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Police de la circulation : 30 mai 1876, Georges, S. 1868. IL. 128 ; —

10 décembre 1880, Guerri, S. 1882. III. 20.

D’autre part le développement du contentieux de l'excès de pouvoir n’a pu qu'élargir les bases sur lesquelles étaient déjà en train de se développer le contentieux de pleine juridiction. En effet «le recours pour excès de pouvoir ne statue pas sur les conséquences de l’annulation » (18). Nous voyons, dans l’arrêt Corbière précité, un excellent ‘exemple de « soudure » entre le contentieux de lannulation et celui de la responsabilité. Trente ans plus tard les deux arrêts Viaud — l’un se contentant d'annuler une mise

à la retraite illégale, et l’autre faisant découler du premier toutes les conséquences qu’il comportait en, ce qui concerne l'état de l'officier de marine requérant, et notamment du

. point de vue pécuniaire — ces deux arrêts montrent bien,

dans leur enchaînement, que le contentieux de l’excès de

. pouvoir préparait la voie au contentieux de l'indemnité.

Aïnsi déjà se préfiguraient, mais d’uné manière encore indécise, au début de la IIIe République, les traits essentiels de ce qui sera la responsabilité de l'Etat. Un progrès restait toutefois à accomplir pour que la jurisprudence en puissance fut à même de se développer librement. C’est pourquoi, si nous avions à fixer une date comme étant absolument décisive dans l’histoire du contentieux de l’indemnité, nous dirions que c’est l’année 1889, avec le célèbre arrêt Cadot (19). Son importance dans les annales du Droit Administratif français est exceptionnelle ; il se meut, en effet, sur plusieurs plans, et il constitue une sorte de plaque tournante où viennent aboutir un certain nombre de questions anciennes, pour être entraînées vers de nouvelles directions. Le Doyen Hauriou, revenant au terme de sa carrière sur cette affaire Cadot par laquelle il avait commencé son œuvre si remarquable d’arrêtiste dit fort bien : « L'arrêt Cadot.… a été la création d’un contentieux de plein droit pour la pleine juridiction ; libre accès du prétoire pour l’administré sans texte, sous la seule condition d’un tort causé par un fait d'exécution - de l'Administration » (20). |

Conception qui fut à l’époque vraiment révolutionnaire, et qui devait être féconde en conséquences si nombreuses qu’elles ont été imprévisibles à ceux-mêmes qui la corfsacraient d’abord : ne trouve-t-on pas dans l’arrêt Cadot un refus d'indemnité à un fonctionnaire municipal révo-

(18) Note Hauriou sous Viaud, 24 février 1899, S. 1899. IIT. 105.

(19) 13 décembre, Cadot, Concl. Jaegerschmidt et la note Hauriou, S. 1892. III. 17. Voir aussi la note Hauriou sous Boussage, 29 novembre 1912, S. 1914. III. 88.

(20) Hauriou, La Jurisprudence administrative. Préface.

qué (injustement d’ailleurs) parce que, ainsi que l’écrivait Hauriou dans sa note (par. 1,2® «la révocation est un acte de puissance publique ».

. Aussi bien si l'arrêt Cadot devait avoir dans notre Droit un pareil retentissement, c'est avant tout parce qu’il reconnaissait, d’une manière définitive, Le Conseil d'Etat comme juge de droit commun. Cette constatation est à la base de tous les progrès ultérieurs. On sait en effet que la question du jüge de Droit commun en matière administrative avait été fort discutée dans le courant du XIXe siècle : un certain temps, quelques auteurs, s'appuyant à la fois sur un passage de l'exposé des motifs de la loi du 28 pluviôse an VIII (21), qu'ils interprétaient à contre-señs, et sur un décret rendu au contentieux en 1813, voulaient que ce fussent les Conseils de Préfecture qui soient désignés pour assurer ce rôle (22). Mais l'opinion générale avait très vite vu dans les ministres les juges ordinaires du contentieux administratif. Le fondement théorique de ce qui ne peut nous apparaître aujourd'hui que comme une erreur se trouve probablement dans un ensemble de lois révolutionnaires : d’abord ce fait que les ministres réunis sous la présidence du Roi formaient « le Conseil d'Etat », ce qui impliquait très nettement l’idée d’une juridiction administrative collégiale. La loi du 27 avril 1791 reconnut . d'ailleurs aux ministres une véritable juridiction sur toutes les questions de l'administration générale. La Constitution directoriale de lan III, en subordonnant les autorités cantonales et départementales au pouvoir exécutif par l'intermédiaire de ces contrôleurs qu'étaient les commissaires du gouvernement (23), facilita la pratique d’une véritable juridiction ministérielle soit au premier degré, soit en appel. Ce furent les ministres ou le Directoire qui assurèrent le contrôle de la légalité d’une part, et d'autre part qui jugèrent les demandes en indemnité.

Mais enfin toutes ces considérations d'ordre historique nous semblent aujourd’hui avoir été balayées par le texte si clair de Particle 52 de la Constitution de lan VIII : « Un Conseil d'Etat est chargé... de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative », d'autant plus que le règlement organique du 5 nivôse an VIII avait précisé

(21) Voir ce que disait à ce sujet ROEDERER, rapporté par DARESTE, op. cît., p. 168. :

(22) Voir à ce sujet Th. Ducroca, Traité de Droit Administratif, 7e éd., t. II, L’auteur, s’il repousse historiquement cette idée, y voit du moins une conception dont la réalisation serait désirable pour l’avenir.

(23) Constitution 5 fruct. an III, art. 147.

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(art. 11) que le Conseil d'Etat prononçait « sur les affaires contentieuses dont la décision était précédemment remise aux ministres » (ce qui excluait l’idée d’un Conseil d'Etat simplement juge d'appel).

‘Certes. Mais les traditions furent plus fortes que ces textes décisifs ; ces traditions d’ailleurs s’appuyaient sur des faits courants entretenant l’équivoque ; supérieurs hiérarchiques de leurs Administrations, les ministres avaient sur elles un droit de contrôle qui se manifestait par la réformation des décisions émanées des subalternes. Aussi déjà certains auteurs distinguaient-ils parmi les attributions contentieuses des ministres et ne voyaient-ils, dans les décisions rendues sur recours dirigés contre les actes des autorités inférieures, que. de simples décisions ,administratives. C’était là réduire considérablement le rôle juridictionnel du ministre. Mais l’illogique de la situation créée apparut lorsqu'on fit, non plus de la déconcentration, mais de la décentralisation ; par quel biais allait-on soumettre au ministre les décisions prises par les autorités décentralisées en verlu des pouvoirs propres concédés à celle-ci ? Ce fut la pierre d’achoppement de la théorie du ministre-juge. Et il «est significatif de constater que ce fut précisément à l’occasion de décisions émanées d’autorités municipales ou départementales que larrêt Cadot et les arrêts qui l'avaient préparé furent rendus (24).

Sans doute, jusqu'alors, le Conseil d'Etat était juge d'appel sur les décisions du ministre comme il l’est resté sur les jugements des Conseils de Préfecture, où des Conseils du contentieux des colonies. Mais la reconnaissance du haut Tribunal Administratif comme juge du premier degré de droit commun (25) semble lui avoir donné une extraordinaire liberté d'action ; elle à marqué, comme le disait fort bien le Doyen Hauriou dans le passage que nous avons cité plus haut, le début d’une évolution prestigieuse dans le contentieux de la pleine juridiction : en vingt ans, les principes sur lesquels notre Droit Administratif avait vécu seront complètement transformés.

Retracer par le menu les détails de cette évolution, ce serait bon gré mal gré, étudier un par un à peu près tous

(24) Bougard, 24 juin 1881, S. 1882. III. 48 ; — Ville de Cannes, 28 avril 1882, S. 1884. III. 27.

(25) Il reste quelques cas où le ministre joue le rôle de juge d’attribution, mais ils participent davantage de son rôle de liquidateur des dettes de l'Etat, ou de ses pouvoirs de police, que d’un réel pouvoir juridictionnel.

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les chapitres de notre discipline. Qu'il nous suffise de constater ce fait : au début de la période qu’inaugure l'arrêt Cadot, Laferrière règne en maître sur la doctrine, et avec lui la distinction déjà Rates entre actes de gestion et actes d'autorité (26). Cette distinction est parfois utilisée par le Conseil d'Etat : la décision Lepreux, du 13 janvier . 1899 (27) formule encore que « l'Etat n'est pas, en tant que puissance publique et notamment en ce qui touche les mesures dé police, responsable des négligences de ses agents ». (Il s'agissait dans l'espèce de l’insuffisante surveillance exercée dans une fête sur un tir forain). Quatre ans plus tard, le 29 mai 1903, à propos de l'affaire Le Berre, le commissaire du gouvernement Teissier se livrait

à une analyse décisive de la distinction des actes d'autorité

et de gestion (28) ; il montrait qu’elle était presque impossible à établir dans les faits. « C’est qu’en effet il est des actes de gestion qui se manifestent sous forme d'ordres, sous forme d'actes de police, et on trouve de nombreuses mesures dites de police qui, en dernière analyse, ne sont que des actes de gestion d’un service public ».

Cette interprétation, établie de la sorte, ruinait la théo-

rie entière. En quelques années tout un système de responsabilité de l'Administration était construit par le Conseil d'Etat sur ces nouvelles bases : que ce fut dans le domaine prétendu des actes de gestion ou dans celui des actes de puissance publique, toute faute de l'Administration ouvrait un droit à indemnité au profit de celui qui en avait été la victime. Point capital ; et lorsque parurent successivement les deux beaux livres de Tirard et de Teissier qui portent chacun pour titre « La Responsabilité de la Puissance Publique » on put écrire que, il n’y avait pas si longtemps, à l’époque de Laferrière, ce titre même eût été une véritable hérésie (29). -

Aussi bien les principes établis dès cette époque ont- ils élé ceux sur lesquels, jusqu'à ce jour, notre Droit Administratif n’a pas cessé de vivre. IL y a un abîme entre les théories en vigueur dans la dernière décade du XIXe siècle et celles qui sont à la base des arrêts Olivier-Zimmermann (27. fév. 1903, S. 1905. III. 17), bien qu'il s'agisse ici encore, dans une certaine mesure, de l’ancienne calégorie des «actes de gestion » ; Tomaso Greco (10 fév. .1905)

(26) La Juridiction administrative, t. II, p. 186.

(27) S. 1900, IIT. 1, avec la note critique Hauriou qui prévoit et souhaïte le revirement.

(28) R. 1903, p. 414 et sq.

(29) Rev. du Droit Public 1906, t. XXIII, p. 772,

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et Auxerre (17 fév. 1905, rapportés ensemble S. 1905, IT, 113, avec la note Hauriou). En revanche il n'y a aucune solution de continuité entre ces arrêts et les développements actuels de la responsabilité de la puissance . publique dans le cadre de la faute : ceux-ci ne sont que la plus légitime continuation de ceux-là. A l'heure actuelle on peut dresser le tableau suivant de la responsabilité de VAdministration pour faute de ses agents (30).

1° Dans la plupart des cas le Conseil d'Etat accorde . la réparation de tout le préjudice causé, à condition que celui-ci soit effectif, direct (mais pas forcément immédiat), en général matériel (sauf quelques arrêts admettant le préjudice moral) et exceptionnel (31). Le Conseil d'Etat met tous ses soins d’ailleurs à modeler le plus exactement possible la réparation sur le préjudice subi. C’est ainsi que, pour prendre ‘un exemple tiré de l’état des fonctionnaires, un officier illégalement mis en réforme - pouvait, après lannulation du décret qui l'avait frappé, demander le rappel de son traitement et de sa solde, avec tous ses accessoires ; or « l'allocation rétroactive de son traitement à un fonctionnaire, dans un cas où il n’y a pas de service fait et où le fonctionnaire a été remplacé dans les cadres. c’est. l'allocation d’une indemnité pour dommages, indemnité que vous estimez être la représentation exacte du préjudice causé » (32). Mais dans ses. conclusions sous l'arrêt Deberles (D. 1933, III, 68) M. Parodi établit qu'il y a là une sorte de forfait beaucoup: trop rigide, ne tenant pas suffisamment compte et des causes de la révocation, et des circonstances qui en sont ‘résultées. IL propose un système nouveau, où l’indemnité accordée représentera plus exactement le préjudice matériel subi, en lui étant toutefois inférieure au cas de fautes du fonctionnaire qui justifieraient la réduction, mais en étant en revanche supérieure au chiffre mathématiquement, établi au cas de préjudice moral « dont l'indemnité seule permet de tenir compte ». N L'indemnisation de tout le préjudice causé est assurée par le Conseil d'Etat de différentes manières : soit qu'il

(30) Ce tableau ne vise, comme tout l’historique qui le précède, qu’à donner une représentation schématique d’une matière beaucoup trop abondante pour que nous prétendions l’enserrer complètement. à

(31) Sur tous ces points, cf. la thèse CorzrarD, Le Préjudice en Droit Administratif français.

(32) Conel. Teissier sous Le Berre précité, avec les références Morton, 27 décembre 1891, R. 702 ; — \Toutain, 9 juin 1899, R. 421 ; — Le Cadre, 24 mai 1899, R. 643.

ÉHEOUES

renvoie au ministre pour liquidation de l'indemnité sur les bases. établies par son arrêt (avec la possibilité d’un recours toujours ouvert au requérant contre la décision ministérielle) ; soit que le Conseil ordonne une expertise nommant un expert unique ou plus souvent prévoyant un mode de désignation pour plusieurs experts ; enfin le Haut Tribunal Administratif peut se croire suffisamment informé, de par la procédure inquisitoire qu'il pratique, pour fixer de son propre chef l'indemnité réparatrice ; il en décompte parfois minutieusement les éléments (33).

20 À côté de ces cas où le Conseil indemnise, et le plus complètement possible, de fout le préjudice subi, il y en a d’autres où la réparation est simplement forfaitaire, et donc souvent incomplète. Mais depuis l'abandon par Parrêt Deberles précité du système de réparation jusque là pratiqué en ce qui concerne l’état des fonctionnaires, tous les cas de réparation forfaitaire sont à peu près en dehors de notre propos, en ce qu'ils sont l'application de règles légales dans les matières administratives : telle la législation sur les pensions. Nous ne nous y arrêterons donc pas davantage.

3° Parfois, en toute connaissance de cause, le Conseil. d'Etat ne répare qu'une partie du préjudice causé : cest lorsque la faute de l'Administration, encore qu’elle Se . la cause initiale du dommage, a été doublée d’une faute appréciable de la victime elle- -même. Tel est le cas di

manifestant lué par un garde-mobile : le garde-mobile a : manqué de sang-froid, mais l'attitude provocatrice de la victime rend excusable, dans une certaine mesure, sa nervosité (34). Ou bien si l'accident imputable à la négligence ou à lincurie de l'Administration des Travaux Publics n'aurait pas eu une telle gravité ou ne serait peutêtre pas arrivé sans l’insouciance, l’imprudence ou l'excès de vitesse de la victime (35) ; sans parler de la mesure dans laquelle la force majeure peut être une cause d’exonération partielle de la responsabilité (36).

49 Il y a des cas où l'indemnisation est seulement de principe : le franc symbolique de dommages-intérêts et

(33) Par exemple l’arrêt Lann, 10 juillet 1874, R. 668.

(34) 18 mars 1932, Dame Guiraud, R. 364. Voir aussi Betiembourg, 22 avril 1932 (tué au cours d’une lutte avec les gendarmes).

(35) Jurisprudence extrêmement abondante ; les derniers arrêts sont :

Min. des Trav. Publ. c. Pasteur, 20 décembre 1939, R. 599 ; — Boff, 8 mars 1930, R. 152; — Chemins de fer de la Haute-Vienne, 21 février 1934, R. 255 ; — Joy, 20 janvier 1932, R. 80.

(36) Bchin, 25 avril 1941, R. 72.