C. — Balance générale et i'erspective d'avenir; expiration

DES concessions ET CONDITIONS DU RACHAT ÉVENTUEL DES RÉSEAUX

CONCÉDÉS. — Au total, les rapports financiers des chemins de fer français avec l'Etat se traduisent, pour le budget de l'exercice 1906, par 258 millions de charges (non compris les travaux neufs) contre 212 millions de recettes spéciales en argent et 100 millions d'économies pour les services publics. Il y a donc eu un bénéfice net de 54 millions, bien supérieur aux quelques millions de charges que les départements supportent sans compensation. L'année 1906 a été, il est vrai, exceptionnellement favorable ; mais, depuis 1900, un calcul analogue aurait fait ressortir un excédent des bénéfices sur les charges. Auparavant, la différence était en sens inverse; pourtant, si les garanties étaient plus lourdes, les .-innuités étaient moins fortes

430 LES CnEMINS DE FER ET LES TRAMWAYS EN FRANCE

cl. jusqu'en 1892, le taux plus élevé de limpôt sur la 'grande vitesse majorait beaucoup les recettes; les années de la guerre et les périodes de 1885 à 1888 et de 189-2 à iS96 ont donc seules donné un écart sérieux à la charge de l'Etal. D'autre part, dans l'ensemble, les capitaux engagés par les entreprises privées dans l'industrie des chemins de fer et tramways sont très convenablement rémunérés ; l'importance des dividendes acquis aux grandes compagnies qui exploitent les artères principales compense largement les pertes subies ailleurs. Ainsi, malgré le développement des lignes secondaires et tertiaires qui n'ont à desservir aucun courant de trafic important et qui sont par suite nécessairement onéreuses, les chemins de fer, à l'inverse de tous les autres réseaux de voies de communication, couvrent à peu près entièrement leurs charges au moyen des taxes payées par ceux qui en font usage. Les controverses soulevées sur le bien fondé de quelques-unes des solutions que nous avons admises, dans l'évaluation des gains ou des charges de l'Etat, pourraient conduire à modifier un peu les résultats alTérenls à tel ou tel exercice; mais les différences qui en résulteraient seraient minimes, eu égard au chitTre d'affaires total des chemins de fer, et de toute façon on constaterait que leurs comptes s'équilibrent, sauf des écarts relativement faibles, qui actuellement sont nettement en faveur de l'Etat.

Les résultats annuels pour le budget subissent naturellement l'influence des alternatives de prospérité et de marasme qui sont la loi de toute industrie, car, par suite des conditions de l'association financière de l'Etat avec les Compagnies, c'est lui qui en ressent les premiers contrecoups. En général, les premièreannées des périodes d'essor du trafic sont les meilleures, parce que, au début, les administrations exploitantes font face aux besoins nouveaux sans augmentation de dépenses. Puis, quand la progression s'accentue, elles doivent étendre leurs installations et accroître leur matériel, assurer le service provisoirement par des muyen^ de t'orlune toujours onéreux, subir la hausse

PERSPECTIVES d'aVENIR 431

de tous les prix qui accompagne les périodes de prospérité sans pouvoir relever leurs tarifs, de sorte que généralement le produit net diminue; en 1907, il a été inférieur de 32 millions au chiffre atteint en 19ÛG, malgré une plus-value de recettes de rj2 millions. Il sera sans doute plus faible encore en 19(18, année de ralentissement du trafic, parce que la réduction des frais, comme leur augmentation, ne suit jamais qu'avec un certain intervalle les changements d'allure des recettes. Au contraire, l'augmentation descliarges du capital subsiste, et même s'accentue par l'achèvement des travaux en cours et des commandes livrées, quand le produit net diminue, de sorte que les déficits apparaissent fréquemment.

On doit donc s'attendre à voir les prochaines années moins favorables que les dernières. La question de savoir si, à travers ces oscillations, on doit compter sur la (;ontinualion du mouvement général d'amélioration constaté depuis une douzaine d'années dans les résultats de l'exploitation des chemins de fer et dans leur répercussion sur le budget ne peut naturellement élrc résolue avec certitude. Ce que l'on constate, c'est qu'il y a sensiblement égalité entre l'augmentation annuelle des charges assumées par l'Etat pour l'extension du réseau tant d'intérêt général que d'intérêt local, d'une part, et les plus-values du rendement des impôts sur les transports et des économies procurées aux services publics, d'autre part. L'augmentation des^ gains ou des charges de l'Etat dépend donc surtout des variations des bénéfices réalisés parle réseau qu'il exploite directement et par ceux qu'exploitent les compagnies auxquelles il est associé. En considérant comme durablesles conditions actuelles de l'exploitation, on peut, au point de vue des résultats de cette association, diviser les compagnies en trois groupes.

La G"= deP.-L.-M., entrée dans l'ère du partage des bénéfices, y reste en 1907, et celle du Nord n'aurait besoin d'augmenter que de 2 millions 1,2 le produit net de cette dernière année, pourtant en recul, poui- y entrer à son tour.

L'Est et rOrléans ont versé à rEtat,pour les exercices 1905 et 190G, des sommes supérieures à l'intériH annuel de leur délie en capital, comme le monlre le tableau de la page 412; en 1907, ces deux compagnies ont continué leurs versements, bien que diminués. Le remboursement total des avances que l'Etat leur a faites sera certainement lent, puisqu'il faut prélever sur les excédents de rccetles attribués au Trésor G millions 12 pour la première, 0 pour la seconde, h litre d'intérêts de l'année échue, avant que le surplus vienne en déduction de l'arriéré; il est néanmoins très probable, si rien ne vient bouleverser la situation de ces compagnies. L'essor de l'industrie métallurgique dans la Meurthe-et-Moselle peut même l'accélérer beaucoup pour celle de l'Est.

L'Ouest el le Midi font en ce moment appel à la garantie d'intérêts. La prospérité de la Compagnie du Midi est surtout liée à la situation de la viticulture; en 1907, elle est retombée dans le déficit et a demandé près de 5 millions à l'Etat. Il faudra qu'elle augmente ses recettes disponibles de cette somme, qui représente environ 12 0/0 du produit net de 1907, puis ensuite de 5 millions 1/2 représentant l'intérêt (réduit à 3 0/0) de sa dette actuelle, avant d'amorlircelie-ci.La libération de la Compagnie est certainement lointaine; ilesl cependant probable qu'àlafm de la concession, si elle n'avait pas éteint son passif, elle l'aurait assez réduit pour qu'il fût très inférieur aux disponibilités des dernières années augmentées de la valeur du matériel roulant.

La Compagnie de l'Ouest est celle dont la situation est la plus mauvaise, car son appel à la garantie est remonté en 1907 à 16 millions et l'intérêt annuel de sa dette en capital approche déjà de 13 millions. Ainsi, sa dette a grossi en une seule année d'environ 29 millions, somme dont on peut apprécier l'importance relative en constatant qu'elle représente 30 0/0 du produit net du réseau. 11 faudrait que celui-ci eût augmenté dans une proporlion sensiblement plus forte pour que la dette cessât de

CEKSPECTlVliS d'aVEMI! 'l."{."{

yi-ossir, puis<iue d'uue part les charges i-époiulant aux travaux complémenlaires et aux augmentations do matériel grossissent chaque année, et que, de l'autre, le capital de la dette [)ortant inlérèl va aussi grossir encore pendant ((uelque temps. Mais il rautadmellre que l'augmentation de 10 millions amenée brusquement, dans le délicit, en 1U07, par des circonstances en partie temporaires, disparaîtra assez vile. L'accroissement du produit net qui sera ensuite nécessaire pour que la dette cesse de grossir est do ceux qui peuvent être réalisés en iOou 30 ans. 11 sullirait que la dette fût atténuée un peu régulièrement dans les années suivantes pour ne pas excéder, en (in de concession, les sommes rendues disponibles par l'amortissement anticipé des obligations, jointes à la valeur du matériel ([ui se sera beaucoup accru d'ici-là. Il est donc impossible de formuler des prévisions ollrant quelque certitude en ce qui concerne la solvabilité de la Compagnie de l'Ouest, — en supposant que le rachat de sa concession, soumis en ce moment aux discussions du Sénat, ne vienne pas mettre (in à son exploitation.

Quoi qu'il en soit, on voit qu'ù titre soit de partage des béuélices, soit de variations dans le montant dos remboursements ou des appels h la garantie, l'Dtat bénéficiera de la majeure partie des augmentations futures du revenu des compagnies, comme il piUirait de ses diminutions. A moins que le progrès économi(j;ue, si marqué depuis plus d'un siècle, ne s'arrête prochainement, il y a tout lieu d'espérer que les budgets futurs trouveront là une ressource i)récieuse.

Il faut remar([uer cependant que, si les progrès techniinus atténuent constamment les charges de l'exploitation des chemins de fer, les pouvoirs publics tendent à les aggraver par diverses lois, les unes votées, les autres projetées, et par des règlements de plus en plus rigoureux, s'appli([uaut à la responsabilité des compagnies on au travail et aux retraites des agents, sur lesquels nous reviendrons. .Nous verrons aussi que les tarifs que les concessionnaires perçoivent ne pourraient étriî relev('s r.iii.soN. — Transpoits cl Tarifs. :;n

4111 LES CHEMINS DE FER ET LES TliAMWAVS EN FMANCK

qu'avec une autorisation administrative qu'ils n'ont en fait presque jamais obtenue clans les cas très rares où ils l'ont sollicitée. Dans toutes les industries, quand la hausse des salaires ou ladiminulion du rendement de la main-d'œuvre devancent le jîrogrès technique, il en résulte une augmentation des prix; si les compagnies, qui subissent cette augmentation pour tout ce qu'elles achètent, n'arrivaient pas à enrayer la hausse du prix de revient des transports, et si néanmoins elles étaient empêchées d'augmenter les prix auxquels elles vendent leurs services, il en résulterait pour elles despertesqui retomberaient en majeure partie sur le budget et sur les contribuables.

Dans l'ensemble, les cliarges nouvelles se rattachant îi l'extension des voies ferrées tendent à se ralentir : le réseau d intérêt général a pris à peu près tout le développement raisonnable et, si les lignes d'intérêt local se multiplient peut-être avec un peu d'excès, les charges correspondantes, qui se partagent entre l'Etat et les localités, restent bien inférieures à celles qu'entraînait, dans les périodes précédentes, la construction de grandes lignes ne présentant aucune probabilité de trafic en rapport avec leur coût. L'industrie des chemins de fer n'aura donc guère à accroître ses capitaux que dans la mesure nécessaire pour répondre au dés^eloppement du trafic et n'a plus en perspective de charges supplémentaires imposées par l'obligation de pourvoir aux besoins spéciaux auxquels elle répond. En ce qui concerne les conséquences générales du mouvement économique et social contemporain, elle partage avec toute l'industrie moderne* les espoirs que permet de concevoir la continuité des progrès techniques et les craintes que peut inspirer la diminution du rendement de la main-d'œuvre; nous ne parlons pas ici d.e l'augmentation de son prix, parce que la hausse des salaires est un signe de progrès généralement lié à un essor de prospérité qui en compense les charges pour les industriels, tandis que la diminution de la productivité du travail est pour tout le monde un mal sans compen.salion. Il y a

EXIUIiATION DES CONCESSIONS A'Sl)

donc lieu de penser que lei)rotliiit ncldes chemins de lei' suivra la marche générale de l'industrie et ([u'il deviendra une source de richesse pour FElat si celle-ci prospère, à la double condition : 1° que ni le législateur, ni l'administration qui les contrôle ne leur imposent des charges particulières trop lourdes; 2" qu'ils leur permettent de faire suivre à leurs tarifs le mouvement général des prix, dans le cas vraisemblable où l'aug. mentation constante des salaires, d'un côté, celle de ha production de l'or de l'autre, amèneraient une hausse marquée du coût des produits et des services de toute nature. Le montant des bénéfices probables ou des pertes possibles pour l'Etat, dans les prochaines années, dépend donc à la fois du mouvement économique et de la ligne de conduite que les pouvoirs publics adopteront vis-à-vis des chemins de fer.

Quoiqu'il en soit, une chose est certaine, c'est qu'entre 1950 et 19G0, Vexpiration successive des concessions fera, entrer l'Etat en possession du produit net des six grands réseaux. A celte date, to'ules les installations immobilières, complètement amorties, lui feront gratuitement retour. Le matériel roulant et l'outillage, bien qu'également amortis, devront être rachetés par lui d'après leur valeur évaluée à dire d'expert; toutefois, si certaines compagnies n'ont pas intégralement remboursé en capital et intérêts les avances reçues du chef de la garantie, la créance de l'Etat se compensera, jusqu'à duc concurrence, avec le prix à payer à ces compagnies pour le matériel roulant qui lui sert de gage. Il y a donc là^ dans un avenir peu éloigné, une source à peu près assurée de revenus importants pour le budget, soit que l'Etat exploite lui-même, soit qu'il institue de nouvelles concessions en se réservant la majeure partie des bénéfices disponibles considérablement accrus.

Les départements et surtout les communes trouveront de même une ressource sérieuse dans les produits de l'exploitation des lignes d'intérétlocal dont le capital sera amorti, au moment de l'expiration des concessions.

'l.'{(t I.KS (.IIF.MINS HE FKR HT LFS THAMWAVS i:.N 1 liANCE

J/autorilé concédante peut juger à propos d'anticiper, par.le rachat d'un ou de plusieurs reseaux, l'époque où elle entrera en possession des chemins de fer. Les conditions de ce rachat sont réglées par les actes de concession, ^'ous ne les avons pas encore analysées, parce que leur portée ne peut être appréciée que quand on connaît la situation financière de l'Etat vis-à-vis des divers réseaux ; nous devons maintenant les exposer sommairement.

Le principe fondamental est que, pour prix du rachat, l'Etat doit payer, jusqu'en fin de concession, une annuité égale au revenu net dont il j»rive la compagnie. Ce revenu se calcule d'après le produit net moyen des sept dernières années, déduction faite des deux plus mauvaises, et sans pouvoir descendre au-dessous du chiffre afférent au dernier exercice.

Mais, comme l'Etat enlève à la compagnie l'espérance de bénéficier des plus-values de l'avenir, il lui doit en outre certaines allocations accessoires, qui constituent en quelque sorte la prime cVcviction. L'élément principal de cette prime^ ]trévu dès l'origine, consiste dans le paiement à dire d'experts de la valeur du matériel roulant, dont le coût est cependant compris dans le capital rén:^unéré au moyen du revenu net servant de base au calcul de l'annuité de rachat. Si la compagnie est endettée envers l'Etat, la compensation prévue entre le prix (lu matériel et sa dette la prive de la prime d'éviction, précisément dans la mesure oi^i les i^lus-values futures qui la motivaient, étant alfeclées au remboursement des avances de l'Etat, ne devaient pas lui appartenir. Deuxaulres dispositions, ajoutées aux conventions en J874el en 1883,ont prévu qu'il serait tenu compte des dépenses en capital faites trop récemment pour avoir produit tout leur effet sur le développement du trafic au moment du rachat : en premier lieu, pour les lignes en exploitation depuis moins de 15 années, la compagnie peut demander que le rachat soit fait, non d'après le produit net, mais d'après le capital de premier établissement; en second

coNDirio.Ns m hachât VM

lieu, pour les travaux complémentaires exécutés depuis moins de io ans, l'Klat doit rembourser autant de quinzièmes du capilal (ju'il manque d'années pour compléter le chilTre de l.'i ans écoulés depuis leur achèvement.

Si le rachat était opéré à une épo([ue d'appel à la garantie, on pourrait se demander si les avances de l'Etat alVérenles à chaque exercice font partie du produit du réseau qui sert de hase au calcul de l'annuité. Kn 1<S.S;{, on a tranché la (juestion, pour toutes les compagnies pour les([uelles elle avait un intérêt pratique, en décidant ([n'en aucun cas le prix du radial ne serait inférieur au revenu garanti par l'I^'lal.

La comi)inaison des dive'rses clauses <[uo non ; venons de it'sumer, et dont la rédaction n'est pas idenliiiue pour tous li'S réseaux, peut donner lieu à une foule de controverses, dans leS([uelles nous n'avons pas à entrer ici; mais leurs ell'els peuvent se résumer ainsi qu'il suit.

Appliqué à une compagnie très endettée et faisant largement appel à la garantie, le rachat serait une opération financièrement indiirérente. L'Etat paierait aux actionnaires, à titre de prix de rachat, le revenu qu'il leur garantissait ; il encaisserait le produit net qui venait en déduction de sa garantie ; il acqueri-ait la propriété des plus-values dont il eût en tout cas bénélicié à titre de diminution de sa garantie ou de remboursement de sa créance. Le rachat ne modifierait donc la sitiiution, au [)oint de vue financier, que si l'Etat exploitait mieux ou moins bien que la compagnie. On a parfois priiconisii le rachat comme le seul moyen, pour l'Etal, de ne pas faire des avances non gagées, à partir du moment où sa créance sur une compagnie dépasserait la valeur du matériel roulant. C'est là une manière bien superficielle d'envisager la question, puis- »|iie le rachat, en pareil cas, ne mettrait finaux avances de l'Etat qu'en substituant à la garantie le [»aiement d'une annuité éqiiiv.ileiite et non reudjoursaide. Il est clair que, si l'Etal a garanti .1 une compagnie un revenu qu'elle ne peut pas tirer de son

i."{(S LES CHEMINS DE EEI! ET LES TliAMWAYS EX FHANCE

exploitation, le rachat, pas plus qu'aucLin autre procédé, ne peut empêcher qu'il ait à supporter le déficit ainsi assumé.

Vis-à-vis des compagnies prospères etnon endettées, lerachat se traduirait, indépendamment de l'annuité représentative du produit net acquis, par une dépense immédiate de plusieurs centaines de millions, en échange de laquelle l'Etat entrerait en jouissance des plus-values dont les clauses départage des bénéfices ne l'eussent fait profiter que partiellement. Ce serait donc une opération aléatoire, comportant un sacrifice certain, avec une compensation subordonnée aux résultats de l'exploitation au cours des années- ultérieures.

Ainsi le rathat, comme cela est naturel, ne peut constituer pour l'Etat un moyen ni de se libérer de ses engagements, ni de s'approprier les revenus acquis aux concessionnaires ou les plus-values qu'ils sont fondés à espérer; ce n'est qu'une manière de se substituer à eux, moyennant indemnité, le jour où l'Etat se croit en situation de mieux gérer l'affaire commune, en sorte qu'il ne présenterait d'avantages que si leur exploitation était réellement mauvaise ou risquait de le devenir.

C'est une hypothèse qui pourrait se présenter, si les insuffisances auxquelles l'Etat doit pourvoir étaient telles que les compagnies perdissent toute espérance de s'acquitter envers lui, soit avant la fin de leur concession, soit au moins par l'abandon d'une partie seulement de leur matériel roulant à l'époque où cette concession prendra fin. Dans ce cas, le dividende étant absolument fixe et la liquidation ne réservant aucun solde aux actionnaires, l'exploitation des compagnies deviendrait une régie désiiitéressée, ce qui conduirait bienltjt à un relâchement général se traduisant par une aggravation constante des déficits. La qiAstion de savoir si telle ou telle compaguie garde des chances de se libérer est impossible à résoudre par des calculs, car les prévisions coucenuiat la progression i'nlni'c desi'ci'elles et «les dépenses pcnilanl unepériode un peu longue sont trop hypothétiques pour conduire à des

LOIS, HKr.LEMEiNTS ET CAHIERS DES CIIARC.ES i'JO

résultats ofirant un degré sérieux de probabilité. Mais il suffit d'observer la gestion d'un réseau pour voir si, en fait, ceux qui la dirigent se conduisent comme des hommes qui se désintéressent des résultats financiers de l'exploitation ou si, au contraire, ils font tous leurs efTortspour améliorer ces résultats, fût-ce au prix de grandes difficultés; or, c'est cela seul qui offre un intérètpratique, au point de vue des répercussions que la ligne de conduite qu'ils suivent peut avoir sur les finances publiques.

Le résultat final de rexploitalion de chaque compagnie dépend d'ailleurs dans une large mesure de l'attitude des autorités publiques elles-mêmes, en raison des pouvoirs très étendus qu'elles exercent en France sur la gestion des réseaux conc(''dés. C'est pourquoi Tétude de ces pouvoirs et de l'usage qui en est fait dans la pratique, que nous allons maintenant aborder, est un élément essentiel de l'appréciation des.résultats présents et futurs de l'exploitation.

VI. — Régime légal administratif et commercial. — A. — Dispositions uur.A.Miji es. — Le régime aduiinislrulif des ciiemins de fer diffère sur un assez grand nombre de points de celui des autres voies de communication, par deux raisons : la première, qui tient aux conditions mêmes de la circulation sur ces voies, c'est que le service des transports y est organisé en monopole ; la seconde, qui tient au mode adopté en France pour leur établissement et leur exploitation, c'est qu'ils sont généralement concédés .

Nous avons vu que, dans le droit français, les concessionnaires de travaux publics ne sont pas propriétaires des voies qu'ils exploitent et ont seulement le droit de i)ercevoir certaines taxes, pendant une durée limitée, comme compensation des dépenses ({u'ils ont assumées. Chargés ainsi .d'un vêritahle service ])ul»lic, ils sont soiniiis j)oiir son exécution au conlrnlo o[ à rnntiM-ili'' i]o l";u1minislralion. L^mit'^ dioiK pt

i'iO Li:S CHEMINS DE FER ET LES THAMW'AYS ER FRANCE

k'ursi oblij^alions découlenl donc ù la fois: l°dc contrats passr-s (îiilre eux et l'I^lat, les dt''partements ou les communes, dont les clauses, obligaloires pour les deux parlies, ne peuvent être modifiées que d'un commun accord; 2'^ de mesures de police f/cnéralc, édiclcos par l'aulorilé publique agissant dans la plénitude de ses droits. Tiiéoriquement, ces deux ordres de dispositions diiïcrent absolument; en pratique, il est très difficile d'établir entre eux une démarcation bien nette.

Les contrats de concession comprennent généralement deux ordres de dispositions : les clauses financières, contenues dans une convention, et les articles réglant les conditions techniques et commerciales suivant lesquelles la ligne sera construite et exploitée, réunis dans le cahier des charges. Or, les caliiers des charges contiennent un certain nombre de prescriptions de police, dont les unes pourraient bien difficilement être séparées des dispositions contractuelles définissant le service concédé, tandis que les autres seraient mieux à leur place dans des règlements généraux que dans des~ contrats dont chacun est applicable uniquement sur les lignes comprises dans la concession en vue de laquelle il a été établi. On a eu soin de donner une rédaction à peu près uniforme aux cahiers des charges des diverses concessions, de telle sorte que toutes les règles importantes qui y sont contenues soient applicables à l'ensemble du réseau. Cependant, il subsiste certaines divergences qui ne permcttentpas de trancher un litige portant sur l'application d'une clause du caliier des charges sans se reporter aux textes spéciaux à la ligne dont il s'agit. Il est bon de remarquer que, même pour les lignes non concédées, on établit un cahier des charges, afin de définir les conditions de l'exploitation et les taxes autorisées.

D'un autre coté, le législateur ou les autorités qui ont le ])Ouvoir réglementaire ont parfois été tentés d'empiéter sur le domaine du contrat et d'étendre par voie d'autorité les obligations que ce contrat impose aux concessionnaires. La tentation

MHS, 1U;(.LI-.MK.NTS f.T CAIIIF.HS liK.S CIIAlKlO

est (raiil.iiil jilus gratitlo (juc IDii no peut pas prciulro pour règle absolue de considérer comme sortant du domaine des actes d'autorité toutes les matières réglées par le cahier des cliarges, puisqu'il traite certaines questions de police. Il en résulte que la validité etla légitimité de certaines prescriptions réglementairos ont donné parfois lieu à des difficultés sur lesquelles nous aurons à revenir dans quelques cas.

Nous n'avons pas à examinei-, d'une manière générale; les recours auxquels peuvent donner lieu les d('cisions prises par les diverses autorités qui exercent sur les chemins de fer un pouvoir de contrôle. Nous devons seidement faire remarquer qu'elles n'agissent pas avec les pouvoirs illimités d'un supérieur liiérarcliique. Les compagnies ne sont tenues de se conformer au\ injonctions qui leur sont adressées que dans la limite des obligations résultant pour elle des lois générales et des contrats ; lorsqu'elles estiment que ces limites sont dépassées, elles peuvent porter la question devant le tribunal compétent. Sans entrer dans l'étude détaillée de ces recours, nous devons seulement rappeler qu'ils sont de trois ordres difTérents.

Lorsque l'administration agit en vertu des droits que lui confèrent l'acte de concession et le cahier des charges, elle représente l'une des parties contractantes dans un marché de Iracuux p«6/fC5,et les difficultés auxquelles donne lieu l'exécution de ce marché sont jugées par le conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d'Etal.

Lorsque le ministre règle les comptes relatifs au jeu des conventions financières, il agit comme licpiidateur des dcltrs de rtlnl, et le recours doit être port(' directement devant le Conseil d'Klat statuant au contentieux. La même règle a été étendue au cas où il s'agit de subventions locales.

Kniin, quand l'autorité exerce les pouvoirs de police et de ('onirùle «jui résultent des lois générales ou spéciales édictées dans l'inlérêl de la séciiriti' publique et de la bonne exploitation des voies ferrées, les eoiiipagnies sont dans la situation

des particuliers à qui sont ouverts les recours de droit commun contre les actes de la puissance publique, actions ou exceptions : elles peuvent former un recours pour excès de pouvoir, ou exciper, en cas de poursuites devant la juridiction répressive, de rillégalité des injonctions ou des règlements auxquels elles auraient contrevenu. Mais ce dernier cas ne se présente guère en pratique, les mesures de police se rattachant presque toujours à l'exécution de certaines clauses du cahier des charges.

Jusqu'à ces derniers temps, la jurisprudence tendait à établir une séparation absolue entre les cas où les compagnies étaient tenues d'obéir aux injonctions administratives et d'en subir les conséquences financières, et ceux où elles étaient fondées à refuser de s'y soumettre, en vertu de leur contratj il en résultait que, dans les nombreux cas où la limite du domaine du règlement et de celui du contrat est douteuse, on était forcé d'admettre tantôt que les compagnies étaient tenues de subir des obligations ruineuses et sortant absolument des prévisions ayantservi de base aux conventions, tantôt que le service public resterait mal assuré par suite de limpossibilité de les obliger à y pourvoir convenablement. Depuis quelque temps, le Conseil d'Etat incline à admettre que, dans ces cas limites, les compagnies sont tenues de se soumettre aux prescriptions qui leur sont adressées pour assurer la police et l'exploitation des voies ferrées, sauf à obtenir une indemnité s'il en résulte pour elles des charges sortant des prévisions du contrat.

Les dispositions générales les plus importantes, en ce qui concerne la police et l'exploitation des chemins de fer, ont été édictées i)ar la loi du 15 juillet 18io et par l'ordonnance du 15 novembre 18 '(("», rendue en exécution delà loidu 11 juin 1842. Bien que rédigés à une époque très voisine de l'origine des chemins de fer, ces textes n'ont eu à subir qu'un petit nombre de modifications pour répondre à tous les besoins que l'expérience

LOIS, RÈr.LKMENTS ET CAHIERS DES CIlARdES i43

a révélés. Le texte de l'ordonnance de 1846 a cependant été refondu complètement par un décret du P'' mars 1901.

Nous avons dit que les chemins de fer d'intérêt général font partie du domaine public national. La loi de 1845 leur a rendu applicables ceux des anciens règlements relatifs à la grande voirie qui ont pour objet d'assurer la conservation des talus, fossés et ouvrages d'art, d'interdire le pacage des bestiaux, etc. Elle a imposé certaines servitudes aux propriétés riveraines, en fixant des zones dans lesquelles il est interdit de bâtir, de faire des dépôts de matières inflammables, etc. Elle rendait obligatoire la clôture des voies, dont la dispense peut aujourd'hui être accordée par le Ministre.

Le décret du l^r mars 1901 contient beaucoup de prescriptions relatives à la voie, au matériel, à la composition et à la marche des trains, qui ont un caractère technique ou qui intéressent la sécurité publique et qui par suite ne rentrent pas dans l'objet de notre étude. Mais elle contient aussi des prescriptions concernant l'exploitation commerciale, sur lesquelles nous reviendrons en étudiant l'homologation des tarifs de chemins de fer et les conditions d'application de ces tarifs.

Toutes ces dispositions sont applicables aux chemins de fer d'intérêt local concédés par les départements ou par les communes, en vertu de la loi du 11 juin 1880. Les cahiers des charges de ces concessions doivent être conformes à un cahier des charges type, arrêté par un décret en Conseil d'Etat du G août 1881 et modifié par un autre du 13 février 1900, dont on ne peut s'écarter, dans chaque espèce, que pour des raisons tirées des conditions .spéciales de l'entreprise.

La loi de 184.5 s'applique également aux lianiways, à l'exccplion des dispositions relatives aux clôtures et auK servitudes ]>esant sur les propriétés riveraines. L'ordonnance de I8'((j ne hjur a pas été rendue applicable; un règlement d'administration publique et un ci li iiT df>s charges type qui leur sont s[>éciaux reproduisent, avec les modifications nécessaires, la [)lu-

444 LES CHEMINS DE FEU ET LES TlîAMWAVS EN EHAM'.E

part des prescriptions de cette ordonnance et des dispositions des cahiers des charges des chemins de fer. Ces textes ont été refondus par des décrets du 13 février 1900, puis du 16 juillet 1907. Ce qui montre bien l'incertitude qui plane sur le caractère de beaucoup de dispositions, c'est qu'une vingtaine d'articles figurant dans le règlement d'administration publique relatif aux tramways correspondent à des articles qui ont pris place dans le cahier des charges pour les chemins de fer, de sorte que, si l'on s'en rapportait uniquement à la forme adoptée, les mêmes dispositions auraient un caractère contractuel pour les chemins de fer et réglementaire pour les tramways.

11 est bon de se rappeler, d'ailleurs, que la distinction entre les trois catégories légales des voies ferrées ne repose sur aucun critérium absolu ; entre les chemins de fer d'intérêt général et les chemins d'intérêt local, elle résulte uniquement de la dénomination légale qui a été donnée à chaque ligne, d'après la qualité de l'autorité concédante, lors de la déclaration publique; entre les chemins de fer et les tramways, elle découle de la prépondérance des parties en déviation ou des parties établies sur des voies préexistantes, dans le cas fréquent où chacun de ces modes de construction est adopté pour certaines sections. On sait d'ailleurs que les tramways rentrent dans le domaine public national s'ils empruntent une voie nationale, dans le domaine public communal s'ils n'empruntent que des voies relevant d'une commune, et dans le domaine public départemental dans tout autre cas.

La loi de 184.j contient un certain' nombre de dispositio)is pénales extrêmement sévères, en raison de la gravité que présentent les accidents de chemins de fer amenés par les infractions. Ces pénalités vont jusqu'à la mort ou aux travaux forcés, pour les actes de malveillance. Les simples contraventions commises, soit par les concessionnaires on leurs agents, soit par le public, sont punies d'un emprisonnement dont la durée

CONVENTION INTEHNATIGNALE DE BERNE Mi)

peut alleindre plusieurs années, lorsqu'il en est résulté des accidents graves.

L'art. 21 prononce une amende de IG à 3.000 francs, et en cas de récidive l'emprisonnement, contre ceux qui contreviennent aux règlement d'administration publique sur la sûreté, la police et l'exploitation des chemins de i'er et aux arrêtés pris par les Préfets, sous l'approbation du Ministre des Travaux publics, pour l'exécution de ces règlements. La jurisprudence étend cette pénalité aux infractions contre les arrêtés qui sont pris directement par le Ministre et que le Préfet se borne à publier, arrêtés dont nous aurons à citer ultérieurement un certain nombre.

En matière de chemins de fer d'intérêt local et de tramways, les arrêtés du Préfet sont exécutoires sans être approuvés par le Ministre, mais peuvent être réformés par lui.

La loi de 18i5 contient également diverses dispositions spéciales pour la constatation et la poursuite des contraventions, auxquelles nous ne nous arrêterons pas.

Il faut remarquer que, en vertu de notre droit, les pénalités ne peuvent atteindre que les personnes et non les sociélés, sauf en matière de grande voirie, de sorte que la répression des infractions est très mal assurée lorsque l'inobservation dos règlements résulte d'une délibération d'un conseil d'administration où les votes sont secrets.

Pour compléter l'énumération des principaux textes qui régissent l'exploitation de nos voies ferrées, il faut ajouter aux lois et règlements intérieurs laConvenliotiinlernationale de Berne, qui a reçu force légale en France pour les transports internationaux.

l^un des grands services rendus par les chemins de fer a été de faciliter et de développer les relations à grande distance, et beaucoup d'expéditions traversent le territoire de plusieurs Etats. A mesure que ces relations se sont développées, on a reconnu la nécessité de simplifier h; règlement des diflicultés

i46 LES CHEMINS DE FER ET LES TRAMWAYS EN FRANCE

qui peuvent s'élever au cours des transports internationaux, de manière à éviter aux négociants l'obligation d'avoir des reiDrcsentants dans tous les pays que traversent leurs expéditions. Des ententes entre les administrations exploitant les divers réseaux y ont longtemps pourvu, tant bien que mal, pour les principaux courants de transports. La Suisse prit en 1878 l'initiative d'y substituer une entente officielle, étendue à l'Europe entière, et après de longues et laborieuses négociations, ce progrès considérable a été enfin réalisé par une convention passée à Berne en 1890, à laquelle ont adhéré tous les Etats du continent européen sauf ceux des péninsules Scandinave, ibérique et balkanique.

Cette convention a pour base essentielle l'obligation, imposée aux chemins de fer des Etats contractants, d'effectuer les transports internationaux de bout en bout, en vertu d'un contrat unique passé au point d'expédition. Elle institue, pour les marchandises transportées dans ces conditions, une sorte de droit commercial international, dont les dispositions constituent en général une transaction heureuse entre les règles alors en usage en France et en Allemagne. Aujourdhui, son texte est à peu près entièrement conforme au droit allemand, l'Empire ayant eu la sagesse de mettre son Code de commerce et les règlements intérieurs de ses chemins de fer en complet accord, sur la plupart des points, avec les dispositions résultant delà convention de Berne. Des dispositions d'exécution, ayant également force de loi dans tous les Etats contractants, ont été édictées pour faciliter l'exécution de la convention. Un office inlernalional a été institué à Berne, en vue d'assurer l'observation de ces arrangements et de faciliter l'entente sur leur interprétation, ainsi que les relations entre les administrations faisant partie de l'Union pour les transports par chemins de fer. Des conférences périodiques se réunissent pour reviser et compléter, d'après les résultats de l'expérience, les dispositions en vigueur, et déjà deux fois elles ont apporté

ORC.AMSATION DES COMPAC.NIES ET Dll RÉSEAU d'ÉTAÏ 447

à la convention des modifications qui ont été ratifiées, en ce qui concerne la France, par des lois spéciales.

B. — Organisation du service des chemins de fer et nu contrôle EXERCÉ PAR LES AUTORITÉS PUBLIQUES. — Lcs Compagnies de cliemins de fer sont des sociétés commerciales soumises, au point de vue de leur fonctionnement intérieur, au régime du droit commun : les grandes compagnies, toutes antérieures à la loi du 24 juillet 1867, ont des statuts approuvés par le Gouvernement et qui par suite ne pourraient être modifiés sans son autorisation ; les autres sont maîtresses de modifier leurs statuts. Toutes sont dirigées par un Conseil d'administration sous l'autorité duquel est généralement placé un directeur ; seule, parmi les grandes compagnies, celle du Nord n'a d'autre organe central qu'un Comité de direction.

Dans toutes les grandes compagnies, les services se répartissent en trois branches : la voie, comprenant l'entretien et les améliorations de^ ouvrages, des bâtiments, etc. ; ie matériel et la traction, comprenant tout le service des machines ; ïexploitalion enfin, qui comprend deux grandes divisions, le mouvement et le service commercial. Les travaux des lignes neuves forment, suivant leur importance, un service spécial ou une dépendance du service de la voie. Les services administratifs généraux, tels que le contentieux, la comptabililé, etc., sont généralement rattachés à la Direction.

Les compagnies jouissentd'une entière liberté pour le recrutement ou le licenciement de leurs agents, sous réserve des garanties de capacité exigées de ceux dont le service intéresse la sécurité. Généralement, ceux qui font partie des services permanents reçoivent une com?nis.s/'*)i, après une certaine durée (le stage, et obtiennent des retraites après un temps de services déterminé. De nombreux projets de loi ont été présentés pour déroger, en ce qui concerne les rapports des compagnies avec leurs agents, aux dispositions générales des lois sur le louage

tFouvrage; ils n'ont abouti qu'à l'addition, dans l'art. 178U du Code civil, d'un alinéa relatif aux indemnités qui peuvent être dues en cas do rupture du contrat, et à une mesure spéciale aux caisses de retraites dont nous parlerons ci-après.

Le réseau d'Elai est exploité en régie, sous l'autorité du Ministre des Travaux publics, par les soins d'un Directeur qui a des pouvoirs propres pour trancher un grand nombre de questions. Il est assisté d'un Conseil consultatif. L'organisation des services et du personnel est analogue à celle des compagnies. Le budget est voté chaque année par les Chambres ; il ne comprend, comme dépenses, que celles d'entretien et d'exploitation. Les crédits pour travaux neufs, travaux complémentaires et augmentations du matériel roulant sont inscrits au budget du ministère des Travaux publics, et les intérêts des capitaux empruntés pour la constitution du réseau à celui du ministère des Finances, de sorte qu'aucun document ne permet de comparer les recettes à l'ensemble des charges.

En vertu de la loi du 15 juillet 1845, l'Etat est assujetti envers le public, pour les chemins de fer qu'il exploite, aux mêmes responsabilités que les compagnies. La régie, investie de la personnalité civile, est donc soumise en cas de litige aux mêmes règles que les compagnies, au point de vue du fond comme de la compétence. Il en est de même aujourd'hui dans ses rapports avec ses agents, en vertu d'une loi du 21 mars 1905. Au contraire, dans ses rapports avec ses fournisseurs, elle reste assimilée à un service public. ■ ?

La gestion des compagnies est soumise à un contrôle placé dans les attributions du rninislre des Travau.v publics, dont nous allons résumer l'organisation. Bien que le réseau d'Etat ne soit pas aux mains d'un concessionnaire, son administration est contrôlée par un service constitué à peu près comme ceux qui contrôlent les compagnies ; seulement, les pouvoirs du