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individuelle fut constamment sacrifié sans formes, et bien souvent sans contre-partie, à la raison d'Etat, c’est-à-dire, ici, aux grands travaux (6).

Ce fut là une cause constante d'irritation pour le peuple : elle se traduisit par des doléances sans nombre aux Etats Généraux ; elles eurent pour conséquence l'affirmation contenue dans article 17 de la Déclaration des Droits de l’homme et du citoyen : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce nest lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». |

Cette affirmation de principe, reprise dans larticlé 545 du Code Civil, attendit d’ailleurs vingt ans avant d'être sanctionnée par une procédure réellement protectrice des droits individuels. Pendant vingt ans, en effet, l’expropriation resta une mesure purement administrative, en vertu de la loi des 16-24 août 1790 sur la séparation des pouvoirs ; la loi du 28 pluviôse an VIII avait toutefois transmis la connaissance de l’opération. de l’Administration active à l'Administration contentieuse. C’est la fameuse note de Schoenbrünn, du 29 septembre 1809, qui posa le principe de la protection du droit de propriété par les Tribunaux judiciaires, et ce principe fut consacré par la loi du 8 mars 1810 qui est restée pendant plus dun siècle. à la base de notre procédure de l’expropriation (7).

Mais hormis ce point particulier, dont l'importance n’est . ailleurs pas négligeable, le problème de la responsabilité de l'Etat vis-à-vis des particuliers a continué à être ignoré de nos juristes, même après la Révolution (8). Aussi bien nous savons, et surtout depuis les analyses de Duguit, que la Révolution de 1789 a eu, au point de vue juridique, ce seul résultat : mettre à-la place du Roi, personne physique, ce personnage abstrait, la Nation. Il fut dès lors entendu, et la littérature juridique ou non de cette époque

(6) Le roi se considérait comme le propriétaire éminent de tout le royaume en principe. Toutefois nombreux étaient les théoriciens qui croyaient que le prince devait respecter les droits des sujets. Cf. LEMAIRE, op. cit., p. 73 et p. 173.

(7) Sur tous ces points, cf. les historiques des traités d’expropriation et notamment de LALLEAU, Traité de l’expropriation, chapitre préliminaire.

(8) Il convient de remarquer toutefois que les fonctionnaires administratifs étant élus, sous la Révolution, une véritable responsabilité politique pouvait s’exercer contre eux à tous les degrés. En ce qui concerne l’effcacité du système on peut avoir des doutes (rapprocher les pratiques américaines parallèles).

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regorge d'affirmations semblables, que l'Etat ne pouvait commettre de fautes envers les particuliers, donc qu’il ne pouvait engager sa responsabilité envers eux (9). Les articles 1382 et sq. du Code Civil excluent, de toute évidence, toute idée de responsabilité de l'Etat. Cette notion restera, dans l’ensemble, à la base des idées juridiques de toute la première moitié du XIXe siècle.

Certes larticle 52 de la Constitution de l'An VIII avait bien créé un Conseil d'Etat chargé « de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative ». La procédure contentieuse, dans la limite des attributions qui lui avaient été imparties par le décret du 11 juillet 1806, fut minutieusement réglementée par le décret du 22 juillet ‘1806. Mais il ne faut pas oublier, quand on songe à la lenteur avec laquelle le Conseil d'Etat :a accompli des progrès dans le domaine de la responsabilité de la puissance publique, les trois faits suivants, qui sont essentiels :

1° Le Conseil d'Etat avait à lutter sur ce point contre

une tradition ancienne, qui avait nourri ses membres et

qui continuera longtemps encore à les imprégner.

20 C’est l'institution originale du recours pour excès de pouvoir qui a pendant longtemps sollicité l’attention presque exclusive du Conseil d'Etat (10). C’est sur ce conteneux de l'annulation qu’il a fait porter-ses plus gros efforts. On pourrait considérer qu’à certains égards cette attitude fut une preuve de timidité vis-à-vis du pouvoir. Le contentieux de lannulation en effet a longtemps été . assez purement théorique : c’est un procès fait à l'acte, non à l'Administration ; il met en cause une question de

droit et non de fait (11). D’autre part le contentieux de l'annulation a, surtout à cette époque, des conséquences pratiques moins importantes que le contentieux de pleine juridiction. Pendant très longtemps — et cette conception ne nous paraît pas à abandonner aujourd’hui — on l’a considéré beaucoup. plus comme une sorte de police administrative que comme une protection des droits des administrés (12).

(9) On sait, en ce qui concerne la responsabilité personnelle des fonctionnaires, combien l’art. 75 de la Constitution de l’an VIII la protégeait. Et l’art. 69, moins connu, promulgue l’irresponsabilité absolue des sénateurs, représentants divers, et conseillers d'Etat.

(10) AxtBERT, Contrôle juridictionnel, p. 39.

(11) Hauriou, Précis de Droit Administratif, p. 254.

(12) Ces deux faces semblent. inséparables ; mais M. Alibert intitule son étude du contentieux de l'annulation : «Le contrôle juridictionnel de l’Administration au moyen du recours pour excès de pouvoir». De même M. Bonnard.

3° Enfin la justice administrative est restée sans interruption, jusqu’en 1848, une justice re‘enue. Les tribunaux institués en l’an VIII n'avaient été d’abord, comme le fait remarquer M. le Doyen Bonnard, qu’une modalité spéciale du système de l’administrateur-juge (13). Bien plus, si pendant tout le Premier Empire le Conseil d'Etat, associé de très près à l’œuvre gouvernementale de Napoléon, jouit des faveurs du Maître et donc d’une certaine liberté daction, il n’en ira pas de même sous la Restauration. A ce moment, suspect au pouvoir, suspect aux libéraux (le Duc de Broglie propose en 1828 de confier les litiges administratifs aux Tribunaux judiciaires), le Conseil d'Etat joue ‘un rôle extrêmement effacé (14) ; il ne pense guère à entraver la marche de l'Administration. C’est l’époque où pratiquement tous les actes de celle-ci sont considérés comme discrélionnaires, c’est-à-dire, suivant une théorie dont nous aurons à examiner les résidus à l’heure actuelle, que l’appréciation de leur opportunité est soumise au bon plaisir de l'Administration. Le Conseil d'Etat à cette époque ne reprend que. progressivement un peu d'autorité ; saprudence même lui sert de caution vis-à-vis du pouvoir. C’est un fait à signaler que tous les arrêts préparés par le Conseil ont été, pendant toute cette période, signés presque sans examen par le Roi.

De plus, dès le début de la Monarchie de Juillet, de nouvelles garanties sont données à la juridiction administralive : les ordonnances du 2 février, 12 et 13 mars et 9 septembre 1831 confèrent le privilège du débat oral et de la publicité aux séances de l’Assemblée Générale du Conseil d'Etat siégeant au contentieux ; un ministère public est institué. Ce développement devait trouver son accomplissement nécessaire dans la réforme que consacra la Constitution de 1848 et qui fit du Conseil d'Etat, par sa section du contentieux, un organe de juridiction déléguée, pour la première fois dans son histoire. Et si le Second Empire fit à nouveau de la Haute Assemblée administrative une juridiction relenue, les quelques années de pleine liberté dont elle avait joui devaient en quelque sorte lui donner une impulsion nouvelle: le Conseil d'Etat fut favorisé d’ailleurs dans sa tâche de développement du

(13) Bonxnarp, Le Contrôle juridictionnel de l'Administration, p. 156-157.

(14) DARESTE (Justice administrative), prétend le contraire, à tort croyons-nous (cf. p. 169 in fine). Son assertion est démentie par l’institution rivale du Conseil d’En Haut (ord. 29 juin 1841).

contentieux par la déconcentration (15) qui, laissant plus d'initiative et de pouvoirs aux autorités locales, lui permit de s’en instituer un peu le contrôleur. En fait le Second - Empire est, à notre. point de vue, une période de constants progrès, et il prépare très nettement les débuts de la IIIe République (16). Cette :période préparatoire se clôt avec la loi du 24 mai 1872 qui refait, cette fois définitivement, du Conseil d'Etat une juridiction souveraine.

À cette époque on conçoit déjà, depuis une trentaine d'années environ, sur une échelle sans cesse grandissante, le principe de la responsabilité de l'Etat. Cette . évolution dans les idées. n’a pas été très rapide; elle a été contrecarrée d’abord par le principe de l’irresponsabilité générale de l'Etat, ensuite par la très célèbre distinction des actes de gestion( pour lesquels on admettait la responsabilité) et des actes d'autorité (pour lesquels on se refusait systématiquement à l’admettre). Et encore cette distinction a-t-elle constitué un véritable progrès sur l’état de choses antérieur : on a tendance à l'oublier, aujourd’hui qu’elle est dépassée. )

Or nous croyons que cette évolution, qui a fait passer la jurisprudence administrative du dogme de lirresponsabilité absolue à la reconnaissance si générale de l'Etat comme débiteur à raison des actes de son Administration, a été produite par deux facteurs essentiels. Deux influences ont joué sur le contentieux de pleine juridiction ; d’une part l’exemple de la jurisprudence sur les dommages causés par les travaux publics, d'autre part les conséquences que lon devait, en toute logique, déduire des progrès du contentieux de l'annulation. }

Le principe de la responsabilité de l'Administration à raison des travaux publics est basé sur l’article 4, par. 3 de la loi du 28 pluviôse an VIII qui, délimitant la compétence des Conseils de Préfecture, indique qu'ils prononceront « sur les réclamations des particuliers qui se plaiudront de torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs, et non de FAdministration ». La restriclion contenue dans le dernier membre de la phrase, et qui semblait réserver les cas et le poids de la responsabilité aux entrepreneurs et concessionnaires, fut interprétée et annihilée dès 1832 (C.E., 16 novembre 1832, Pré-

(15) Cf, les conclusions Gomel sous l’arrêt Bougard, 24 juin 1881, S. 1882

III. 48. | | (16) Pour prendre un exemple tiré, il est vrai, de la procédure des Conflits, l’arrêt Rotschild du 6 décembre 1855 (R. p. 705), préfigure nette-

ment l'arrêt Blanco de 1872.