CAUSES DE L'EMPLOI GÉNÉRALISE

des Représentants de l'Assemblée

Ainsi, dès la fin de la Législative, l'Institution des Représentants de l’Assemblée a reçu sa forme si elle n’a pas encore reçu son nom. Mais tandis que la Constituante et la Législative n’ont eu des Commissaires royaux, puis nationaux qu'à titre exceptionnel, la Convention va faire des Représentants en mission un instrument de gouvernement, en en généralisant l'emploi et en accroissant leurs pouvoirs.

(1) Aulard, op. cit. Introduction p. LXI.

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Pour quelles raisons la nouvelle Assemblée a-t-elle développé l’Institution des Représentants du Peuple en mission, si manifestement contraire au principe de la séparation des pouvoirs P

Plusieurs considérations l'y ont déterminé.

Les Commissaires sont apparus comme un correctif nécessaire à la décentralisation excessive créée par le décret du 22 décembre 1789. Pour remédier à la confusion des pouvoirs que l’ancienne monarchie avait réunis aux seules mains du Roi, la Constituante avait laissé dans une large mesure aux administrations locales, le soin de régler une foule de questions. Son erreur était de leur attribuer compétence non seulement sur des affaires d'intérêt exclusivement local, mais même sur les affaires d'ordre général. Comme ces administrations, par leur recrutement électif, étaient tout à fait indépendantes du pouvoir central, il en était naturellement résulté une extrême diversité et une effroyable anarchie dans l'administration des intérêts généraux. Une Assemblée aussi centralisatrice que la Convention devait être frappée déee vice essentiel de l’organisation administrative. Elle y remédia par la loi du 14 Frimaire, an II, en instituant dans les districts et les communes des agents nationaux, représentants du pouvoir central auprès des administrations locales.

Dès avant Frimaire an II, la Convention vit dans l'envoi des Représentants un moyen d’assurer le contrôle du pouvoir central sur les administrations départementales et communales.

L'indépendance des organes locaux électifs n'était pas la seule raison qui rendit nécessaire l’organisation d'agents de liaison entre eux et le gouvernement central. La lenteur des communications rendait fort difficile de gouverner et d'administrer de loin. Les nouvelles mettaient de longues journées à parvenir à destination. Le voyage de la frontière à Paris ou vice-versa demandait plusieurs jours. Dans une rériode aussi

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troublée par les crises intérieures ou extérieures, il fallait des hommes capables d'apprécier les besoins d’une région et de prendre eux-mêmes, sous leur propre responsabilité, les décisions dictées par ces besoins et par les circonstances militaires et civiles. La Convention eut ainsi deux catégories de Représentants : les Commissaires aux Armées et Îles Commissaires à l’intérieur.

Mais cette considération, de remédier tant à l’anarchie née de la décentralisation excessive qu'aux lenteurs de la distance, n'aurait pas suffi à justifier l’Institution des Représentants en mission tels que les a conçus la Convention. Aujourd’hui, le Pouvoir Central a des agents dans les départements et dans les communes, chargés des intérêts d'ordre général. Mais les préfets, et en tant que représentants des intérêts généraux, les maires et les adjoints, sont des agents du Pouvoir Exécutif.

Tout autre est le caractère des Représentants du Peuple en mission. Ils sont membres de la Convention. Ce sont des « Représentants du Peuple » ; désignés par elle pour ces fonctions ils ne cessent pas de faire partie de l’Assemblée. Ils tiennent d'elle leurs pouvoirs et ils ne sont responsables que devant elle et devant leurs pairs.

C'est par ce trait que se manifeste le caractère essentiel de l'Institution. Les Représentants sont des émanations du Pouvoir Législatif, chargés d'exercer le Pouvoir Exécutif. Ce

ne sont pas des agents de la hiérarchie administrative, des sous-ordres de l'Exécutif.

Pourquoi la Convention n’a-t-elle point confié cette mission d'agents de liaison entre le centre et les circonscriptions à des organes exécutifs ? [1 y a là (l'opposition à la Législative n'avait pas manqué d'insister sur ce point), une violation manifeste du principe de la séparation des pouvoirs, un

controle, mieux encore une mainmise du Législatif sur l'Exécutif.

L'objection n’a pas plus échappé à la Convention qu'à l'Assemblée qui l'avait précédée. Mais elle l’a volontairement dédaignée. Elle a voulu instaurer un nouveau régime de gouvernement, un gouvernement révolutionnaire, où l’Assemblée eût la toute puissance, réunit en ses mains tous les pouvoirs, l'Exécutif et le Judiciaire, comme le Législatif. Elle a tendu à absorber les organes de l'Exécutif et elle y a réussi en annihilant le Conseil Exécutif Provisoire.

Les Représentants en mission ont été pour elle un des moyens d'instaurer le gouvernement de l’Assemblée et de faire échec à l'Exécutif, notamment au Conseil Exécutif Provisoire, en face duquel ils ont été multipliés. C’est là la considération décisive qui a présidé à leur développement, le but essentiel de leur généralisation.

Dès sa première séance, la Convention témoigne de sa volonté d’agir en Assemblée souveraine, maitresse de tous les pouvoirs; elle abolit la royauté. La tête de l'Exécutif disparue, il lui sera facile de dominer le Conseil Exécutif auquel manque l'autorité que donnent la permanence de l’Institution et l’'émanation directe du Corps électoral.

Comment la Convention justifie-t-elle un tel système de gouvernement en opposition complète avec les doctrines de Montesquieu adoptées par les premiers Constituants ?

À la vérité, elle ne s’embarrasse ni de doctrines, ni de formules théoriques. Elle estime comme Bazire à la Législative. « Nous devons en ce moment nous occuper beaucoup moins des débats de compétence que des moyens de sauver la chose publique... Il ne faut point dans un régime révolutionnaire nous parler comme si nous étions dans un régime

constitutionnel. »

La Convention ne se considère pas, en effet, comme une organisation régulière, constitutionnelle, mais comme un

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gouvernement révolutionnaire. « Le gouvernement provisoire de la France est révolutionnaire jusqu’à la paix » déclarent le Comité de Salut Public et le décret du 14 Frimaire an II. Révolutionnaire, cela signifie dispensé de suivre les règles constitutionnelles. Cela implique aussi le provisoire et un peu l’accidentel. Dans ce caractère de gouvernement provisoire, de circonstance, la Convention trouve l'excuse de ses usurpations. C'est ce caractère qui lui permet d'absorber le Conseil Exécutif, créé, lui aussi, à titre provisoire.

Un gouvernement révolutionnaire provisoire, ne peut plaider les circonstances atténuantes et trouver grâce devant l'histoire que si les événements justifient ses mesures de circonstances. À cet égard qu'elles qu'aient été les injustices et les violences du gouvernement conventionnel, il faut reconnaître que les temps critiques (guerre à l'extérieur, anarchie et guerre civile à l’intérieur), que traversait la France, l'autorisaient à prendre en mains les reines du pouvoir et à exercer sur toutes les administrations militaires et civiles une véritable dictature. Il s'agissait de « sauver la chose publique » comme disait Bazire et le « Comité de Salut Public répondait par son titre même à une nécessité nationale. »

Gouvernement révolutionnaire, provisoire et de Salut Public, tels sont les caractères du gouvernement de la Convention qui, sous la poussée des circonstances extérieures et intérieures, l'ont entrainé à absorber tous les pouvoirs de l'État. Le développement des Représentants en mission est une des phases de ce système de gouvernement l'absorption de l'Exécutif par l'Assemblée. En même temps qu'ils remédiaient à la décentralisation excessive et à l’indépendance. des corps locaux électifs, ferments permanents de troubl: et d’anarchie, ils permirent à la Convention de se

multipler sur tous les points du territoire où un danger

menaçait la Nation ou le régime et d’y exercer dans leur plénitude les prérogatives de l'Exécutif.

SECTION II