CHAPITRE II Les principes de Tor^anisation administrative

Le particularisme et régoïsme sont hors de saison.

Le maréchal Pétain, dont la clairvoyance et l'indépendance avaient compromis la carrière lorsque les événements sont venus enfin le mettre à sa place véritable, faisait, au printemps de 1921, entendre im avertissement significatif : « Inclinons -nous, disait-il, devant ceux qui sont morts pour faire une humanité meilleure d'où soient extirpées les forces du mal. Et aussi méditons leur grand exemple dans le trouble des heures présentes. Tant de sang n'a pas coulé pour que, la mêlée finie, chacun retourne à son égoïsme et à son particularisme d'antan, et fasse litière des grandes idées et des grands sentiments qui ont soutenu et guidé les combattants. » A la lumière de ces paroles, on s'explique comment surgissent actuellement des malentendus si graves qu'ils risquent de rompre entre enfants d'une même nation toute communauté de pensée et de langage. Les citoyens qui n'ont pas oublié, qui mesurent avec effroi, les sacrifices consentis par les peuples pour parer aux lacunes d'une mauvaise direction, qui s'indignent de voir perdre l'une après l'autre toutes les chances d'un énergique et prompt redressement, se heurtent à l'étonnement des gens en place sur qui les souffrances du pays ont glissé à fleur de peau, et qui ne songent qu'à reprendre leurs habitudes nonchalantes du temps de paix.

Ce dissentiment tragique s'observe dans tous les pa3''s

PRINCIPES DEfx'oRGANISATION ADMINISTRATIVE : 29

et pour tous les domaines. Nous nous bonierows au témoignage d'un spécialiste des choses maritimes qui rappelait, il y a peu de temps, comment, « avec leur loyauté habituelle, nos amis anglais ont reconnu leurs erreurs... Il suffit, par exemple, de lire le li"\Te que le commander Caiiyon Bellairs, ancien officier de marine, un des membres les plus compétents du Parlement anglais en matière de questions maritimes, a consacré à la bataille du Jutland. Si, — à son avis, — le Jutlaiid fut une véritable défaite pour l'Angleterre, la cause principale en est la faiblesse intellectuelle de l'étatmajor naval anglais. Jamais, prétend-il, son chef n'avait senti la nécessité de méditer sur les grands principes stratégiques. Sous sa tutelle, les chefs de la marine s'étaient rétréci l'esprit sur d'infimes détails administratifs... Tout récemment encore, un autre officier de l'escadre de l'amiral Beatty a publié, sur la bataille du Dogger-Bank, et le rôle qu'y ont joué les croiseurs de bataille, un livre impitoyable pour l'amirauté du début de la guerre, et pour la stupidité officielle. » Seulement ceux qui éprouvent ce soulèvement du cœur devant l'inertie des pouvoirs publics doivent se mettre, dans la description du mal et dans l'indication des remèdes, en gaj.-de contre des mouvements impulsifs où l'on aurait le droit de voir des réflexes d'après guerre. D'une façon générale, ce qui s'est dit de véritablement vrai sur la guerre, c'est ce qui avait été déjà découvert pai' la réflexion d'avant guerre, mais qui a reçu des événements une confirmation. A ce titre, et en raison de leur date, nous reproduirons ici quelques-unes des premières pages d'une étude que nous avons consacrée, dans la Revue de métaphysique et de morale de mars 1913, à l'œuvre politique et administrative d'un des premiers pubKcistes de notre temps, Henri Chardon.

Voici comment nous nous exprimiors, il y a plus de huit ans :

« Quand on songe, écrit M. Bergson, à l'intérêt capital, pressant et constant que nous avons à conserver nos corps et à élever nos âmes, aux facilités spéciales qui sont données ici à chacun pour expérimenter sans cesse sur lui-même et sur autrui, au dommage palpable par lequel se manifeste et se paie la défectuosité d'une pratique médicale ou pédagogique, on demeure confondu de la grossièreté et surtout de la persistance des erreurs. » Il est douteux que la considération de la « science politique » soit plus consolante à cet égard que celle de l'hygiène ou de la pédagogie. Peutêtre même, au sentiment de confusion que relève M. Bergson, s'ajouterait, chez nous Français du moins, une révolte d'impuissance irritée.

La Révolution a renouvelé le sens de notre vie nationale ; elle a engendré cette conviction générale, ou, si l'on préfère, cette illusion commune que VEtat n'est pas un simple mécanisme, ni même un organisme qui serait gouverné par ses propres lois : il a sa source au vif des consciences humaines ; il se conserve, comme il a été créé, par le consentement libre et rationnel des volontés individuelles. Visiblement, le mouvement de nos idées morales tend à resserrer les liens qui unissent chacun de nous à la nation. Nous transférons à l'État une part de plus en plus grande de l'activité sociale ; et pour cela, nous l'alimentons d'un budget dont, en dépit des statistiques, aucune imagination ne s'est exactement représenté le poids. Non seulement notre attention est tenue en éveil par les péripéties de la vie politique ; mais, à des intervalles très rapprochés, les élections au Parlement ou aux conseils locaux viennent rappeler, aux plus distraits, aux plus indifférents, la part d'initiative et de responsabilité qui leur revient dans la destinée de la France.

Or, on sait bien qu'on ne rencontrera pas de contradicteurs si l'on dit qu'en tout ce qui touche aux formes

PRINCIPES DE l/ORGANISATION ADMINISTRATIVE 31

de l'activité publique l'écart entre l'effort matériel moral d'une part et le rendement utile de l'autre, s'accroît jusqu'à devenir une « disproportion incroyable ». Dans les divers domaines où la volonté ne dépend que d'elle-même, et ne compte que sur soi, chaque jour devient plus manifeste le phénomène de l'accélération dans la vitesse du progrès, sur lequel Auguste Comte avait autrefois attiré l'attention : les idées scientifiques ou les formes d'art, les habitudes de la vie quotidienne, les moyens de transport, tout ce dont la persistance constituait autrefois l'unité d'un siècle, d'un long règne tout au moins, se renouvelle et se succède dans l'intervalle d'une génération. En revanche, chaque fois qu'une œuvre est à entreprendre qui intéresse l'État, la lenteur est extrême, jusqu'à donner l'impression de la paralysie. Non par indolence ou par indifférence : les paroles succèdent aux paroles, les délibérations suivent les délibérations ; tout s'entasse, rapports de commissions, articles de journaux, brochures, livres, ordres du jour, vœux, projets de résolution ; mais rien de tout cela n'a d'efficacité, de tout cela ne sort aucune réalité.

Prenez la question la plus rebattue, parmi celles où l'opinion française est le mieux fixée, où notre retard est le plus tragiquement accusé sur le niveau moyen des pays civilisés : répression de la débauche et des jeux, — lutte contre l'alcoolisme, — législation sur les aliénés, — recrutement de la magistrature, — réforme des conseils de guerre, — voies de navigation et tarifs de transports, marine marchande, outillage des ports métropolitains ou coloniaux, — il semble n'y avoir plus là de place pour l'exercice normal de l'intelligence qui se manifeste par l'opportunité de la décision, par la rapidité dans l'action. A mesure que la nécessité d'une adaptation aux conditions de la vie moderne réclame plus de souplesse et d'agilité, le rythme de l'État se

détend dans une sorte de demi-sommeil, se disperse en velléités incohérentes et stériles.

Le contraste est pénible, et il est émouvant. Rien ne serait plus vain d'ailleurs que de récriminer contre les hommes. Nous avons, depuis l'avènement du parti républicain, multiplié les accès de mauvaise humeur, usé au pouvoir je ne sais combien d'équipes ministérielles. A quoi bon pourtant changer les mécaniciens, tant que Ton conservera la vieille machine, du type Louis XIV, que Bonaparte a essayé de rajeunir à coups de sabre, que sa brutalité même a rendue plus manifestement archaïque et impotente?

Administration centrale et services actifs.

Pour M. Chardon, il n'y a qu'une réalité concrète, c'est la nation. L'État n'existe pas à part de la nation. L'État est un mot qui désigne un ensemble de fonctions que la nation s'est réservées, afin qu'elles soient exercées au nom et au profit de la communauté. Les agents qui s'acquittent de ces fonctions sont les fonctionnaires de l'État. Il n'y a rien de fondé dans la représentation caricaturale que le grand public se fait des fonctionnaires quand il les imagine placés, ainsi que des bornes, à distance égale sur la voie hiérarchique, condamnés à ne se remuer que pour le geste mécanique d'une transmission qui, sans eux, se ferait plus régulière et plus rapide. Sans doute, le général de brigade semble fait pour remettre au général de division, qui le fera parvenir au général commandant de corps d'armée, à seule fin de l'adresser au ministre, le rapport qu'il a lui-même reçu du colonel ; ou l'inspecteur d'Académie transmet au recteur, qui l'enverra lui-même à l'administration centrale, le rapport rédigé par le proviseur. Mais ces formalités n'ont rien à faire avec l'administration réelle, qui ne commence que là oh elle prend contact avec la

PRINCIPES DE l'organisation ADMINISTRATIVE 33

matière sur laquelle s'exerce son activité, là où elle accomplit des actes effectivement utiles à la prospérité matérielle ou morale de la nation. L'officier est véritablement fonctionnaire lorsqu'il commande les troupes ; le véritable fonctionnaire d'enseignement est celui qui enseigne. Bref, les fonctionnaires sont avant tout les agents; ce sont eux qui constituent l'administration proprement dite des services publics. Dès lors, l'intérêt bien entendu de la nation, c'est de donner à ces agents l'initiative tout entière des décisions qu'ils auront à exécuter, et la responsabilité tout entière.

L'administration centrale, en les nommant, leur a prescrit les règles générales de leur compétence et de leur activité. Par ses services d'inspection, elle contrôlera les résultats particuliers qu'ils auront obtenus par une œuvre qui sera proprement leur, dont ils porteront l'honneur ou le poids. Quand elle veut faire autre chose, quand elle subordonne l'accomplissement d'un projet local aux formalités dites d'administration : délibérations de commissions, arrêtés ministériels d'autorisations, nous ne sommes plus en présence d'une administration véritable, mais de l'excroissance anormale d'un organe dont l'effet est d'arrêter la circulation de la vie nationale, qui paralyse et qui tue.

Voici un chiffre releré par M. Chardon en 1904 : « Il y a en général, dans les différents services des ponts et chaussées, trois employés de bureau pour deux du service actif... Proportion significative qui dit l'envahissement de la paperasserie. Or, que font ces employés retenus loin des ponts et des routes nationales? Ils rédigent, ils copient, ils recopient des rapports qui seront, dans les bureaux du ministère, l'objet de nouvelles rédactions, de nouvelles copies, et de nouvelles expéditions. Nous atteignons ici le vice radical, que le nom même de la fonction, remarque M. Chardon, suffirait à dénoncer» Plus de place, pour celui que nous

appelons le rédacteur, c'est-à-dire l'homme qui apprend l'administration en rédigeant des rapports. Dans chaque bureau, nous devons trouver un chef qui dirige la partie du service qui lui est confiée, avec un ou deux adjoints, techniciens comme lui, le secondant dans l'étude des affaires, l'aidant à préparer les décisions et à donner les ordres nécessaires. Mais nous ne comprenons pas l'intervention d'apprentis, fussent-ils licenciés ou docteurs en droit, qui cherchent à deviner peu à peu l'administration en compulsant les dossiers préparés par les techniciens, et qui, copiant de-ci de-là dans ces dossiers les passages qui leur paraissent les plus significatifs, arrivent à rédiger convenablement un nouveau rapport sur l'affaire. Je n'attache pas plus d'importance qu'il ne faut aux mots ; cependant le titre seul de rédacteur révèle un système suranné : les administrations centrales doivent ordonner, approuver, rectifier et non pas rédiger. »

Ce premier mal en a entraîné un second, qui est encore plus grave. Faute d'avoir donné aux bureaux la compétence technique qui leur était nécessaire pour s'acquitter de leur mission, il a fallu s'adresser au dehors ; et, d'abus en abus, on en est arrivé au régime des commissions. Ces assemblées, dont quelques-unes ont la dimension d'un petit parlement, — le Conseil consultatif des chemins de fer compte près de cent cinquante membres, — pourraient à la rigueur servir à l'étude des grandes réformes. Elles ne sauraient donner qu'une attention lointaine et dispersée aux petites affaires qu'on leur envoie de tous les coins de la France. Elles jugent d'après le vu des pièces qui ne sont elles-mêmes que la transposition du rapport initial, visé, résumé, amplifié, à tous les degrés de la hiérarchie administrative. « En mettant les choses au mieux, les commissions comprennent inévitablement des gens compétents et des gens moins compétents. Les premiers font des cours aux

PRINCIPES DE l'organisation ADMINISTRATIVE 35

autres, et ne résistent pas au plaisir de leur enseigner la matière... On espérait sans doute en composant la commission que la lumière jaillirait de la discussion. Ce qui jaillit avec une force irrésistible, c'est la solution bâtarde ; ce dont après tout personne n'est sérieusement marri, puisque la commission est le triomphe de l'irresponsabilité et de l'anonymat, plaie de toute administration active. »

La base de notre système administratif, c'est la subordination des fonctionnaires proprement dits à la double puissance des bureaux et des commissions. Nos gouvernements ont dépensé tout le génie dont ils disposaient à dresser un échafaudage de précautions destiné à suspendre, à surveiller, à paralyser l'énergie de ceux que les décrets présidentiels ou les arrêtés ministériels investissent d'un emploi public, et qu'ils sembleraient avoir par là même rendus irrémédiablement suspects d'incapacité et de malhonnêteté. « Nous avons, écrit M. Chardon dans son étude sur les Travaux publics, un personnel excellent ; nous lui mettons des lisières ou même des menottes comme si nous avions affaire à des enfants ou à des bandits. » Le système a produit ses conséquences naturelles. « La France qui paie si cher tant de contrôles superposés, qui y consume tant d'activités et d'intelligences, devrait au moins avoir de la bonne besogne. Non : chacun isolément aurait pris une décision satisfaisante. Tous ensemble aboutissent à quelque chose de très médiocre et parfois de détestable. Cette collection d'avis superposés embrouille l'affaire. Chacun épluche l'avis de son collègue ou de son inférieur avec le désir de justifier son intervention en critiquant la besogne d'autrui et, quand on arrive au bout, on est bien loin de l'intérêt réel : on a résolu des rébus, rectifié des visas, mis des points, des virgules ; mais la chose importante, l'erreur technique, le mauvais calcul, l'opération financière douteuse, qui feront chavirer le service public.

passent à travers tant de contrôles avec une extrême facilité. »

Si Ion ne se trouve pas suffisamment édifié, que l'on médite ce passage d'un discours prononcé à la tribune de la Chambre des députés par M. Thomson, ministre de la Marine, le 28 mars 1907. « Hier, M. Michel a lu trois lignes d'un rapport de l'amiral Touchard, lequel constatait qu'un certain nombre de nos cuirassés n'avaient pas encore de lunettes de visée. C'était un nouveau grief contre l'administration de la Marine. Je me permets de rappeler ce qui s'est passé à cet égard. C'est en Frajnce que les lunettes de visée ont été imaginées pour la première fois, il y a plus de dix ans déjà. Une discussion évidemment fort intéressante s'est engagée entre les divers services pour déterminer quelle était la meilleure lunette de visée. Quoi qu'il en soit, au cours de ces dix années, il n'en n'a été installé aucune sur aucune de nos pièces. Il y a deux ans... nous n'avions pas une seule lunette sur aucun de nos bâtiments. Cependant toutes- les puissances, qui n'avaient pourtant pas sur nous cet avantage de les avoir imaginées les premières, en avaient ; je citerai l'Allemagne, le Japon, l'Angleterre. »

Le fait est sigaificatif ; mais ce qui l'est encore davantage, c'est l'absence d'étonnement avec lequel il a été présenté par le ministre de la Marine, avec lequel il a été accueilli par l'auditoire ; le Journal officiel n'enregisti'e aucune interruption, aucun mouvement de séance. Il semble que chacun sache quelles sont les moeurs administratives, même en matière de défense nationale, et qu'il soit résigné à l'inévitable (i).

(i) On n'ose espérer que depuis il y ait eu la moindre amélioration dans le régime de l'armée ou de la marine. Le 6 février 191 3, la Chambre des députés entendait, dans le même silenco, la déclaration suivante, faite en sa qualité de commissaire du gouvernemcnf, par M. le général Gaudin, directeur des poudres et salpêtres au ministère de la

PRINCIPES DE l'organisation ADMINISTRATIVE 37

Quant à chercher à qui pourrait être imputée une faute lourde dans la confection d'un règlement vicieux, dans l'aménagement d'un bureau téléphonique sans usage possible, ou dans la fabrication de poudres meurtrières pour nos propres marins, il ne saurait en être question. Depuis le ministre jusqu'à l'expéditionnaire, nul n'est responsable. Les irrégularités des comptables sont couvertes par la signature ministérielle. La justice s'adresset-elle au ministre qui a engagé personnellement les dépenses, qui a mis sa signature sur des états de comptabilité fictifs ou falsifiés? lui qui la veille déclarait fièrement que l'autorité doit être là où est la responsabilité, on le verra changer de ton ; il fera valoir que, préoccupé par la défense des intérêts généraux du pays, par l'élaboration de grandes réformes législatives, il n'a pas eu le loisir nécessaire pour être attentif au train ordinaire de sa propre administration.

La vraie fonction d'nn ministre.

A cette situation il n'y a qu'un remède, c'est, suivant l'expression même de M. Chardon, de pousser « jusqu'à ses dernières conséquences la notion de personnalité et de responsabilité des administrateurs... Faites que dans toute affaire, grande ou petite, la France puisse enfin mettre la main sur un agent technique permanent, effectivement responsable dans sa carrière de la façon dont l'affaire a été menée. »

Dès lors, en ménageant les transitions, en respectant, pai'ticulièrement au point de vue pécuniaire, les droits acquis, il faut supprimer, sans regret, surtout sans

Gu-^rre : « Depuis quinze mois que j'ai été, sans l'avoir demandé, placé à la tête du service des poudres, je n'ai pas cessé un seul jour de réclamer du personnel, de signaler l'extrême nécessité de remédier à une situation grave, périlleuse, et l'on m'a toujours répondu ce qu'on me n'pond tous les jours : demain ! »

retard, tous les emplois intermédiaires qui constituent les bureaux, et que les bureaux multiplient, mettre fin à des concours surannés pour le recrutement des administrations centrales où l'on n'introduira plus que des agents techniques, détachés pour un temps des services actifs. C'est d'ailleurs une mesure dont l'opportunité n'est plus guère contestée ; elle a été réalisée avec succès dans l'administration des régies financières ; elle est d'autant plus facile à prendre que, par suite des circonstances économiques nouvelles, le recrutement de ces administrations centrales devient plus difficile.

Les fonctionnaires véritables, c'est-à-dire ceux qui voient les choses de leurs yeux, et qui sont appelés à les exécuter de leurs mains, seront affranchis des tyran niques formalités de l'administration centrale. Il faut qu'ils le soient aussi de l'intrusion abusive des agents de la politique locale ; il faut qu'ils cessent d'être dessaisis de leur initiative, et déchargés de leur responsabilité, qu'ils recouvrent le libre usage de leur cerveau et de leurs bras, qu'ils décident et qu'ils exécutent. « Les services publics, dit excellemment M. Chardon, ne sont pas des règlements, ce sont des hommes. »

Ce qui est vrai pour les services régionaux est également vrai pour le service central. L'administration française, qui ne connaît pas d'agents actifs, ne connaît guère non plus de directeurs dirigeants. C'est bien aux directeurs pourtant qu'il appartient, sous leur signature et leur responsabilité, de prendre toutes les mesures d'exécution et de détail, qui constituent la vie quotidienne de l'administration. Choisis pour leur compétence, appelés à exercer leur fonction pendant un certain nombre d'années, ils peuvent seuls imprimer leur action aux services, faire la sélection de leur personnel, donner un caractère, un nom quelquefois, à la période pendant laquelle ils auraient administré et dont il y aurait ensuite à juger les résultats.

PRINCIPES DE l'organisation ADMINISTRATIVE 39

Enliii, pour assurer l'unité, la continuité dans la marche d'un ministère, il importe que les directeurs aient des réunions à intervalles réguliers, qu'ils forment un conseil d'administration, institution qui existe déjà, sous une forme à l'état embryonnaire, à la Justice et aux Postes et Télégraphes. Dans les entreprises industrielles ou commerciales qui, n'étant pas soutenues par les ressources inépuisables des contribuables, disparaîtraient si elles étaient mal gérées, il ne se conçoit pas qu'il y ait autre chose à la tête de l'exploitation. D'ailleurs, d'accord avec M. Demartial qui s'est fait le promoteur d'un mouvement où les droits des fonctionnaires ne sont jamais séparés de l'intérêt national, conformément à un usage qui a déjà été introduit dans les Postes et Télégraphes, où il a donné d'excellents résultats, M. Chardon fait une place aux délégués du personnel dans ces conseils, qui doivent résoudre les questions de recrutement et d'avancement.

On ne contestera sans doute pas l'importance décisive de semblables conceptions pour l'avenir de notre pays ; M. Chardon a le droit de le dire: « Tout concourt à prouver qu'une démocratie ne peut subsister et prospérer qu'avec des administrations autonomes et absolument affranchies des influences passagères de la politique. C'est pour nous une question de vie ou de mort : ou nous réaliserons cette réforme ou nous cesserons d'être un grand peuple. » Mais on pourra se demander avec quelque inquiétude si la réorganisation de la vie administrative ne va pas consacrer le triomphe définitif de la bureaucratie, en ne laissant plus de place à l'intervention des ministres qui représentent le Parlement et par suite le pays. A quoi la réponse de M. Chardon est facile. En échange de l'omnipotence nominale, accompagnée d'une excessive responsabilité, dont le régime actuel honore les ministres pour mieux les accabler, il leur restitue une initiative qui sera effective, qui pourra

donc devenir bienfaisante. Aujourd'hui, le ministre concentre en lui tous les pouvoirs d'une administration ; pas un geste ne s'y fait, qu'il n'ait autorisé, qui ne soit, en quelque manière, la répétition vue et approuvée de son propre geste. Mais la lettre de la Constitution qui a investi le ministre de cette puissance n'a pu lui conférer la capacité de l'exercer léellement ; il faudrait pour cela une volonté formée par une initiation lente et graduelle, disposant du temps nécessaire pour la conception et pour l'exécution d'un grand dessein. Un personnage politique dont la compétence est improvisée ne peut pas faire autre chose, en eût-il le désir, que de suivre ses bureaux ; ou, s'il lui arrive d'imposer ses propres décisions soit en faveur de quelque protégé, soit par complaisance envers un collègue du cabinet ou du Parlement, il donne barre sur lui, il n'en devient que davantage le prisonnier de ses vSubordonnés.

Dans ces conditions, la fonction du ministre est moins de diriger que de parler ; et c'est pourquoi les avocats y sont si singulièrement aptes. Entrant au ministère, ils changent de clientèle, mais non assurément de métier. Un ministre plaide devant le Parlement pour les bureaux ; s'il peut démontrer qu'ils ont eu raison, tant mieux pour tout le monde ; mais si la cause est trop mauvaise, et s'il perd la partie, tant pis pour lui, car il sera renversé ; mais tant mieux encore pour les fonctionnaires coupables : ils se sont déchargés de toute leur responsabilité sur le chef théorique dont la chute suffit à couvrir toutes leurs fautes, et les encourage presque à persévérer dans les errements condamnés.

M. Chardon prononce ici le mot de jolie, et ce n'est point une métaphore. Il faudra bien revenir au bon sens et rétablir le ministre dans sa fonction. Il n'a ni à agir, ni à prescrire l'action ; chaque fonctionnaire, dans la limite de sa compétence propre, est un être intelligent et libre qui doit porter la responsabilité de son initia-