I. — L'ORGANISATION DE LA RÉPUBLIQUE

■ES lois constitutionnelles établissaient le régime nouveau sous lequel la France allait vivre. Elles n'apportaient pas une modification sensible à l'état antérieur. C'était le système gouvernemental inauguré par le Consulat, consacré par l'Empire, maintenu par la charte de 1 8 14, développé parcelle de 1830 et confirmé, quoique avec quelques restrictions, par des sénatus-consultes divers sous le second Empire et le plébiscite du 8 mai 1870. Seulement, à la place de l'hérédité monarchique, proclamée en 1804, en 1814, en 1830 et en 1852, l'élection donnait à la France, sous le titre de président, un chef du pouvoir exécutif nommé pour sept ans.

La loi constitutionnelle reconnaît par l'article 8, à la Chambre des Députés et au Sénat, le droit de voter, à la majorité des voix, la révision. Lorsque le vote ordonnant la révision est émis séparément par les deux Chambres, elles se réunissent en Assemblée nationale, et les modifications qu'elles proposent doivent, pour être adoptées, réunir la majorité absolue des membres composant le Parlement (').

C'était une satisfaction donnée aux partis monarchiques, pour obtenir leur adhésion à cette « organisation des pouvoirs publics » ; c'était une

I. Le Sénat se compose de 300 membres, la Chambre des Députés de 581, nombre qui peut être augmenté ou diminué par la population recensée tous les cinq ans.

porte ouverte à leurs espérances. Cette porte ne devait pas tarder à être fermée. Une révision partielle a limité la souveraineté nationale, en mettant au-dessus de son pouvoir la forme républicaine du gouvernement.

La loi ne touchait pas à l'organisation administrative de la France, qui ne diffère, de nos jours, que sur quelques points de celle de l'an VIII. Cette organisation repose sur le principe de la hiérarchie et sur une centralisation souvent combattue avec raison, mais toujours maintenue. Toutes les parties qui la composent sont nécessairement et étroitement liées entre elles.

A la base est la commune, que forment des familles unies par des intérêts communs, autour d'une église, d'une mairie et d'une école. Le nombre des communes était de 36.087 en 1882. Il a subi depuis des modifications peu importantes,par le démembrement d'une commune trop étendue, ou par l'annexion à une autre, d'une commune trop rapprochée ou trop petite.

Toute commune est administrée par un conseil municipal élu par les habitants au suffrage universel, et élisant lui-même le maire et ses adjoints.

Les conseils municipaux se composent, suivant le nombre des habitants, de dix à trente-six membres. La ville de Paris en a exceptionnellement quatre-vingts, et les maires, ainsi que les adjoints, y sont nommés par le gouvernement.

Les conseils municipaux sont élus pour quatre ans. Le conseil de préfecture est juge de la validité de l'élection. Ils ont quatre sessions par an pour s'occuper des affaires de la commune, et, en dehors de ces époques, ils ne peuvent se réunir qu'avec l'autorisation du sous-préfet ou du préfet, pour des objets déterminés.

Leurs délibérations peuvent être annulées, soit comme dépassant leurs attributions, soit parce qu'elles sont jugées contraires à la loi.

Ils peuvent être suspendus, dissous et remplacés par une commission, dont les fonctions temporaires sont quelquefois maintenues jusqu'aux élections générales, ce qui permet à un gouvernement, peu respectueux pour la liberté communale, de se débarrasser d'un conseil municipal dont les idées et les actes ne lui conviendraient pas.

Le maire a dans ses attributions l'administration des biens de sa commune. Il veille à l'entretien des rues, des places, des édifices publics, des chemins vicinaux et ruraux. Il est chargé du maintien de l'ordre, de la sûreté et de la salubrité publiques. La police municipale et la police rurale

dépendent de lui. L'État garde pour lui-même la direction et le fonctionnement de la sûreté générale.

La commune doit fournir à certaines dépenses de l'enseignement primaire, des cultes et de l'assistance. Des commissions spéciales ont la mission de fournir à celles des hospices, des hôpitaux, des divers établissements charitables et des bureaux de bienfaisance.

Ces établissements possèdent et subviennent eux-mêmesà leurs besoins. Leur organisation autrefois indépendante, car ils se recrutaient euxmêmes, a été envahie par la politique, et les nominations faites par les préfets et par les maires leur ont enlevé le caractère charitable qui leur avait été traditionnellement conservé.

La commune doit suppléer à l'insuffisance de leui-s revenus ordinaires.

Elle fait face à ces diverses obligations par les revenus qu'elle tire de ses propriétés et de ses capitaux ; par les taxes diverses qu'elle peut exiger pour le pâturage et les coupes dans les biens et les bois communaux, et sur les chiens ; par les prestations, par les droits d'octroi sur les liquides, les comestibles, les combustibles, les fourrages, les meubles, les matériaux de toute sorte. Elle peut s'imposer pour des centimes additionnels, perçus sur le principal des contributions directes, recourir à des emprunts, et recevoir, pour certaines dépenses, des subventions du département ou de l'État. L'imposition de centimes additionnels doit être autorisée par une loi.

Mais la commune est mineure. Son budget, c'est-à-dire l'état présumé ou définitif des recettes et des dépenses, doit être approuvé par l'autorité supérieure, et toute délibération, pour être valable et exécutoire, est soumise à la même approbation.

11 y a, au budget, des dépenses obligatoires. Si le conseil municipal négligeait ou refusait de les voter, elles seraient imposées d'office.

Le maire, comme officier de l'état-civil, enregistre les naissances, les mariages et les décès. Il peut prendre des arrêtés, pour lesquels l'approbation préfectorale est nécessaire, et dont l'infraction est punie par le juge de paix siégeant comme tribunal de simple police, et prononçant l'amende et même la prison.

Le canton est formé de la réunion de plusieurs communes. Le juge de paix y tient ses audiences, et une ou plusieurs brigades de gendarmerie y résident. Le canton nomme un conseiller général et un conseiller d'arrondissement. On a plusieurs fois proposé de lui faire jouer un plus grand rôle politique, ou administratif Ces tentatives n'ont pas abouti,

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parce qu'on n'a pas vu l'intérêt qu'il pourrait y avoir, les rapports à établir paraissant, d'ailleurs, plus factices que réels. Le canton est pourtant un des rouages de la grande machine administrative. C'est par canton que se fait le tirage au sort pour le recrutement de l'armée.

L'arrondissement est une circonscription renfermant plusieurs cantons. C'est par arrondissement que se fait, entre les communes, la répartition de l'impôt direct. Les Chambres votent la répartition entre les départements, les conseils généraux entre les arrondissements, les conseils d'arrondissement entre les cantons et les communes, les répartiteurs, qui assistent le contrôleur dans ses opérations, entre les habitants.

L'État est représenté au chef-lieu d'arrondissement par un sous-préfet, qui n'est qu'un agent d'information et de transmission entre les communes et le préfet. Il statue directement sur peu d'affaires, autorise les réunions extraordinaires des conseils municipaux, délivre les permis de chasse et les passe-ports, approuve les délibérations des commissions hospitalières et des bureaux de bienfaisance, et légalise certains actes.

Il y a, dans chaque département, un conseil général, un préfet et un conseil de préfecture.

Chaque canton est représenté au conseil général par un membre élu, comme le conseiller municipal et le conseiller d'arrondissement, par le suffrage universel. Une ville peut être divisée en plusieurs cantons, selon le nombre des habitants.

Le conseil d'État est juge de la validité de l'élection.

Le conseil général se renouvelle tous les trois ans par tiers.

Il se réunit de droit le lundi qui suit le 15 août, et le deuxième lundi après Pâques. La première session peut durer un mois ; la seconde, quinze jours. Il peut se réunir extraordinairement, en vertu d'un décret du chef de l'État, et de plein droit, si, à la suite d'une insurrection ou d'un coup d'État, le Parlement était dissous intégralement. Dans ce cas, deux de ses membres seraient désignés pour former autour du gouvernement régulier, et avec Içs députés fidèles à leur mandat, une assemblée chargée de maintenir ou de ramener l'ordre. (Loi du 15 février 1872.)

Les séances sont publiques et un compte-rendu officiel est mis à la disposition des journaux.

Indépendamment de la répartition de l'impôt entre les arrondissements, il s'occupe d'objets d'intérêt communal, comme les octrois, les foires et les marchés, et d'objets d'intérêt départemental, comme les biens et revenus qui constituent le domaine, les routes de grande communication et

d'intérêt commun, les bois, les canaux, les chemins de fer locaux, les hôtels de préfecture et de sous-préfecture, les casernes de gendarmerie, les prisons, les écoles normales d'instituteurs, le service des aliénés et des enfants assistés.

Il pourvoit à ces dépenses par le revenu de ses biens, et les centimes additionnels départementaux qui, normalement, peuvent s'élever à trentetrois par franc, et exceptionnellement, et pour un objet déterminé, s'accroître de douze. Si un emprunt devient nécessaire, il doit être autorisé par une loi, après avoir été voté par le conseil général.

Il y a des dépenses obligatoires, comme la construction ou l'entretien des hôtels de préfecture et de sous-préfecture, des casernes de gendarmerie, des cours d'assises, des tribunaux de première instance et de commerce.

Son budget doit être soumis au chef de l'État.

Il peut donner des avis et émettre des vœux qui n'aient aucun caractère politique. Les vœux peuvent être annulés, et le gouvernement n'est pas tenu de suivre les avis. Les vœux et les avis sont moins importants par eux-mêmes, que par les indications qu'ils fournissent. Le gouvernement ne se préoccupe, en général, de leur légalité, que lorsqu'ils peuvent être en opposition avec sa politique.

Une commission départementale composée de quatre membres au moins, et de sept au plus, nommée pour un an à la session d'août, est chargée de surveiller l'exécution des délibérations, et de se prononcer sur des affaires urgentes. Elle se réunit une fois par mois, à la préfecture.

Le préfet a l'action administrative. Nommé par le chef de l'État, sur la présentation du ministre de l'intérieur, il est l'agent du gouvernement. Ses attributions sont très étendues et diverses, de telle sorte que ses relations avec tous les ministères sont de tous les instants. C'est par lui que s'exerce l'influence gouvernementale sur les administrations et les individus. C'est lui qui, malgré la loi, pèse sur les élections, par des moyens que la centralisation administrative rend faciles et efficaces, mais dont la moralité échappe à tout contrôle, et à toute sanction. Il n'agit que d'après les ordres qu'il reçoit, et risque d'être désavoué et révoqué s'il ne réussit pas. Le régime parlementaire, qui produit le changement fréquent des ministères, fait du préfet un agent politique, plutôt qu'un administrateur. C'est lorsqu'il commence à connaître son département, que son origine ou sa conduite amène son déplacement, par faveur ou par disgrâce. Le produit de son expérience est perdu pour son successeur.

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Il est assisté d'un conseil de préfecture composé de trois ou de quatre membres. Le département de la Seine en compte neuf. Il le préside et prend son avis, sans être obligé de le suivre.

Le conseil de préfecture est surtout un tribunal administratif. Il est, pour le préfet, ce que le conseil d'État est pour le gouvernement. Il connaît des difficultés relatives à la vente des biens du domaine, reçoit la plainte du contribuable qui se trouve trop imposé, ou qui prétend ne devoir pas l'être, se prononce sur l'exactitude et la régularité des opérations de certains comptables, et juge des différends qui se produisent entre des particuliers et des administrations.

L'administration centrale se compose du chef de l'État, des ministres et du conseil d'Etat.

Le chef de l'État est nommé pour sept ans par la Chambre des Députés et le Sénat réunis en Assemblée nationale. L'acte par lequel il exerce son pouvoir s'appelle un décret. Il nomme et révoque les ministres qui sont placés à la tête de chacun des grands services publics, et qui dépendent moins de lui que du Parlement. Malgré les attributions considérables énumérées dans la loi constitutionnelle, le pouvoir effectif du chef de l'Etat est fort restreint. Il faut qu'il en soit ainsi, puisque, jusqu'à présent, aucun des présidents n'a paru exercer sur la politique une influence sensible. Son rôle parait borné à la représentation et à la signature des résolutions arrêtées par un ministère qui ne dépend pas de lui.

Les ministres nomment le plus grand nombre des fonctionnaires par des arrêtés. Ils adressent, aux agents placés sous leurs ordres, des circulaires qui règlent leur conduite. Ils passent des marchés, ordonnancent les dépenses, représentent l'État dans tous les litiges où il est engagé, contresignent les décrets rendus par le Président de la République, et défendent leurs actes ou leur politique devant le Parlement. Ils sont secondés par des conseils spéciaux, qui les éclairent sur les objets de leur ressort, et quelques-uns par des sous-secrétaires d'État, qui leur prêtent leur appui devant les Chambres, ou sont chargés d'une partie de leur administration.

Le nombre des ministres a souvent varié. On compte aujourd'hui les ministères suivants : intérieur et cultes, justice, guerre, marine, instruction publique et beaux-arts, travaux publics, finances, agriculture et commerce, colonies, affaires étrangères, postes et télégraphes. Chacun des ministres est responsable de ses actes, mais les membres d'un ministère sont, le plus souvent, liés par une étroite solidarité.

350 CHAPITRE NEUVIEMK.

Le conseil d'État est un corps administratif qui prépare les lois, fait les règlements nécessaires pour leur mise en pratique, et forme une juridiction administrative suprême, pour des faits qui ne sont pas du ressort de la justice ordinaire.

Il se compose de trente-deux conseillers ordinaires, de dix-huit conseillers en service extraordinaire, de trente maîtres des requêtes, de douze auditeurs de première classe, et de vingt-quatre de deuxième. Ce nombre a souvent varié. Il est présidé par le ministre de la justice ou par un vice-président choisi parmi les conseillers ordinaires. Certains décrets du président doivent être rendus en conseil d'État.

Il se divise en cinq sections : i° Législation, justice et affaires étrangères ; 2° intérieur, instruction publique, cultes et beaux-arts ; 3° guerre, finances, marine, colonies, postes et télégraphes ; 4° travaux publics, agriculture et commerce ; 5° contentieux. 11 a donc à se prononcer sur tout ce qui touche à l'administration générale du pays, et ses arrêtés font jurisprudence.

Le domaine national est public et privé. Le domaine public comprend, d'après la loi du 21 novembre 1790, reproduite par les articles 528 et suivants du code civil : les chemins, routes et rues à la charge de l'État, les fleuves, rivières navigables ou flottables, les rivages, les ports, havres, rades, et généralement toutes les portions du territoire français non susceptibles de propriété privée, les portes, murs, fossés, remparts des places de guerre et forteresses.

Le domaine privé se compose de palais, de parcs, d'édifices, servant à l'habitation de hauts fonctionnaires et de corps ou à des industries artistiques, d'établissements thermaux et agricoles, de forêts, de meubles, de livres, de manuscrits, d'archives, d'objets d'art.

Indépendamment des revenus qui proviennent de son domaine, l'État pourvoit à ses besoins et à tous les frais de l'administration publique par l'impôt, établi sous des formes très diverses, et portant sur de très nombreux objets. Rien n'est plus variable et ne s'accroît plus régulièrement. Il n'est pas de budget qui, depuis trente ans, n'ait dépassé celui qui l'a précédé. Les gouvernants sont si convaincus de l'inépuisable richesse de la France, qu'ils semblent n'avoir pour mission que de lui demander, chaque année, de nouveaux sacrifices.

L'impôt est direct ou indirect. La contribution foncière, la contribution personnelle et mobilière, celle des portes et fenêtres et celle des patentes, constituent l'impôt direct.

LA TROISIÈME REPUBLIQUK. 351

Il y a des taxes assimilées aux contributions directes : sur les chevaux et voitures de luxe, les cercles, les billards, les mines, les biens de mainmorte. Cette dernière est levée sur les associations, corps ou communautés, qui se renouvellent sans cesse dans leurs membres sans rien perdre de leur caractère, se perpétuent par une subrogation successive de personnes, paraissent toujours les mêmes, et ne produisent aucune mutation par décès. La taxe particulière à laquelle elles sont soumises égale, si elle ne la dépasse, celle qui pèse sur les mutations des particuliers.

L'impôt indirect porte sur la consommation, les actes privés et publics et les valeurs diverses. On en a formé quatre classes.

La première, sous le nom de contributions indirectes, frappe les boissons, vin, alcool, bière, cidre, poiré ; le sel, le sucre, les cartes à jouer ; les marchandises et les voyageurs transportés par des voitures publiques et les chemins de fer ; les poudres, les tabacs et les allumettes. Ces trois derniers articles constituent des monopoles de l'État, qui, en vertu de son pouvoir, s'est substitué à l'industrie privée, et produit lui-même ce qui est consommé.

La seconde, sous le nom de douanes, comprend les droits établis sur l'entrée et la sortie du territoire, d'objets divers de consommation, de matières premières ou manufacturées. Ces droits diffèrent suivant que l'État pratique, d'une manière générale ou particulière, le système prohibitif, le système protecteur ou le régime du libre-échange. Mais il n'est pas possible que, quel que soit le principe dominant, on ne fasse pas quelque part aux deux autres.

La troisième renferme les droits d'enregistrement, de timbre, de greffe et d'hypothèques.

La quatrième se compose des droits perçus sur le service des postes, des télégraphes et des téléphones. L'Etat se réserve le monopole du service public de ces moyens de communication, et les fait payer d'après des tarifs qu'il fixe.

Les dépenses générales se divisent en quatre classes :

1° La dette inscrite, qui consiste dans l'intérêt d'un capital que l'État peut rembourser à sa convenance, mais que le rentier n'a jamais le droit d'exiger, et la dette flottante, constituée principalement par les bons du trésor et les dépôts aux caisses d'épargne postales et particulières, et qui est payable d'un moment à l'autre, ou à une époque fixe ;

2° Les services généraux des ministères, personnel et matériel ;

352 CHAPITRK NEUVIKME.

3° Les frais de régie des monopoles et de perception des impôts ;

4° Les remboursements divers, les restitutions, les primes accordées pour certains services rendus ou certaines conditions remplies, et les non-valeurs.

Le budget, qui est un état de prévision, se divise en deux parties : les recettes et les dépenses. Il est voté par les Chambres, et peut subir des modifications importantes par des crédits supplémentaires ou des crédits extraordinaires, rendus nécessaires par les dépenses faites dans l'intervalle des sessions.

Chaque ministère a son budget particulier, qui est voté tous les ans. Les dépenses pour le personnel et le matériel y figurent avec une affectation spéciale, dont on ne peut les détourner. Si les crédits n'ont pas été épuisés, ils doivent être reportés ; s'ils ont été dépassés, les ministres doivent en justifier et demander l'approbation des Chambres.

Telle est l'organisation générale de l'administration actuelle de la France. Elle repose sur quatre principes dont l'application, si elle était sincère et complète, offrirait une garantie générale d'ordre et de sécurité, dans la régularité de la gestion et le bon emploi des fruits du travail et de l'économie. Ces principes sont :

1° La centralisation, absolument nécessaire au point de vue politique, mais à laquelle devrait correspondre une sage décentralisation administrative;

2" La séparation de l'action, qui appartient essentiellement au pouvoir, et de la délibération, qui appartient aux corps élus, et dans laquelle se manifestent les besoins, les vœux et les volontés du pays ;

3° L'unité dans l'action, qui, seule, permet de concevoir de grandes et salutaires vues gouvernementales, de les poursuivre avec chance de succès, et de les faire aboutir ;

4° La constitution d'une juridiction administrative, distincte de la justice proprement dite, et sauvegardant les droits du gouvernement, sans permettre qu'il soit jamais porté atteinte aux droits des particuliers.

Un État dans lequel ces principes seraient rigoureusement appliqués, serait à l'abri des conséquences funestes qu'entraînent inévitablement les agitations de la politique, les exigences des partis et les révolutions.

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