CHAPITRE PREMIER

Abrogation

du pouvoir réglementaire des maires

en matière de prostitution publique.

Institution du ce Régime de la Loi ».

Coordination des projets de loi.

PROJET D^ Ï.OI GÉNÉRALE SUR LA PROSTITUTION PUBLIQUE fiT LA PROPHY- LAXIE DES MALADIE INTERSEXUELLES.

Ce dernier projet sur la protection des mineurs clôt la série des réformes arrêtées et achève d'éliminer la Réglementation. Nous venons de voir que le P' Le Poittevin et ses collègues du Comité de rédaction juridique tel, M. Feuilloley, dans cette dernière matière un peu à part, se sont visiblement appliqués — en s'opposant aux dernières mesures arbitraires de M. Bérenger — à substituer l'action de la légalité à tous les procédés sommaires de la police spéciale.

Cet ensemble harmonique, qui va de l'ouverture de tous les hôpitaux aux malades sans distinction de personnes jusqu'à la rééducation de la petite immorale, est complet.

Mais — et c'est ici le Bureau qui entre en scène — le président de la Commission, Téminent M. Dislère, n'a pas jugé que le terrain fût assez déblayé des ruines de l'ancien édifice et assez aménagé pour les fondations de Tordre nouveau, si la Commission s'en tenait à laisser sur le sol un peu épars les matériaux d'ailleurs parfaitement préparés qu'elle venait de tailler et de mettre au point.

Considérant l'existence séculaire de la Police des mœurs, son incorporation si ancienne dans le fonctionnenoient des institutions municipales, la coutume aggravée par les préjugés invétérés, la mentalité particulière des autorités administratives et même de tels hommes publics, M. Dislère a personnellement demandé à la Commission et au Comité de rédaction de grouper tous les projets votés, de les coordonner, de les cimenter dans une sorte de codification et d'en faire une loi unique dont le premier Titre, sous la rubrique habituelle « Dispositions générales », constituerait une « déclaration formelle de l'abolition de la Police des mœurs » et rappelerait que désormais toute la matière est soumise au Régime de la loi.

A la vérité, plus d'un membre dans la Commission tenait que la question du pouvoir réglementaire des maires en matière de Réglementation des mœurs était absolument et implicitement tranchée depuis longtemps, que chaque vote d'organisation anti-réglementariste avait été précisément la négation de ce pouvoir réglementaire spécial, et le P^ Le Poittevin leur paraissait avoir dit le dernier mot — selon le droit — en posant le dilemme suivant sous forme des deux seuls systèmes possibles :

1® Ou toute la matière est dans la loi. Le pouvoir réglementaire des maires, en ce qui touche la prostitution, est anéanti ; la loi elle même l'évoque désormais souverainement ;

2*» Ou le maire n'est pas dessaisi du droit de réglementer, mais il ne peut en user que dans les limites de la loi, en reprenant les termes mômes de la loi : c'est pour la conservation de ce pouvoir, une condition, sine qua non (1).

Si Ton considère la sorte d'anarchie juridique qui, malgré les arrêts de la Cour de cassation, règne tant à Paris qu'en, province en matière de pouvoir réglementaire concernant la prostitution des femmes, on conclura, comme nous, que la proposition de M. le Président Dislère a été des plus opportunes. Nous n'ignorons pas que telle école politique de pleine liberté n'admet pas de loi sur la prostitution ; mais dans l'espèce la loi générale, construite avec les projets divers de la Commission, est moins une loi sur la prostitution qu'une loi contre la Police des mœurs. Dans un pays comme le nôtre où l'une des rares manifestations de la décentralisation administrative s'est exercée et maintenue, précisément en cette matière de la prostitution des femmes, par l'organe des municipalités contre les principes les plus élémentaires de notre droit public, c'est sans doute une nécessité, mais une nécessité non fâcheuse d'enlever aux maires cette indépendance insupportable et ce [pouvoir illégal. Les libertés communales (si l'on peut en parler à ce propos) ne perdent rien d'essentiel en perdant la faculté de violer un droit social fondamental, la liberté individuelle.

Il est superflu de rappeler le chaos des règlements provinciaux ou parisiens cherchant les uns et les autres à légitimer leur existence, tantôt en s'appuyant sur les lois municipales de la Révolution, puis sur la loi organique de 1884, tantôt sur les Ordonnances des lieutenants généraux de la police de Louis XIV et de Louis XVI.

La Cour de cassation, quand elle a été saisie par les

(1) 29», 34» et 35« séances.

femmes lésées de recours à sa haute juridictiqn^ n'a pas | t réussi au cours du xix^ siècle à faire Tunité, non plus qi^ les Préfets en cas de recours administratifs ou le Conseil d'État en cas de recours pour excès de pouvoir. Telles décisions du Conseil d'État pourraient même être opposées à tels arrêts de la Cour de cassation. Tels arrêts à la Cour de cassation sont contradictoires, peuvent être opposés les uns aux autres, en matière, par exemple, de débits de boissons desservis par les femmes^ (que les maires comprennent généralement dans le service des mœurs) (1). Cette doiAle question des recours et de la jurisprudence qui devrait en ressortir et n'en ressort pas, mériterait, à elle seule, le développement d'un chapitre. M. Heuanequin, si versé dans la littérature de la police administrative, a cité dans la même séance deux arrêts de la Cour de cassation sur le pouvoir réglementaire des maires, rendus à un an de distance a qui préconisent, dit le très distingué secrétaire général dans l'euphémisme courtois de sa langue un peu officielle, deux doctrines en apparence tout au moins... divergentes (2) ».

La nécessité d'une codification de la matière est d'ailleurs apparue comme une solution indispensable aux esprits les plus divers. Au cours d'un débat récent sur la réforme des justices de paix, dans la séance de la Chambre des députés du 1^^ février 1904, comme M. Gabriel Deville voulait obtenir d'une façon indirecte, par la suppression de la compé-

(1) Il est inutile de faire remarquer que cette question spéciale du service des femmes, comme servantes dans les débits de boissons, se rattache à une question économique générale, celle du trayail des femmes.

(2) T. II, 34« séance, 801. — Arrêts du 3 décembre 1904 et du 15 janvier 1903 (à propos de matières autrement faciles que la Réglementation de la prostitution, des questions de roulage et de circulation d'automobiles). L'un des arrêts est dans le sens extensif du pouvoir

tes maires (celui de 1903) ; l'autre dans le sens restrictif.

tenoe (en la matière) du Tribunal de simple police^ Tabro- : gation des Ordonnances surannées des 7 novembre 4778, s 8 novembre 1780 et 21 mai \ 784, lesquelles, comme on à sait, frappent les logeurs et débitants qui reçoivent dans 3 leurs établissements « les filles et femmes de débauche se j livrant à la prostitution », M. A. Ribot lui répliquait qu'il ; s'agissait là d'Ordonnances législatives qui ne pouvaient être i abrogées que par un acte du pouvoir législatif (1), par une ;. loi. La Chambre, il est vrai, a décidé ultérieurement que H ces Ordonnances étaient tombées en désuétude et le Préfet - de police, au Conseil municipal, a déclaré avoir donné ordre ^ de ne plus les appliquer, mais la thèse juridique de M. Ri- 0 bot n'en subsiste pas moins (2), et peut quelque jour (qui -g répond de l'avenir?) renaître sous la cendre en l'absence du a texte législatif formel.

, La proposition de M. le Président Dislère a rencontré une 31 forte opposition de la part d'un maire de grande ville de ^ province, M. Maillart, maire du Havre. Cette opposition ^ était tardive, sans doute, puisque la Commission n'avait

cessé de se prononcer depuis trois ans dans le sens que le li Président ne faisait, après tout, que souligner. j M. Maillart, sans affirmer la légalité de la réglementation ^, municipale (loin de là, il ne veut pas ici de légalité), tenait ^ « que l'abrogation des pouvoirs du maire en matière de ;j répression de là prostitution créerait une situation dange- ^ reuse pour l'ordre et l'hygiène publics ; la substitution du

(1) V. dans celte môme séance, un intéressant amendement de g M. Edmond LepeUetier, donnant « aux seuls juges de paix qualité pour f^ apprécier les actes d'insoumission des femmes et pour statuer sur la u demande de radiation d'inscription au livre de la Police des mœurs — en attendant la revision des règlements de police sur la prostitution. »

j (2) Cette thèse (qui est également celle de M. A. Gigot, l'ancien préfet i de police), a été discutée avec une entière compétence par M. Alaur rice Quentin, avocat ù la Cour d'appel, conseiller municipal de Paris (Rapport municipal, 1904).

régime de la loi lui paraissait d'ores et déjà, a priori, insuffisante ; la Police des mœurs seule pouvait, dans le présent et dans Tavenir, garantir ces deux nécessités sociales — comme elle avait fait dans le passé I... Avec le régime de la loi, et malgré les articles de M. Bulot contre le racolage, les rues seront encombrées; avec le régime de la loi malgré les articles de MM. Feuilloley et Bulot contre les proxénètes de toute envei^ure, il y aura pullulation de maisons de débauche et impossibilité matérielle pour les familles de trouver dans les villes à habiter un quartier honnête; sans la visite corporelle « imposée », la sécurité hygiénique des passants est sacrifiée! Enfin; pour conclure, les adversaires de la Police des mœurs ne savent pas ce que c'est que les mœurs des villes de province ; ils n'ont jamais été en contact avec les exigences de la vie municipale dans les départements (1)! » C'était se montrer de parti-pris bien pessimiste! C'était se montrer soi-même bien oublieux des'plaintes produites sur la Police des mœurs au cours des débats par des collègues précisément maires en province comme M. MaillartI C'était aussi revenir sur la discussion générale telle qu'elle s'était développée et avait été tranchée définitivement en 1904 et même en 1903 1 M. Hennequin, dans une réponse de logique serrée,

(1) Les mœurs provinciales dans leur rapport avec la Police des mœurs (si Ton veut distinguer les mœurs provinciales des mœurs parisiennes) nous paraissent susceptibles de reserve si l'on s'en réfère au Rapport de M. Hennequin sur les Règlements départementaux et aux communications de MM. Augagneur, Lande et a'Iriart d'Etche-

Sare qui, dans la Commission, ont parlé comme maires de Lyon, Boréaux et Pau (V. T. !•', 7« séance, 420-421).

M. Yves Guyot, en 1882, nous instruisait de leur allure à Rennes : les malheureuses inscrites traversant la ville pour aller au dispensaire, quai Saint-Yves, au milieu des cris, des sittlcts, des bordées d'injures oi*durières lancées par les passants et les femmes du lavoir, suivies des écoliers du Lycée, de tous les polissons de la ville ; toute cette bande de jeunesse sans pitié les insultant sur leur accoutrement, leur misère, leur laideur. {La prostitution^ p. 305 et 395.)

répliqua au maire du Havre que la loi donnerait un point d'appui très puissant pour agir contre le trouble immoral et Tencombrement des rues et ne serait pas moins efficace pour frapper le proxénétisme. Ces matières, qui sont présentement les deux plus importants objets de la Réglementation aux mains des maires, une fois attribuées à la compétence des tribunaux réguliers, et la main mise de la Police sur la personne des femmes étant interdite puisque la prostitution en soi (sauf fautes dans son extériorisation) n'avait pas été reconnue délit, que pouvait d'ailleurs réclamer le Maire du Havre, comme matière à réglementation municipale (1)?

Déjà quand les travaux de la Commission prenaient corps, M. Hennequin avait exposé à la Commission les difficultés soulevées en 4902, à Marseille, par les prétentions de la municipalité intérimaire de cette ville, libellées dans un arrêté évidemment entaché d'excès de pouvoir. Aux termes de cet arrêté, venant se superposer à un Règlement de mœurs jugé insuffisant, certains locaux ayant été signalés comme points de rendez-vous, les immeubles, dont ces locaux faisaient partie, pouvaient être, par simple arrêté de police, déclarés lieux de débauche et passer, comme de vulgaires maisons de tolérance, sous la surveillance de la Police des mœurs. Cette décision de la municipalité intérimaire était grave. Le syndicat des propriétaires marseillais la déférait au Conseil d'État, et le haut tribunal administratif réduisait par un tour ingénieux la portée de l'arrêté en le ramenant aux termes mêmes du Règlement ancien. L'excès de pouvoir de l'arrêté municipal avait dû être réprimé au moins en partie (2).

(1) T. II, 34« séance, 806; 3o« séance, 827, 822.

(2) Cet arrêté municipal du 17 mai 1902 qui entendait suppléer en ce point important un arrêté précédent du 30 octobre 1878, portant règlement général du service des mœurs à Marseille, u cCe ramené aux

M. Favocat général Feuilloley, non plus que son collègue du Comité de rédaction juridique, M. Hennequin, ne pouvait laisser passer les attaques de M. Maillard contre la législation nouvelle à laquelle il avait si eifectivement cdlaboré, sans rappeler au contradicteur Fesprit et la portée de Tœuvre entière de la Commission. Les maires promus <t législateurs au petit pied » puisaient sans doute dans le décret du 44 décembre 1789 et dans la loi municipale de 1884 des pouvoirs considérables, mais de là à prétendre continuer à s'emparer, corporellement, de la personne même d'un individu jouissant de tous ses droits, n'ayant commis aucun délit de droit commun, à la faire visiter de force et à l'emprisonner, il y avait Une distance que le mouvement général de la civilisation avait franchie, que le droit moderne ne laissait plus subsister. D'ailleurs, si l'on admettait un instant la coexistence du pouvoir des maires avec le r^ime légal voté par la Commission, au lieu de réaliser cette situation simple^ ce fonctionnement rapide que M. Maillart croit trouver dans la Police des mœurs conservée, on n'arriverait qu'à discréditer le pouvoir municipal lui-même : la matière étant réglée par une loi, au vu et su du public, les arrêtés du maire seraient constamment tenus en échec par des recours juridiques ou administratifs et l'on tomberait dans l'anarchie au lieu de fonder l'ordre ou de tenter de le maintenir.

Du reste la sévérité des mesures arrêtées par la Commis^ sion contre le proxénétisme et la concession faite â la

proportions d*un simple article additionnel faisant double emploi. Pour qu'un local, conclut le Commissaire du gouvernement, M. Teissier, puisse être déclaré lieu de débauche, il fSaut que les filles surprises soient publiques, inscrites, et que leurs agissements y soient habituels, notoires, réitérés, publics, apparents et certains, tels enfin

Sue ceux qui leur ont valu l'inscription. « La présence accidentelle 'une fille dans une maison ne peut avoir pour conséquence de la faire déclarer lieu de débauche ce qui serait abusif. Varrété municipal n'a pas cette portée abusive... » (Arrêté du 28 juillet 1906).

i police d'un droit spontané d'arrestation pendant un nombre

^\ notable d'heures à l'égard des individus qui persisteraient

b dans leurs tentatives de provocation délictueuses sur la voie

I publique, n'arment-elles point très puissamment l'autorité

3 municipale (1)?

t On pourrait ajouter que tels maires ont eu si peu cons-

e cience de leur devoir de citoyens et de magistrats qu'ils

i n'ont même pas su faire observer les lois (alors qu'il en

9 existait) qui leur permettaient d'intervenir en matière de

e prostitution pour protéger les femmes et contenir les proxé-

.1 notes. Quoi de plus facile pour eux que d'empêcher les

s tenanciers de rechercher ou de recevoir des jeunes filles

i mineures? Toute une jurisprudence des Cours d'appel et de

■ la Cour de cassation faisait tomber les tenanciers délinquants J sous le coup de l'article 334 C. P... Qui d'entre ces maires ij a songé à se servir de la loi (2)?

1 La protestation du maire du Havre était en quelque sorte

m la manifestation posthume de M. Bérenger abandonnant un

PI champ de bataille où tous ses eiforts et tous ses espoirs

■ avaient été déçus.

1 La protestation n'en avait pas moins ravivé les premières m émotions.

0 C'est M. Yves Guyot qui dira le dernier mot dans une « intervention où sont une fois de plus, fortement évoquées

les bases juridiques, puis le débat prendra fin : u « Qu'est-ce donc que cette réglementation municipale? i demande M. Yves Guyot.

— » C'est un ensemble de mesures absolument arbitraires ^ que les maires ont greflPées tantôt sur des lois organiques, ^ tantôt sur des arrêtés gouvernementaux qui n'ont aucun

^ (1) T. II, 34« séanccj 804; 35« séance, 825-831.

(2) V. 2- partie Chap. IX p. 305 du présent livre, note.

trait à la matière. Pas une loi n'autorise les maires à un pareil abus du pouvoir.

» Que Ton regarde aux arguments de la Préfecture de police à Paris! C'est sur l'article 43 de l'arrêté consulaire du 12 messidor an VIII que le Préfet s'appuie pour justifier l'obligation de la visite des femmes. Or cet article 13 ne vise que les animaux.

» Passons à la province. Que dit la loi du 5 avril 4884 dans son article 97? Elle dit : « La police municipale a pour » objet d'assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité » publics. » Suit une longue liste des divers objets que comprend la police municipale. Dans cette liste on ne rencontre pas une seule fois le mot de « prostitution »... « Oui, messieurs, poursuit M. Yves Guyot, vous pourrez la lire minutieusement cette loi, vous y verrez que le maire a le droit de calmer les tumultes, de dissiper les attroupements et de mettre fin à tous les actes susceptibles de compromettre la tranquillité publique, mais vous n'y trouverez pas la moindre mention des choses ou des personnes qui nous occupent!

» En face de cette réglementation bâtie de conventions, de préjugés, de souvenirs, de routines et d'illégalités, se dresse un principe général, fondamental du droit dans nos sociétés : c'est le respect de la liberté individuelle.

» C'est sur ce principe que reposent les Dispositions générales réclamées par M. le Président Dislère et mises par le Comité de rédaction en tête du Projet de loi générale. Ces Dispositions limitent MM. les Maires dans leur action arbitraire : elles entravent la police dans ses fantaisies ; à la place de l'arbitraire que l'on trouvait ici partout, elles mettent la loi. La Commission restera conséquente avec toutes ses décisions antérieures en sanctionnant ces Dispositions de son vote. »

La thèse attardée du maire du Havre n'avait trouvé aucun écho. Les conclusions de M. Yves Guyot achèvent de

récarter. Le Président se refuse à la mettre aux voix comme conti*aire à Tœuvre de la Commission.

La Commission vote sans autre opposition, en même temps que les coordination et coodification de tous ses projets en un projet de loi unique, les Dispositions générales qui abolissent le pouvoir réglementaire des maires en matière de prostitution publique et leur interdisent de viser les personnes se livrant à la prostitution, par des qualifications spéciales susceptibles d'entraîner leur inscription sur un registre de police et leur visite corporelle (1).

L'œuvre de la Commission extraparlemenlaire est terminée.

(1) V. ces Disjx)sUions générales en tête du Projbt de loi ; chapitre III de la troisième partie, p. 433-434.