à la routine des administrations publiques. Sur ce point, il ne nous paraît ni évident à priori, ni expérimentalement prouvé à posteriori, qu'il y ail une grande difTérence entre les compagnies et les services d'Etal. D'un côlé comme de l'autre, on trouve de grandes organisations bureaucratiques, dirigées par des salariés qui prati(]uemenl, en France, sont recrutés à peu près de la même façon. Les uns et les autres trouvent leur stimulant ilans les

Si2 CONCLUSIONS GENERALES

mêmes considéralions de devoir, d'un cùté, d'avancement et (le succès, de l'autre. Une compagnie, pas plus qu'un service public, n'est Taffaire privée de ceux qui la gèrent; la vigilance et la capacité, ou au contraire la routine et la médiocrité, peuvent se rencontrer dans un cas comme dans l'autre.

C'est plutôt dans les principes dirigeants que certaines différences apparaissent. Dans un service de chemins de fer, il faut à la fois apporter la souplesse indispensable pour répondre aux nécessités commerciales et éviter toute faveur arbitraire, toute inégalité dans les traitements appliqués à des situations analogues. Une administration d'Etat tend naturellement à verser du côté de l'uniformité et une compagnie à abuser des régimes spéciaux. C'est là une conséquence nécessaire de la difl'érence même de leur nature : un service que le gouvernement gère lui-même, afin dit-il de mieux répondre aux besoins du public, ne peut guère accorder à ces besoins sur un point les satisfactions qu'il leur refuse sur d'autres, tandis qu'une entreprise industrielle est dans son rôle en réalisant les améliorations là où elles peuvent être lucratives, sans les étendre à tout le pays. Dans les tarifs, celle-ci aura peutêtre trop de tendance à multiplier les prix fermes, tandis que la première aura trop de répugnance à en accorder là oii ils seraient utiles et voudra n'abaisser les prix que quand il sera possible de procéder par voie de barèmes. En matière de construction, [une compagnie hésitera trop à faire les frais des embranchements dont la productivité n'est pas absolument certaine; une administration d'Etat se laissera trop aisément aller à étendre son réseau, même par des lignes onéreuses. L'une s'appliquera trop à limiter les améliorations de service aux points où elles seront indubibablement lucratives ; l'autre aura souvent de la peine à réaliser un progrès en un point où Userait utile, sans accorder la même chose sur d'autres points où le besoin ne s'en ferait nullement sentir.

Entre ces deux sortes d'inconvénients^ on peut hésiter, car

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s'il est désirable que les considérations financières ne nuisent pas au service public, il est bon aussi que celui-ci ne se traduise pas par des charges budgétaires inutiles. On exprimait autrefois la crainte que les réseaux d'État fussent gérés dans un but trop fiscal, qu'une administration fût trop peu accessible aux vœux du public et à ses réclamations. Ce sont des inconvénients qui peuvent se produire ; les inconvénients inverses sont peut-être plus probables, ou plutôt les deux se produisent à la fois. Ce que l'on doit craindre, croyons-nous, ce n'est pas qu'une régie soit trop fermée ou trop accessible aux demandes de sa clientèle, c'est qu'il lui soit impossible de les accueillir sur les points où elles seraient financièrement admissibles sans prendre les mêmes mesures là où elles constitueraient une cliarge injustifiée et sans compensation.

Ainsi, les raisons pour et contre Texploitalion des chemins de fer par l'Ëtat se balancent assez bien. Expérimentalement, il serait aussi difficile de décider quel est le régime qui a le mieux réussi. En France, le réseau d'État, encadré par les compagnies, obligé de vivre avec elles d'une part, et n'ayant pas, d'autre part, assez d'importance pour que ses résultats financiers réagissent beaucoup sur le budget général, ne peut pas donner un élément suffisant d'appréciation. L'étude de ce qui se passe dans les pays où prédomine soit l'un soit l'autre des deux systèmes n'est pas non plus décisive. Dans les uns et dans les autres, des voix autorisées défendent et d'autres attaquent le régime adopté. Si l'on en croit la presse et les discussions parlementaires, il semble bien que le public se plaigne autant des compagnies, dans les pays où prédomine le système des concessions, que des clieminsde fer d'État dans les pays qui ont opéré le rachat. Tout récemment, de nombreux industriels allemands signalaient les entraves apportées aux affaires par l'insuffisance du matériel du réseau d'État prussien; à maintes reprises, des représentants du commerce belge ont formé, contre le iMinistère des chemins de fer, des accusa-

8'(i CO.NCLUSIONS GÉNÉRALES

lions de partialité, sur le bien fondé desquelles nous nous t;arderons d'émettre un avis, mais qui montrent bien que les réseaux d'i^tat n'échappent pas plus que les compagnies aux critiques inhérentes à tout service public. Enfin, le développement du trafic dépend de trop d'éléments étrangers au régime des chemins de fer pour que les résultats statistiques soient bien probants; si pourtant ony cherchait une raison de décider, on ne l'y trouverait pas davantage: le commerce et l'industrie ont pris en Angleterre, avec le régime descompagnies, un développement que l'Allemagne est en train de rattraper avec le régime de l'exploitation par l'Ëtat, 'tandis que les États-Unis progressentplus rapidement encore sans recourir à ce dernier.

Mais à côté de tous ces motifs d'hésiter, nous trouvons deux raisons déterminantes qui nous font donner sans hésiter la préférence au régime des concessions, une raison politique et une raison financière.

Au point de vue politique, l'exploitation des chemins de fer par l'État présente des dangers dont on ne saurait méconnaître la gravité. Etendue à tous les réseaux en France, elle augmenterait de 20 milliards la valeur des créances sur le Trésor en circulation, de 1.600millions les recettes annuelles dufisc, de 300.000 le nombre des employés de l'État. Multiplier dans une pareille mesure les contacts du pouvoir avec les citoyens, sous un gouvernement autoritaire, c'est renforcer son action d'une manière qui peut être singulièrement dangereuse pour les libertés publiques; sous un gouvernement parlementaire, c'est élargir dans une mesure désastreuse le champ ouvert aux sollicitations électorales, avec tous leurs inconvénients moraux et financiers. Le plus grand danger qui puisse menacer une démocratie, c'est l'intrusion de la politique dans toutes les affaires, la difficulté de maintenir la discipline dans les corps de fonctionnaires, assez nombreux pour exercer une influence sérieuse sur le résultat des élections, la corruption qui résulte des faveurs impérieusement réclamées par les électeursà leurs

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députés et par ceux-ci aux ministres dont la situation di'-pend de leur vote. L'expérience montre que les seuls pays oii un régime libéral ait eu jusqu'ici une longue durée sont ceux oùle développement des services publics est réduit au minimum, comme l'Angleterre et les États-Unis. Etendre encore le rôle de l'Administration dans un pays où il est déjà aussi développé qu'en France, c'est exposer à de singuliers risques le régime parlementaire et les libertés qui sont une des plus précieuses conquêtes modernes.

Au point de vue financier, l'expérience universelle montre combien il est difficile d'obtenir un rendement satisfaisant des exploitations en régie. Une administration publique, qui n'a pas pour objectif essentiel les résultats financiers, arrive bien plus difficilement qu'une compagnie à défendre ses recettes et surtout à restreindre ses dépenses. L'élévation du prix de revient des travaux effectués dans tous les établissements industriels gérés par l'Etat, manufactures de tabac ou d'allumettes, arsenaux de la marine, etc., n'est contestée i>ar i)ersonne. Les chiflres que nous avons cités, en ce qui concerne les dépenses des réseaux d'Etat en Belgique et en Allemagne, montrent que ce caractère coûteux des régies n'est pas un mal spécial à la France et que l'exploitation des voies ferrées n'y échappe pas plus que les autres industries.

L'exemple de l'Allemagne, sur lequel nous avons sj>écialement insisté, est à cet égard particulièrement probant, car l'Allemagne passe avec raison pour l'un des pays du monde qui ont la meilleure administration. Or, nous avons vu que les dépenses annuelles des chemins de fer d'État allemands dépassent celles de nos compagnies dans une mesure qu'on peut évaluer à 12 ou 15 0 0 au moins, alors qu'un écart égal en sens inverse serait justifié parles conditions générales de l'exploilation. 11 eût été difficile, à toute époque, d'attendre de meilleurs résultats du système des chemins de fer d'Etat en France qu'en Allemagne. Pourrait-on aujourd'hui en attendre seulement d'aussi bons?

SiO CONCLUSIONS GÉNKRALES

I/alïaiblissemènt actuel de la discipline dans les ateliers de lElat et dans les administrations qui ont un personnel subalterne nombreux permet d'en douter. Mais rAUemagnepout suiv porter une exploitation dépensière, à cause de Tabondance de son Iralîc et des conditions extrêmement favorables qui compensent en partie les inconvénients du coulage. En France, avec une population stationnaire et une production houillère très faible, c'est seulement grâce à une gestion extrêmement économe, réduisant le coefficient d'exploitation plus bas qu'en aucun autre pays, que les chemins de fer couvrent leurs frais.Si nous avions une exploitation en régie aussi coûteuse seulement que celle des administrations allemandes, c'est lUO à 200 millions que nous dépenserions en plus chaque année. C'est donc un détîcit égal que les contribuables auraient à combler, — et ce serait un déficit bien autrement élevé qu'ils supporteraient, si la majoration des dépenses s'accroissait dans la proportion justifiée par la cherté du charbon, l'infériorité du trafic kilométrique, le caractère accidenté du pays et les autres circonstances que nous avons énumérées page 764.

Nous sommes donc convaincu que le système des concessions est très préférable à celui de la régie, au point de vue financier comme au point de vue politique. Le régime de contrôle étendu qui existe chez nous montre d'ailleurs qu'il n'est nullement incompatible avec une action très efficace de l'autorité publique sur l'exploitation. Ce régime, intermédiaire entre celui des pays allemands et celui des pays anglo-saxons, engage moins la responsabilité de l'État que l'exploitation directe et laisse moins de place à l'arbitraire des compagnies que les concessions librement gérées.-

Il est vrai que, comme toute collaboration, il exige pour bien fonctionner une certaine entente des deux parties et il entraîne nécessairement pas mal de formalités et de longueurs, dont quelques-unes pourraient être simplifiées. La multiplicité