ORGANISATION DU CONTRÔLE

d'intérêts, soit les remboursements qu'elles ont à effectuer, soit enfin, le cas échéant, la part des bénéfices revenant à l'Etat. Cette commission se compose de conseillers d'Etat et de délégués des ministres des Travaux publics et des Finances;

3° Le Comité de l'exploitation /ecAm<7Me, composé d'ingénieurs ou de savants d'une compétence spéciale et de représentants des ministères de la Guerre et des Postes et Télégraphes, délibère sur les règlements d'ordre technique, la marche des trains, les signaux, appareils de sécurité, accidents, inventions, etc.

40 Le Comité consultatif des chemins de fer est le conseil du ministre en matière d'exploitation commerciale. Il délibère sur l'émission-des obligations, sur les réclamations tendant à l'amélioration du service, enfin, ce qui est sa principale attribution, sur les tarifs soumis à l'homologation ministérielle. Le nombre des personnes qui prennent part à ses délibérations, à divers titres, est aujourd'hui de 150. Deux éléments principaux figurent dans ce Comité : d'un côté, des représentants de l'administration, directeurs du ministère, conseillers d'Etat, inspecteurs généraux des ponts et chaussées et des mines, délégués des ministres du Commerce, de l'Agriculture, des Finances, des Postes et Télégraphes, des Colonies, de l'Intérieur, etc. ; de l'autre côté, des membres choisis par le ministre dans des catégories déterminées pour représenter l'agriculture, le commerce et l'industrie, sénateurs, députés, membres des chambres et tribunaux de commerce ou des sociétés agricoles, ingénieurs civils, administrateurs de compagnies diverses. Pour l'expédition des affaires courantes, il a été constitué dans le sein du Comité une Section permanente, dont (ont partie 08 de ses membres et aux séances de la({uclle les autres peuvent assister avec voix consultative.

En dehors de ces quatre conseils principaux, le Comité du contentieux du ministère, le Conseil général des Mines et la Commission centrale des machines à vapeur sont parfois consultés sur certaines questions spéciales.

Les quatre assemblées que nous venons d'énumérerstatuent sur le vu des rapports présentés par les services de contrôle, dont les chefs participent à leurs travaux avec voix délibérative, au moins dans les affaires concernant les réseaux dont chacun d'eux est chargé. L'organisation de ces services est la suivante :

. La vérification des comptes, au point de vue du jeu de la garantie d'intérêts, est confiée à un service spécial. Des inspecteurs des finances, sous la direction de deux inspecteurs généraux, examinent les comptes présentés par les compagnies pour s'assurer de leur conformité, d'une part avec les conventions financières, d'autre part avec les écritures tenues dans les gares et dans tous les services, écritures qu'ils ont le droit de vérifier. Ils collaborent avec le contrôle technique pour la vérification des dépenses faites pour les travaux.

Toutes les autres branches du contrôle étaient autrefois placées, pour chacun des sept grands réseaux, sous la direction d'un chef unique, pris parmi les inspecteurs généraux des ponts et chaussées ou des mines ; aujourd'hui, le directeur de chaque contrôle peut être un ingénieur en chef. Il est chargé de l'inspection des services locaux des ponts et chaussées qui construisent les lignes neuves ou qui contrôlent leur construction, si elle est exécutée par les compagnies; un ingénieur en chef lui est adjoint pour ce service. En ce qui concerne les lignes en exploitation, le directeur du contrôle a sous ses ordres d^x services : le contrôle de la voie et des travaux, exercé par un ingénieur en chef et des ingénieurs ordinaires des ponts et chaussées, assistés de conducteurs; le contrôle du matériel etde l'exploitation technique, exercé par un ingénieur en chef et des ingénieurs ordinaires des mines assistés de contrôleurs des mines, lesquels peuvent au besoin être remplacés par des ingénieurs et conducteurs des ponts et chaussées. Jusqu'en 1901,1e directeur du contrôle de chaque réseau était, en outre, chargé du contrôle couimercial, pour lequel il était assisté par un

ORl.ANISATION DU CONTRÔLE 453

coatrôlear géaéralet des inspecteurs principaux et particuliers ; aujourd'liui, les contrôleurs généraux des divers réseaux relèvent d'un chef spécial, le directeur du contrôle commercial.

Le contrôle du travail des arjents est aussi organisé depuis 1902 en service spécial, confié à un ingénieur en chef qui a pour collaborateurs les ingénieurs ordinaires du contrôle de l'exploitation technique de chaque réseau et un personnel spécial de contrôleurs du travail.

En outre, des agents spéciaux, appelés commissaires de ■ surveillance administrative, placés à la fois sous les ordres des ingénieurs et des inspecteurs de l'exploitation commerciale, résident en permanence dans les principales gares; ils ont pour mission, chacun dans sa circonscription, de veiller à i'ob- ^rvation des lois et règlements sur l'exploitation des chemins de fer, de constater les irrégularités ou les accidents, de recevoir les réclamations, de dresser procès-verbal des délits et contraventions. Les sous-ingénieurs et conducteurs des ponts et chaussées et les contrôleurs des mines peuvent également dresser des procès-verbaux, eu ce qui concerne leur service.

Les commissaires de surveillance administrative se recrutent par un concours, où une partie des places sont réservées aux anciens officiers.

Les places d'inspecteur particulier de l'exploitation commerciale sont données moitié à des commissaires de surveillance, moitié aux candidats reçus à la suite d'un concours oîi les anciens officiers ont également un droit de préférence. Les inspecteurs principaux sont pris parmi les inspecteurs particuliers, et les contrôleurs généraux parmi les inspecteurs principaux ou les autres fonctionnaires des travaux publics.

Les contrôleurs du travail, chargés plus spécialement de contrôler l'organisation et la durée du travail des agents dont le service intéresse la sécurité publique, sont choisis au concours, parmi les anciens agents des compagnies ou des ciiemins de fer de l'Etat.

45 i LKS CUKMIiNS DE FER ET LES TRAMWAYS EN FRANCE

Une partie des conducteurs et des contrôleurs des mines attachés aux services de contrôle prennent, à la suite d'un concours, le titre de contrôleurs-comptables. Quelques-uns d'entre enx servent d'auxiliaires aux inspecteurs des finances pour la vérification des comptes de garantie. Les autres sont attachés au contrôle de la voie et à celui du matériel, avec mission de soumettre les dépenses des compagnies à des vérifications qu'il est assez difficile de distinguer de celles que le contrôle technique doit exercer en constatant la bonne exécution des travaux.

Le contrôle des réseaux -secondaires d'intérêt général est rattaché à celui des grands réseaux.

Le personnel du contrôle des lignes d'intérêt général comprend au total environ 900 agents,, indépendamment du personnel attaché aux travaux neufs et de celui de l'administration centrale. 11 constitue une organisation très complète, qui permet à l'administration de suivre dans tous ses détails l'exploitation des chemins de fer concédés et d'user en connaissance de cause des pouvoirs étendus que lui confèrent les lois, conventions et cahiers des charges. 11 a cependant perdu un peu de son efficacité et de son autorité vis-à-vis des compagnies, par suite des démembrements dont la direction du contrôle de chaque réseau a été l'objet depuis quelques années.

Le contrôle des chemins de fer d'intérêt local et d-es tramivays est exercé, sous Vaulorité du ministre des Travaux publics, par les préfets assistés de services locaux qui présentent une organisation plus ou moins complète, suivant l'importance des lignes, mais qui* doivent être recrutés parmi les fonctionnaires offrant les garanties de compétence déterminées par le ministre.L'administration supérieure n'intervient que dans quelques cas exceptionnels ou sur le recours des intéressés. La vérification des complos dt; garantie est ('gaiement lo(*ale, et la commission supérieure de vérillcation des comptes siégeant auprès du

CONTRÔLE FINANCIER Aoo

ministre n'est saisie qu'en appel, en (juelque sorte, en cas do désaccord entre la commission locale et les intéressés.

En général, et réserve faite de quelques cas exceptionnels, tous les pouvoirs qui appartiennéïit au ministre sur l'exploitation des lignes d'intérêt général sont confiés au préfet, sauf recours au ministre, quand il s'agit de lignes d'intérêt local ou de tramways, qu'elles soient concédées par l'Etat, parle département ou par une commune. C'est sous le bénéfice de cette observation générale qu'en étudiant ci-après les attributions du contrôle nous ne parlerons guère que du cas le plus important, celui des lignes d'intérêt général.

C. — Pouvoirs du ministre vis-a-vis des compagnies, au point DE vue financier. — En matière financière, le contrôle exercé sur les compagnies se rattache à trois ordres d'idées bien différents, savoir : 1° le règlement des comptes dressés par application des conventions financières passées entre elles et l'Etat ; 2° la constitution financière des compagnies ; 3" l'organisation des caisses de retraites.

Au point de vue de la garantie d'intérêts et du partage des bénéfices^ le ministre autorise les imputations de dépenses au compte d'établissement; il arrête les comptesde chaque année, sauf aux compagnies à se pourvoir devant le Conseil d'Etat si elles se croient lésées par la décision ministérielle.

Au point de vue de la constitution des compagnies et de leur capital, le rôle de l'administration est plus complexe.

En ce qui concerne l'organisation même des sociétés, ses pouvoirs se rattachent à cette idée, que le contrat de concession est un contrat conclu intuitu personœ et que, dès lors, tout changement de concessionnaire n'est valable que s'il a été approuvé par l'autorité concédanic; il doit être ratifié en outre par décret délibéré en Conseil d'Etat pour les liirncs <rii)i.'rp(

450 LES CHEMINS DE FElî ET LES TRAMWAYS EN FRANCE

local el les tramways; pour les lignes d'intérêt général, une loi doit intervenir dans le cas, le plus fréquent, où c'est par une loi que la concession a été accordée^ moins de délégation spéciale donnée au Gouvernement. Lorsque les concessions nouvelles ne se rattachent pas à un réseau préexistant, elles sont généralement faites à un particulier qui doit se substituer une société anonyme pour assurer la perpétuité de l'entreprise.

L'autorité qui approuve la substitution s'assure que la société est régulièrement constituée et lui interdit généralement d'engager son capitalsans autorisation spéciale dans aucune autre entreprise; cette autorisation n'est d'ailleurs accordée qu'exceptionnellement pour des entreprises autres que celles qui se rattachent au service de la voie ferrée, telles que services de correspondances, hôtels terminus, utilisation de résidus d'énergie électrique, etc.

Pour les lignes d'intérêt local, il s'était fondé au début de grandes sociétés poursuivante la fois des concessions dans des régions très diverses. Le Gouvernement a cherché à faire constituer de préférence des entreprises spéciales pour chaque réseau : mais l'expérience prouve qu'il est très difficile d'organiser des sociétés locales capables de grouper les compétences nécessaires, et, quand il se forme des sociétés distinctes pour de petits réseaux, ce sont généralement des filiales de grandes entreprises et leur intervention ne fait que compliquer le fonctionnement des services et accroître les frais généraux.

D'après une loi du 15 juillet 18io, les fondateurs des compagnies n'ont le droit de stipuler aucun avantage autre que le remboursement de leurs avances. Le Conseil d'Etat veille à la stricte observation de cette règle, et notamment interdit la création de parts de fondateurs. 11 s'assure, en outre, que les compagnies ont un capital en rapport avec le montant des dépenses assumées par elles.

En ce qui concerne les ohliijalunis^ une disposition générale contenue dans la loi du 11 juin 1880 pour les lignes d'intérêt

EMISSIONS D OBLir.ATIONS

local, des clauses spéciales à chaque coucession pour celles d'intérêt général, stipulent qu'aucune émission ne pourra avoir lieu sans l'aulorisation du ministre des Travaux publics. Cette attribution lui a été réservée, alin de lui permettre de suivre la création de valeurs qui, par leur masse, peuvent exercer une si puissante influence sur le crédit et la fortune publique, et aussi afin d'empêcher qu'on lance dans le public des obligations dont les intérêts devraient, suivant toute probabilité, rester en soufîrance.

A toute époque, les compagnies ont une tendance naturelle à diminuer leur capital actions et à augmenter leur capital obligations, et cela pour deux raisons : d'une part, il est plus difficile de classer dans le public les actions, qui constituent un placement plus aléatoire que les obligations ; d'autre part, si l'affaire prospère, les dividendes seront d'autant plus beaux que les bénéfices se répartiront entre moins de titres. Mais l'exagération de la proportion relative d'obligations compromet la solidité des compagnies. Quand, en effet, le capital actions ne représente qu'une part minime de la dépense d'établissement, la quantité d'obligations émises étant considérable, la presque totalité des recettes nettes prévues lors de l'étude de l'affaire est nécessairement affectée à en assurer le service; dès lors, le moindre mécompte entraîne l'impossibilité de payer le coupon, et par suite la faillite. Au contraire, si une notable partie du capital à rémunérer est constituée en actions, en cas d'insuffisance temporaire ou durable du produit net, on en est quitte pour diminuer le dividende annuel, sans que pour cela l'affaire périclite.

L'Etat a toujours attaché un grand intérêt à prévenir les catastrophes financières en matière de chemins de fer, pour que l'obligation, instrument du développement de notre réseau, ne fût pas discréditée; nous avons dit qu'à plusieurs reprises il s'est môme imposé des sacrifices dans ce but, ou garantissant ou en rachetant des rt'seaux comproniis. II a donc

pris des mesures en vue de limiter les émissions. Pour les grandes compagnies, la proportion d'obligations peut être considérable sans qu'il en résulte de trop graves inconvénients, en raison de la garantie dont elles jouissent et du gros rendement des artères principales qu'elles détiennent. Pour les lignes secondaires d'intérêt général, le législateur fixe habituellement la proportion du capital à réaliser en obligations. Enfin, pour les réseaux d'intérêt local, la loi générale, à laquelle des lois spéciales ont trop souvent dérogé, veut que la moitié au moins du capital soit réalisée en actions, à moins que des recettes déjà acquises ne donnent des garanties suffisantes de solvabilité. Lorsque l'autorité concédante fournit la presque totalité du capital, comme cela a lieu très souvent aujourd'hui, de telle sorte que la part fournie par le concessionnair"6 ne représente guère qu'une sorte de cautionnement qui sera perdu tout entier si l'afTaire tourne mal, il importe de stipuler que cette part sera constituée uniquement en actions.

Le ministre doit veiller, en autorisant les émissions, à ce que la proportion légale ne soit pas dépassée. Il doit veiller aussi à ce que Ton ne porte pas le montant des émissions à un chifTre supérieur au capital nécessaire pour la création des lignes, en vue d'en afîecter une partie au paiement de dividendes. Il fixe souvent un minimum pour le prix d'émission et un maximum pour les frais. Enfin, son pouvoir discrétionnaire lui permettrait de s'opposer aux émissions d'une compagnie manifestement insolvable. Mais il ne peut user qu'avec une extrême réserve du pouvoir d'interdire les émissions insuffisamment gagées, car, en raison de la difficulté de placer des actions, rintordiclion d'émettre des obligations met souvent une compagnie dans l'impossibilité de construire les lignes qui lui sont concédées. C'est là un point que ne devrait jamais oublier le public, trop porté à considérer l'autorisation ministérielle comme nue garantie morale de la solvabilité des compagnies qui émettent des obligations.

CAISSES DE DETRAITES i-JO

Une loi du 27 décembre 1890 a enfin donné au ministre une altribulion financière nouvelle et spéciale, en décidant que les statuts des caisses de retraites des compagnies doivent être approuvés par lui. En vertu d'une loi du 10 avril 1902, si son approbation n'est donnée que sous des réserves que la compagnie n'accepterait pas, il est statué par décret délibéré en Conseil d'Etat. 11 résulte implicitement de ce texte que la loi du 27 décembre 1895, qui soumet à une approbation par décret en Conseil d'Etat l'organisation de toutes les caisses patronales, n'est pas applicable aux chemins de fer.

Les statuts approuvés définissent le montant et les conditions d'acquisition des pensions, d'après des bases bien plus favorables aux agents que le régime appliqué -par l'Etat à ses fonctionnaires en vertu de la loi de 1853; le taux des pensions est plus élevé et le droit à pension acquis plus tôt. Le régime est aussi bien plus favorable que celui que des lois spéciales ont institué en faveur des ouvriers mineurs. Les agents des chemins de fer sont, à cet égard, de beaucoup les plus favorisés parmi les citoyens français. Cependant, des propositions de loi actuellement pendantes devant les Chambres tendent à accroître encore les avantages qui leur sont faits, dans une mesure qui rendrait notablement plus onéreuse l'exploitation des voies ferrées.

A l'origine, les compagnies avaient organisé le service des retraites au moyen de caisses alimentées par une retenue de 3à 5 pour 100 sur les traitements des agents, et par des versements ^aits par elles montant à 0 ou 8 pour 100. La baisse qui s'est manifestée dans le taux de l'intérêt depuis 1890 environ, l'augmentatioir des pensions et la multiplication des retraites prématurées ont obligé à porter à iOouà 15 pour 100 des salaires les versements à faire par les compagnies, pour constituer des réserves en rapport arec leurs engagements; il a même fallu y ajiHitor des versements considérables, réguliers ou exceptionnels, pour combler l'arriéré. C'est là une des princi-

pales causes de l'augmentation des frais généraux de tous les réseaux dans ces dernières années. Pour échapper aux difficultés du maniement des énormes réserves des caisses, ainsi qu'à celles auxquelles donne lieu la question des droits des agents qui quittent le service longtemps avant d'être hors d'état de travailler, la plupart des compagnies substituent aujourd'hui au système des Caisses de retraites patronales celui du livret individuel, acquis à l'agent par des versements faits en son nom à la Caisse nationale des retraites pour la vieillesse; ce dernier a toujours été en vigueur sur le réseau d'Orléans. Dans ces conditions, la compagnie n'a plus à organiser un service spécial qu'en ce qui concerne les compléments nécessaires pour porter les pensions au chifl're statutaire, dans le cas très fréquent où ce chiffre dépasse le maximum admis par les lois qui ont organisé la Caisse nationale.

Les réserves accumulées dans les caisses qui subsistent pour le service des retraites organisées sous l'ancien régime ont atteint 662 millions à la fin de 1906 et les sacrifices annuels normaux des compagnies, pour la constitution des retraites, se sont élevés en 11)06 à 58 millions, auxquels s'en ajoutaient 9 versés à des institutions de secours. Les versements faits pour les retraites par les agents participants, au nombre de 215.000, ne montaient qu'à 14 millions; le nombre des pensionnes s'élevait à 66.000, non compris le réseau d'Orléans.

D. — Contrôle technique et police de la circulation. — Au point de vue des travaux, il faut distinguer, dans l'examen des pouvoirs du ministre, la période de construction de la période d'exploitation. Aucun travail ne peut ètrô exécuté pour la construction d'un chemin de for sans que le ministre ait approuvé les projets, et il peut obliger les compagnies à apporter à ceux qu'elles présentent pour l'établissement d'une ligne toutes les modifications qu'il juge utiles, aussi bien dans l'intérêt de lasécurité que dans l'intérêt commercial; par exemple,

CONTRÔLE TECllNIOLE 461

il lixe discrélionnairement le nombre et remplacement des stations, leurs dispositions, le Iracé des voies d'accès qui les relient aux routes existantes (1). Mais, une fois les travaux exécutés, le ministre n'a plus le droit de prescrire la substitution, aux dispositions approuvées, d'autres dispositions qu'il jugerait préférables dans l'intérêt public; il ne peut pas, par exemple, prescrire l'ouverture d'une station nouvelle. On voit combien il importe, à cet égard, que le public fasse connaître ses observations et ses besoins dans les enquêtes qui précèdent l'approbation du projet.

Aucune ligne ne peut être ouverte sans qu'un procès-verbal de réception, constatant la bonne exécution des travaux, ait été dressé par les ingénieurs et approuvé par le ministre.

A toute époque, si le concessionnaire veut modifier la disposition des lignes, des gares, des signaux, etc., il doit faire approuver les projets par le ministre. Le ministre peut même prendre l'initiative des travaux qui intéressent la sécurité; il peut, par exemple, imposer aux compagnies, malgré leur résistance, le doublement des voies quand le trafic l'exige, la création de voies de garage, la modification des signaux, des barrières des passages à niveau, etc. Il peutenfinprescrirelesmesures qu'il jugerait nécessaires pour assurer le bon entretien du chemin de fer.

La pose de conducteurs électriques le long des voies publiques, pour la traction des tramways, était soumise au contrôle du ministre des Postes et Télégraphes, en même temps qu'à celui du ministre des Travaux publics, jusqu'à la loi du 13 juin 1900, qui a fait rentrer dans les attributions de ce dernier les distributions d'énergie. Aujourd'hui, sa compétence exclusive s'étend à toutes les installations électriques, — sous réserve des auto-

(1) Pour les lignes d'intérêt local concédées par les Départements ou les Communes, c'est le Conseil général ou le Conseil municipal (jui approuve les projets d'ensemble; le Préfet n'est compétent que i>our approuver les projets de détail.

risations qu'il faut obtenir de l'administration des télégraphes, si Ton veut utiliser les fils pour la transmission des dépêches n'ayant pour objet que la sécurité de la circulation.

Les commandes de matériel roulant doivent être également approuvées parle Ministre, d'abord parce que son autorisation est nécessaire pour porter la dépense au compte d'établissement, ensuite parce que le matériel livré ne peut être mis en service qu'avec son assentiment. Il peut toujours prescrire l'addition des appareils de sécurité, tels que les freins, les moyens de communication des voyageurs avec les agents des trains, etc., qu'il juge nécessaires ou simplement utiles.

Si le ministre exerce à toute époque un pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne la sécurité, il ne peut imposer ni le développement des installations d'une lignp en exploitation, ni l'augmentation du. personnel ou du matériel dans le but unique d'améliorer les conditions du service au point de vue commercial. La Compagnie est tenue dese pourvoir desmoyens d'action nécessaires pour effectuer tous les transporls,maiselle a le choix de ces moyens. S'ils sontinsuffisants pourlui permettre « d'assurer dans des circonstances normales la marche régulière du service en observant les conditions et délais déterminés par les règlements et les tarifs », le ministre peut mettre la compagnie en demeure d'y pourvoir, et c'est seulement faute par elle de lui présenter, dans le délai imparti, des propositions suffisantes qu'il peut statuer directement et déterminer les mesures à prendre (art. 60 du décret du l'-'" mars 1901).

Les conventions réservent au ministre le droit de prescrire le doublement d'une voie, dans l'intérêt des transports militaires, avant qu'il soit devenu nécessaire pour le trafic ordinaire; mais alors, l'Etat supporte l'intérêt et l'amortissement des dépenses correspondantes tant que la recette n'a pas atteint 35.000 francs par kilomètre.

Un grand nombre de dispositions relatives à la police de la